Формирование и реализация региональной налоговой политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и реализация региональной налоговой политики"



На правах рукописи

ГАДЖИЕВА МАДИНАТ АХМЕДОВНА

ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ

Специальность: 08.00.10. - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

МАХАЧКАЛА 2009

003475629

Диссертация выполнена на кафедре налогов и налогообложения Дагестанского государственного университета.

Научный руководитель: доктор экономических наук,

профессор Алиев Басир Хабибович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Гаджиев Назирхан Гаджиевич

кандидат экономических наук, Исаев Магомед Наимович

Ведущая организация: Северо-Кавказский государственный налоговый институт МФ РФ

Защита состоится 8 июля 2009 г. в 14.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.053.01 в Дагестанском государственном университете по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. Гаджиева, 43 «а».

Объявление о защите диссертации и автореферат размещены на официальном сайте Дагестанского государственного университета:

http:// www.dgu.ru 6 июня 2009 г.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Дагестанского государственного университета.

Автореферат разослан 6 июня 2009 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. Гаджиева, 43 «а», Дагестанский государственный университет, диссертационный совет Д 212.053.01.

Ученый секретарь диссертационного совета д.т.н., профессор

Адамадзиев K.P.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях продолжающейся бюджетно-налоговой реформы РФ налоговая система отличается высокой динамичностью: реализация концепции снижения налогового бремени, совершенствование процедур налогового администрирования, обеспечение рациональности и справедливости налогообложения, повышение роли и значения налоговой системы на территориальном уровне.

С провозглашением России федеративным государством на основании принципов бюджетного федерализма на региональный уровень были переданы отдельные федеральные полномочия, не обеспеченные соответствующими финансовыми ресурсами. В силу особенностей Российской Федерации (дифференциации в социально-экономическом развитии регионов) большинство субъектов РФ не могло обеспечить выполнение возложенных на них функций за счет собственных источников, что привело к росту дотационной зависимости от федерального центра. Постоянные преобразования в механизме межбюджетных отношений, совершенствование механизма распределения доходов, использование инструментов трансфертной политики не решают проблемы обеспечения самостоятельности региональных бюджетов.

В системе государственного регулирования регионального развития ключевое место принадлежит региональной налоговой политике, направленной на устранение диспропорций в социально-экономическом развитии территорий, решение насущных проблем, создание условий для устойчивого развития всех субъектов Федерации, поиск путей увеличения экономического потенциала территорий. Формирование активной региональной налоговой политики, ориентированной на стимулирующее регулирование территориальных воспроизводственных процессов, является основной задачей любого государства. В современных условиях значительную роль региональная налоговая политика играет в создании привлекательного инвестиционного климата, в поддержании отраслей реального сектора экономики, имеющих ключевое значение для развития каждого административно-территориального образования.

В то же время необходимо отметить, что современная налоговая политика не создает у субъектов Федерации заинтересованности в расширении собственной налоговой базы, ослабляет эффективность системы налогового администрирования доходов регионального бюджета. При всей важности налоговой реформы и ее позитивности в реализации налоговой политики, формирование эффективной системы регионального налогообложения является одной из слабо разработанных областей налоговых отношений, что предопределяет актуальность выбранной автором темы диссертационной работы.

Степень разработанности проблемы. Опосредованное влияние территориальной налоговой политики на процесс социально-экономического развития государства обусловило необходимость изучения проблем, посвященных вопросам теории и практики региональной налоговой политики. Направления исследования указанных проблем определяются фундаментальными трудами представителей экономической и философской мысли в области социально-экономического содержания, основ построения и механизмов функционирования налогов и налоговой системы и работами видных российских экономистов по вопросам реализации налоговой политики и эффективного распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы РФ.

Следует особо отметить научные труды А. Смита, Д. Риккардо, Н. Тургенева, Д. Мак-Куллоха, Г. Госсена, А. Вагнера, А. Тривуса, Дж. Кейнса, П. Самуэльсона, А. Лэффера, В. Пушкаревой, М. Фридмена, Дж. Милля, JI. Штейна, М. Алексеенко, А. Исаева и ряда других ученых.

Актуальные вопросы налогового регулирования, формирования бюджетных доходов и повышения эффективности налоговой политики находят отражение в трудах российских ученых и экономистов: М. Абазовой, Е. Ашмариной, С. Барулина, Е. Барулиной, Г. Безрукова, М. Березина, И. Вачугова, В. Гришина, А. Дадашева, А. Демина, М. Дзагоевой, В. Едренова, М. Карасева, С. Карчевской, М. Кештова, Ю. Корчагина, О. Князевой, И. Кучерова, А. Лобанова, А. Лютикова, Т. Маклакелидзе, Н. Мамыкиной, В. Панскова, А. Пенюгаловой, Г. Петрова, Т. Погодиной, А. Пономорева, В. Субботина, А. Титова, С. Хорошева и др.

Свой вклад в решение данных проблем также внесли дагестанские ученые: A.M. Абдулгалимов, Б.Х. Алиев, В.Г. Алиев, Г.Х. Алиев, Н.Г. Алаев, И.Г. Изабакаров, P.M. Магомедова, Х.М. Мусаева, Р.Г. Сомоев и др.

Однако необходимо отметить, что при широком рассмотрении в научных работах проблем формирования современной налоговой системы России, исследования, посвященные вопросам теории и практики региональной налоговой политики, остаются недостаточно изученными. Кроме того, недостаточно освещены критерии оценки налоговой политики на уровне субъекта Федерации. Обозначенные проблемы обусловили необходимость углубления научных исследований в этой области и выработки новых подходов к формированию региональной налоговой политики на современном этапе развития РФ.

Цель исследования заключается в теоретическом и методическом обосновании основ формирования и реализации региональной налоговой политики, необходимости повышения эффективности функционирования системы территориального налогообложения в условиях социально-экономических преобразований, проводимых в РФ.

Для реализации поставленной цели исследования необходимо решение следующих конкретных задач:

- уточнение понятия «региональная налоговая политика» и принципов построения налоговой политики на федеральном и региональном уровнях;

- уточнение понятий «налоговый федерализм», «налоговая компетенция»;

- анализ механизмов распределения налоговых полномочий между звеньями бюджетной системы в рамках института совместного ведения РФ;

- анализ региональных проблем налогообложения и уровня поступлений доходов в бюджетную систему (по материалам Республики Дагестан);

- исследование факторов и критериев, определяющих эффективность региональной налоговой политики;

- обоснование научно-практических рекомендаций по повышению эффективности системы регионального налогообложения на современном этапе развития РФ.

Объектом исследования является налоговая политика субъектов Российской Федерации и Республики Дагестан.

Предмет исследования - теоретические и практические проблемы построения и реализации эффективной модели региональной налоговой политики в условиях проводимых в РФ социально-экономических преобразований.

Теоретической и методологической основой исследования являются фундаментальные и научные разработки отечественных и зарубежных экономистов в исследуемой области, а также материалы научно-практических конференций и семинаров по вопросам формирования налоговой политики субъектов РФ и совершенствования системы регионального налогообложения на современно этапе развития РФ.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституции РФ и Республики Дагестан (РД), Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодательные и нормативные акты РФ и РД по экономике, налогам, федеративному устройству РФ и региональной политике, законы субъектов РФ о порядке исчисления и взимания региональных и местных налогов, методические рекомендации, инструкции и др.

Инструментарно-методический аппарат работы. В процессе исследования форм региональной налоговой политики, обосновании направлений и выработки рекомендаций по ее совершенствованию применялись следующие методы научного исследования - наблюдение, структурно-функциональный, логический и экономический анализ, сравнение, обобщение, выборка, группировка и другие, общенаучные и специальные методы исследования.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили законодательные акты, статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа по РД, отчетно-аналитическая информация Министерства финансов РФ по РД, Управления

Федеральной налоговой службы РФ по Республике Дагестан, результаты социологических опросов и обследований, проведенных автором в Министерстве Финансов РФ по РД, а также фактические данные, опубликованные в периодической печати.

Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии теоретических положений и разработке организационно-методических и практических рекомендаций по повышению эффективности региональной налоговой политики в условиях построения налогового федерализма в РФ.

