Финансово-бюджетный контроль в механизме регулирования территориального развития тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Магомедов, Сайгидгусейн Ахмедович

ВВЕДЕНИЕ.

I. ФИНАНСОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В

УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНКУ.

1.1. Государственное регулирование экономики и его финансовый аспект.

1.2. Государственное регулирование территориального развития и поддержки регионов.

1.3. Финансовый аспект регулирования территориального развития.

1.4. Финансовые потоки между Федерацией и ее субъектами.

II. ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ

2.1. Виды финансового контроля и особенности финансово-бюджетного контроля.

2.2. Система органов финансово-бюджетного контроля

2.3. Формы, методы и содержание финансово-бюджетного контроля.

2.4. Казначейский контроль использования средств федерального бюджета в ц регионах.

III. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ.

3.1. Критерии и показатели эффективности финансово-бюджетного контроля.

3.2. Оценка эффективности деятельности контрольных органов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансово-бюджетный контроль в механизме регулирования территориального развития"

Актуальность темы исследования. Переход России от административно-командной системы управления к рыночному хозяйству сопровождался трансформационными процессами во всех сферах экономических отношений. В финансовой сфере государственные финансы и финансы предприятий были разведены, что способствовало обособлению субъектов управления и соответственно субъективизации ответственности за использование финансовых ресурсов в рыночных условиях.

Решение задач финансового оздоровления экономики и укрепления государственных финансов объективно требовали от властей создания институциональных структур, призванных обеспечивать общегосударственный финансовый контроль не только за формированием доходов государства, но и за их распределением и использованием. В конечном счете основная цель финансового контроля состоит в том, чтобы способствовать более эффективному управлению общественными финансами в системе регулирования социально-экономических процессов.

Актуальность разработки научных основ финансового контроля видна из того, что до сих пор официально не сформулированы концептуальные основы его организации и прежде всего в отношении государственного финансового контроля, затянулось обсуждение в Государственной Думе ФС РФ законопроекта «О государственном финансовом контроле», подготовленного федеральным правительством во исполнение Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».

Концентрированные исследования финансовых аспектов государственного регулирования были начаты еще Дж.М. Кейнсом и проводились его современниками, в числе которых Э. Аткинсон, А. Оукен, П. Самуэльсон, Дж. Стиглиц и некоторые другие зарубежные ученые. В нашей стране своими трудами в указанной области экономической науки известны A.M. Бирман, Э.А. Вознесенский, Н.В. Гаретовский, Ю.А. Данилевский, А.С. Игудин, С.И. Лушин, Ю.И. Любимцев, С.П. Опенышев, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, А.Д. Соменков, С.О. Шохин, П.Н. Шуляк и другие ученые.

По проблемам государственного регулирования территориального развития в условиях переходной экономики следует отметить труды П.И. Бурака, А.Г. Гранберга, В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, Т.В. Погодиной, О.С. Пчелинцева, Л.А. Романовой, В.А. Шульги и других ученых.

Ни в коей мере не умаляя значение опубликованных трудов по проблемам финансового регулирования территориального развития следует все же отметить недостаточность исследования влияния системы финансового контроля на регулирование социально-экономических процессов в регионах, особенно высокодотационных, бюджеты которых более чем наполовину формируются за счет финансовой помощи из федерального бюджета.

Новый этап финансовых отношений, связанный с централизацией в федеральном бюджете большей части финансовых ресурсов консолидированного бюджета РФ и обусловленный необходимостью гарантированного обеспечения в регионах так называемых федеральных мандатов, реализуется с 2001 г. в рамках финансовой помощи бюджетам других уровней. Новый этап призван реализовать курс на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и регулирование социально-экономических процессов, особенно высоко дотационных1, повышение эффективности бюджетных расходов, в котором все возрастающее значение принадлежит общегосударственному финансовому контролю.

1 В числе 14 федеральных программ, принятых на заседании Правительства РФ 23 августа 2001 г. одна целиком направлена на «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов (2002-2010 гг. и до 2015 г.)». До 50% федеральных средств программой предусмотрено направить на финансовую поддержку экономически отсталых регионов. - Российская газета. 25 августа 2001 года.

Актуальность проблемы определяется также тем, что в «Плане действий на 2001-2003 гг. по реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», одобренной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584, предусмотрена разработка проекта нормативного правового акта «Определение мер по повышению финансовой дисциплины и оздоровлению государственных финансов в высокодотационных субъектах Российской Федерации»

С учетом вышеизложенного и была сформулирована тема диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в разработке научно-методических основ анализа финансового регулирования территориального развития и оценки эффективности финансово-бюджетного контроля на региональном уровне.

