Модернизация казначейского исполнения бюджетов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Модернизация казначейского исполнения бюджетов"

На правах рукописи

Назарова Ирина Викторовна

МОДЕРНИЗАЦИЯ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ

Специальность 08 00 10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

0031Т(г

Москва - 2007

003177197

у

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы и кредит» Федерального государственною образова1елыюго учреждения высшего профессионального образования «Академия и бюджета и казначейства Минисгсрс1ва финансов Российской Федерации»

Научный руководитель - доктор экономических нау к, профессор

1[рокофьев Станислав Евгеньевич

Официальные оппоненты - заслуженный дея1ель на>ки Российской Федерации,

доктор экономических наук, профессор Родионова Вера Михайловна

- кандидат экономических наук, доцен г Шубина Лидия Владимировна

Ведущая организация - Российская академия государст венной службы

при Президенте Российской Федерации

Защита состоится ма 2007 юда в часов на заседании диссерш-ционною совета яМтШпщ ФГУО ВПО «Академия бюджета и казначейства Минис1срства финансов Российской Федерации» но адресу 101990, г Москва, Малый Златоустинский нер, д 7, сф 1

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации

Автореферат разослан

ш/ 2007 года

Ученый секретарь диссертационного coucia,

К э н , доцент кафедры «Бухгаиерский учет и аудит» В I атова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования, Пос1 у нательное развитие экономики России, переход к новой системе общественных oí ношений сделали ак1>амьным вопрос модернизации всей системы государственных финансов, что получило отражение в концепции бюджетной реформы, основой которой стало внедрение в систему гос>дарсгвепныч финансов меюда бюджетирования, ориентированного на резулыат

Особенностью бюджетной сисюмы Российской Федерации являс1ся то, чю она являйся трехуровневой Процесс использования бюджешых среде ib должен сопровождайся эффекжвным кошролсм за их целевым и рациональным использованием В настоящее время в Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации законодательно закреплено за органами Федерального казначейства Переход на единую казначейскую сисюму исполнения бюджетов через opiaiibi Федерального казначейства позволил унифицировать механизм обслуживания бюджетов, усилить кон i роль их эффективною исполнения, создать условия для решения сложнейших проблем управления бюджетными потоками в системе межбюдже i пых о1 ношений

В тоже время, остается eme много нерешенных проблем, связанных с определением места и роли органов Федеральною казначейства в условиях применения метода бюджемрования, ориентированного на результат в бюджетном процессе, совершенствованием меюдов и моделей казначейского исполнения бюджеюв

Цель и задачи исследования Целыо настоящею исследования ячлястся разработка научных и праыичсских рекомендаций по совершенствованию М0ДС1СЙ кашачейской системы испо шения бюджетов всех уровней бюджешой снуемы Российской Фе (ерации на основе анализа отечественной и зарубежной нрамики

Для достижения поставленной печи необходимо решение следующих

задач

• проанализировать теоретические и методологические основы казначейского исполнения бюджетов в сиаеме государственных финансов и управления бюджетным процессом,

• на основе анализа становления казначейской сиасмы исполнения бюджеюв раскрыть современное состояние и особенное!и исполнения федеральною бюдже!а органами Федерального казначейства,

• предложи 1ь совокупность показа(елей, харакгеризу гощи\ эффекжвиоегь работы органов Федерального казначсйспза но иcr¡OJ¡нeнию бюджетов,

• предложив модели казначейского исполнения бюджетов все\ уровней бюдже!ной сисюмы Российской Федерации органами Федерального казначейства,

• на основе предложенных моделей казначейского исполнения бюджетов бюджетной сиосмы Российской Федерации разработать параметры к автомашзированпой модели, обеспечивающей проведение через Федеральное казначейски всех выпла! и поступлений, консолидацию бюджетных средсш на сче!ах Федерального казначейства,

• внести предложения по совсршснс1Вовапию внутреннего контроля и аудита казначейскою исполнения федеральною бюджета

Объектом исследования является централизованная система ор!анов Федерального казпачеиеша как единый инешпциопальный субьект, законодательно уполномоченный для ре!!1сния задачи кассового обслуживания исполнения бюджетов в Российской Федерации

Предметом исследования выступают денежные отношения, складывающиеся в процессе казначейскою исполнения бюджетов бюджетной сис!смы Российской Федерации

Теоретической и методологической базой исследования послужили труды россииских и зарубежных экономисте в обтаеж теории финансов ' осу мрсвенных финансов бюикс!а межою ике!пых 01 ношений бю иксию! о

федерализма и экономического анализа - И1 Акперова, МП Афанасьева Д Брюмерхоффа, А Г 1 рязновой, И I Ивановой, ЬФ Ицковича, Д Клумппа ИГ Кривогова, ТД Маковник, Г Г Нестеренко, Р 0>эна СЕ Прокофьева, Г Б Поляка, ВМ Родионовой, А И Романепкова, МЛ Седовой, Д Узка, Л И Фисснко Л В Шубиной и др

В процессе исследования использовались методы анализа, сишеза, системного и исторического подхода, про! нозирования, с иписги ческой обработки данных, экспертной опенки количественных и качественных показателей исследуемых процессов

Информационной базой исследования послужили материалы и аналитические справки Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейс1ва, территориальных органов сис!емы Федерального казначейства по ряду субъектов Российской Федерации, законодательные и нормативные акты органов гос>даре 1 венной влаеж Российской Федерации и субъектов Федерации, решения местных ор(анов, относящихся к казначейской системе исполнения бюджетов, бюджешой системе и межбюджетным отношениям, а также материалы научно-практических конференций Диссертант также использовал практические рез)льга!ы по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, полученные в процессе работы ОIделения Федерального казначейства по муниципальном) Одинцовскому район\ Управления Федерального казначеисгва по Московской обласш

Положения, выносимые на защиту.

В диссергации выполнено теоретическое исследование основ казначейского исполнения бюджетов в сииемс государственных финансов и управления бюджешым процессом, на ею основе предложена совок)¡шосгь показателей, характеризующих эффективность работы органов Федерального казначейства и модель автоматизированной системы испотпспия бюджетов органами Фе гера гьного казначейства Кроме юю решена за шча создания эффективной хю 1С ш казначейской систе%'ы исно шения бюджетов всех

уровней бюджетной системы Российской Федерации с использованием метода бюджетирования, ориентированного на результат в бюджетном процессе Научная новизна исследования состоит в следующем:

1 Проанализированы I сорегичсские и методологические основы моделей казначейского исполнения бюджетов в сиаеме государавснныч финансов и управления бюджетным процессом, в том числе

- обосновано и определено экономическое содержание финансовой кисгории «исполнение бюджетов» как совокупноаи финансово-денежных и информационных отношений, возникающих между учасшиками бюджешого процесса при формировании доходов и осуществлении расходов средеIв государе!венного (муниципального) централизованною фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых в 1ечсиие определенного периода на основании соответствующих законодательных акюв органов власти (решений органов местного самоуправления) (с 1 р 10-34),

- дано научное определение и раскрыто по олемешам содержание попя I ия «казначейское исполнение бюджета» как совокупности финансово-денежных и информационных отношений между учасшиками бюджешого процесса, основанных па установленных законодательными и нормативными актами принципах, правилах, технологиях, используемых при формировании доходов и осущесшлепии расходов средств государа венного (муниципального) цешрализованного фонда (сф ¡0-34),

- предложена авторская фактовка базисного принципа казначейскою исполнения бюджетов, а 1акжс совокупноаь вновь сформулированных принципов казначейского исполнения бюджетов (сф 10-34),

• принцип «единства кассы», означающий едина во учетных записей о проведенных операциях в интегрированном рс!иаре бюджешого учаа (I лавной книге) осущеспзляемых с единого казначейскою счета

• принцип «концен фации бюджешых ресурсов на счаах у потпомоченного органа»

• принцип «единства методологии казначейского исполнения бюджеюв в Российской Федерации с методологией среднесрочного бюджетирования ориентированного на результат»