В процессе проведенного исследования автором получены следующие научные результаты, обладающие новизной:

- уточнено понятие «региональная налоговая политика». Под которой следует понимать совокупность мероприятий, реализуемых соответствующими исполнительными органами власти по созданию системы налогообложения, обеспечивающих социально-экономическое развитие, финансовые потребности региона и государства в целом;

- обновлены принципы построения налоговой политики и сформулированы принципы региональной налоговой политики;

- уточнена интерпретация понятий «налоговый федерализм» и «налоговая компетенция». Под налоговым федерализмом понимается фискальное и регулирующее направление налоговой политики государства, основанное на принципах бюджетного федерализма, представляющее собой совокупность мер по сбалансированию интересов бюджетов всех уровней, а под налоговой компетенцией - право субъектов налоговой политики, налогового администрирования реализовывать законодательно установленные полномочия в налоговых отношениях по формированию федерального, регионального и местного бюджетов;

- дополнена методика и предложена формула расчетов коэффициентов реальной, фактической и оптимальной региональной налоговой безопасности как факторов эффективности территориального налогообложения;

- уточнена методика оценки налогового потенциала бюджета муниципального образования на основе прогнозируемого изменения налоговой ставки и уровня задолженности по видам налогов;

- разработан комплекс научно-практических рекомендаций организационного характера, направленных на повышение эффективности регионального налогообложения в условиях проводимых в РФ социально-экономических преобразований.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в разработке конкретных положений и рекомендаций по усилению роли налогов в регулировании экономики территорий посредством создания эффективной системы распределения и разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, по совершенствованию основ и механизмов исчисления налогов субъектов Федерации и по улучшению организации системы налогового администрирования на региональном уровне.

Обоснованные автором рекомендации могут быть использованы федеральными и региональными органами власти при разработке законодательных актов, концепций и программ, определяющих направления реформирования налоговой системы РФ, основ региональной налоговой политики и налогового регулирования развития территорий.

Ряд положений диссертации по проблемам формирования эффективного механизма регионального налогообложения используется в учебном процессе Даггосуниверситета в преподавании курсов «Теория и история налогообложения», «Налоги и налогообложение», «Региональные и местные налоги».

Апробация. Основные выводы и предложения диссертационной работы отражены в научных статьях автора, опубликованы в сборниках и материалах периодической печати, а также докладывались на республиканских, региональных, международных научно-практических и научно-теоретических конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и аспирантов в г. Самаре и г. Махачкале (2007-2008 гг.) и получили на них одобрение. Уточненные показатели оценки налогового потенциала на региональном уровне приняты к использованию Минфином РД.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликованы 7 работ общим объемом 1,8 п. л.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех логически связанных глав, заключения, списка литературы и приложений. Работа изложена на 177 страницах. Расчетно-графический материал отражен в 13 таблицах, 12 рисунках и 6 приложениях. Список использованной литературы составляет 120 наименований.

Во введении обосновывается актуальность темы, определены степень разработанности поставленной проблемы, формулируются цель и основные задачи исследования, определяются предмет, объект, теоретико-методологическая и информационная база исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость диссертационной работы.

Первая глава «Теоретические основы построения налоговой политики» посвящена изучению и обобщению теоретических взглядов представителей основных экономических школ на роль налогового регулирования в системе государственного регулирования региональной экономики. В данной главе определены сущность, цели и задачи региональной налоговой политики, на основе анализа принципов налогообложения выделены и сформулированы принципы построения федеральной и территориальной налоговой политики государства на современном этапе. Рассмотрена экономическая сущность стратегии и тактики налоговой политики субъектов РФ, определены характер стратегии и приоритетные направления экономического развития Республики Дагестан.

Во второй главе «Налоговое регулирование экономики регионов и анализ механизмов его реализации» рассматривается налоговое

администрирование в качестве действенного инструмента реализации налоговой политики субъектов РФ, раскрываются тенденции и проблемы становления налогового федерализма в РФ, принципы разграничения налоговых полномочий между уровнями власти. В данной главе выявляются региональные проблемы налогообложения, проводится факторный анализ динамики поступлений налоговых платежей в консолидированный бюджет Республики Дагестан и в бюджетную систему РФ, дается оценка эффективности работы налоговых органов по выполнению плановых назначений, выявлены факторы, ослабляющие фискальную и регулирующую роль региональной налоговой политики на современном этапе развития Российской Федерации.

Третья глава «Формирование направлений совершенствования региональной налоговой политики на современном этапе» посвящена определению основных путей повышения эффективности региональной налоговой политики, обоснованию важнейших направлений реформирования инструментов реализации налоговой политики субъектов РФ, в том числе и Республики Дагестан. В данной главе предложена методика объективного планирования и прогнозирования уровня налоговых поступлений региона на основе использования обновленного показателя налогового потенциала местных бюджетов, выделены приоритетные направления совершенствования и повышения эффективности налоговой политики субъектов Федерации на современном этапе.

В заключении диссертационной работы сформулированы итоговые выводы, предложения и рекомендации, являющиеся результатом проведенного исследования.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Уточнение понятия «региональная налоговая политика» и принципов построения налоговой политики на федеральном и региональном уровнях

Практическое решение задачи повышения эффективности налоговой политики на всех уровнях власти связано с решением научно-теоретических вопросов, в том числе методологического характера. В этой связи в диссертации сформулирована и обоснована совокупность вопросов, связанных с уточнением понятия «региональная налоговая политика», а также определены принципы построения налоговой политики на федеральном и региональном уровнях.

В современной науке, в рамках разрабатываемой общей концепции налогообложения в РФ, редко встречаются научно обоснованные определения региональной налоговой политики. Имеющиеся теоретические подходы к определению региональной налоговой политики (Айбатова Э.М., Вачугов И.В., Магомедова P.M.) не выделяют один из важных элементов - экономическим базисом формирования налоговой политики субъектов Федерации является налоговая политика Российской Федерации. Принципиально важным при

определении понятия «региональная налоговая политика» является то, что согласование экономических интересов региональной налоговой политики происходит, с одной стороны, в рамках региональной составляющей налоговой системы, а с другой стороны, в рамках ее относительной региональной самостоятельности.

Автор считает, что региональная налоговая политика представляет собой совокупность мероприятий, реализуемых федеральными, региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в рамках общенациональной налоговой политики с учетом ее территориальной составляющей, по созданию такой системы налогообложения (посредством установленных законодательством, делегированных налоговых полномочий), которая способствовала бы развитию рыночной экономики, социальной сферы и одновременно обеспечивала бы финансовые потребности региона и государства в целом.

Эффективность федеральной и региональной налоговой политики в значительной мере зависит от того, какие принципы государство вкладывает в ее основу. По мнению автора, принципы налоговой политики должны базироваться на основных положениях налогообложения, поскольку возможность использования налогов в качестве инструмента регулирования экономики есть проявление внутренней сущности налогов.

Существенный вклад в разработку классических принципов налогообложения внесли труды многих зарубежных и отечественных ученых. Разработанные ими принципы налогообложения положены в основу работ современных отечественных ученых в области финансов и налогообложения.

Налоговая политика современного государства должна основываться на таких принципах налогообложения, которые обеспечивают реализацию приоритетных целей налоговой политики. В связи с этим, автор выделяет четыре группы принципов налоговой политики (рис. 1):

- базовые принципы построения налоговой системы (общие положения, с учетом которых формируется налоговая политика государства);

- принципы, обуславливающие соблюдение интересов налогоплательщиков;

- принципы, обеспечивающие основы налогового федерализма;

- базовые принципы налогового администрирования.

Первая группа принципов должна включать: учет и анализ исторического и зарубежного опыта развития налоговых систем; соответствие социально-экономической политике государства; научную обоснованность элементов налоговой системы; установление налогов законами; гибкость налоговой политики

Базовые принципы построения налоговой системы Принципы соблюдения интересов налогоплательщиков Принципы, обеспечивающие основы налогового федерализма Базовые принципы налогового администрирования

1. Учет и анализ исторического и зарубежного опыта 1. Всеобщность налогообложения 1. Единство налоговой политики и налоговой системы 1. Монополия государства при взимании налогов

2. Соответствие социально-экономической политике государства 2. Равенство и справедливость налогообложения 2. Подвижность налогообложения 2. Экономичность налогообложения

3. Научная обоснованность 3. Соразмерность налогообложения 3. Исчерпывающий перечень региональных и местных налогов 3. Недискриминация налогообложения

4. Установление налогов законодательством 4. Определенность налогообложения 4. Трехуровневое построение налоговой системы 4. Обоснование всех элементов налога в законодательстве

5. Гибкость 5. Отрицание обратной силы налогового законодательства 5. Разделения налоговых полномочий 5. Гласность

6. Совместное введения налогов

Рис. 1. Схема разграничения принципов построения налоговой политики

В состав соблюдения интересов налогоплательщиков следует включить: всеобщность налогообложения; равенство и справедливость в налогообложении; соразмерность налогообложения; определенность налогообложения; отрицание обратной силы налогового законодательства. В группу принципов, обеспечивающих основу налогового федерализма, нужно отнести: единство налоговой политики и налоговой системы; подвижность налогообложения; исчерпывающий перечень региональных и местных налогов; трехуровневое построение налоговой системы; разделение налоговых полномочий; принцип реализации совместного введения налоговых платежей.

