Формирование и реализация региональной налоговой политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и реализация региональной налоговой политики"

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

0034Ыэогч

ЛЯХ ОЛЬГА АЛЕКСЕЕВНА

ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 2 ДЕН 2008

Санкт-Петербург 2008

003456874

Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова»

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Бойко Иван Петрович

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Смекалов Павел Васильевич

доктор экономических наук

Погорлецкий Александр Игоревич

Ведущая организация ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский

инженерно-экономический университет»

Защита состоится «эиУ» г. в ¿г часов на заседании

Совета Д.212.232.36 по тащите докторских и кандидатских диссертаций при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 191123, Санкт-Петербург, ул. Чайковского, 62, экономический факультет СПбГУ, ауд. 415.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского государственного университета (199034, Санкт-Петербург, Университетская набережная, 7/9)

Автореферат разослан « 2008

года.

Ученый секретарь диссертационного совета, д. э. н., профессор

/

/

Н.С.Воронова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Налоговая политика призвана быть важнейшим составным звеном экономической политики государства, обеспечивающим формирование федерального, региональных и местных бюджетов, содействующим развитию производства, предпринимательства, стимулирующим инвестиционную деятельность.

Долгое время основной упор при разработке налоговой политики на всех уровнях власти делался не на регулирующую функцию налогов, а на фискальную - максимально возможный в краткосрочной перспективе рост налоговых поступлений в бюджет. Вместе с тем, одной из сложнейших задач проводимой налоговой политики является реализация мер но созданию адекватной налоговой системы, обеспечивающей эффективное регулирование экономических процессов, связанных с формированием, распределением и использованием доходов.

Актуальность темы исследования подтверждается проводимой в настоящее время в Российской Федерации налоговой реформой.

Назрела необходимость введения системы обоснованного выравнивания налоговых изъятий в различных секторах экономики с учетом их особенностей, в целях стимулирования расширения воспроизводства и регулирования перелива отраслевого капитала. Проводимая в России налоговая политика в отношении регионов в настоящее время не в полной мере способствует этому.

Особого методологического и методического подхода требует определение величины региональной составляющей суммы поступивших налогов, которая, по нашим оценкам, неуклонно снижается.

Не менее важной является проблема выработки оптимального и эффективного разграничения полномочий по установлению, взиманию и перераспределению налогов между уровнями государственного управления.

Актуальность проблем совершенствования региональной налоговой политики в Российской Федерации, а также недостаточная разработанность путей решения этих проблем в экономическом, политическом, социальном и

организационном аспектах, обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Степень изученности проблемы. Изучением теоретических основ налогообложения и налоговых взаимоотношений занимались такие классики экономической теории как Т. Гоббс, П. де Вобан, Ш. Монтескье, С. Де Сисмонди, К. Маркс, А. Смит, Д. Риккардо и другие. Среди представителей отечественной научной школы, исследовавших вопросы налогообложения в досоветский период, необходимо отметь труды М. М. Алексеенко, Н. Тургенева, И, Янжула, С. Витте и других. Вопросы налоговой политики советского государства на определенных исторических периодах его существования рассматривались в работах А. Буковецкого, А. Соколова, П. Микеладзе.

В работах российских экономистов A.B. Брызгалина, B.C. Вылковой, А.Р. Горбунова, И.В. Горского, Т.В. Грицук, А.З, Дадашева, E.H. Евстигнеева, Р.Ф. Захаровой, В.В. Иванова, В.А. Кашина, Е.И. Корнеевой, В.Я. Кулеш, A.B. Медведева, Д.Ю. Мельник, Л.П. Окуневой, В.Г. Панскова, А.И. Погорлецкого, В.М. Пушкаревой, Б.А. Рагозина, М.В. Романовского, Н.М. Сунцова, С.Ф. Сутырина, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова, Т.Ф. Юткиной, Л.И. Якобсона достаточно широко рассматриваются вопросы, связанные с теорией налогов, принципами взаимоотношений участников налогового процесса, налоговой политики и другие. Однако комплексного исследования влияния налоговой политики в региональном аспекте на развитие экономики регионов не проводилось.

Данный момент определяет актуальность и необходимость научного подхода к реформированию налоговой политики в отношении регионов и ее интеграции со стратегией регионального экономического развития России, что предопределяет актуальность темы исследования и ее выбор.

Цепь и задачи исследования. Целью данного исследования является развитие теоретических и методических основ региональной налоговой политики и разработка на этой основе комплекса рекомендаций по

совершенствованию системы эффективного разграничения полномочий по установлению, взиманию и перераспределению налогов в условиях реформирования налоговой системы Российской Федерации.

Для реализации цели исследования автором исследования поставлены следующие задачи:

■ теоретическое осмысление основ налогообложения, теории налогов и налоговой политики, выработанных отечественной и зарубежной науками;

» исследование процесса воздействия налоговой политики на формирование налоговой базы региона;

• раскрытие методов совершенствования налогообложения Российской Федерации на основе регионального налогообложения;

■ исследование места и роли региональных налогов в регулировании экономических процессов;

■ разработка способов совершенствования распределения налоговой компетенции между уровнями государственного управления. Объектом исследования является налоговая система Российской

Федерации, ее специфика на всех уровнях иерархии, совокупность экономических отношений, которые возникают между налогоплательщиками с одной стороны, и государством - с другой, в процессе налогообложения.

Предметом исследования выступает региональная налоговая политика, как деятельность государства, направленная на развитие экономики регионов посредством налогообложения

.Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные принципы познания экономических явлений, принципы макро и микроэкономики, в том числе системный и конкретно-исторический подход. Исследование опирается на труды отечественных и зарубежных ученых, экономистов, изучавших проблемы налогообложения, налоговой политики и межбюджетных отношений.

В качестве эмпирического материала использовались статистические данные Госкомстата Российской Федерации, Федеральной налоговой службы Российской Федерации по Сибирскому Федеральному округу и по Республике Хакасия, данные Министерства Финансов и экономики Республики Хакасия.

Информационной базой исследования послужили публикации в средствах массовой, экономической и научной информации; результаты научных и статистических исследований отечественных и зарубежных авторов.