2 На основе комплексного исследования развития казначейской сис!емы исполнения бюджетов бюджешой системы Российской Федерации выявлены общие закономерности ее развития в рамках проводимой бюджетной реформы в Российской Федерации, предложена и обоснована модель бюджетного мониторинга в части огсгсживапия исполнения бюджетных плагежеи институциональными единицами на основании сопоставления различных видов обязательств (стр 34-56)

3 Сформулированы предложения по формированию показателей оценки эффеюивности деятельное! и органов Федерального казначейства по исполнению бюджеюв с учетом метода бюджетирования, ориентированною на резул ы ат (ст р 56-77)

4 Предложены модели организации внутреннего контроля и бюджетного аудита, а также проведения аудита оффекIивпости в органах Федерального казначейства, разработаны предложения но совершенствованию внутреннего контроля и бюджетного аудита в органах Федерального казначейства (Сф77-93)

5 Разработаны модели исполнения бюджетов субъскюв федерации и местных бюджеюв орунами Федерального казначейства, обеспечивающие синхронизацию и оптимизацию процесса управления доходами и расходами разноуровневых бюджетов на основе единого методологического, бюджешот, организационного, правового и информационного обеспечения (сгр 93-121)

6 Предложена и обоснована мо(ель автоматизированной системы исполнения бюджетов органами Федерального казначсйсгва разработаны параметры основных сос1авляющих данной модели (стр 121-144)

Практическая значимость работы. Основные выводы и пре моления шссергационпого нее 'едования могу г быть испольадчаны Министерством финансов Российской Фе терапии Фе гера гьпым казначейством органами

власти и управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления при разработке нормативных документе по исполнению бюджетов с применением меююв бюджешрования, ориешированного на резулыа! Разрабошнныс и обоснованные диссергашом предложения могут быть использованы при доработке Правил кассового обслуживания исполнения бюджеюв субьекюв Российской Федерации и месшых бюджетов ор1анами Федерального казначеисша Инсфукции но ведению лицевых счеюв бюдже101юлуча1слсй и других нормативных токументов, касающихся казначейского исполнения бюджетов. Концепции внутреннего контроля и аудита Федерального казначейива

Основные выводы рабон>1 также используются кафедрой «Финансы» Ф1 УО ВПО «Академия и бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации» в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «Организация исполнения бюджеюв»

Апробация результатов исследования.

Основные положения диссертации обсуждены и получили апробацию на научно-практических конференциях «Обеспечение уешичиви о экономического и социального развишя России», проходивших в апреле 2004 и 2005 г в г Москве во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте, научно-практической конференции «Сфаюия и шкыка развишя России», проходившей в ноябре 2006 I в I Москве во Всероссийском ¡аочном финансово-экономическом институте и на Круыом столе «Направления совершенствования бюджетного законодаюлыпва в условиях реформирования бюджетом сферы России», проходившем в Центре исследования финансовых проблем Финансовой академии при Правиюльавс РФ в сентябре 2005 юда Прсчла1 аемые авюром практические рекомендации но кассовому обслуживанию меешьк бюджеюв, внедрению сисюмы вп> 1рсннс10 контрой и аули!а нашли применение в дапелыюеш Управлений Федсратыюго казначсйс1ва по В та (имирскои Смоленской и Московской обтас1ям и в ряде

подчиненным им Отделений чю подтверждается соответствующими справками

0 внедрении результатов научной рабо!ы

Публикации. Основные положения диссер!ационной работы опубликованы в 4 научных статьях совоку пным объемом 1,0 п л

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, изложенных на 157 араницах юкста, содержи1 библиографический список из 82 источников и Я приложений Цели и задачи исследования определили следующую структуру работы Введение

Глава 1 Анализ основ казначейскою исполнения бюджетов бюджетной сис!емы Российской Федерации

1 1 Необходимость сущность и основные принципы казначейскою исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

1 2 Основные этапы развития казначейского исполнения бюджеюв бюджс1ной сис1смы Российской Федерации

1 лава 2 Текущее сосюяние и мониторинг процесса казначейского исполнения бюджетов бюджешой системы Российской Федерации орунами Федерального казначейста

2 1 Роль и место органов Федерального казначейства в условиях применения меюда бюджс) ирования, ориентированного на результат, в бюджетом процессе

2 2 Применение внутреннею контроля и бюджешою ауди!а в органах Федерального казначейства

Глава 3 Направления совершено ¡вования механизма казначейского исполнения бюджеюв бюджешой системы Российской Федерации

3 I Организационные принципы и модели казначейскою исполнения месжых бюджеюв органами Федерального казначейства

3 2 Информационные 1ехмоло!ии применяемые органами Федеральною казначейства при казначейском испо шении фе (сратьною бюджеш Зал иочепие

Библио! рафический список Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Первая глава посвящена анализ) теоретических и исторических аспектов функционирования казначейской системы исполнения федеральною бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, разработке системы показателей эффективности работы ортанов Федеральною казначейства по исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе метода бюджетирования, ориентированною па резулиат, а также разработке предложений по совершенствованию внутреннего контроля, бюджетного аудита и аудита эффективности в ортанах Федерального казначейст ва

В работе предложена авторская трактовка принципов, заложенных в основ) казначейскою исполнения бюджетов Выделены следующие принципы

стинство методологии казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации с методологией среднесрочного бюджет ировамия, ориентированною ¡та результат,

- четкое разделение правоустанавливающих и правоприменительных функции мсжд\ участниками бюджетного процесса,

- унификация принципов организации взаимодействия с участниками бюджетного процесса

Выявлены общие закономерности развития казначейской системы испо шения бюджетов с учеюм требований бюджетной политики, к числу которых оптессны цс!ирали?ация средств бю(жегов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации ча счетах Фсдера тьтюго казначейства, открытых в Банке России, усиление коптро 1Я за прохож гением бюджетных потоков на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации эффективное управ тепие государственными (мупицина тытыми) ресурсами

Предложена модель бюджетного мониторинга в части 01слеживапия исполнения бюджетных мандатов институциональными единицами на основании сопоставления различных видов обязагельив «расходного обязательства», «исполненного бюджетного обязательства»

Суть модели в следующем Подавляющее количество расходных обязательств носит длящийся харакюр (без ограничения времени их действия), либо имеют конкретные сроки их исполнения (особенно в части долювых обязательств) Это обстоя1ельс1во создае! надежную основу для бюджетного планирования не юлько на один финансовый год, но и на среднесрочную перепек!иву В связи с этим необходимо ввести в Бюджсшый кодекс Российской Федерации понятие «исполненною бюджешого обязательств», показывающее обьемы кассовою исполнения бюджетных обязательств в текущем году При этом выстраиваема следующая логическая связь исполненное бюджетное обязательство в денежном выражении должно бьпь меньше или равно бюджетному обязательству, бюджешое обяза!ельство, в свою очередь, должно быть меньше или равно расходному обяза1ельству Введение понятия «исполненного бюджешого обязаюльава» позволит логически доароить сисмему бюджетпою мониторинга в части отслеживания исполнения бюджетных мандатов институциональными единицами на основании сопоставления различных видов обязаюльеш Внедрение данной модели позволит четко отслеживав факжческое вливание денежных средств в экономику страны, еле юва|ельпо, предоставш государаву ипсфумент, с помощью коюрого можно прогнозировать экономический эффек! от дея1ельносги орга!юв влаеж всех уровней Российской Федерации

Во второй главе исследована модель бюджетирования, ориентированного на результа! (датее - ВОР) в рамках срс шссрочно!о финансово! о планирования на примере ор1анов Федерально! о казпачейава Ее с\ Iь - распреде (спие бюджешых ресурсов между админиараюрами бюджетных срсдсIв и (и ж) реачизуемыми ими бюджетными программами с учеюм и 1И в прямой зависимосж 1)1 дос жжения копкретых резу агатов в

соотваст вии со среднесрочными приоритетами социально-экономической поли гики и в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов

Сгратегической целыо развития казначейской системы Российской Федерации является создание условий для

-полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджет пых средст в,

- эффективною контроля за полнотой и своевременностью зачисления ила1ежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджаа, а так же субсидии и субвенций, выделяемых из федерального бюджсIа бюджетам субьекчов Российской Федерации и местным бюджетам,

-эффективною управления средавами федеральною бюджета на едином счете Федерального казначейава

Достижение эти цели обеспечивается решением следующих сфатс! ичсских задач в среднесрочной перспективе

- совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов,

- упорядочение правовой основы деятельности органов Федеральною казначейства (далее - ФК) в целях создания условий для выполнения возлагаемых па них функций,

- организационное, ма1ериальное и техническое обеспечение органов ФК, -развитие, полномасштабное внедрение и организация эффективного

использования единои информационной, телекоммуникационной системы орт анов ФК, с учеюм обеспечения безопасности информации

В качестве основных методов оценки эффективности деятельности органов Федеральною казначейства можно вылечить следующие

• Сопоставтснис п гановых и фактических показателей деятельности и расходов Фе юралыюю казначейства

• Сопоставление динамики показателей достижения целей/решения задач Федеральною казначейства и обьемов израсходованных средств за отчетный период

В качестве основных подходов оценки системы иоказа!слсй оценки эффекжвпос1 и деятельное! и ор! анов Федерального казначейства предложены

• соблюдение установленных законслатсльсгвом Российской Федерации сроков формирования и предоставления 01чета об исполнении федерального бюджс!а, формируемою Федеральным казначейством, а также обеспечение досюверности указанною 01че1а

• соблюдение установтенпых законодательством Российской Федерации сроков формирования и предоставления 01 чета об исполнении консолидированного бюджет Российской Федерации, формируемого Федеральным казначейством, а также обеспечение достоверности указанного отчета

Сущес1вепная часть дея1слыюс!и Федерального казначейства сосредоточена в герриюризльных ор!ана\, вследс!вие этого д0с!ижепие целей и задач Федерального казначейства в целом в значительной степени зависи! 01 деятельности территориальных органов Это обусловливает необходимость и целесообразность сквозною внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на резулыа!, в территориальных ор1анах Федерального казначейава

В целях внедрения БОР-системы на уровне террИ! ори ал ьного органа Федерального казначейства определены

- принципы дскохнгозиции целей, задач и показателей Фе1ера1ьною казпачейсша по ведомовеннои вертика ш,

- цети задачи и показали дея1С1ьн0С1и Фе1сральною казначейства и сю 1срри ториа1ьных органов

Декомпозицию задач и показателей эффективности можно проиллюстрировать на конкретном примере - реализации задачи органов Федерального казначейства гю доведению до заинтересованных пользователей информации о бюджетных ассит новациях (БА), лимитах бюджетных обязательств (ЛЬО) обьемов финансирования (ОФ)

• задача центрального аппарата Федерального казначейства - полное доведение до главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) информации о БА, ЛЬО и ОФ Показатели эффективности реализации данной задачи является количество ГРБС до которых доведена информация, к общему количеству ГРБС в процентах,

• задача управчетш Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации - доведение до распорядителей бюджетных средств (РБС) информации о ЛЬО и ОФ Покснатечем эффективности реализации данной задачи является количество РБС, до которых доведена информация, к общему количеству РБС в процентах

• задача отделении Федерачыюго казначейства — доведение до получателей бюджетных средств (ПБС) информации о ЛБО и ОФ Показателем эффективности реализации данной задачи является количество ПБС, до которых доведена информация, к общему количеству ПБС в процентах (см таблицу 1)

Таблица 1

Основные показатели деятельности территориально!о орт ана Фетералытото казначейства на примере Управления Федерально! о казначейства по Московской области

Задачи íipoi раммы Иокататеш Идиница измерения

Це 1ь 1 Обеспечение выпотненич и создание \стовнй _ия оптимизации расходных обязателен? Российском Федерации Задача I 1 Кассовое обе вливание федерального бюшпа

1 1 1 Доведение до заинтересованных потьзовлге тем информации о б<ои«пиых кхш 1ювлнн<!\ (Ь\) ш\шта\ Показате ть И 1 «Дотя j 9с нотучатс ico бюькстмых средив j фстсра ч.ною ñiOT/Kcia Н1БС) w¡ ко.орыч Управ книем Фе гора тыюю |

бюджетных (ЛБО) обязательств объемах финансирования (ОФ) казначейства по Московской области (УФК по МО) доводятся ЛБО и ОФ в соответствии с приказом Минфина России №50н от !0 06 2003 г »

1 1 2 Учет бюджетных обязательств Показатель 1 2 1 «Доля подстатей экономической классификации расходов федеральною бюджета по которым осуществляется >чет бюджетных обязательств» Чс

Цель 1 Обеспечение выполнения н создание условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации Задача 1 2 Формирование бюджетной о 1 чет ноет и

! 2 1 Формирование и предоставление отчетности об исполнении федеральною бюджета Показатеть 12 1! «Средний срок предоставления ежемесячной оперативной информации об испо шеиии федеральною бюджета» Показатель 12 12 «Средним срок предоставления квартального отчета о кассовом исполнении федерального бюджета» Показатель 12 13 «Срок предоставления годового отчета о кассовом исполнении федерального бюджета Показатель 12 14 «Средшш срок предоставления квартального батанса исполнения федерального бюджета» Показатель 2 1 5 «Срок предоставления годового баланса исполнения федерально) о бюджета» Дата Календарные дни Дата Календарные дни Дата

1 2 2 Формирование и предоставление 01 четности об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации Показатель 2 2 1 «С реднпй срок предоставления месячного отчета о кассовом исполнении бюджета Московской области» Дата

Це ¡ь I Обеспечение выполнения и создание условий ,цтя оптимизации расходных обязательств Российской Федерация Задача 1 3 Обработка и распределение доходов от уплаты налогов и сборов и других платежей поступающих в бюджетную систему Российской Федерации между бюджетами

1 3 1 Обработка и распределение точодов поступающих в бюджетную систему Российской Федерации Показатель ОМ «Отклонение фактическою распределения доходов 01 нормативов» Показатсть 13 12 «Отношение времени зачне тения на ютовых н неналоговых доходов во все уровни бюджетной системы Российской Фе терапии к базовоих * Чс \

1 Ч 2 Информирование администраторов доходов н других заинтересованных пользователей о поступлении средств Показатель М 2 1 «Количество администраторов доходов с которыми взаимодействует УФК по МО» Показатель 1^22 «Количество заявленных адм ни не фа юрами посту п гений форм на возврат платежей в бюджеты от фактически исполненных ч базовому юду» Почазатепь 1 3 2 3 «Срок преде швлеппя информации а шшшетратор доходов о поступлении доходов» Ед </с Дата

2 Обеспечение прозрачности надежности и безонасиоеш финансовой системы и финансовых институтов За чача 2 ! Оказание \ciyi субьемам Российской Фс терапии и органам местного самоуправления по кассовому обслуживанию исполнения бюджете но расходам органами Федерального казначейства

2 1 1 Ведение Рдмного счета бюджет Московской облает Показатель 2 11! «Отношение времени с момеша зачисления средств бюджета Московской облает на Ьдиныи ече! бюджета открытый УФК ио МО до момента возможности направления нх в оплату бюджетных обязательств к базовом ■ оду » Г1оказа1ель 22 2 «Отношение количества кассовых заявок от фактически исполненных платежей бюджет Московской облает к базовому юду» % %

2 1 2 Ведение лицевых счетов и ирсдоставчспне друшх усту! связанных е исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и ш муниципального образования по поручениям высшего испопните 1ЫЮ1 о ор( ана I осу дарственной власш субъекта | Российской Федерации итн местной | администрации Показатель 2 11! «Колпчесшо потучатслеп бюджетных средств Московской об теш коюрычп реализован элеюроннып докумешооборо! к базовому юд\» Lд