В качестве базовых принципов налогового администрирования автор выделяет: монополию государства при взимании налогов; экономичность налогообложения; недискриминацию налогообложения; обоснование всех элементов налога в законодательстве; гласность налогообложения.

Необходимо отметить, что принципы налоговой политики более динамичны, в отличие от принципов налогообложения, представляющих собой фундаментальные основы налогообложения. На принципы налоговой политики оказывают влияние приоритеты целей налоговой политики, определяемые направлениями национальной социально-экономической политики на определенный срок и перспективы ее развития.

Региональная политика должна основываться на тех же принципах, что и общегосударственная налоговая политика. Однако при формировании налоговой политики субъектов РФ основополагающей, является группа принципов налоговой политики, обеспечивающих основу реализации налогового федерализма, в частности:

- единство налоговой системы (региональная налоговая политика должна разрабатываться в рамках общенациональной, а муниципальная - учитывать цели и направления региональной политики);

- разделение налоговых полномочий (налоговые полномочия субъекта РФ ограничены полномочиями самой РФ в сфере налогообложения);

- подвижность налогообложения (налоговые отношения могут быть изменены в соответствии с объективными нуждами региона в рамках предоставленных налоговых полномочий);

- исчерпывающий перечень региональных и местных налогов;

- трехуровневое построение налоговой системы;

- совместное введение налоговых платежей.

Необходимо отметить, что в современной российской теории и практике проблема принципов налогообложения не нашла глубокого научного обоснования, что привело к снижению эффективности налоговой политики, в том числе и на уровне субъектов РФ. Отдельные принципы налогообложения отражены в НК РФ (ст. 3). Автор полагает, что в законодательстве необходимо обосновать более расширенную классификацию с четким разграничением принципов налогообложения и построения налоговой политики.

2. Авторская трактовка понятий «налоговый федерализм» и «налоговая компетенция»

В рамках проведенного исследования в диссертационной работе уточнено понятие «налоговый федерализм» и сформулирована экономическая сущность налоговой компетенции как основополагающих элементов, определяющих содержание региональной налоговой политики.

Имеющиеся в научной литературе теоретические подходы к определению термина «налоговый федерализм» (Шапкова Е.Ю., Карасев М.Н., Сомоев Р.Г.), в связи с наметившейся тенденцией сосредоточения финансовых потоков в Федеральном бюджете, не совсем отвечают сложившейся на сегодняшний день системе налогового федерализма в РФ. Кроме того, ни в одном из определений, сформулированных указанными авторами, не упоминается о роли налоговой политики в формировании налогового федерализма.

По мнению автора, под налоговым федерализмом следует понимать одно из важнейших фискальных и регулирующих направлений налоговой политики государства, основанное на принципах бюджетного федерализма, представляющее собой совокупность мер по сбалансированию интересов бюджетов всех уровней. Автор увязывает понятие налогового федерализма с налоговой политикой государства, поскольку именно в рамках налоговой политики, с учетом ее целей и региональных, социально-экономических особенностей страны формируются основные положения налогового федерализма. Принципиально важным при определении понятия «налоговый федерализм» является единство интересов всех уровней власти, которые, в конечном итоге, сводятся к поиску собственных источников финансовых средств для обеспечения самодостаточности развития территорий. Таким образом, основным условием для реализации и построения налогового федерализма является рациональная, справедливая схема распределения налоговых ресурсов между различными уровнями власти.

С понятием «налоговый федерализм» тесно связаны понятия «налоговые полномочия», «налоговая компетенция». В экономической литературе не дается толкование определения «налоговая компетенция». По мнению некоторых авторов (Игнатенко В.А, Крохина Ю.А., Штурнев A.M.), принципиальными важными элементами при определении сущности компетенции являются понятия «права и обязанности», «предметы ведения», «полномочия», где под предметами ведения понимается те общественные отношения, где действует тот или иной орган власти.

По мнению автора, налоговая компетенция - это право субъектов налоговой политики, налогового администрирования реализовывать законодательно установленные полномочия в налоговых отношениях по формированию федерального, регионального и местных бюджетов. В диссертационной работе процесс разграничения налоговой компетенции представляется в двух направлениях: в горизонтальном и вертикальном. В первом случае как разграничение налоговой компетенции между ветвями власти. В вертикальном разрезе - как разграничение налоговой компетенции между уровнями власти (РФ, ее субъекты, местное самоуправление).

Действующая в рамках налогового федерализма система разграничений налоговой компетенции между различными уровнями бюджета РФ определяет границы формирования и реализации территориальной налоговой политики.

Российская налоговая система в настоящее время ориентирована не на закрепление отдельных налоговых доходов за субъектами РФ посредством расширения налоговой компетенции территориальных органов власти, а на перераспределение федеральных регулирующих налогов, что обосновывается неравномерностью распределения налогового потенциала по территориям и приоритетом вертикальной системы бюджетного выравнивания межрегиональных диспропорций в социально-экономическом развитии. Однако такая ориентация все более усугубляет проблему дезинтеграции в социально-

экономическом развитии территорий, переводя в разряд дотационных все большее число регионов.

Таблица 1

Распределение налоговых платежей, мобилизованных РД, по уровням бюджетной системы РФ за 2004 - 2007 гг.

2004 2005 2006 2007

Сумма Уд. Сумма Уд. Сумма Уд. Сумма Уд.

Доходы (млн вес (млн вес (млн вес (млн вес

руб.) (в % к руб.) (в % к руб.) (в % к руб.) (в % к

итогу) итогу) итогу) итогу)

Всего, в том числе: 4989,6 100,0 5552,5 100,0 7510,7 100,0 9232,8 100,0

Федеральный 1605,0 32,2 1941,2 35,0 2544,2 33,9 2551,4 27,6

бюджет

Консолидировш шый 3384,6 67,8 3611,3 65,0 4966,5 66,1 6681,4 72,4

бюджет РД, в т. ч.:

Республиканский 1919,3 38,4 1879,0 33,8 3536,9 47,1 5056,1 54,8

бюджет

Местный бюджет 1465,3 29,4 1732,3 31,2 1429,6 19,0 1625,3 17,6

Источник: Составлена автором по: данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики РФ по РД и Минфина РД за 2004-2007 гт.

Об эффективности действующей системы налогового федерализма, достаточности налоговой компетенции региональных органов власти можно судить по структуре распределения доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по уровням бюджетной системы. В таблице 1 представлено распределение доходов по уровням бюджетной системы одного из важнейших субъектов Северного Кавказа - Республики Дагестан (РД).

Проведенное в работе исследование показало, что налоговые поступления в республиканский бюджет РД имеет тенденцию к росту при почти неизменной доли поступлений в консолидированный бюджет РД (за период 2004 - 2007 гг. рост составил 5,6 %), что объясняется снижением удельного веса поступлений в местные бюджеты. При неизменной объеме налоговых доходов бюджетные расходы Республики Дагестан имеют тенденцию к росту, что определяет высокую степень дотационности республики (таб. 2). Так, в 2007 году удельный вес безвозмездных перечислений Федерального бюджета республики в расходах консолидированного бюджета РД составил 95,2 %, превысив показатель предыдущего года на 12,2 % .

Таблица 2

Показатели структуры консолидированного бюджета РД

\ Годы Показатели \ 2004 2005 2006 2007

Сумма (млн руб.) Уд. вес (в % к расхода м) Сумма (млн руб.) Уд. вес (в % к расхода м) Сумма (млн руб.) Уд. вес (в % к расхода м.) Сумма (млн руб.) Уд. вес (в % к расхода м)

Налоговые доходы 3419,0 20,6 3791,0 19,4 6583,8 25,4 6681,4 22,2

Безвозмездные перечисления 13999,0 84,4 16988,2 87,0 21492,4 83,0 28645,8 95,2

Расходы 16587,5 100,0 19535,3 100,0 25887,7 100,0 30080,2 100,0

Источник: Составлена автором по данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики РФ по РД за 2004-2007 гг.

Исходя из данных таблиц 1 и 2 в Республике Дагестан и наметившейся тенденции социально-экономического развития регионов страны, необходимо отметить, что действующий механизм распределения налоговых полномочий не соответствует региональным потребностям экономического развития субъектов Федерации. В связи с вышеизложенным целесообразно расширить налоговую компетенцию региональных органов, стимулируя, таким образом, активизацию процесса регулирования развития субъекта РФ.