Научная новизна. Элементы научной новизны, выносимые на защиту, содержат следующие положения диссертации:

■ предложен новый подход к трактовке и исчислению показателя «налоговая база», позволяющий учесть региональные различия в уровнях социально-экономического развития, через категории «национальное богатство», «экономические активы»;

" обоснованы предложения по исчислению налогового потенциала, как предельно возможной суммы начислений налогов, которые не должны зависеть от фактических поступлений в бюджетную систему регионов и страны в целом;

■ разработана новая модель распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов на основе показателя «абсолютная налоговая база региона»;

» показано, что уменьшение возможностей регионов в проведении самостоятельной налоговой политики препятствует росту их налогового потенциала;

■ выявлено наличие взаимного влияния налоговой политики федерального центра и налоговой политики субъектов РФ.

Практическая значимость исследования.

Практические результаты и выводы могут быть использованы Министерством финансов, государственными органами ФНС Российской Федерации при формировании налоговой политики, а также разработке

законодательных и нормативных актов, правительственных документов, регламентирующих порядок налогообложения в соответствии с положениями НК РФ, при использовании различных направлений налоговой политики.

Полученные диссертационные результаты могут быть использованы для дальнейшего повышения уровня научной обоснованности налоговой политики субъектов Российской Федерации, развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Результаты проведенного исследования используются в работе налоговых, финансовых и других государственных органов при осуществлении процесса реформирования современной налоговой системы Российской Федерации.

Автор исследования принимал участие в разработке учебных программ курсов «Налогообложение зарубежных стран», «Налоги и налогообложение», «Введение в специальность», «Налоговый менеджмент» и другие.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при ведении курсов «Налоги и налогообложение», «Основы налогообложения», «Федеральные налоги и сборы», «Региональные и местные налоги», на экономических специальностях Хакасского Государственного Университета имени Н. Ф. Катанова города Абакана.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы прошли апробацию на сессиях профессорско-преподавательского состава, научных работников и аспирантов Хакасского Государственного Университета имени Н. Ф. Катанова.

Публикации. Основные положения исследования отражены в 7 публикациях автора диссертации общим объемом 2,2 п.л.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 172 источников, включает 5 приложений, 27 таблиц и 2 рисунка.

2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, рассматривается научная новизна, формулируются цель, задачи, объект и предмет исследования, его практическая и теоретическая значимость.

В первой главе - «Методологические основы формирования налоговой политики» - рассматриваются вопросы, связанные с осмыслением теоретической сущности налоговой политики, уточняется ее определение, особое внимание посвящено составным элементам налоговой политики государства и инструментам ее осуществления.

Вся история налогообложения показывает, что налоги - один из важнейших и постоянных источников финансового и материального обеспечения государства. Принимая во внимание прямое воздействие налогов на материальное положение организаций и физических лиц, нельзя не видеть колоссальных возможностей влияния налогов на каждого налогоплательщика в отдельности и на общество в целом. Все государства во все времена использовали эти возможности, в чем проявлялась регулирующая роль налогов в экономике.

Налоговое регулирование, наряду с бюджетным, кредитным и денежным является одним из направлений государственного регулирования экономики. Налоговая политика, в рамках которой осуществляется налоговое регулирование экономики, является одной из острых проблем современного государства, а её разработка требует решения все более сложных задач. Налоговая политика в России не в полной мере способствует экономическому и социальному развитию регионов. В основном в ней господствует фискальный подход к налогообложению. Однако мировая практика показывает, что налоговая система является активно действующим экономическим механизмом государственного регулирования экономики.

Роль и значение налогов в жизни современного общества характеризуются их целевым предназначением, которое формировалось в процессе их исторического развития и претерпевало в ходе эволюции

серьезные изменения. Трансформация научных подходов к формированию налоговой политики складывалась под влиянием общественно-политических и исторических процессов, происходящих в обществе, государстве и экономике.

В работе были рассмотрены основные подходы к исследованию понятия налоговой политики государства, её классификационных признаков и разновидностей. Принимая во внимание то, что законодательно налоговая политика не нашла закрепления в соответствующих документах, автор провел исследование различных подходов к определению сущности налоговой политики, с целью представления собственного определения.

Результатом проведенного анализа является следующее:

■ налоговая политика рассматривается в неразрывной связи с финансовой политикой государства и является ее составной частью;

■ налоговая политика включает в себя большой перечень разнообразных мероприятий, связанных с совершенствованием налоговой системы государства, т.е. представляет собой комплексное явление;

■ налоговая политика основана на общей стратегии развития или реформирования налоговой системы государства;

■ мероприятия налоговой политики призваны способствовать достижению баланса интересов сторон, участвующих в налоговом процессе.

Как результат объединения перечисленных признаков автором было предложено определение государственной налоговой политики - это часть финансовой политики государства, представляющая собой комплекс мероприятий по совершенствованию налоговой системы, осуществляемых в процессе формирования доходов бюджетов всех уровней власти, основанная на стратегической концепции развития налоговой системы и способствующая достижению баланса интересов сторон.

Автор предлагает разделять федеральную налоговую политику и региональную налоговую политику. Исходя из полномочий, имеющихся на каждом уровне, можно установить, что федеральная налоговая политика - это налоговая политика государства, определяющая и объединяющая в рамках экономической стратегии страны комплексную систему решения вопросов по налогообложению страны в целом. Региональная налоговая политика - это комплекс мероприятий региональных органов государственной власти по управлению отдельными элементами налоговой политики в рамках их нормативной компетенции.

Для оценки результатов осуществления налоговой политики автор предлагает использовать показатели результативности. Применительно к современным условиям результативность налоговой политики наиболее адекватно отражают в совокупности два показателя: уровень налогового бремени; уровень собираемости налоговых платежей, рассчитываемый как отношение суммы фактически поступивших налоговых платежей к их максимально возможной сумме (т.е. суммы фактических налоговых платежей, а также совокупной задолженности по налоговым платежам и скрытой задолженности). Каждый из этих показателей может быть рассчитан как на уровне страны, так и на уровне отдельного региона. При использовании данных показателей необходимо определять не только их абсолютное значение, но и тенденции изменения, по сравнению с общестрановыми значениями.