Составной часто модели БОР явшася внуфеиний контроть и внутренний бюджетный а\дш В рабо!е предтожена авюрская фаыовка пеня 1 ия ч<вн\ феннсго конфеич» как кснф0 1я чровечичою В1 у фи ¡4

организации, предметом коюрого являкися внутренняя организация, процессы и процедуры резутьтаты доежжения задач организации и критерии оценки дея1ельности данной организации

Предложена модель внутреннего контроля осущесIвляемо!о ор!апами Федерального казначейс!ва, направленная на предупреждении, выявлении и усфанении фактов нарушений и неисполнения законода!ельны\ и иных нормативных правовых акюв и регламентов, нецелевого и неэффекжвною использования юсу шретвенных ресурсов Данная модель состоит из следующих основных блоков

1 Контрольная среда - дейавия руководспза ор!ана Федерального казначейства направленные па усыновление и поддержание внуфсннсю контроля, а иткже понимание его важности

2 Процедуры кош роля - организационно-юхпические мероприя!ия, которые способспзуют выполнению указаний руководства ор!ана Федерального казначейства

3 Информационно-техническая система - любая информация, проходящая через информационно-техническую систему должна идсшифицирова1ься на предме! 10Ю, кто и когда осуществил операцию, а также кто и когда эту операцию санкционировал или проверил

4 Мониторинг - внутренний контроль должен постоянно отслеживаться на предмет оценки качества ею работы

Предложена модель организации внуфснпет бюджешого аудша в оршпах Федерального казначейства, представляющая собой объективную деятельность, направленную на обеспечение законноети, предоставление рекомендаций но повышению эффективное ж и резулыажвпосш дея1ельпосги Федерального казначейства повышение эффективности внутреннею кошроая и качеспза составтясмой от четное! и Данная модеть включает в себя следующие основные бтоки

I Кош роль - проверка в оритне Федеральною казпачеиемва и 1и сю сIрукIур110X1 по (раз 1С юнин на ирелю1 сс01вс1сыия дежеплюсж

нормативным правовым актам и представление рекомендаций по се совершенствованию,

2 Управление рисками - наиболее раннее выявление возможных нарушений, недосштков и неэффективного использования ресурсов при осуществлении Федеральным казначейством своей дея!ельности, их оценка и минимизация,

1 Содействие результативное ¡и управления - проведение ауди!а эффекшвноии и представление рекомендации по повышению результативности или эффективное^ использования ресурсов

Предложена ¡рамовка понжчя «аудит эффективное!и» как проверки деятсльносш органов Федерального казначейства в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных па них функций и нос явленных задач Лудит эффективности органов Федерально!о казначейства должен проводиться rio трем основным направлениям

проверка экономности использования органом Федерально! о казначейства государственных средств, зафаченных на доежжение конкрешых результате ее деятльности,

проверка продуктивности использования органом Федерального казначейства трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе нроизвотст венной и ипои теяттьносги, а 1экжс испотьзования информационных систем и технологии,

проверка результативности деятельности органа Федеральною казначейсша rio выполнению постав денных перед ней задач, дооижению фактических резулыаюв по сравнению с плановыми показателями с учеюм обьема выделенных тля Э1 ого ресурсов (рис 1)

Реализация аудит эффемивносш позвони оценить дейавйя odiUjIob Федерального казначейсша как участника бюджетного процесса наско шко за i ра i b! за юженные на pea жзацию функции (материальные и

нематериальные), позволят достичь целей, поставленных перед ортанами Федерального казначейства

В качестве основных направлений совершенствования внутреннею контроля и бюджетнот аудита деятельности органов Федерального казначейства предложены следующие

Рис 1. Этапы осуществления аудита эффективности деятельности Фсдератытого казначейства

• обеспечение оперативною контроля за осушсств теписм функциона тьпых и алмиписгративпо-управ тснчсских процессов в Фе тера тьпом казпачсйсизс и сю 1срриюриа тытых орт анах

• автоматизация процессов и процедур по основным направлениям развития системы внутреннего контроля и аудита,

• совершенствование методики документальною сопровождения организации проведения оформления и реализации материалов контрольных мероприятии, осуществляемых в подразделениях центрального аппарата Федера тытото казначейства и территориальных ортанах Федерального казначейства

• формирование необходимого информационного, кадрового и ресурсного обеспечения развития системы вну треппего контроля и аудита, совершенствование механизмов распространения позитивного в этой сфере

Третья глава посвящена разработке моделей кассового обслуживания ортаттами Федерального казначейства региональных и местных бюджетов и модели автоматизированной системы исполнения бюджетов органами Федерально! о казпачсйст ва

В настоящее время, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, за органами Федерального казначейства закреплено кассовое обслуживание исполнения региональных и мссшых бюджетов Кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в части проведения и учета операций по кассовым выплатам из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов осуществляется по трем основным моделям (|абл 2)

Отличие мотстей зактючается в операциях осуществляемых органами Федерального казначейства Первая модель подразумевает обслуживание счетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с проведением органами Федера ты того казначейства тишь операциошюю кот роля Вторая и третья мотель подразумевают осуществление ортанами Федера тыюго казначейства кошротя за расхотованием бютжешых срсдов с соблюдением всех казначейских процедур включающих пре шарит сытый и текущий контроть Как первая так вторая и третья \.о тети предусматривают перевод

счетов региональных и местных бюджетов на те\ноло1ИЮ работы в режиме единого казначейского счет

Таблица 2

Основные модели кассово! о обслу живания органами Федерального казначсис1вабюджеюв субьекюв Российской Федерации и местных бюджетов

Опершим! осуществляемы органами Федерального казначеПава при кассовом обслуживании бюджетов субъектов РФ и местных бюллсеюв

1- модель операшюнною КОНфОЛЯ U модель контроля объемов финансирования Ш модель контроля целевых расходов бюджета

• С оот ве rti вне платежных докумешов требованиям по их заполнению • Соотве!С!вне гиашжных док> ментов фебованпям по их запотненшо • Соответствие ипателшых документов требованиям по их заполнению

• Не превышение кассовых расходов над оиатком среде i в на счете бюджета • Не превышение кассовых расходов над ост ai ком средств fia счете бюджета • Не превышение кассовых расходов пал ociarKo.Ni средств на счете бюджеш

• Не превышение кассовых расходов над обг>ема\ш финансирования • Не превышение кассовых расходов над объемами финансирования

• Соответствие кассовых расходов чимшам бюджетных обяза!сльств

В рабою подробно описана третья модель кассовою обслуживания органами Федеральною казначейства на примере обслуживания бюджета ЗАТО I Краснознаменска казначейское исполнение местного бюджета включае! в себя раистрацию поступлений, регулирование обьемов и сроков нриняшя бюджетных обязаюльств, разрешиюльной надписи на право осущеспзлепия расходов в пределах у станов тспных лимиюв бюджетных обязателье\в и проведение платежей от имени и по поручению бюджетному чаюлей папря\1ую котрагептах! бюджетополучат юй

Все кассовые нотки бюджетов бюджетой системы Российской Федерации и бю мсеюв х!униципальпых образований находят отражение в учет ор!апов Фе юралыюю казна,|сйс!ва ( Габ I *?) Ор1апы мссиюю самоуправ 1спия

получают оперативную и достоверную информацию об исполнении местных бюджеюв в режиме реального времени, таким образом, кассовое обслуживание исполнения местного бючжета Федеральным казначейством является действенным инструментом орт анам мсстното самоуправления для эффективного управления средствами бюджета при минимизации затрат

Таблица 3

Кассовые расходы по мест ному бюджету ЗЛ'10 т Краснознамснска

Доходы 1 ыс ру б 2001 юл 2002 год 2003 год 2004 год 2005 !ОД 2006 ГО'1 на 01 07 2007i