Проведенное нами исследование показало, что налоговые доходы, закрепленные Бюджетным кодексом РФ за региональными и местными органами власти, не обеспечивают в полном объеме расходные обязательства республиканских и местных бюджетов. Принципам налогового федерализма будет отвечать такое межбюджетное распределение налогов, при котором заметно снизится доля регулирующих доходов в нижестоящих бюджетах и соответственно увеличится доля закрепленных доходов.

В связи с вышеизложенным автором считается приемлемым проведение мероприятий по следующим направлениям:

1. Расширение спектра налоговых полномочий региональных и местных властей по следующим позициям:

- целесообразно предоставление права регионам самостоятельно вводить не только региональные налоги, но и некоторые федеральных (налог на прибыль организаций). Целью такого расширения полномочий является улучшение финансового благосостояния регионов посредством усиления стимулирующей и регулирующей функций налогов;

- включение в налоговую компетенцию субъектов РФ полномочий по самостоятельному определению региональных налогов, по способам исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или

регрессивные) и размеров ставок без верхних пределов, устанавливаемых федеральным законодательством;

- передача полномочий субъектам РФ по самостоятельному определению способов расчета налоговой базы по налогам, закрепленным законодательством за субъектами Российской Федерации.

2. Увеличение доли собственных налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации. В диссертации предлагается установить по регулирующим налогам дифференцированные нормативы отчислений для субъектов Федерации, основываясь на налоговом потенциале региона. Для субъектов РФ с наиболее высоким значением налогового потенциала следует установить более низкие нормативы отчислений от регулирующих налогов, для слабых регионов -повышенные. Это позволит уменьшить встречные финансовые потоки и снизить потребность в трансфертах и других видах межбюджетной помощи.

Проведенное в работе исследование показало, что в процессе дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов целесообразно учитывать не реальный налоговый потенциал, а оптимальное его значение по региону. В том случае, если два региона имеют относительно одинаковый уровень налогового потенциала, однако фактические налоговые поступления одного из них превышают поступления другого, следует установить одинаковые нормативы отчислений по регулирующим налогам. Данные мероприятия будут стимулировать регионы к самостоятельному решению территориальных проблем. Для достижения данной цели в настоящее время основная проблема заключается в поиске наиболее оптимальных методик расчета налогового потенциала субъекта РФ.

3. Методика расчета коэффициентов реальной, фактической и оптимальной налоговой безопасности региона и обновленная методика оценки налогового потенциала местных бюджетов РД

Основной задачей процесса формирования и реализации налоговой политики субъекта РФ является построение наиболее оптимальной, рациональной системы регионального налогообложения. Для анализа действующей региональной налоговой политики, адекватности достигнутых в процессе ее осуществления результатов конечным целям и выработки приоритетных направлений ее совершенствования целесообразно выделить критерии, определяющие эффективность территориальной налоговой политики.

Оценить эффективность налогообложения, налоговой политики довольно сложно, поскольку состояние налоговой системы государства определяется во многом такими составляющими, как национальные, исторические, экономические, организационные условия развития страны. В зарубежной практике критериями оценки эффективности налогообложения является ряд принципов, обоснованных в результате развития классических принципов налогообложения.

Ряд ученых (Журавлева Т.А., Русакова В.Р.) к числу обобщенных показателей эффективности налогообложения относят: долю налоговых поступлений в доходах бюджета; долю налогов в валовом внутреннем продукте (ВВП), национальном доходе; эластичность налоговых поступлений.

Эффективность налоговой политики можно также определить коэффициентом налоговой безопасности, а применительно к субъектам Федерации - коэффициентом региональной налоговой безопасности. Налоговая безопасность - это способность налоговой системы за счет стабильного эффективного поступления налоговых платежей в государственный бюджет обеспечить удовлетворение растущих общественных потребностей.

По мнению автора, необходимо установить коэффициент региональной налоговой безопасности, его оптимальное, фактическое и реальное значение. Коэффициенты региональной налоговой безопасности дают оценку фактически сложившемуся и потенциально возможному уровню налоговой самообеспеченности региона. Отношение всех налоговых поступлений, мобилизуемых с территории конкретного субъекта Федерации, к расходной части консолидированного бюджета региона определим как фактический коэффициент региональной налоговой безопасности: Кфнб = Нф / Р,

где:

Кфнб - фактический коэффициент региональной налоговой безопасности;

Нф - налоги, зачисляемые в бюджетную систему субъекта РФ;

Р - расходы консолидированного бюджета субъекта РФ.

Поскольку мы живем в федеративном государстве, основываясь на принципах налогового федерализма, в системе которых одним из определяющих является принцип самостоятельности, по мнению автора, целесообразно также для расчета эффективности налоговой политики определить коэффициент реальной налоговой безопасности региона. За основу расчета предлагаемого показателя следует брать лишь налоговые поступления, мобилизуемые в консолидированный бюджет республики.

Крнб = Нр/Р,

где:

Крнб - реальный коэффициент региональной налоговой безопасности;

Нр - налоги, зачисляемые в консолидированный бюджет субъекта РФ.

Проведенное в работе исследование показало, что фактически сложившийся уровень региональной налоговой безопасности РД за 2007 г. составил 0,30,0%. Данное значение наиболее точно свидетельствует об уровне дотационности регионального бюджета (таб. 3).

Таблица 3

Расчет коэффициента фактической и реальной региональной налоговой безопасности Республики Дагестан за 2004 - 2007 гг.

Наименование показателей 2004 2005 2006 2007

1. Налоговые поступления по РД, всего (млн руб.) 4989,6 5552,5 7510,7 9232,8

В том числе:

1.1. Налоги, зачисленные в консолидированный бюджет РД 3384,6 3611,3 4966,5 6681,4

1.2. Налоги, перечисленные в Федеральный бюджет 1605,0 1941,2 2544,2 2551,4

2. Расходы консолидированного бюджета РД (млн руб.) 16587,5 19535,3 25887,7 30080,2

3. Коэффициент фактической региональной налоговой безопасности (стр. 1 /стр. 2) 0,30 0,28 0,29 0,30

4. Коэффициент реальной региональной налоговой безопасности (стр.1.1/стр. 2) 0,20 0,18 0,19 0,22

Источник: Составлена автором по: отчетным данным УФНС РФ по РД и Минфина РД за 2004-2007 гг.

Как следует из данных таблицы 3, значения коэффициента реальной региональной налоговой безопасности по РД (Крнб) уступает значению коэффициента фактической региональной налоговой безопасности (Кфнб) на 8,4 %. Результаты расчета коэффициентов Крнб, Кфнб свидетельствуют о низком уровне налоговой безопасности республики, следовательно, неспособности не только за счет собственных усилий, но и за счет всех налоговых поступлений, мобилизуемых с территории, обеспечить удовлетворение социально-экономических потребностей региона.

В настоящее время максимальное значение Крнб будет равно значению Кфнб за счет следующих действий: расширения налоговой компетенции региональных и местных властей, роста налоговой базы на уровне субъекта Федерации и увеличения доли закрепленных налогов за региональными и местными бюджетами. Абсолютная налоговая безопасность региона будет достигнута при значении коэффициента региональной налоговой безопасности, равном единице. В таком случае налоговые доходы полностью покрывали бы расходы государства, что свидетельствовало бы о совершенстве налоговой системы, регионального налогообложения, работы органов налогового администрирования и налоговой политики Республики Дагестан. Причин низкого уровня Крнб и Кфнб по Республике Дагестан (0,22 % и 0,30 %

соответственно, за 2007 г.) несколько. К наиболее значимым относятся: факторы, влияющие на величину налоговых поступлений (неэффективная деятельность органов налогового администрирования, низкий уровень как налоговой базы, так и налогового потенциала республики, высокие темпы роста объема дебиторской и кредиторской задолженности между хозяйствующими субъектами, низкий уровень рентабельности экономики и т. д.), и факторы, обуславливающие рост расходной части регионального бюджета (делегирование дополнительных полномочий региональным или местным властям, рост общественных потребностей и т. д.).

Под оптимальным коэффициентом региональной налоговой безопасности автор понимает отношение оптимального значения налогового потенциала субъекта Федерации (перспективная оценка налогового потенциала региона через планирование роста налоговой базы посредством максимального использования имеющегося экономического потенциала региона) к его статьям расходов, то есть:

Конб = НПопт / Р,

где НПопт - оптимальная величина налогового потенциала субъекта РФ.

Одним из критериев эффективности налоговой политики является сопоставление планируемых и фактических показателей сбора налоговых платежей. Планируемая сумма по каждому доходному источнику определяется как налоговый потенциал соответствующего налога, однако зачастую наблюдается несоответствие между данными показателями.