Вторая глава диссертационного исследования - «Особенности реализации налоговой политики» - посвящена анализу практики осуществления налоговой политики на различных уровнях и в различных государствах. Основной упор при этом делался на исследовании особенностей российской налоговой политики как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В рамках стратегии экономического развития России государственная налоговая политика, с одной стороны находится в иерархическом подчинении финансовой и бюджетной политики, а с другой стороны носит самостоятельный характер и тесно взаимосвязана со всеми направлениями

л

социально-экономического развития страны: кредитной, валютной и другими видами политики. Налоговая политика имеет свои юридические, экономические, организационные принципы, с учетом которых она формируется и реализуется.

Долгое время основной упор при разработке налоговой политики, на всех уровнях власти делался не на регулирующую (экономическую) функцию налогов, а на фискальную функцию - на максимально возможный в краткосрочной перспективе рост налоговых поступлений в бюджет.

Налоговая политика, проводимая на федеральном уровне, носит достаточно «агрессивный» характер и направлена одновременно на увеличение доходной базы бюджета, и на снижение налоговой на1рузки налогоплательщика, чего, на наш взгляд, вряд ли можно достичь синхронно.

Приоритеты федеральной налоговой политики менялись в ходе реформирования налоговой системы, уточнялись методы достижения конечных целей. В связи с чем постоянно вносились поправки в уже действующие главы Налогового кодекса и вводились новые главы. Это, с одной стороны, хорошо, так как эти изменения носили в ряде случаев принципиальный характер, но, с другой стороны, отсутствие стабильности налогового законодательства является основной причиной оттока инвестиций из экономики страны.

Основными инструментами российской налоговой политики являются налоговая ставка и льготы. Можно выделить основные тенденции, присущие практически всем налогам: во-первых, снижение налоговых ставок, во-вторых, сокращение налоговых льгот, в виду того, что их немалое количество привело к искажению экономических приоритетов, сужению доходной базы бюджета и создало дополнительные возможности ухода от налогов.

Проведенный анализ показал, что основной проблемой остается улучшение налогового администрирования, так как либерализация и сокращение налоговых ставок не привели к ожидаемому снижению уклонения от уплаты налогов. Налоговое администрирование не должно преследовать чисто фискальные цели, оно должно создавать равноконкурентную среду для

налогоплательщиков.1 До настоящего времени оно в большей мере преследует чисто фискальные цели.

В соответствии с приведенным выше определением и, исходя из обобщения имеющихся в экономической литературе различных подходов к классификации налоговой политики, считаем необходимым выделить две стадии региональной налоговой политики:

1. формирование региональной налоговой политики;

2. реализация региональной налоговой политики.

На стадии формирования региональной налоговой политики происходит определение целей и задач в рамках общей экономической стратегии страны в целом и отдельного региона в частности; разрабатывается региональное налоговое законодательство; рассматривается налоговая составляющая бюджетного процесса региона.

На стадии реализации региональной налоговой политики происходит обеспечение поступлений налогов и сборов; апробирование и совершенствование регионального налогового законодательства; обосновывается необходимость внесения изменений в действующую региональную налоговую политику. В ходе реализации региональной налоговой политики корректируется налоговая система региона, совершенствуются механизмы управления ею.

Федеральный центр в последние годы снижает самостоятельность регионов в проведении собственной налоговой политики, что подтверждает отмена ряда региональных налогов, закрепление за бюджетами регионов фиксированной части федеральных налогов, уменьшение компетенции регионов в части влияния на элементы федеральных налогов и другие процессы.

Федеральные органы власти стремятся усилить роль федерального бюджета в регулировании социально-экономического развития территорий, объясняя это необходимостью координации усилий центра в осуществлении

1 Мельникова Н.П. Развитие налоговой системы РФ: опыт, проблемы, перспективы // Финансы и кредит, 2005,-

рыночных преобразований, важностью в концентрации и распределении значительных бюджетных средств через верхнее звено бюджетной системы в целях бюджетного выравнивания регионов. Проведение такой политики является обязанностью любого центрального правительства, а в масштабе территории - соответственно региональных органов власти.

В настоящее время в распоряжении регионов остаются следующие основные инструменты налоговой политики:

■ налоговая ставка по налогу на прибыль, региональная составляющая которой может быть снижена до 13,5% (статья 284 НК РФ);

■ налоговая ставка при упрощенной системе налогообложения;

■ использование специальных режимов налогообложения;

■ региональные налоги;

" налоговое администрирование (например, введение системы «одного окна» и адресная поддержка отдельных сфер бизнеса);

■ налоговые льготы, относящиеся к компетенции регионов.

Для воздействия на развитие региональной налоговой политики необходимо не только повышать экономический и налоговый потенциал региона, но и совершенствовать такие методы как льготирование, информирование, воспитание и консультирование налогоплательщиков. Большое значение имеют также такие методы налоговой политики как управление, контролирование и принуждение.

Третья глава - «Основные направления совершенствования региональной налоговой политики» - посвящена анализу таких важных элементов региональной налоговой политики как налоговая база и налоговый потенциал, а также исследованию взаимосвязи регаональной налоговой политики с практикой межбюджетных отношений в России.

Налоговый потенциал - это достижение предельно возможной суммы налогов. По мнению автора, он должен определяться от суммы

№6.-С.67

начислений налогов и не зависеть от фактических поступлений налогов в бюджетную систему регионов и страны в целом. Налоговый потенциал может рассматриваться на федеральном, региональном или территориальном уровнях. Налоговый потенциал является одним из важных факторов воздействия на такой элемент налоговой политики региона как налоговая база.

Совершенствование налоговой базы и резервы для её роста находятся в сфере расширении инвестиционной деятельности регионов. Что, в свою очередь, невозможно без проведения обновления основных производственных фондов, являющихся основной составляющей частью национального богатства государства.