всею 561771 669522 812835 872675 947806 674551 303669

в том чисте

Палот на доходы физических лшт 47150 74183 127782 109101 157649 162186 72862

FfliiiibM налог на временным доход 844 1789 3528 9369 12763 16154 10160

Налог на ПММЦСС1В0 физических лшт 52 50 233 351 514 830 99

Расходы 1 ыс руб

всего 560253 661747 80Ü543 668233 722996 709901 316798

в том числе

Управление образования 71349 108737 137488 181313 239894 266688 137573

ЖКХ 104520 98521 125872 116901 17П16 105263 38667

Управ тонне здравоохранения 31126 54719 42164 47072 67305 101615 61758

Осуществление органами Федерального казначейства полномочий по кассовому обслуживанию испотнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации позво тило обеспечить соб нодспие принципа единства бюджетной системы Российской Федерации, включающий в себя в юм чис те единство правовой базы единство денежной системы ецшетво форм б'О тжетнот' юкументацчи епнтсгво принципов бтотжеттюто процесса в

■'О

Российской Федерации, единообразие санкций за нарушения бюджетною законодательства Российской Федерации етиный порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и ведения бухгалтерского учета

Многообразие и сложность решаемых Федеральным казначейством задач определили необходимость использования современных информационных технолотий, позволяющих эффективную реализацию казначейского исполнения бюджетов Совершенствование этих процессов предлагает использование современных информационных технологий и предъявляет высокие требования к уровню информационной системы с це тьто ее соответствия функциональным требованиям исполнения федерального бюджета

В рамках внедрения автоматизированной системы Федерального казначейства необходимо осуществить мероприятия по разработке и внедрению новых процедур кассового обслуживания исполнения федеральною бюджета, коюрые обеспечивают проведение через Федеральное казначейство всех выплат и поступлений, консолидацию всех средств федеральною бюджета на счетах казначейства, а также расширение сферы применения этих процедур за счет включения в бюджет целевых бюджетных фондов и внебюджетных средств Кроме того, необходимо разрабатывать законодательную и нормативную базу, формирующую правовые основы деятельности казначейской системы

1акжс необходимо определить основные (ттсрвоочсоетныс) функции центральною аппарата и территориальных органах Федеральною казначейства, с тем чтобы кассовое обслуживание исполнения федеральною бюджета обеспечивалось преимущественно с испо тьзованием основных казначейских Iсхнолотии Таким образом, чотжча быть создана нолнофункциопалытая система казначейскою исполнения бкмлеюв бюджетной системы Российской Федерации на всей территории Российской Федерации вн.мочая все орипты Федера 4.1101 о казначейства (рис 2)

Подсистема ЦА ФК \

5 Регистрация и доведение бюджета 6 Кассовое планирование 7 Кон-роль и учет обязательств 8 Управление платежами 1 Обработка и учет поступлении 2 Ведение Главной Книги 3 Формирование бюд кегнои отчетности 4 Ведение справочников

о

Подсистема УФК

1 Регистрация и доведение бюджета 2 Контроль и учет обязательств 3 Управление платежами 4 Обработка и учет поступлений 5 Ведение Гпавной Книги 6 Формирование бюджетной суетности 7 Ведение справочников

Подсистема ОФК

1 Регистрация и доведение бюджета

2 Контроль и учет обязательств

3 Формирование бюджетной отчетности

4 Ведение справочников

Рис. 2 Функциональная модель автоматизированной системы Федерального казначсйс i ва

Например, функция «Коьтроль и учет обязательств среден; бюджетов» включает в себя

! Контроль и учет бютжешых обязательств по договорам

2 Контроль и уче! бюджешых обязательств, возникающих без заключения до! оворов,

3 Peí истрация и обобщение заявок па кассовый расход

В данном случае Автмашзированиая система Федеральною казначейства в части pea тзации функции кошрош и обязаюшепз среде ib бюджеюв должна предоставляй,

возможпоспа роисфации о тою бюджешою обязатсльс!ва с необходимым ко тчеспадм кодов бюджешои к тссификании

- возможное!ь ре! ис!рации бюджетного обяза'ельыва независимо 01 результатов контроля на лимиты бюджетных обязательств (ассигновании, смет по внебюджетным средствам),

возможность регистрации по бюджешому обязательству всех необходимых афибуюв для формирования реесфа юсударствениых кон 1 рак юв,

возможность формирования бюджетным учреждением вместо платежного поручения заявки на кассовый расход,

- возможность подкрепления цсшральным аппараты Федерального казначейсша счеюв платежей управлений Федерального казначейева но субъектам Российской Федерации на основании обобщенных заявок на кассовый расход Срис 3)

Рис. 3 Кошроть и уче! обязатс !ьс!в средсв бю Ычсюв

Таким образом, предложенная в работе модель автоматизированной системы Федерального казначейства является инструментом для соответствующих органов власти и управления в отношении мониторинга и контроля за исполнением бюджета и представляет собой совокупность информационных и бюджетных процедур, осуществляемых органами Фечерал ыгого казначейства по кассовому обслуживанию исполнения федерального бюджета по проведению и учету всех бюджетных выплат и поступлений, консолидации всех бюджетных средств на счетах казначейства

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ ДИССЕРТАЦИИ

В ходе нроведенното тесретико-эксперимеп тальною исследования и практической работы были решены поставленные задачи и получены основные результаты исследования

1 Предложена авюрская трактовка и раскрыто по элементам содержание таких финансовых категорий как «исполнение бюджетов» и «казначейское исполнение бюджетов», базисных принципов казначейского исполнения бюджетов среди которых дополнительно выделен принцип единства методологии казначейскою исполнения бюджетов в Российской Федерации с методологией среднесрочною бюджетирования, ориентированного на результат (с 13-14, 25-33 диссертации),

2 Выявлены общие закономерности развития казначейской системы исполнения бюджетов с учетом требований бюджетной политики, к числу которых, в частости отнесены централизация средств бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на счетах Банка России, создание е питой унифицированной системы учета и отчетности о прохождении бюджетных средств усиление котттротя за движением этих средств по веем уровнях! бюджетной системы РФ эффективное управ тсние государственными (муниципальными) ресурсами (с 35-45 50-52)

3 Результаты проведенных исследований позволили

- дать научно-методическое обоснование модели бюджетного мониторинга в части отслеживания бюджетных платежей институциональными единицами на основании сопоставления различных видов обязательств (с 46-48 диссертации),

-предложить модели кассовото обслуживания бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов органами Федеральною казначейства, обеспечивающие синхронизацию и оптимизацию процесса управления доходами и расходами разноуровневых бюджетов па основе единого методологическою бюджетното, организационного, правового и информационного обеспечения (с 93-100),

- разработать и рекомендовать к внедрению в муниципальных образованиях модель кассовото обслуживания местного бюджета на примере ЗА'10 i Краснозпаменска (109-117).

- сформулировать предложения по совершенствованию исполнения федерального бюджета в части внедрения в бюджетный процесс системы бюджетирования, ориентированною па достижение определенных в диссертации показателей оценки эффективности рабоил органов Федеральною казначейства (с 62-76),

- юказаiь необходимость и возможность осуществления Федеральным казначейством РФ широко применяемых в зарубежной практике методов внутреннего контроля и аудита в органах Федеральною казначейства (с 77-88),

-разработать рекомендации по дальнейшему совершенствованию внутреннего контроля и бюджепюю аудита в органах Федерального казначейства (с 89-92),

-разработать и рекомендовать к внедрению в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления основные параметры модели автоматизированной системы исполнения бюджетов ортанами Федерального казначейства (с ¡22-144;

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1 ИВ Назарова С С Прокофьев Об основных направлениях развшия Федерального казначейсша на 2005 год и среднесрочную перепек! иву // Сборник с i атей по ма1ериапам Всероссийской научио-праклической конференции, проведенной ВЗФОИ 22 апреля 2005 i Том III М Издагельсто ВЗФОИ, 2005 -0,2 н л/0 1 н .1

2 ИВ Назарова, CL Прокофьев Организация исполнения федеральною бюджет в ФРГ //Финансы 2006, №9 - 0,6 н л/0,3 п л

3 И В Назарова Внедрение БОР в (ерриториальных opianax Федерального казначейства // Финансы 2007, № 5 - 0,2 п л