Выполнение планируемых показателей по мобилизации налоговых платежей в бюджет зависит не только от усилий фискальных органов и состояния экономики, но и от реалистичности прогнозных данных, соответствия их реальной налоговой базе, что предопределяет необходимость поиска методики расчета налогового потенциала, которая определяла бы максимально возможные налоговые поступления по региону.

В практике планирования в Республике Дагестан налоговый потенциал по каждому виду налогов муниципального образования определяется путем умножения показателя налоговой базы на среднюю сложившуюся налоговую ставку1:

где:

Я/7/' - налоговый потенциал конкретного налога в _)-м муниципальном образовании;

1 Закон Республики Дагестан от 08.12.2005 г. № 60 «О республиканском фонде финансовой поддержки поселений Республики Дагестан»

НБ) - налоговая база данного налога в _]'-м муниципальном

образовании в прогнозном году;

- суммарный прогноз поступлений по данному налогу в

бюджеты всех муниципальных образований;

- суммарная налоговая база данного налога.

Средняя сложившаяся налоговая ставка (£ПД 1^НБ) рассчитывается как среднее по всем муниципальным образованиям соотношение между прогнозируемыми налоговыми поступлениями и налоговой базой данного налога.

Автором предлагается заменить действующую методику расчета налогового потенциала конкретного налога муниципального образования в РД, поскольку: 1) использование данных о фактических доходах при расчете бюджетной обеспеченности приведет к дестимулированному использованию имеющейся налоговой базы в регионе. Любые изменения в налоговых доходах бюджета приведут либо к компенсационному покрытию дефицита (при уменьшении налоговых поступлений), либо к сокращению объема финансовой поддержки (при увеличении налоговых платежей); 2) при использовании средней сложившейся ставки для расчета налогового потенциала конкретного налога бюджета поселения не учитывается компетенция муниципальных органов власти по установлению ставок по местным налогам.

В связи с вышеизложенным налоговый потенциал по видам налогов в разрезе муниципалитетов целесообразно оценивать по следующей формуле:

НПу= НБух НС у- ЬЗНПРф- ЗНРу,

где:

НШ] - налоговый потенциал конкретного налога 1 в ]-том муниципальном образовании;

НБу - налоговая база конкретного налога 1 в ]-том муниципальном образовании в прогнозируемом году;

на] - ставка налога I в ]-том муниципальном образовании в прогнозируемом году;

ЬЗНПРЦ - прогнозируемый прирост налоговой задолженности по налогу 1 в ^том муниципальном образовании;

ЗНРу - налоговая задолженность по налогу 1 в ]-том муниципальном образовании, реальная к взысканию в прогнозируемом году.

Непостоянство налогового законодательства и экономики региона обуславливают необходимость при расчете показателя налоговой базы в прогнозном году основываться на показателе налоговой базы конкретного налога в последнем отчетном году скорректированного исходя из изменения налоговой нагрузки, валового местного продукта (ВМП) и других показателей, формирующих налоговый потенциал по видам доходов в бюджетном поселении. Величина показателя ЬЗНПРЦ на прогнозируемый период определяется на основе мониторинга прироста налоговой задолженности конкретного налога по каждому муниципальному образованию за ряд предыдущих лет.

Предложенный в работе способ расчета налогового потенциала, по мнению автора, будет наиболее оптимальным, поскольку здесь учитывается специфичность каждого бюджетного поселения, в том числе не игнорируются налоговые полномочия по установлению муниципальными образованиями элементов местного налогообложения.

4. Комплекс научно-практических рекомендаций по совершенствованию регионального налогообложения в условиях развития налогового федерализма в РФ

В диссертационной работе предложен комплекс научно-практических рекомендаций по развитию налогового федерализма в Российской Федерации, совершенствованию системы регионального налогообложения, повышению ее роли в социально-экономическом развитии территорий. Кардинальные институциональные изменения, произошедшие в экономико-социальной среде нашей страны, актуализировали проблему формирования эффективной налоговой политики на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Одним из фундаментальных направлений улучшения региональной налоговой политики является совершенствование законодательной базы по налогам.

В современный период полный отказ регулирующих налогов в пользу собственных налоговых доходов должен быть закреплен соответствующим потенциалом региона. Поскольку достаточное число регионов окажется не в состоянии исключительно за счет собственных налогов сформировать свою доходную базу, в настоящее время необходимо разумное сочетание вертикального бюджетного выравнивания с горизонтальной сбалансированностью. Этому способствовало бы закрепление части отчислений от основных фискально-значимых федеральных налогов за региональными и местными бюджетами.

В частности, автором предлагается следующий механизм распределения налоговых ресурсов между уровнями бюджетной системы:

- закрепить часть отчислений от налога на добавленную стоимость (НДС) за региональными бюджетами;

- установить дифференцированные нормативы отчисления в региональный бюджет поступлений от НДС;

- передать на региональный уровень налог на прибыль организаций с установлением дифференцированных налоговых ставок и возможностью предоставления льгот (в рамках снижения ставки либо введением «инвестиционной» льготы);

- закрепить поступления по налогу на добычу полезных ископаемых за бюджетами субъектов РФ.

Таблица 4

Поступление налогов в бюджетную систему РД в результате предлагаемого

перераспределения налоговой компетенции, тыс. руб. ___(в условиях 2007 г.)*__

Виды налоговых платежей Изменение финансовых потоков в бюджетную систему РД

Федеральный Республиканский Местный

НДС -296600 +296600 -

Налог на прибыль -560300 +560300 -

НДПИ -601700 +601700 -

ИТОГО - 1458600 +1458600

*Расчеты автора по отчетным данным УФНС РФ по РД

Общеизвестно, что наиболее эффективной налоговой формой с фискальной точки зрения является налог на добавленную стоимость. В диссертационной работе автором предлагается установить для РД норматив отчисления от НДС в размере 20 % (в других регионах в зависимости от финансовой ситуации можно варьировать значение норматива от 10 % до 20 %), что позволит несколько децентрализовать налоговые ресурсы. Такого рода «нововведение» приведет к увеличению финансовых ресурсов, концентрируемых в региональном бюджете РД, на 296,6 млн. руб. (рассчитано автором относительно данных о поступлении налоговых платежей в бюджетную систему Республики Дагестан за 2007 г., таб. 4). Потери федерального бюджета могут быть компенсированы за счет отмены налоговых освобождений по НДС, отмены неэффективных льгот и усиления их социальной направленности, а также совершенствования форм и методов администрирования данного налога.

Несмотря на основную тенденцию развития налоговой политики РФ -снижения налоговой нагрузки, для многих отраслей экономики наиболее обременительным все еще остается НДС. Проведенный в работе анализ неплатежей в разрезе всех налогов по отраслям экономики Республики Дагестан выявил наличие основательной задолженности по НДС (за период 2003-2007 гг. задолженность по НДС увеличилась в 2 раза и составила на начало 2008 г. 497,3 млн. руб.).

Особенности фискальной сущности налога на прибыль организации позволяет судить о том, что ее функционирование призвано реализовать не столько фискальную, сколько регулирующую функцию, обеспечивая государственное вмешательство в процессы расширенного воспроизводства.

Учитывая необходимость интенсификации инвестиционной и инновационной деятельности на уровне субъекта Федерации, было бы целесообразным передать на региональный уровень налог на прибыль организаций. Такое закрепление на уровне субъектов РФ соответствующего налога обеспечит дополнительные существенные поступления в территориальный бюджет. Данная мера по расчетам автора может увеличить доходы консолидированного бюджета РД на 560,3 млн. руб. (относительно 2007 г.).

В соответствии с принятой в мировой практике теорией фискального федерализма принципам справедливости налогообложения будет соответствовать полное зачисление поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в бюджет того административно-территориального образования, где полезное ископаемое было добыто. Автором также предлагается делегирование на региональный уровень всех полномочий по установлению основных элементов налогообложения данного налога, что позволит субъектам Федерации не только контролировать и эффективно использовать имеющиеся природные богатства территорий, но и решать экологические проблемы региона. Полное зачисление поступлений НДПИ в республиканский бюджет РД обеспечит дополнительные налоговые поступления в сумме 601,7-00 млн. руб.

Согласно расчетам, приведенным в таблице 4, перераспределение налоговых полномочий приведет к росту величины финансовых ресурсов, концентрируемых в консолидированном бюджете РД, на 1458,6 млн. руб. В результате будет иметь место сокращение встречных финансовых потоков, при этом пополнение регионального бюджета за счет предложенных изменений в законодательстве приведет к сокращению уровня дотаций для выравнивания их бюджетной обеспеченности. Таким образом, будут компенсированы выпадающие доходы федерального бюджета.