Поэтому, рассматривая налоговую базу с точки зрения национального богатства, нами предлагается показатель абсолютной налоговой базы региона (АНБр), представляющий сумму национального богатства региона (в виде стоимости основных фондов, скорректированной на ставку рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации, предполагающей изменение прироста полученной прибыли) и внутреннего регионального продукта, представленный в формуле:

АНБр = Н6р*Стр + ВРП,

где АНБр - абсолютная налоговая база региона;

НбР - национальное богатство региона;

СтР- ставка рефинансирования ЦБ РФ на текущую дату;

ВРП - валовый региональный продукт.

На основе данного показателя, автором представлена оценка налоговой базы регионов и определена доля налоговых поступлений в её составе на примере регионов Сибирского Федерального округа.

В настоящее время налоговая база регионов рассматривается как комплекс показателей, характеризующих объекты налогообложения, предусмотренные федеральным и региональным налоговым законодательством. Существующая налоговая база есть понятие динамическое, которому

свойственны свои закономерности развития, зависящие, в свою очередь, от законов развития экономики на соответствующем этапе.

При рассмотрении вопросов, связанных с налоговой базой региона отчетливо видно, что налоговой базе региона присущи те же свойства, что и вообще налоговой базе. Однако налоговая база региона имеет свои конкретные отличительные особенности, обусловленные, прежде всего, внутренними особенностями региона. Основными из них являются: ресурсно-сырьевые особенности, производственные и трудовые ресурсы, инфраструктурная обеспеченность, инвестиции, уровень развития банковской системы.

Автором проведено исследование конкретных показателей Республики Хакасия в сравнении со среднероссийскими показателями регионов, схожими по структуре налоговой базы. Для анализа взяты данные официальной отчетности ФНС России, Минфина России и Росстата. Рассматривая Республику Хакасия с позиции сбора налогов в консолидированный бюджет субъекта на душу населения, можно сказать, что она не входит в группу со средним по России уровнем, а находится лишь на 8-ой позиции (8816 рублей) в рейтинге регионов Сибирского федерального округа, как и по уровню ВРИ -(75 244 рублей) (см. таблицу 1.).

Таблица 1

Валовой региональный продукт и поступления налоговых платежей на

душу населения в 2005 году

Наименование Численное ВРП, Поступление На душу Отношение

регионов РФ ть млн.рублей налогов, млн. населения поступления

населения, рублей ВРП поступле налогов к ВРП

тыс. (рублей) ния на душу

человек (рублей) населения

Всего по России 145200 17999900 2226278,3 123966 15332 0,12

Сибирский ФО 19799,3 1970291 237890,8 99513 12015 0,12

Республика Алтай 202,9 9700 1401,8 47807 6909 0,14

Республика Бурятия 981,0 74900 7263,0 76351 7404 0,10

Республика Тыва 305,5 11600 1104,2 37971 3614 0,10

Республика Хакасия 546,1 41091 4814,2 75244 8816 0,12

Алтайский край 2607,2 132900 12275,5 50974 4708 0,09

Красноярский край 2908,7 441900 54999,9 151924 18909 0,12

Иркутская область 2446,3 268300 29826,6 109676 12193 0,11

Кемеровская область 2900,2 296200 39360,5 102131 13572 0,13

Новосибирская область 2692,2 240800 25884,9 89444 9615 0,11

Омская область 2079,2 223400 34097,9 107445 16400 0,15

Томская область 1046,0 158200 17068,4 151243 16318 0,11

Читинская область 1084,0 71300 ' 9793,9 65775 9035 0,14

С точки зрения соотношения поступлений налогов и ВРП на душу населения Республика Хакасия находится в одной группе с такими регионами как Красноярский край (0,12), Кемеровская область (0,13), значительно опережая Алтайский край, Тыву, Бурятию, для которых данное соотношение составляет 0,9- 0,10.

Одним из показателей объективного определения налоговой базы региона, оказывающим ключевое влияние па её формирование, является специализация региона по видам экономической деятельности. На территории Сибирского федерального округа автором, при помощи коэффициента Герфинделя-Гиршмана, выделены 3 группы регионов: неспециализированные, специализированные и диверсифицированные регионы.

Данное исследование позволило выделить два неспециализированных региона, 6 специализированных и 4 диверсифицированных региона.

В целом, по Сибирскому федеральному округу наблюдается присутствие высококонцентрированных видов деятельности («Добыча каменного угля, бурого угля», «Добыча руд цветных металлов», «Лесное хозяйство и предоставление услуг в этой отрасли», «Производство кокса», «Производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона»,

металлургическое производство готовых металлических изделий»), от которых поступает в бюджет 17,2% налоговых платежей, от умеренно-концентрированных («Деятельность воздушного транспорта», «Финансовое посредничество») - 7,8%, от низко-концентрированных (остальные 43 вида деятельности) - 75% налоговых платежей.

Сложность процесса реформирования региональных налогов заключается в том, что согласно Конституции Российской Федерации, в ведении федеральных органов власти находятся федеральные налоги и сборы, а в совместном ведении - установление общих принципов налогообложения. Таким образом, органы власти субъектов Российской Федерации могут производить какие-либо изменения налогового законодательства (попадающие под их юрисдикцию) только в определенных рамках, которые установлены на федеральном уровне.

С позиции автора реформирование налоговой сиситемы можно представить в виде двухуровневой модели, в которой верхний уровень - это преобразование на уровне федерации, то есть изменение самих принципов регионального налогообложения и общей методологии региональных налогов, а нижний уровень - законотворческая деятельность субъекта Российской Федерации, то есть изменения вторичного порядка, границы которых определены на федеральном уровне.

Первый уровень предполагает изменение состава федеральных и региональных налогов. Второй уровень предполагает изменение ставок, льгот и оснований для их использования плательщиками региональных налогов, порядков и сроков их уплаты в пределах федерального законодательства.