4 ИВ Назарова Кассовое обслуживание исполнения местного бюджета органами Федерального казначейства // Финансы и кредиi, 2007 № 32 - 0,4 п л

Вёрстка печатв ООО «Полиграф Плюс ОК» 144000 Московская об 1 I Одшшово >1 Комсомольская 9 1с I/факс (495) 593-20-01 Гс I (498)595-51-51 595-54-54 Подписано в печа!ь 19 11 20071 Гнраж 100 жз

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Назарова, Ирина Викторовна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Анализ основ казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

1.1. Необходимость, сущность и основные принципы казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

1.2. Основные этапы развития казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

ГЛАВА 2. Текущее состояние и мониторинг процесса казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства

2.1. Роль и место органов Федерального казначейства в условиях применения метода бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе

2.2. Применение внутреннего контроля и бюджетного аудита в органах Федерального казначейства

ГЛАВА 3. Направления совершенствования механизма казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

3.1. Организационные принципы и модели казначейского исполнения местных бюджетов органами Федерального казначейства

3.2. Информационные технологии, применяемые органами Федерального казначейства при казначейском исполнении федерального бюджета

Диссертация: введение по экономике, на тему "Модернизация казначейского исполнения бюджетов"

Актуальность темы исследования. Поступательное развитие экономики России, переход к новой системе общественных отношений сделали актуальным вопрос модернизации всей системы государственных финансов, что получило отражение в концепции бюджетной реформы, основой которой стало внедрение в систему государственных финансов метода бюджетирования, ориентированного на результат.

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет. Особенностью бюджетной системы Российской Федерации является то, что она является трехуровневой. Процесс использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации должен сопровождаться эффективным контролем за их законным, целевым и рациональным использованием.

Исполнение бюджета - важнейший этап бюджетного процесса, на котором реализуются намеченные прогнозы, планы, программы. Эффективное и экономное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления приоритетных положений бюджетной политики государства в целом, каждого субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Процесс использования бюджетных средств должен сопровождаться эффективным контролем за их законным, целевым и рациональным использованием.

В настоящее время в Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации законодательно закреплено за органами Федерального казначейства. Переход на единую казначейскую систему исполнения бюджетов через органы Федерального казначейства позволил унифицировать механизм обслуживания бюджетов, усилить контроль их эффективного исполнения, создать условия для решения сложнейших проблем управления бюджетными потоками в системе межбюджетных отношений.

В тоже время, остается еще много нерешенных проблем, связанных с определением места и роли органов Федерального казначейства в условиях применения метода бюджетирования, ориентированного на результат в бюджетном процессе, совершенствованием методов и моделей казначейского исполнения бюджетов.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка научных и практических рекомендаций по совершенствованию моделей казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на основе анализа отечественной и зарубежной практики.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

• проанализировать теоретические и методологические основы казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов и управления бюджетным процессом;

• на основе анализа становления казначейской системы исполнения бюджетов раскрыть современное состояние и особенности исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства;

• предложить совокупность показателей, характеризующих эффективность работы органов Федерального казначейства по исполнению бюджетов;

• предложить модели казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства;

• на основе разработанных моделей казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разработать параметры к автоматизированной модели, обеспечивающей проведение через Федеральное казначейство всех выплат и поступлений, консолидацию бюджетных средств на счетах Федерального казначейства;

• внести предложения по совершенствованию внутреннего контроля и аудита казначейского исполнения федерального бюджета.

Объектом исследования является централизованная система органов Федерального казначейства как единый институциональный субъект, законодательно уполномоченный для решения задачи кассового обслуживания исполнения бюджетов в Российской Федерации.

Предметом исследования выступают денежные отношения, складывающиеся в процессе казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Теоретической и методологической базой исследования послужили труды российских и зарубежных экономистов в области теории финансов, государственных финансов, бюджета, межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и экономического анализа - И.Г. Акперова, М.П. Афанасьева, Д. Брюмерхоффа, А.Г. Грязновой, Н.Г. Ивановой, Б.Ф. Ицковича, Д. Клумппа, И.Г. Кривогова, Т.Д. Маковник, Т.Г. Нестеренко, Р. Оуэна, С.Е. Прокофьева, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, А.И. Романенкова, M.J1. Седовой, Д. Уатта, А.И. Фисенко, JI.B. Шубиной и др.

В процессе исследования использовались методы анализа, синтеза, системного и исторического подхода, прогнозирования, статистической обработки данных, экспертной оценки количественных и качественных показателей исследуемых процессов.

Информационной базой исследования послужили материалы и аналитические справки Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, территориальных органов системы Федерального казначейства по ряду субъектов Российской Федерации, законодательные и нормативные акты органов государственной власти

Российской Федерации и субъектов Федерации, решения местных органов, относящихся к казначейской системе исполнения бюджетов, бюджетной системе и межбюджетным отношениям, а также материалы научно-практических конференций. Диссертант также использовал практические результаты по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, полученные в процессе работы Отделения Федерального казначейства по муниципальному Одинцовскому району Управления Федерального казначейства по Московской области.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

1. Проанализированы теоретические и методологические основы моделей казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов и управления бюджетным процессом, в том числе:

- обосновано и определено экономическое содержание финансовой категории «исполнение бюджетов» как совокупности финансово-денежных и информационных отношений, возникающих между участниками бюджетного процесса при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного (муниципального) централизованного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых в течение определенного периода на основании соответствующих законодательных актов органов власти (решений органов местного самоуправления);

- дано научное определение и раскрыто по элементам содержание понятия «казначейское исполнение бюджета» как совокупности финансово-денежных и информационных отношений между участниками бюджетного процесса, основанных на установленных законодательными и нормативными актами принципах, правилах, технологиях, используемых при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного (муниципального) централизованного фонда;

- предложена авторская трактовка базисного принципа казначейского исполнения бюджетов, а также совокупность вновь сформулированных принципов казначейского исполнения бюджетов:

• принцип «единства кассы», означающий единство учетных записей о проведенных операциях в интегрированном регистре бюджетного учета (Главной книге), осуществляемых с единого казначейского счета.

• принцип «концентрации бюджетных ресурсов на счетах уполномоченного органа»;

• принцип «единства методологии казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации с методологией среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат».

2. На основе комплексного исследования развития казначейской системы исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: выявлены общие закономерности ее развития в рамках проводимой бюджетной реформы в Российской Федерации; предложена и обоснована модель бюджетного мониторинга в части отслеживания исполнения бюджетных платежей институциональными единицами на основании сопоставления различных видов обязательств.

3. Сформулированы предложения по формированию показателей оценки эффективности деятельности органов Федерального казначейства по исполнению бюджетов с учетом метода бюджетирования, ориентированного на результат.

4. Предложены модели организации внутреннего контроля и бюджетного аудита, а также проведения аудита эффективности в органах Федерального казначейства; разработаны предложения по совершенствованию внутреннего контроля и бюджетного аудита в органах Федерального казначейства.

5. Разработаны модели исполнения бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства, обеспечивающие синхронизацию и оптимизацию процесса управления доходами и расходами разноуровневых бюджетов на основе единого методологического, бюджетного, организационного, правового и информационного обеспечения.

6. Предложена и обоснована модель автоматизированной системы исполнения бюджетов органами Федерального казначейства, разработаны параметры основных составляющих данной модели.

Практическая значимость работы. Основные выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством, органами власти и управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления при разработке нормативных документов по исполнению бюджетов с применением методов бюджетирования, ориентированного на результат. Разработанные и обоснованные диссертантом предложения могут быть использованы при доработке Правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства, Инструкции по ведению лицевых счетов бюджетополучателей и других нормативных документов, касающихся казначейского исполнения бюджетов, Концепции внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства.

Основные выводы работы также используются кафедрой «Финансов» ФГУО ВПО «Академия и бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации» в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «Организация исполнения бюджетов».