Однако сформулированные выше меры не смогут полностью решить проблему дотационности РД, обеспечить полное покрытие мобилизованными доходами расходы бюджета. Рассмотренный курс действий, по мнению автора, обеспечит формирование базы для активизации экономической деятельности на региональном уровне, что в перспективе может способствовать значительному расширению налоговой базы, увеличению собственных доходов, и следовательно уменьшению потребности в трансфертах и других видах финансовой помощи от центра.

Реализация предложенных и обоснованных в диссертации мер позволит создать стабильную основу для формирования федеративных отношений в РФ, совершенствовать региональную налоговую политику субъектов Федерации и решить следующие задачи:

- повысить эффективность регионального налогообложения путем совершенствования действующего механизма исчисления и взимания налогов субъектов Федерации и обеспечить реальную самостоятельность региональных бюджетов;

- совершенствовать методические подходы к оценке эффективности региональной налоговой политики и налогового потенциала субъектов Федерации, в том числе РД;

воздействовать на развитие производственной деятельности, активизировать инвестиционные и инновационные процессы в субъектах Федерации;

- сократить уровень дотационности административно-территориальных образований, стимулировать развитие инициативной деятельности региональных органов власти по социально-экономическому развитию своих территорий.

Основные положения диссертационной работы опубликованы в следующих изданиях:

Публикации в ведущих реферируемых научных журналах и изданиях, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ:

1. Гаджиева М.А. Эффективность налогового администрирования как основной фактор оценки эффективности налогообложения // Налоги. Федеральный научно-практический журнал. 2008. № 6. М.: Юрист. - 0,3 п. л.

Публикации в других научных журналах и изданиях.*

2. Гаджиева М.А. Налоговый федерализм в Российской Федерации // Сборник научных трудов ГОУ ВПО «ДГТУ» «Проблемы теории и практики экономики народнохозяйственного комплекса региона». Выпуск X. -Махачкала, Формат, 2007. - 0,2 п. л.

3. Гаджиева М.А. К вопросу о разграничении налоговых полномочий в рамках института совместного введения в РФ // Сборник статей III Международного форума (8-й Международной конференции), «Актуальные проблемы современной науки». - Самара, 2007. - 0,3 п. л.

4. Гаджиева М.А. Особенности межбюджетного распределения налоговых доходов // Сборник статей V Международной научно-практической конференции « Финансовые инструменты регулирования экономики регионов на современном этапе». - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2006. - 0,2 п. л.

5. Гаджиева М.А. Проблемы доходной базы муниципальных бюджетов // Налоги. Информационно-аналитическая газета. 2008. №47 (601) М.: Юрист. -0,2 п. л.

6. Гаджиева М.А. Рост налогового потенциала территорий как способ сокращения различий в социально-экономическом развитии субъектов РФ // Налоги. Информационно-аналитическая газета. 2008. №39 (593) М.: Юрист. -0,2 п. л.

7. Гаджиева М.А. Сущность и элементы региональной налоговой политики // Сборник научных трудов ГОУ ВПО «ДГТУ» «Проблемы теории и практики экономики народнохозяйственного комплекса региона». Выпуск X. -Махачкала: Формат, 2008. - 0,4 п. л.

Формат 60x84. 1/16. Печать ризографная. Бумага № 1. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. - 1,5 изд. печ. л. - 1,5. Заказ - 273 - 61. Тираж 100 экз. Отпечатано в ООО «Деловой мир» Махачкала, ул. Коркмасова, 35а

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Гаджиева, Мадинат Ахмедовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ НАЛОГОВОЙ

ПОЛИТИКИ. 1.1 Генезис развития налоговых теорий.

1.2 Принципы налогообложения и их роль в построении налоговой политики.

1.3 Основы и особенности реализации региональной налоговой политики.

ГЛАВА 2. НАЛОГОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНОВ И АНАЛИЗ МЕХАНИЗМОВ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ.

2.1 Налоговое администрирование в механизме реализации налоговой политики.

2.2 Разграничение налоговых полномочий в рамках института совместного ведения в РФ.

2.3 Анализ и оценка налоговых доходов региона (по материалам

ГЛАВА 3. ФОРМИРОВАНИЕ НАПРАВЛЕНИЙ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ.

3.1 Налоговый федерализм и проблемы формирования доходов бюджетов субъектов РФ.

3.2 Показатели эффективности налоговой политики и пути их совершенствования.

3.3 Приоритетные направления совершенствования налоговой политики субъектов РФ на современном этапе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и реализация региональной налоговой политики"

Актуальность темы исследования. В условиях продолжающейся бюджетно-налоговой реформы РФ налоговая система отличается высокой, динамичностью: реализация концепции снижения налогового бремени^ совершенствование процедур налогового администрирования, обеспечение рационально' сти и справедливости налогообложения, повышение роли и значения налоговой системы на территориальном уровне.

С провозглашением России федеративным государством на основании принципов бюджетного федерализма на региональный уровень были переданы г отдельные федеральные полномочия, не обеспеченные соответствующими финансовыми ресурсами. В силу особенностей Российской Федерации (дифференциации в социально-экономическом развитии регионов) большинство субъектов РФ не могло обеспечить выполнение возложенных на них функций за счет собственных источников, что привело к росту дотационной зависимости от федерального центра. Постоянные преобразования; в механизме межбюджетных отношений, совершенствование механизма распределения доходов, использование инструментов трансфертной политики не решают проблемы обеспечения самостоятельности региональных бюджетов. $

В системе государственного регулирования регионального развития ключевое место принадлежит региональной налоговой политике, направленной на устранение диспропорций в социально-экономическом развитии территорий, решение насущных проблем, создание условий для устойчивого развития^ всех субъектов Федерации, поиск путей увеличения экономического потенциала территорий. Формирование активной региональной налоговой политики, ориентированной на стимулирующее регулирование территориальных воспроизводственных процессов, является основной задачей любого государства. В современных условиях значительную роль региональная налоговая, политика играет в создании привлекательного инвестиционного климата, в поддержании отраслей реального сектора экономики, имеющих ключевое значение для развития каждого административно-территориального образования.

В то же время необходимо отметить, что современная налоговая политиI ка не создает у субъектов Федерации заинтересованности в расширении собственной налоговой базы, ослабляет эффективность системы налогового администрирования* доходов регионального бюджета. При всей важности налоговой реформы и ее позитивности в реализации налоговой политики, формирование эффективной системы регионального налогообложения является одной8 из слабо разработанных областей налоговых отношений, что предопределяет актуальность выбранной автором темы диссертационной работы.

Степень разработанности проблемы: Опосредованное влияние территориальной налоговой политики на процесс социально-экономического развития государства обусловило необходимость изучения проблем, посвященных вопросам теории и практики региональной- налоговой политики. Направления исследованияi указанных проблем определяются фундаментальными, трудамй представителей экономической и философской мысли в области социально-экономического содержания, основ построения и механизмов функционирования налогов и налоговой системы и работами видных российских экономистов по вопросам реализации налоговой политики и эффективного распределения налоговых доходов между звеньями бюджетной системы РФ.

Следует особо отметить научные труды А. Смита, Д. Риккардо, Н. Тургенева, Д. Мак-Куллоха, Г. Госсена, А. Вагнера, А. Тривуса, Дж. Кейнса, П. Самуэльсона, А. Лэффера, В. Пушкаревой, М. Фридмена, Дж. Милля, Л: Штейна, М. Алексеенко, А. Исаева и ряда других ученых.

Актуальные вопросы налогового регулирования, формирования бюджетных доходов и повышения эффективности налоговой политики находят отражение в трудах российских ученых и экономистов: М. Абазовой, Е. Ашмариной, С. Барулина, Е. Барулиной, Г. Безрукова, М. Березина, И. Вачугова, В. Гришина, А. Дадашева, А. Демина, М. Дзагоевой, В. Едренова, М. Карасева, С. Карчевской,

М; Кештова, Ю. Корчагина, О. Князевой, И: Кучерова, А. Лобанова, А. Люти-кова, Т. Маклакелидзе, Н. Мамыкиной, В. Панскова, А. Пенюгаловой, Г. Петрова, Т. Погодиной, А. Пономорева, В. Субботина, А. Титова, С. Хорошева и Др.

Свой вклад в решение данных проблем также внесли дагестанские ученые: A.M. Абдулгалимов, Б.Х. Алиев, В.Г. Алиев, F.X. Алиев, Н:Г. Апаев, И.Г. Изабакаров, P.M. Магомедова, Х.М. Мусаева, Р.Г. Сомоев и др.

Однако необходимо отметить, что при широком рассмотрении в научных работах проблем формирования современной налоговой системы России, исследования, посвященные вопросам теории и практики региональной налоговой политики, остаются недостаточно изученными. Кроме того, недостаточно освещены критерии оценки налоговой политики на уровне субъекта Федерации. Обозначенные проблемы обусловили необходимость углубления научных исследований в этой области и выработки новых подходов к формированию региональной налоговой политики на современном этапе р&звития|РФ.