Введение новых региональных налогов должно базироваться, в первую очередь, на общих принципах методологии исчисления и взимания налогов. Бесконтрольное введение новых налогов может привести к установлению непосильного налогового бремени, к налоговому произволу на местах, уменьшению предпринимательской активности. С другой стороны, сокращение перечня региональных налогов приводит к значительному уменьшению

региональной составляющей (отношение поступления региональных налогов к общему поступлению), как в целом по России, так и в разрезе регионов. Это наглядно показывает, что возможности проведения налоговой политики регионами существенно ограничены, так как варьирование только ставками и льготами в части налогов, относящихся к их компетенции, не обеспечивает их финансовой самостоятельности и усугубляет зависимость от федерального центра.

Теоретически существуют два пути увеличения собственных доходов регионов и усиления самостоятельной налоговой политики. Первый предполагает увеличение налоговых изъятий в пользу территорий, при неизмененном федеральным налогообложении, второй - перераспределение существующих полномочий. По нашему мнению, необходимо избрать второй путь передачи в распоряжение регионов налоговых источников получения финансовых средств.

При этом для конкретных целей регулирования межбюджетных отношений применяется индекс налогового потенциала региона, но он не позволяет оценить стимулирование роста доходов экономически активного населения.

Поэтому, весьма важным представляется переход от федеральной поддержки к модели, основанной на передаче налоговых полномочий на региональный уровень.

Функция перераспределения налогов в настоящее время возложена исключительно на федеральный центр. Налоговая политика в этом аспекте должна быть направлена на целенаправленное применение налога на прибыль, как эффективного инструмента налогового регулирования деятельности юридических лиц. Прямое участие налогоплательщиков в формировании бюджета территории дает им основание требовать от властей субъектов Российской Федерации эффективного исполнения возложенных функций. Исходя из этого, можно считать обоснованным утверждение о целесообразности передачи налога на прибыль в компетенцию регионов.

Передача налога на добычу прочих полезных ископаемых (каменный уголь, товарные руды черных, цветных металлов, золото, серебро) на региональный уровень также дополнит собственную составляющую бюджетов территорий. Уменьшение трансфертов региону, параллельно с приобретением им полноты прав регулирования по налогу на прибыль и налогу на добычу прочих полезных ископаемых, усилит заинтересованность субъектов Российской Федерации в стимулировании экономики посредством собственной налоговой политики и облегчит положение федерального бюджета.

Предлагаемые автором теоретические и практические выводы, а также рекомендации по проблеме совершенствования региональной налоговой политики позволяют подойти к выравниванию трансфертной составляющей в различных регионах с учетом особенностей их экономического развития, в целях стимулирования расширенного воспроизводства и регулирования распределения федеральной помощи субъектам, что необходимо предпринимать в русле современных задач налоговой политики государства.

В заключении диссертационного исследования сформулированы основные положения и выводы по результатам научного исследования, предложенного в работе.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

1. Лях O.A. Эффективность влияния региональной налоговой политики на формирование бюджетов субъектов Российской Федерации/ЛВестник Томского государственного университета,- Томск: Изд-во ТГУ, 2008. № 307 -0,4 п.л.

2. Лях O.A. Сущность и элементы налоговой политики/ЛТроблемы управления рыночной экономикой. Вып.9: межрегиональный сборник научных трудов/под ред. Проф. Никулиной И.Е. - Томск: Изд-во Томского политехнического университета, 2008. - 0,4 п.л.

3. Лях O.A. Проблемы совершенствования инвестиционного развития региона//Экономическая наука и образование в России: Материалы

Всероссийской конференции аспирантов и молодых ученых (22-23 ноября 2007 г.). Томск: Изд-во Томского государственного педагогического университета, 2008. - 0,4 п.л.

4. Лях O.A. Зарубежный опьгг налогового регулирования//Налоги и ваш бизнес. - 2007, №1. - 0,2 п.л.

5. Лях O.A. Анализ эффективности проведения налоговой политики//Актуальные проблемы экономического развития регионов России. Материалы международной научно-практической конференции/ под ред. Н.Ф. Кузнецовой. - Абакан: Изд-во ХГУ им. Н.Ф. Катанова, 2007. - 0,4 пл.

6. Лях O.A. Проблемы налоговой политики регионов/ЛВестник Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова. Абакан: Изд-во ХГУ им. Н.Ф. Катанова, 2005 - 0,2 п.л.

7. Лях O.A. Региональная налоговая политика как стимул развития регионов// Катановские чтения 2004. Сборник материалов/под ред. Д.А. Мамонтова. - Абакан: Изд-во ХГУ им. Н.Ф. Катанова, 2004 - 0,2 п.л.

Подписано в печать 11.11.2008. Формат 60х84/|6. Печать ризографическая. Заказ № 952. Объем 1,16 п.л. Тираж 100 экз.

Издательский центр экономического факультета СПбГУ 193123, Санкт-Петербург ул. Чайковского, д. 62.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Лях, Ольга Алексеевна

Введение.

Глава 1. Методологические основы формирования налоговой политики.

1.1. Эволюция научной мысли в сфере налогообложения.

1.2. Содержание и сущность налоговой политики.

1.3. Оценка результатов осуществления налоговой политики.

Глава 2. Особенности реализации налоговой политики.

2.1. Основные направления и инструменты осуществления налоговой политики в Российской Федерации.

2.2. Эффективность и результативность региональной налоговой политики.

Глава 3. Основные направления совершенствования региональной налоговой политики.

3.1. Налоговая база и налоговый потенциал как инструменты региональной налоговой политики.

3.2. Региональная политика и межбюджетные отношения в Российской Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и реализация региональной налоговой политики"

Актуальность исследования. Налоговая политика призвана быть важнейшим составным звеном экономической политики государства, обеспечивающим формирование федерального, региональных и местных бюджетов, содействующим развитию производства, предпринимательства, стимулирующим инвестиционную деятельность.

Долгое время основной упор при разработке налоговой политики на всех уровнях власти делался не на регулирующую (экономическую) функцию налогов, а на фискальную - максимально возможный в краткосрочной перспективе рост налоговых поступлений в бюджет. В результате современная российская налоговая система характеризуется яркой фискальной ориентацией и требует совершенства, так как не обеспечивает необходимого наполнения доходов бюджетов всех уровней.