Апробация результатов исследования. Предлагаемые автором практические рекомендации по кассовому обслуживанию местных бюджетов, внедрению системы внутреннего контроля и аудита нашли применение в деятельности Управлений Федерального казначейства по Владимирской, Смоленской и Московской областям и в ряде подчиненным им Отделений, что подтверждается соответствующими справками о внедрении результатов научной работы.

Основные положения диссертации обсуждены и получили апробацию на научно-практических конференциях «Обеспечение устойчивого экономического и социального развития России», проходивших в апреле

2004 и 2005 г. в г. Москве во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте, научно-практической конференции «Стратегия и тактика развития России», проходившей в ноябре 2006 г. в г. Москве во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте и на Круглом столе «Направления совершенствования бюджетного законодательства в условиях реформирования бюджетной сферы России», проходившем в Центре исследования финансовых проблем Финансовой академии при Правительстве РФ в сентябре 2005 года.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 4 научных статьях совокупным объемом 1,0 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Назарова, Ирина Викторовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог выше сказанному, еще раз подчеркну основные научные выводы моего диссертационного исследования.

В первой главе «Анализ основ казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» исследуются теоретические и исторические аспекты функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; методологические принципы ее построения.

В начале 90-х годов в Российской Федерации назрела серьезная необходимость в создании отдельной финансовой структуры, которая была бы способна производить и контролировать исполнение именно федерального бюджета. С момента создания в 1992 году Федерального казначейства его главными задачами стали: повышение оперативности при зачислении доходов во все уровни бюджетной системы Российской Федерации; повышение оборачиваемости и прозрачности расходования средств федерального бюджета; создание системы эффективного контроля за законным, целевым и рациональным расходованием средств федерального бюджета.

В работе комплексно раскрыты теоретические и методологические основы казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов и управления бюджетным процессом:

- обосновано и определено экономическое содержание финансовой категории «исполнение бюджетов» как совокупности финансово-денежных и информационных отношений, возникающих между участниками бюджетного процесса при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного (муниципального) централизованного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых в течение определенного периода на основании соответствующих законодательных актов органов власти (решений органов местного самоуправления);

-дано научное определение и раскрыто по элементам содержание понятия «казначейское исполнение бюджета» как совокупности финансово-денежных и информационных отношений между участниками бюджетного процесса, основанных на установленных законодательными и нормативными актами принципах, правилах, технологиях, используемых при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного (муниципального) централизованного фонда;

Предложена авторская трактовка, и раскрыто содержание заложенных в основу казначейской системы исполнения бюджетов методологических принципов, среди которых дополнительно выделены принципы единства методологии казначейской системы исполнения бюджета в Российской Федерации с применением методологии среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат; четкого разделения правоустанавливающих и правоприменительных функций между участниками бюджетного процесса; унификации принципов организации взаимодействия с участниками бюджетного процесса

Предложена авторская трактовка принципа «единства кассы» как принципа, означающего единство учетных записей о проведенных операциях в интегрированном регистре бюджетного учета (Главной книге), осуществляемых с единого казначейского счета.

Выявлены общие закономерности развития казначейской системы исполнения бюджетов с учетом требований бюджетной политики, к числу которых, в частности, отнесены централизация средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на счетах Банка России, создание единой унифицированной системы учета и отчетности о прохождении бюджетных средств, усиление контроля за прохождением бюджетных средств по всем уровням бюджетной системы Российской

Федерации, эффективное управление государственными (муниципальными) ресурсами.

Предложена модель бюджетного мониторинга в части отслеживания исполнения бюджетных мандатов институциональными единицами на основании сопоставления различных видов обязательств: «расходного обязательства», «исполненного бюджетного обязательства».

Поскольку подавляющее количество расходных обязательств носит длящийся характер (без ограничения времени их действия), либо имеют конкретные сроки их исполнения (особенно в части долговых обязательств), то это обстоятельство создает надежную основу для бюджетного планирования не только на один финансовый год, но и на среднесрочную перспективу.

В связи с этим, полагаем необходимым ввести в Бюджетный кодекс РФ понятие «исполненного бюджетного обязательства», показывающее объемы кассового исполнения бюджетных обязательств в текущем году. Введение понятия «исполненного бюджетного обязательства» позволит логически достроить систему бюджетного мониторинга в части отслеживания исполнения бюджетных мандатов институциональными единицами на основании сопоставления различных видов обязательств. При этом выстраивается следующая логическая связь: исполненное бюджетное обязательство должно быть меньше или равно бюджетному обязательству, бюджетное обязательство, в свою очередь, должно быть меньше или равно расходному обязательству.

Таким образом, с одной стороны, проведение анализа сопоставления исполненных бюджетных обязательств с бюджетными, а бюджетных обязательств с расходными позволит распорядителям бюджетных средств верно принимать управленческие решения по организации исполнения бюджета. С другой стороны, это способствует созданию более совершенной системы контроля за исполнением соответствующего бюджета.

Вторая глава «Текущее состояние и мониторинг процесса казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства» посвящена разработке системы показателей эффективности работы органов Федерального казначейства по исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе метода бюджетирования, ориентированного на результат; а также разработке предложений по совершенствованию внутреннего контроля, бюджетного аудита и аудита эффективности в органах Федерального казначейства

В работе исследована модель бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования на примере органов Федерального казначейства. Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов.

Стратегической целью развития казначейской системы Российской Федерации является создание условий для

- полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств;

- эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, а так же субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

- эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства.

Достижение этой цели обеспечивается решением следующих стратегических задач в среднесрочной перспективе:

- совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов,

- упорядочение правовой основы деятельности органов Федерального казначейства (далее - ФК) в целях создания условий для выполнения возлагаемых на них функций;

- организационное, материальное и техническое обеспечение органов

ФК;

- развитие, полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов ФК, с учетом обеспечения безопасности информации.

В качестве основных методов оценки эффективности деятельности органов Федерального казначейства можно выделить следующие:

• Сопоставление плановых и фактических показателей деятельности и расходов Федерального казначейства.

• Сопоставление динамики показателей достижения целей/решения задач Федерального казначейства и объемов израсходованных средств за отчетный период.

В качестве основных подходов оценки показателей эффективности деятельности органов Федерального казначейства предложены:

• соблюдение установленных законодательством Российской Федерации сроков формирования и предоставления отчета об исполнении федерального бюджета, формируемого Федеральным казначейством, а также обеспечение достоверности указанного отчета;

• соблюдение установленных законодательством Российской Федерации сроков формирования и предоставления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации, формируемого Федеральным казначейством, а также обеспечение достоверности указанного отчета.

Существенная часть деятельности Федерального казначейства сосредоточена в территориальных органах, вследствие этого достижение целей и задач Федерального казначейства в целом в значительной степени зависит от деятельности территориальных органов. Это обусловливает необходимость и целесообразность сквозного внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в территориальных органах Федерального казначейства.

В целях внедрения БОР-системы на уровне территориального органа Федерального казначейства определены

- принципы декомпозиции целей, задач и показателей Федерального казначейства по ведомственной вертикали;

- цели, задачи и показатели деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов.

Декомпозицию задач и показателей эффективности можно проиллюстрировать на конкретном примере - реализации задачи органов Федерального казначейства по доведению до заинтересованных пользователей информации о бюджетных ассигнованиях (БА), лимитах бюджетных обязательств (ЛБО), объемов финансирования (ОФ):

• задача центрального аппарата Федерального казначейства -полное доведение до главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) информации о БА, ЛБО и ОФ. Показателем эффективности реализации данной задачи станет количество ГРБС, до которых доведена информация, к общему количеству ГРБС в процентах.

• задача управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации - доведение до распорядителей бюджетных средств (РБС) информации о ЛБО и ОФ. Показателем эффективности реализации данной задачи станет количество РБС, до которых доведена информация, к общему количеству РБС в процентах.

• задача отделений Федерального казначейства - доведение до получателей бюджетных средств (ПБС) информации о ЛБО и ОФ. Показателем эффективности реализации данной задачи станет количество ПБС, до которых доведена информация, к общему количеству ПБС в процентах.