Цель исследования заключается в теоретическом и методическом обосновании основ формирования и реализации региональной налоговой политики, необходимости повышения эффективности функционирования системы территориального налогообложения в условиях социально-экономических преобразований, проводимых в РФ.

Для реализации поставленной цели исследования необходимо решение следующих конкретных задач: уточнение понятия «региональная налоговая политика» и принципов построения налоговой политики на федеральном и региональном уровнях; уточнение понятий «налоговый федерализм», «налоговая компетенция»; анализ механизмов распределения налоговых полномочий между звенья ми бюджетной системы в рамках института совместного ведения РФ; анализ региональных проблем налогообложения и уровня поступлений доходов в бюджетную систему (по материалам Республики Дагестан);

- исследование факторов и критериев, определяющих эффективность региональной налоговой, политики; обоснование научно-практических рекомендаций по повышению эффективности системы регионального налогообложения на современном этапе развития РФ.

Объектом^ исследования является налоговая политика субъектов Российской Федерации и Республики Дагестан.

Предмет исследования — теоретические и практические проблемы построения и реализации эффективной модели региональной налоговой политики в условиях проводимых в РФ социально-экономических преобразований.

Теоретической, и методологической основой исследования являются фундаментальные и научные разработки отечественных и зарубежных экономистов- в исследуемой- области, а также материалы научно-практических конференций и семинаров по вопросам формирования налоговой политики субъектов РФ и совершенствования системы регионального налогообложения на современно этапе развития РФ.

Нормативно-правовую базу, исследования составили Конституции РФ и t

Республики Дагестан (РД), Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления б Российской Федерации», законодательные и нормативные акты РФ и РД по экономике, налогам, федеративному устройству РФ и региональной политике, законы субъектов РФ о порядке исчисления и взимания региональных и местных налогов, методические рекомендации, инструкции и др.

Инструментарно-методический аппарат работы. В процессе исследования форм региональной налоговой политики, обосновании направлений и выработки рекомендаций по ее совершенствованию применялись следующие I методы научного исследования - наблюдение, структурно-функциональный, логический и экономический анализ, сравнение, обобщение, выборка, группировка и другие, общенаучные и специальные методы исследования.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили законодательные акты, статистические данные Федеральной службы государственг ной статистики РФ и ее территориального органа по РД, отчетно-аналитическая информация Министерства финансов РФ по РД, Управления Федеральной налоговой службы РФ по Республике Дагестан, результаты социологических опросов и обследований, проведенных автором в Министерстве Финансов РФ по РД, а также фактические данные, опубликованные в периодической, печати.

Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии теоретических положений и разработке организационно-методических и практических рекомендаций по повышению эффективности региональной налоговой политики в условиях построения налогового федерализма в РФ. г

В процессе проведенного исследования автором получены следующие научные результаты, обладающие новизной:

- уточнено понятие «региональная налоговая политика». Под которой следует понимать совокупность мероприятий, реализуемых соответствующими исполнительными органами власти по созданию системы налогообложения, обеспечивающих социально-экономическое развитие, финансовые потребности региона и государства в целом;

- обновлены принципы построения налоговой политики и сформулированы принципы региональной налоговой политики;

- предложена авторская интерпретация понятий «налоговый федерализм» и «налоговая компетенция». Под налоговым федерализмом понимается фискальное и регулирующее направление налоговой политики государства, основанное на принципах бюджетного федерализма, представляющее собой совокупность мер по сбалансированию интересов бюджетов всех уровней, а под налоговой компетенцией — право субъектов налоговой политики, налогового администрирования реализовывать законодательно установленные полномочия в налоговых отношениях по формированию федерального, регионального и местного бюджетов; дополнена методика и предложена формула расчетов коэффициентов реальной, фактической и оптимальной региональной налоговой безопасности как факторов эффективности территориального налогообложения; уточнена методика оценки налогового потенциала бюджета муниципального образования на основе прогнозируемого изменения налоговой ставки и уровня задолженности по видам налогов; разработан комплекс научно-практических рекомендаций организационного характера, направленных на повышение эффективности регионального налогообложения в условиях проводимых в РФ социально-экономических преобразований.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в разработке конкретных положений и рекомендаций по усилению роли налогов в регулировании экономики территорий посредством создания эффективной системы распределения и разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, по совершенствованию основ и механизмов исчисления налогов субъектов Федерации и по улучшению организации системы налогового администрирования на региональном уровне.

Обоснованные автором рекомендации могут быть использованы федеральными и региональными органами власти при разработке законодательных актов, концепций и программ, определяющих направления реформирования налоговой системы РФ, основ региональной налоговой политики и налогового регулирования развития территорий.

Ряд положений диссертации по проблемам формирования эффективного механизма регионального налогообложения используется в учебном процессе

Даггосуниверситета в преподавании курсов «Теория и история налогообложе „ ния», «Налоги и налогообложение», «Региональные и местные налоги».

Апробация. Основные выводы и предложения диссертационной работы отражены в научных статьях автора, опубликованы в сборниках и материалах периодической печати, а также докладывались на республиканских, региональных, международных научно-практических и научно-теоретических конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и аспирантов в г. Самаре и г. Махачкале (2007-2008 гг.) и получили на них одобрение. Уточненные показатели оценки налогового потенциала на региональном уровне приняты к использованию Минфином РД.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликованы 7 работ общим объемом 1,8 п. л.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех логически связанных глав, заключения, списка литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Гаджиева, Мадинат Ахмедовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В завершении диссертационной работы сформулируем итоговые выводы и предложения проведенного исследования, основная суть которых состоит в следующем:

1. Региональная налоговая политика является действенным инструментом регулирования социально-экономических отношений в регионах. На основе изучения, обобщения, и критического анализа мнений различных ученых в диссертационной работе уточнены понятия «налоговая политика» и «региональная налоговая политика». К анализу сущности налоговой политики необходимо подходить не как к административно-управленческой, а динамично развиваюг щейся, научно-обоснованной системе. При этом под налоговой политикой предлагается понимать комплекс последовательных действий органов государственной власти, основанных на единой концепции налогообложения, в результате реализации которой формируется, развивается и совершенствуется налоговая система, налоговые отношения на всех уровнях власти. Региональная налоговая политика представляет собой совокупность мероприятий реализуемых соответствующими федеральными, региональными органами исполнительной власти, и органами местного самоуправления, в рамках общенациональной налоговой политики с учетом ее региональной составляющей, по созданию такой i системы налогообложения (посредством установленных законодательством, делегированных налоговых полномочий), которая способствовала бы развитию рыночной экономики, социальной сферы и одновременно обеспечивала бы -фи^ нансовые потребности региона и государства в целом.

2. В работе проанализирована методологическая основа реализации региональной и общенациональной налоговой политики. Определены цели, задачи, субъекты, способы и методы реализации налоговой политики. На основе анализа мнений различных ученых сформулированы принципы формирования налоговой политики, классифицированные в группы: базовые принципы построения налоговой системы; принципы, обуславливающие соблюдения интересов налогоплательщиков; принципы, обеспечивающие основы налогового федерализма; базовые принципы налогового администрирования. В качестве главных принципов построения региональной налоговой политики выделена группа принципов, обеспечивающих основу реализации залогового федерализма (принцип единства налоговой системы; принцип разделения налоговых полномочий; принцип подвижности; принцип исчерпывающего перечня региональных и местных налогов; принцип трехуровневого построения налоговой системы; принцип совместного введения налогов.

3. В диссертационной работе уточнено понятие налогового администрирования, раскрыта роль в реализации федеральной и региональной налоговой политики. Автор полагает, что понятие «налоговое администрирование» следует понимать как комплекс мероприятий осуществляемые в области налогообложения, в результате которых формируется и реализуется налоговая политика государства, как на федеральном уровне, так и на уровне территорий. В качестве основной цели налогового администрирования в работе выделена - реализация налоговой политики, в том числе региональной, посредством формирование эффективного налогового, механизма и оптимального функционирования системы налоговых органов.

В диссертационной работе проведен анализ функциональной системы налогового администрирования: деление на макро и микроуровень, на горизонтальную и вертикальную составляющую. В процессе исследования выявлена двусторонняя связь между Министерством Финансов «по РФ и субъектам РФ (формирующей на основе данных налоговых органов основные положения налоговой политики) и налоговыми органами (занимающиеся непосредственной реализацией налоговой политики на всех уровнях).