Одной из сложнейших задач проводимой налоговой политики является реализация мер по созданию адекватной налоговой системы, обеспечивающей эффективное регулирование экономических процессов, связанных с формированием, распределением и использованием доходов.

Актуальность темы исследования подтверждается проводимой в настоящее время в Российской Федерации налоговой реформой.

Назрела необходимость введения системы обоснованного выравнивания налоговых изъятий в различных секторах экономики с учетом их особенностей, в целях стимулирования расширения воспроизводства и регулирования перелива отраслевого капитала. Проводимая в России налоговая политика в отношении регионов в настоящее время не в полной мере способствует этому.

Особого методологического и методического подхода требует определение величины региональной составляющей суммы поступивших налогов, которая по расчетам автора неуклонно снижается.

Не менее важной признается проблема выработки оптимального и эффективного разграничения полномочий по установлению, взиманию и перераспределению налогов между уровнями государственного управления.

Актуальность проблем совершенствования региональной налоговой политики в Российской Федерации, а также недостаточная разработанность путей решения этих проблем в экономическом, политическом, социальном и организационном аспектах, обусловили выбор темы данного диссертационного исследования.

Решению указанных проблем посвящены многочисленные исследования российских ученых в области экономики, финансов и права. Среди них следует выделить работы: А.В. Брызгалина, Е.С. Вылковой, А.Р. Горбунова, И.В. Горского, Т.В. Грицук, А.З. Дадашева, Е.Н. Евстигнеева, Р.Ф. Захаровой, В.В. Иванова, В.А. Кашина, Е.И. Корнеевой, В.Я. Кулеш, А.В. Медведева, Д.Ю. Мельник, Л.П. Окуневой, В.Г. Панскова, А.И. Погорлецкого, В.М. Пушкаревой, Б.А. Рагозина, М.В. Романовского, Н.М. Сунцова, С.Ф. Сутырина, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова, Т.Ф. Юткиной, Л.И. Якобсона и др.

Однако комплексного исследования влияния проводимой налоговой политики в региональном аспекте на развитие экономики регионов не проводилось. Все это в совокупности определяет актуальность и необходимость научного подхода к реформированию налоговой политики в отношении регионов и ее интеграции со стратегией регионального экономического развития России.

Цель и задачи исследования.

Целью данного исследования является развитие теоретических и методических основ региональной налоговой политики и разработка на этой основе комплекса рекомендаций по совершенствованию системы эффективного разграничения полномочий по установлению, взиманию и перераспределению налогов в условиях реформирования налоговой системы Российской Федерации.

Для реализации цели исследования автором исследования поставлены следующие задачи: теоретическое осмысление основ налогообложения, теории налогов и налоговой политики, выработанных отечественной и зарубежной науками; исследование процесса воздействия налоговой политики на формирование налоговой базы региона; раскрытие методов совершенствования налогообложения Российской Федерации на основе регионального налогообложения; исследование места и роли региональных налогов в регулировании экономических процессов; разработка способов совершенствования распределения налоговой компетенции между уровнями государственного управления. Предметом исследования определена региональная налоговая политика, как деятельность государства, направленная на развитие экономики регионов посредством налогообложения.

Объектом исследования является налоговая система Российской Федерации, ее специфика на всех уровнях иерархии, совокупность экономических отношений, которые возникают между налогоплательщиками с одной стороны, и государством - с другой в процессе налогообложения. Научная новизна.

Элементы научной новизны, выносимые на защиту, содержат следующие положения диссертации: предложен новый подход к трактовке и исчислению показателя «налоговая база», позволяющий учесть региональные различия в уровнях социально-экономического развития, через категории «национальное богатство», «экономические активы»; обоснованы предложения по исчислению налогового потенциала, как предельно возможной суммы начислений налогов, которые не должны зависеть от фактических поступлений в бюджетную систему регионов и страны в целом; разработана новая модель распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов на основе показателя «абсолютная налоговая база региона»; показано, что уменьшение возможностей регионов в проведении самостоятельной налоговой политики препятствует росту их налогового потенциала; выявлено наличие взаимного влияния налоговой политики федерального центра и налоговой политики субъектов РФ.

Практическая значимость.

Практические результаты и выводы могут быть использованы Министерством финансов, государственными органами ФНС Российской Федерации при формировании налоговой политики, а также разработке законодательных и нормативных актов, правительственных документов, регламентирующих порядок налогообложения в соответствии с положениями НК РФ, при использовании различных направлений налоговой политики.

Полученные диссертационные результаты могут быть использованы для дальнейшего повышения уровня научной обоснованности налоговой политики субъектов Российской Федерации, развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Результаты проведенного исследования используются в работе налоговых, финансовых и других государственных органов при осуществлении процесса реформирования современной налоговой системы Российской Федерации.

Автор исследования принимал участие в разработке учебных программ курсов «Налогообложение зарубежных стран», «Налоги и налогообложение», «Введение в специальность», «Налоговый менеджмент» и другие.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при ведении курсов «Налоги и налогообложение», «Основы налогообложения», «Федеральные налоги и сборы», «Региональные и местные налоги», на экономических специальностях Хакасского Государственного Университета имени Н. Ф. Катанова города Абакана.

Теоретические и методологические основы исследования: Теоретическую и методологическую базу диссертационной работы составили общенаучные принципы познания экономических явлений, принципы макро и микроэкономики, в том числе системный и конкретно-исторический подход. Исследование опирается на труды отечественных и зарубежных ученых, экономистов, изучавших проблемы налогообложения, налоговой политики и межбюджетных отношений.

В качестве эмпирического материала диссертации использовались статистические данные Госкомстата Российской Федерации, ФНС Российской Федерации по Республике Хакасия, Министерства Финансов и экономики Республики Хакасия.

Публикации.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в семи научных работах, общим объемом 2,2 печатного листа.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Лях, Ольга Алексеевна

Заключение

1. Вся история налогообложения показывает, что налоги - один из важнейших и постоянных источников финансового и материального обеспечения государства. Принимая во внимание прямое воздействие налогов на материальное положение организаций и физических лиц, нельзя не видеть колоссальных возможностей влияния налогов на каждого налогоплательщика в отдельности и на общество в целом. Все государства во все времена использовали эти возможности, в чем проявлялась регулирующая роль налогов в экономике.