Исходя из установленных целей определены следующие задачи исследования:

- раскрыть сущность и содержание финансового аспекта государственного регулирования экономики и территориального развития в современных российских условиях;

- установить масштабы и характер финансовых потоков между уровнями бюджетной системы;

- классифицировать виды финансового контроля и органы финансового контроля по уровням управления общественными финансами, а также формы и методы финансового контроля;

- проанализировать действующую систему контроля за использованием средств федерального бюджета и обобщить опыт казначейского контроля за использованием бюджетных средств в высокодотационном регионе;

- обосновать критерии и показатели оценки эффективности финансового контроля и органов государственного контроля.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система финансового регулирования социально-экономического развития регионов.

Предметом исследования является механизм контроля в системе управления финансовыми потоками, направляемыми из федерального бюджета в региональный.

Методология исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод, системный подход и методы экономического анализа.

Теоретическая база исследования. Теоретической базой исследования послужили: труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области экономики и финансов; законодательные акты Российской Федерации и Республики Дагестан, а также нормативные правовые акты органов исполнительной власти РФ и Республики Дагестан по вопросам регулирования экономики и финансовых отношений; методические и инструктивные материалы экономических и финансовых органов.

Информационная база исследования. Источниками формирования информационной базы исследования послужили официальные издания Госкомстата России и Госкомстата Республики Дагестан, опубликованные федеральные бюджеты и бюджеты Республики Дагестан, материалы Федерального казначейства и его Управления по Республике Дагестан.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- уточнено содержание финансового аспекта государственного регулирования территориального развития, которое в условиях экономического спада сводилось к финансовой поддержке текущих расходов, а применительно к современному этапу требуются финансовые механизмы, стимулирующие рост производства в слаборазвитых регионах и наращивание на этой основе налогового потенциала;

- структурированы финансовые потоки между Центром и регионами и на этой основе предложен балансовый метод определения бюджетной самодостаточности региона (донор, реципиент), при котором объем возврата средств федерального бюджета в регион сопоставляется с объемом налоговых поступлений в федеральный бюджет с данной теорритории;

- в рамках предложенной классификации финансового контроля по видовому признаку выделен общегосударственный финансовый контроль, органы которого структурированы по уровням управления общественными финансами;

- на основе анализа форм, методов и содержания деятельности органов государственного финансового контроля подтверждена необходимость усиления взаимодействия между территориальными органами контроля федеральных министерств и ведомств, а в отдельных случаях - и объединения тех структур, формы контроля которых являются взаимодополняющими ( органы федерального казначейства и контрольно-ревизионного управления);

- на основе обобщения опыта казначейского контроля за использованием бюджетных средств в высокодотационном регионе (на примере Республики Дагестан), подтверждена ее достаточно высокая эффективность в финансировании расходов и целевом использовании средств федерального бюджета;

- обоснованы и предложены критерии и показатели оценки эффективности государственного финансового контроля и деятельности контрольных органов;

- уточнено и дополнено сущностное содержание понятия «целевое и эффективное использование бюджетных средств» в части, касающейся содержания «эффективное использование».

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования ее основных положений и результатов для установления балансовым методом субъектов РФ, являющихся «абсолютными реципиентами», где в первую очередь следует переходить на казначейское обслуживание региональных и местных бюджетов.

Критерии и показатели эффективности государственного финансового контроля и деятельности контрольных органов могут быть использованы соответствующими федеральными министерствами для анализа и оценки деятельности своих территориальных органов.

Апробация результатов исследования. Отдельные результаты исследования докладывались за «круглым столом» в Институте экономики РАН (апрель 1999 г., апрель 2000 г.) и использованы при подготовке Центром институциональных и микроэкономических исследований ИЭ РАН предварительного варианта научного доклада «Система государственного финансового контроля: организационно-управленческий аспект» (раздел «Финансовый контроль на региональном и муниципальном уровнях»).

I. ФИНАНСОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНКУ

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Магомедов, Сайгидгусейн Ахмедович

- выводы о выявленных фактах использования средств федерального бюджета не по целевому назначению с указанием их обшей суммы;

- информацию о сумме штрафных санкций. Начисление штрафа за нецелевое использование средств федерального бюджета осуществляется органами федерального казначейства в соответствии с Указом Президента РФ от 1 декабря 1992 г. № 556 «О федеральном казначействе» и Положением о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. № 864, Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Штрафные санкции применяются органами федерального казначейства за нарушения, определенные статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В современных условиях государственное регулирование экономики (ГРЭ) является составной частью процесса общественного производства. В условиях переходной экономики роль государства возрастает по сравнению с экономикой, функционирующей на основе рыночных принципов. Масштабы ГРЭ в той или иной стране определяются долей ВВП, перераспределяемой через бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также долей государственной собственности в экономике.