Составной частью модели БОР является внутренний контроль и бюджетный аудит. В работе предложена авторская трактовка понятия «внутреннего контроля» как контроля, проводимого внутри организации, предметом которого являются внутренняя организация, процессы и процедуры, результаты достижения задач организации и критерии оценки деятельности данной организации. Сформулирована миссия внутреннего контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства, заключающаяся в предупреждении, выявлении и устранении фактов нарушений и неисполнения законодательных и иных нормативных правовых актов и регламентов, нецелевого и неэффективного использования государственных ресурсов.

Предложена модель внутреннего контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства, заключающаяся в предупреждении, выявлении и устранении фактов нарушений и неисполнения законодательных и иных нормативных правовых актов и регламентов, нецелевого и неэффективного использования государственных ресурсов. Данная модель состоит из следующих основных блоков:

1. Контрольная среда - действия руководства органа Федерального казначейства направленные на установление и поддержание внутреннего контроля, а также понимание его важности.

2. Процедуры контроля - организационно-технические мероприятия, которые способствуют выполнению указаний руководства органа Федерального казначейства.

3. Информационно-техническая система - любая информация, проходящая через информационно-техническую систему должна идентифицироваться на предмет кто и когда осуществил операцию, а также кто и когда эту операцию санкционировал или проверил.

4. Мониторинг - внутренний контроль должен постоянно отслеживаться на предмет оценки качества его работы.

Предложена модель организации внутреннего бюджетного аудита в органах Федерального казначейства, представляющая собой объективную деятельность, направленную на обеспечение законности, предоставление рекомендаций по повышению эффективности и результативности деятельности Федерального казначейства, повышение эффективности внутреннего контроля и качества составляемой отчетности. Данная модель включает в себя следующие основные блоки:

4. Контроль - проверка в органе Федерального казначейства или его структурном подразделении на предмет соответствия деятельности нормативным правовым актам и представление рекомендаций по ее совершенствованию;

5. Управление рисками - наиболее раннее выявление возможных нарушений, недостатков и неэффективного использования ресурсов при осуществлении Федеральным казначейством своей деятельности, их оценка и минимизация;

6. Содействие результативности управления - проведение аудита эффективности и представление рекомендаций по повышению результативности или эффективности использования ресурсов.

Предложена трактовка понятия «аудита эффективности» как проверки деятельности органов Федерального казначейства в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

Разработана модель проведения аудита эффективности органов Федерального казначейства, состоящая из следующих основных блоков: проверка экономности использования органом Федерального казначейства государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности; проверка продуктивности использования органом Федерального казначейства трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий; проверка результативности деятельности органа Федерального казначейства по выполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов.

Реализация аудита эффективности позволит оценить действия органов Федерального казначейства, как участника бюджетного процесса, насколько затраты, заложенные на реализацию функций (материальные и нематериальные), позволят достичь целей, поставленных перед органами Федерального казначейства.

В качестве основных направлений совершенствования внутреннего контроля и бюджетного аудита деятельности органов Федерального казначейства предложены следующие:

• обеспечение оперативного контроля за осуществлением функциональных и административно-управленческих процессов в Федеральном казначействе и его территориальных органах;

• автоматизация процессов и процедур по основным направлениям развития системы внутреннего контроля и аудита;

• совершенствование методики документального сопровождения организации, проведения, оформления и реализации материалов контрольных мероприятий, осуществляемых в подразделениях центрального аппарата Федерального казначейства и территориальных органах Федерального казначейства.

• формирование необходимого информационного, кадрового и ресурсного обеспечения развития системы внутреннего контроля и аудита, совершенствование механизмов распространения позитивного в этой сфере;

В третьей главе «Направления совершенствования механизма казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» предложены модели кассового обслуживания органами Федерального казначейства региональных и местных бюджетов; разработана модель автоматизированной системы Федерального казначейства.

В работе рассмотрены модели кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов, показаны их основные отличия. Кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в части проведения и учета операций по кассовым выплатам из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов осуществляется по трем основным вариантам.

Первая модель предусматривает открытие и ведение лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) соответствующего бюджета для учета операций по кассовым выплатам. При этом орган Федерального казначейства обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов по поручению финансового органа без санкционирования выплат из бюджета.

Две другие модели предусматривают открытие администраторам, главным распорядителям, распорядителям и (или) получателям средств соответствующего бюджета лицевых счетов для учета операций по кассовым выплатам из бюджета в соответствии с соглашением об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в условиях кассового обслуживания ими исполнения бюджета. Как первая, так и вторая и третья модели предусматривают перевод счетов региональных и местных бюджетов на технологию работы в режиме единого казначейского счета.

В работе подробно описана третья модель кассового обслуживания органами Федерального казначейства на примере обслуживания бюджета ЗАТО г. Краснознаменска: казначейское исполнение местного бюджета включает в себя регистрацию поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, разрешительной надписи на право осуществления расходов в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств и проведение платежей от имени и по поручению бюджетополучателей напрямую контрагентам бюджетополучателей

Осуществление органами Федерального казначейства полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации позволило обеспечить

- соблюдение принципа единства бюджетной системы Российской Федерации, включающий в себя, в том числе: единство правовой базы, единство денежной системы, единство форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, единообразие санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и ведения бухгалтерского учета.

- доступ органов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов значительного количества субъектов Российской Федерации, к платежной системе Банка России, а также единую методологию взаимодействия с платежной системой Банка России;

- сосредоточение средств бюджетной системы Российской Федерации в Банке России;

- условия для сохранности бюджетных средств при возникновении риска потери средств местных бюджетов;

- исполнение всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с использованием принципа единого счета бюджета;

- возможность получения достоверной и своевременной информации об оборотах сектора государственного управления;

- необходимое качество, оперативность, прозрачность и полноту информации не только о финансовых потоках, но и об остатках средств в бюджетной системе Российской Федерации, необходимых для принятия эффективных управленческих решений в области денежно-кредитной политики;

- реальные условия для реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части реального функционирования бюджетов муниципальных образований;

- условия для добросовестной конкуренции кредитных организаций.

Многообразие и сложность решаемых Федеральным казначейством задач с первых дней существования этой государственной структуры определили необходимость использования современных информационных технологий, позволяющих эффективную реализацию казначейского исполнения бюджетов.

Совершенствование этих процессов предлагает использование современных информационных технологий и предъявляет высокие требования к уровню информационной системы с целью ее соответствия функциональным требованиям исполнения федерального бюджета. В работе предложена модель автоматизированной системы Федерального казначейства является инструментом для соответствующих органов власти и управления в отношении мониторинга и контроля за исполнением бюджета и представляет собой совокупность информационных и бюджетных процедур, осуществляемых органами Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения федерального бюджета по проведению и учету всех бюджетных выплат и поступлений, консолидации всех бюджетных средств на счетах казначейства

Тремя составными частями автоматизированной системы органов Федерального казначейства являются: технические средства, система телекоммуникаций и связи, программное обеспечение. В диссертации предложены информационные модели казначейского исполнения бюджетов, направленные на оптимизацию бюджетных потоков, разработаны и рекомендованы к внедрению в субъектах Федерации казначейские инфраструктурные технологии и технологии клиентского сервиса.

Основными функциями автоматизированной системы Федерального казначейства должны являться следующие: Регистрация и доведение бюджета; Кассовое планирование средств бюджета; Контроль и учет обязательств средств бюджета; Управление платежами; Обработка и учет поступлений средств бюджета; Ведение Главной книги: формирование бюджетной отчетности, ведение справочников, ведение бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях).

На основании выше изложенного можно сделать вывод, что развитие казначейского исполнения бюджетов можно рассматривать как возможное направление модернизации обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ и местных бюджетов органами Федерального казначейства, т.к. он способствует дальнейшей консолидации средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на счетах Федерального казначейства, открытых в территориальных учреждениях Банка России.