2. Налоговое регулирование, наряду с бюджетным, кредитным и денежным является одним из направлений государственного регулирования экономики. Налоговая политика, в рамках которой осуществляется налоговое регулирование экономики, является одной из наиболее острых проблем современного государства, а её разработки требуют решения все более сложных задач. Налоговая политика в России не в полной мере способствует экономическому и социальному развитию регионов. В основном в ней господствует фискальный подход к налогообложению. Однако мировая практика показывает, что налоговая система является активно действующим экономическим механизмом государственного регулирования экономики.

3. Роль и значение налогов в жизни современного общества характеризуются их целевым предназначением, которое формировалось в далеком прошлом и претерпевало в своем развитии серьезные изменения. Эволюция научных подходов к формированию налоговой политики складывалась под влиянием общественно-политических и исторических процессов, происходящих в обществе, государстве и экономике. Развитие экономической мысли привело к тому, что во многих странах мира были сформированы основные параметры новой модели налоговой политики, что способствовало в последующем применению их теоретических разработок и передового опыта в России.

4. В рамках стратегии экономического развития России государственная налоговая политика, с одной стороны находится в иерархическом подчинении финансовой и бюджетной политики, а с другой стороны носит самостоятельный характер и тесно взаимосвязана со всеми направлениями социально-экономического развития страны: кредитной, валютной и другими видами политики. Налоговая политика имеет свои юридические, экономические, организационные принципы, с учетом которых она формируется и реализуется.

Долгое время основной упор при разработке налоговой политики, на всех уровнях власти делался не на регулирующую (экономическую) функцию налогов, а на фискальную функцию — на максимально возможный в краткосрочной перспективе рост налоговых поступлений в бюджет.

В работе нами были рассмотрены основные подходы к исследованию понятия налоговой политики государства, её классификационных признаков и разновидностей. Принимая во внимание то, что законодательно налоговая политика не нашла закрепления в соответствующих документах, автор диссертационного исследования поставил перед собой задачу анализа существующих определений и предпринял попытку представления собственного определения. В виду того, что существует ряд определений налоговой политики, автор проанализировал существующий понятийный аппарат и предлагает разделять федеральную налоговую политику и региональную налоговую политику.

Исходя из полномочий, имеющихся на каждом уровне, можно установить, что федеральная налоговая политика — это налоговая политика государства, определяющая и объединяющая в рамках экономической стратегии страны комплексную систему решения вопросов по налогообложению. Региональная налоговая политика — это деятельность региональных органов государственной власти по управлению различными элементами региональных налогов (ставки, льготы, период) участниками налоговых правоотношений.

В соответствии с приведенным выше определением и исходя из обобщения имеющихся в экономической литературе различных подходов к классификации налоговой политики, считаем необходимым выделить две стадии региональной налоговой политики:

1. формирование региональной налоговой политики;

2. реализация региональной налоговой политики.

На стадии формирования региональной налоговой политики происходит определение целей и задач в рамках общей экономической стратегии страны в целом и отдельного региона; разрабатывается региональное налоговое законодательство; рассматривается налоговая составляющая бюджетного процесса региона.

На стадии реализации региональной налоговой политики происходит обеспечение поступлений налогов и сборов; опробирование и совершенствование регионального налогового законодательства; обосновывается необходимость внесения изменений в действующую региональную налоговую политику.

В ходе реализации региональной налоговой политики корректируется налоговая система региона, совершенствуются механизмы управления ею.

5. Для воздействия на развитие региональной налоговой политики необходимо не только повышать экономический и налоговый потенциал региона, но и совершенствовать такие методы как льготирование, информирование, воспитание и консультирование налогоплательщиков. Большое значение имеют также такие методы налоговой политики как управление, контролирование и принуждение.

6. Федеральные органы власти стремятся усилить роль федерального бюджета в регулировании социально-экономического развития территорий, объясняя это необходимостью координации усилий центра в осуществлении рыночных преобразований, важностью в концентрации и распределении значительных бюджетных средств через верхнее звено бюджетной системы в целях бюджетного выравнивания регионов. Проведение такой политики является обязанностью любого центрального правительства, а в масштабе территории — соответственно региональных органов власти.

Вопросы разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы занимают центральное место в системе межбюджетных отношений по сравнению с проблемами формирования и распределения средств финансовой помощи регионам и местным органам самоуправления. Формирование региональной налоговой политики необходимо проводить в направлении возрастания финансовой самообеспеченности регионов, совершенствовании налоговой базы региональных бюджетов.

7. Совершенствование налоговой базы и резервы для её роста находятся в расширении инвестиционной деятельности регионов. Что, в свою очередь, невозможно без проведения обновления основных производственных фондов, являющихся основной составляющей частью национального богатства государства.

Поэтому, рассматривая налоговую базу с точки зрения национального богатства, нами предлагается показатель абсолютной налоговой базы региона (АНБр), представляющий сумму национального богатства региона (в виде стоимости основных фондов, скорректированной на ставку рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации, предполагающей изменение прироста полученной прибыли) и внутреннего регионального продукта, представленный в формуле:

АНБр = Нбр*Стр + ВРП, где АНБр - абсолютная налоговая база региона;

Нбр - национальное богатство региона;

Стр- ставка рефинансирования ЦБ РФ на текущую дату;

ВРП — валовый региональный продукт.

Используя данный показатель автором представлена оценка налоговой базы регионов и определена доля налоговых поступлений в её составе.

В настоящее время налоговая база регионов рассматривается как комплекс показателей, характеризующих объекты налогообложения, предусмотренные федеральным и региональным налоговым законодательством. Существующая налоговая база есть понятие динамическое, которой свойственны свои закономерности развития, которые, в свою очередь зависят от законов развития экономики на соответствующем этапе.