Определенная часть государственных финансов используется в целях регулирования социально-экономических процессов в регионах, резко различающихся между собой по налоговому потенциалу. Только в рамках финансовой помощи бюджетам других уровней федеральный центр выделяет 8-9% ф (в 2001 г. уже 15,6%) для оказания прямой адресной поддержки субъектам РФ, закрытым административно-территориальным образованиям. Кроме того, бюджетные средства «растекаются» в рамках финансирования федеральных и региональных программ, участвуя таким образом в социально-экономических процессах развития субъектов РФ. В дотационных регионах финансовая помощь занимает значительное место в финансовом регулировании территориального развития.

Эффективность финансово-бюджетного механизма регулирования территориального развития в известной мере зависит от того, насколько рационально и целенаправленно используются бюджетные средства федерального бюджета. В связи с этим возрастает роль финансового контроля бюджетных средств, поступающих в консолидированный бюджет субъекта РФ или прямым получателям на территории.

Финансовый контроль будучи завершающей стадией в системе управления ^ финансами выступает необходимым условием эффективности их распределения и использования. Финансовый контроль как элемент управления возникает там, где

Щ существует объект контроля, т.е. объект управления имеется и представлен в виде деятельности в сфере финансовых отношений и ее результатов.

Финансовый контроль призван предотвратить возможность ошибочных действий, устранить ошибочные действия (правонарушения) в финансовой деятельности, выявить виновников правонарушений, обеспечить возврат средств, использованных не по целевому назначению.

Концептуальной основой организации финансового контроля являются критерии (типичные признаки), по которым определяются соответствие финансовой деятельности объектов контроля целям их функционирования в законодательно установленных нормах, а также границы вмешательства контрольных органов в эту деятельность.

Система органов государственного финансового контроля представлена структурами, подведомственными законодательной и исполнительной ветвям власти на федеральном и региональном уровнях управления.

На основе классификации видов финансового контроля выделен общегосударственный контроль, который включает непосредственно государственный (федеральный и региональный) и муниципальный контроль. Общегосударственный финансовый контроль следует рассматривать как инструмент управления финансами государства, одна из целей которого обеспечение общей эффективности государственных расходов, в том числе за счет минимизации правонарушений в сфере использования средств бюджетной системы. Государственный финансовый контроль в сфере формирования, распределения и использования бюджетных средств осуществляется Счетной палатой РФ по средствам федерального бюджета и Контрольно-счетными (счетными) палатами на уровне субъектов РФ по средствам регионального бюджета.

В системе исполнительной власти функции контроля осуществляются как на федеральном, так и на территориальном уровне финансовыми органами - КРУ по субъекту РФ и УФК по субъекту РФ. Эти органы осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль и, как показал анализ, у

4b федерального казначейства более эффективны первые две формы контроля, в то время как у КРУ - последующий контроль. Поэтому вывод об объединении ресурсов двух структур Минфина России более чем актуален.

Исследование методических основ оценки эффективности финансового контроля показало, что имеющиеся разработки Счетной палаты РФ страдают множественностью показателей, недостаточно систематизированы. Предложенные в работе критерии и показатели, по нашему мнению, более конкретны и характеризуют качественные стороны деятельности органов государственного финансового контроля.

Рост эффективности государственного финансового контроля следует определять темпами сокращения нарушений бюджетного законодательства, снижением доли финансовых санкций, подлежащих в доход федерального бюджета и включающих суммы нецелевого использования и штрафных санкций, в общем ^ объеме бюджетных средств, полученных проверенными организациями. В идеале все бюджетные средства должны использоваться своевременно, по целевому назначению и экономично (рационально) каждым бюджетополучателем.

В результате проведенного исследования сформулированы критерии действенности финансово-бюджетного механизма регулирования социально-экономических процессов в регионе: снижение доли кредиторской задолженности предприятий и организаций в бюджетную систему, включая государственные внебюджетные фонды; сокращение и ликвидация кредиторской задолженности бюджетных организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней; сокращение и ликвидация просроченной задолженности по заработной плате, в том числе ликвидация задолженности из-за недофинансирования из бюджетов всех уровней; ^ - сокращение доли бюджетных средств, использованных не по целевому назначению.