4. Автором раскрыты основные проблемы налогового федерализма РФ, дана авторская трактовка понятий «налоговый федерализм» и «налоговая компетенция». Понятие налогового федерализма должно исходить из понятия на лотовой политикой государства, поскольку именно в рамках налоговой политики, с учетом ее целей и региональных, социально-экономических особенностей страны, формируются основные положения налогового федерализма. Под налоговым федерализмом следует понимать одно из важнейших фискальных и регулирующих направлений налоговой политики государства, основанное на принципах бюджетного федерализма, представляющее, собой совокупность мер по сбалансированию интересов бюджетов всех уровней. Налоговая компетенция - это право субъектов налоговой политики, налогового администрирования реализовывать законодательно установленные полномочия в налоговых отношениях по формированию федерального, регионального и местных бюд4 жетов.

5. В ходе исследования проведен анализ распределения налогов мобилизуемых по одному из ключевых субъектов Северного Кавказа - Республике Дагестан между уровнями бюджетной системы РФ. Из суммарных налоговых поступлений в 2007г. по РД около 30% перечисляются в Федеральный бюджет. В целом по РФ на налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов i

РФ в общих налоговых доходах приходится около 35%, по этим данным можно судить о централизованном характере сложившейся налоговой системы и актуальности проблемы недостаточности финансовых ресурсов на региональном и местном уровне. Автором рассмотрены точки зрения многих ученных (Березин М.Ю., Агарков В.В., Карасев М.Н., Мусаева Х.М.) по поводу способов распределения доходов и полномочий между бюджетами. В процессе анализа и мониторинга нами рекомендовано: Во-первых, закрепить отдельные налоги за регионами; во-вторых, установить различные нормативы отчислений между субъектам РФ, основываясь на налоговом потенциале региона - по регулирующим налогам; в-третьих, предоставить право регионам самостоятельно вводить не только региональные налоги, но и некоторые федеральные (законодательством РФ будут установлены основные элементы налогообложения, а субъекты РФ будут принимать решения вводить или не вводить те или иные федеральные налоги); в-четвертых, предоставить полномочия по самостоятельному определению, по региональным налогам, способов исчисления и определения конкретных ставок.

6. В рамках диссертационной работы были проанализированы по данным Минфина РД и УФНС РФ по РД основные параметры налоговой политики Республики Дагестан. Результаты исследований свидетельствуют, что в последние годы наблюдаются высокие темпы социально-экономического развития РД на фоне роста основных показателей ВРП. Однако темпы роста налоговых поступлений по РД не соответствуют темпам роста ВРП, что свидетельствует об отсутствии снижения налоговой базы республики и наличие всех оснований для осуществления налоговых изъятий в запланированных объемах. Одной из основных проблем собираемости налоговых доходов является задолженность по налоговым платежам в бюджет. За период 2005-2007 гг. задолженность увели1 чилась в 1,6 раз, в основном по НДС, ЕСН и акцизам.

Нами выявлено, что причинами наличия высокого уровня задолженности по этим налогам является: во-первых, неэффективная организованность работы налоговых органов на алкогольном рынке и в сфере производства и оборота нефтепродуктов; во-вторых, отрицательный финансовый результат деятельности организаций и предприятий республики связанного с ростом суммы убытка по виду деятельности и «производство, и распределение электроэнергии, газа и воды», «сельское хозяйство»; в-третьих, задолженность, вследствие начисления штрафных санкций и пеней по просроченным налогам, взыскание которых является безнадежным; в-четвертых, тенденция к снижению отсроченных платежей в общей структуре задолженности; в-пятых, высокое налоговое бремя налогов.

7. В ходе исследования были рассмотрены основные критерии, определяющие эффективность проведения налоговой политики. Проанализирована методологическая сущность понятий эффективность налогообложения, налоговой политики, на макро и микроуровне. В зарубежной практике факторами эффективности налогообложения является ряд принципов, обоснованных в результате развития классических принципов налогообложения, подвергнув анализу которых было отмечено, что в действующей российской практике не всегда соблюдаются общепринятые принципы налогообложения. Рассмотрен коэффициент эластичности налогов, выявляющий зависимость изменения налоговых поступлений под влиянием некоторых экономических факторов (валового национального продукта, ВВП, доход населения, уровня розничных цен, ит. д.), рассмотрены коэффициенты, характеризующие те или иные стороны деятельности налоговых органов. В работе рассчитан и проанализирован уровень налогообложения РД, в том числе в отраслевом разрезе.

8. В диссертационной работе предложена и апробирована методика расчета коэффициентов реальной, фактической и оптимальной налоговой безопасности региона как факторов эффективности территориальной и национальной налоговой политики. На наш взгляд, по оптимальному коэффициенту региональной налоговой безопасности можно наиболее точно судить о потенциальной налоговой безопасности территории. За основу, берется оптимальная величина налогового потенциала субъекта РФ. Существует множество способов оценки налогового потенциала, однако оценка его оптимального значения, в целом, затруднена. В работе представлена обновленная методика расчета налогового потенциала конкретного налога на муниципальном уровне, основанная не на данных о фактических доходах, которая приведет дестимулированному исi пользованию имеющейся налоговой базы в регионе посредством влияния на уровень финансовой поддержки поселению, а на основе показателя налоговой базы скорректированного исходя из индекса налоговой нагрузки и индекса ВВП, ВРП.

9. В результате исследования проанализированы основные направления налоговой политики Российской Федерации с начала реформирования налоговой системы РФ и направления дальнейшего совершенствования региональной налоговой политики. В целях решения проблем достаточности доходной базы региональных бюджетов нами был предложен механизм реализации налогового федерализма, адекватный современным условиям:

- установить дифференцированные нормативы отчисления в региональный бюджет поступлений от налога на добавленную стоимость;

- передать на региональный уровень налога на прибыль с установлением дифференцированных налоговых ставок и возможность предоставления льгот (в рамках снижения ставки, либо введения «инвестиционной» льготы);

- закрепить поступления по налогу на добычу полезных ископаемых за бюджетами субъектов РФ.

Предложенный нами механизм перераспределения налоговых полномочий должен привести: во-первых, к увеличению величины финансовых ресурсов, концентрируемых в консолидированном бюджете РД на 1458600 тыс. руб., в результате будет иметь место сокращение встречных финансовых потоков, то есть пополнение регионального бюджета за счет некоторых; во-вторых, к ослаблению трансфертного механизма, дестимулирующего фискальные усилия региона; в-третьих делегирования на региональный уровень всех полномочий по установлению основных элементов налогообложения налога на добычу полезных ископаемых позволит субъектам Федерации не только контролировать но и эффективно использовать имеющиеся природные богатства территорий; в-четвертых, закрепление налога на прибыль за региональным бюджетом, позволит регионам посредством варьирования налоговых элементов, оказывать стимулирующее воздействие на развитие производственной деятельности, активизации инвестиционных и инновационных процессов в регионе.

10. Автором дана оценка и проведен анализ фйнансовых результатов предприятий РД, во взаимосвязи динамики изменения поступления налога на прибыль организаций, в результате чего выявлено, что объем изъятия налога на прибыль часто опережает величину прибыли в экономике РД. Даже при убыточности организаций республики в 2006 г., поступления налога на прибыль по сравнению с аналогичным периодом в 2005 г., увеличились на 24,8%. В сложившихся условиях основная задача государственного воздействия на экономику производственного сектора заключается в необходимости создания* такой системы налогообложения, которая бы стимулировала развитие производственного сектора экономики. В связи с чем, предложено ввести дифференцированные ставки налога на прибыль организаций с максимальным, установленным на федеральном уровне значением. При этом ставки должны определяться субъектами РФ по определенным ими же критериями и изменять по мере необходимости (рост экономических показателей деятельнрсти предприятий, инфляция и т. п.) Применение дифференцированных ставок по налогу на прибыль организаций с возможностью предоставления различных налоговых льгот, обеспечат рост реального сектора экономики, стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности республики Дагестан и других субъектов РФ.

Реализация предложенных и обоснованных в диссертации мер позволит создать стабильную основу для формирования федеративных отношений в РФ, совершенствовать региональную налоговую политику и решить следующие задачи:

- повысить эффективность регионального налогообложения путем совершенствования действующего механизма исчисления и взимания налогов субъектов Федерации и обеспечить реальную самостоятельность региональных бюджетов;

- совершенствовать методические подходы к оценке эффективности региональной налоговой политики, и налогового потенциала субъектов Федерации, в том числе РД;

- воздействовать на развитие производственной деятельности, активизировать инвестиционные и инновационные процессы в субъектах Федерации;

- сократить уровень дотационности административно-территориальных образований, стимулировать развитие инициативной деятельности региональных органов власти по социально-экономическому развитию своих территорий.