При рассмотрении вопросов, связанных с налоговой базой региона отчетливо видно, что налоговой базе региона присущи те же свойства, что и вообще налоговой базе. Однако налоговая база региона имеет свои конкретные отличительные особенности, обусловленные прежде всего внутренними особенностями региона. Основными из них являются: ресурсно-сырьевые, производственные и трудовые ресурсы, инфраструктурная обеспеченность, инвестиции, наличие банковской системы.

Анализ данных показателей позволяет определить Республике Хакасия 8-ую позицию в рейтинге регионов Сибирского федерального округа. Но по соотношению поступлений налогов и ВРП на душу населения, Республика Хакасия находится в одной группе с такими регионами как Красноярский край, Кемеровская область, значительно опережая Алтайский край, Тыву, Бурятию.

Одним из показателей объективного определения налоговой базы региона, оказывающим ключевое влияние на её формирование, является специализация региона по видам экономической деятельности, особенности размещения и функционирования по ним. При этом, на территории Сибирского федерального округа автором при помощи коэффициента Герфинделя — Гиршмана, выделены 3 группы: неспециализированные, специализированные и диферсифицированные регионы.

Данное исследование позволило выделить два неспециализированных региона, 6 специализированных и 4 диферсифицированных регионов.

В целом, по Сибирскому федеральному округу наблюдается присутствие высококонцентрированных видов деятельности («Добыча каменного угля, бурого угля», «Добыча руд цветных металлов», «Лесное хозяйство и предоставление услуг в этой отрасли», «Производство кокса», «Производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона», металлургическое производство готовых металлических изделий»), от которых поступает в бюджет 17,2% налоговых платежей, от умеренноконцентрированных («Деятельность воздушного транспорта», «Финансовое посредничество») - 7,8%, от низкоконцентрированных (остальные 43 вида деятельности) - 75% налоговых платежей.

И в этом большая роль принадлежит налоговой политике региона, которая должна развивать стимулирующую и регулирующую функцию налогов. В настоящее время, когда в научных трудах идет широкая дискуссия о будущем российской налоговой системы, вопрос об особенностях регулирования регионального налогообложения представляется одним из самых актуальных.

8. Сложность процесса реформирования региональных налогов заключается в том, что согласно Конституции Российской Федерации, в ведении России находятся федеральные налоги и сборы, а в совместном ведении — установление общих принципов налогообложения. Таким образом, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации могут производить какие-либо изменения налогового законодательства (попадающие под их юрисдикцию) только в определенных рамках, которые установлены на федеральном уровне.

Важной теоретической и практической проблемой является процесс реформирования такой важной составляющей налоговой системы, как система региональных налоговых платежей. С позиции автора реформирование налогов можно представить в виде двухуровневой модели, в которой верхний уровень - это преобразование на уровне федерации, то есть изменение самих принципов регионального налогообложения и общей методологии региональных налогов, а нижний уровень - законотворческая деятельность субъекта Российской Федерации, то есть изменения вторичного порядка, границы которых определены на федеральном уровне.

Первый уровень предполагает изменение состава федеральных и региональных налогов. Второй уровень предполагает изменение ставок, льгот и основания для их использования плательщиками региональных налогов, порядки и сроки их уплаты в пределах федерального законодательства.

Введение новых региональных налогов должно базироваться, в первую очередь, на общих принципах методологии исчисления и взимания налогов. Бесконтрольное введение новых налогов может привести к установлению непосильного налогового бремени, к налоговому произволу на местах, уменьшению предпринимательской активности. С другой стороны, сокращение перечня региональных налогов приводит к значительному уменьшению региональной составляющей (отношение поступления региональных налогов к общему поступлению), как в целом по России, так и в разрезе регионов. Это наглядно показывает, что возможности проведения налоговой политики регионами существенно ограничены, так как варьирование только ставками и льготами в части налогов, относящихся к их компетенции не обеспечивает их финансовой самостоятельности и усугубляет зависимость от федерального центра.

В этой связи актуальным представляется вопрос о так называемом «фискальном федерализме». Определяется фискальный федерализм как принцип разделения налоговых полномочий между федеральной властью, региональной и местными органами самоуправления. Главная цель -распределение доходов между различными уровнями бюджетов на научной основе.

Теоретически существуют два пути увеличения собственных доходов регионов и усиления самостоятельной налоговой политики. Первый предполагает увеличение налоговых изъятий в пользу территорий, при неизмененном федеральным налогообложении, второй - перераспределение существующих полномочий. По нашему мнению, необходимо избрать второй путь передачи в распоряжение регионов налоговых источников получения финансовых средств.

При этом для конкретных целей регулирования межбюджетных отношений применяется так называемый «индекс налогового потенциала региона» - ИНПР, но он не позволяет оценить стимулирование роста доходов экономически активного населения.

Поэтому, весьма важным представляется переход от федеральной поддержки к модели, основанной на передаче налоговых полномочий на региональный уровень.

Перераспределительная функция в настоящее время возложена исключительно на федеральный центр. Налоговая политика в этом аспекте должна быть направлена на целенаправленное применение налога на прибыль, как эффективного инструмента налогового регулирования деятельности юридических лиц. Прямое участие налогоплательщиков в формировании бюджета территории дает им основание требовать от властей субъектов Российской Федерации эффективного исполнения возложенных функций. Исходя из этого, можно считать обоснованным утверждение о целесообразности передачи налога на прибыль в компетенцию регионов.

Передача налога на добычу прочих полезных ископаемых (каменный уголь, товарные руды черных, цветных металлов, золото, серебро) на региональный уровень также дополнит региональную составляющую территорий. Уменьшение трансфертов региону, параллельно с приобретением им полноты прав регулирования по налогу на прибыль и налогу на добычу прочих полезных ископаемых, усилит заинтересованность субъектов Российской Федерации в стимулировании экономики посредством собственной налоговой политики и облегчит положение федерального бюджета.

Предлагаемые автором теоретические и практические выводы и рекомендации по проблеме совершенствования региональной налоговой политики позволяют подойти к выравниванию трансфертной составляющей в различных регионах с учетом особенностей их экономического развития, в целях стимулирования расширенного воспроизводства и регулирования распределения перелива федеральной помощи субъектам, что необходимо предпринимать в русле современных задач налоговой политики государства.