Государственное регулирование кредитной системы России во второй половине XIX - начале XX веков тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Терещенко, Галина Николаевна

Введение.

Глава 1. Органы государственного регулирования кредитной системы Рос-^ сии во второй половине XIX - начале XX веков

§ 1. Кредитная система России в XVIII - первой половине XIX веков. Реформа государственных кредитных учреждений в конце 50-х годов XIX века.

§ 2. Министерство финансов Российской империи как ведущее звено в системе государственного регулирования кредитной системы. Особенная канцелярия по кредитной части.

§ 3. Роль Государственного банка в кредитной системе Российской империи.

Выводы к главе 1.

Глава 2. Законодательное регулирование учреждений краткосрочного кредита во второй половине XIX - начале XX веков

§ 1. Формирование банковского законодательства в 60-80-ые годы XIX века.

§ 2. Дальнейшее развитие банковского законодательства в России в конце XIX- начале XX веков.

§ 3. Законодательство о других типах учреждений краткосрочного кредита.

Выводы к главе 2.

Глава 3. Государственное регулирование специализированных кредитных учреждений

§ 1. Регулирование деятельности государственных сберегательных касс.

§ 2. Государственное регулирование мелкого кредита в России

§ 3. Роль государства в развитии ипотечного кредита в России.

Выводы к главе 3.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственное регулирование кредитной системы России во второй половине XIX - начале XX веков"

Актуальность темы исследования. Начало экономических реформ в России привело к глубоким изменениям во всех сферах народного хозяйства. Во главе экономических преобразований оказались политики и экономисты, ориентированные на западную модель экономического развития. Они начали реформы "под флагом" сокращения регулирующей роли государства в экономике, отказа от монополии государства в сфере собственности, развития свободного предпринимательства.

В ходе экономических преобразований возникли проблемы и трудности, которых сами реформаторы не сумели предвидеть. Выяснилось, что недостаточно одних денежно-кредитных методов регулирования для обеспечения экономического роста, что пассивный уход государства из многих сфер привел не к развитию свободного предпринимательства, а к расширению теневого сектора и криминализации экономики, что передача собственности в руки частных лиц "автоматически" не создает эффективного бизнеса.

Неудовлетворенность общества результатами экономических преобразований в России сделала особенно актуальным вопрос о роли и месте государства в экономике. В ходе дискуссий сформировался спектр мнений, простирающийся от утверждения, что государство должно ограничиться только поддержанием макроэкономического равновесия методами денежно-кредитного регулирования, до утверждения, что государство не должно останавливаться ни перед какими способами вмешательства в экономику.

Банковская сфера, подвергшаяся реформированию больше, чем какой-либо другой сектор экономики, также стала ареной идеологических сражений. Сторонники экономического либерализма считают современную банковскую систему России одним из главных достижений рыночных реформ и полагают, что она не нуждается в каком-либо дополнительном государственном вмешательстве, кроме применяемого Центральным банком стандартного набора мер денежно-кредитного регулирования. Их критики, сторонники активной регулирующей роли государства, указывают, что банковская система России недостаточно выполняет свою основную экономическую функцию -функцию инвестиционного посредника, что она однобоко ориентирована на спекулятивные финансовые операции. Изменить такое положение, по их мнению, может только вмешательство государства.

При изучении истории кредитной системы России второй половины

XIX - начала XX веков напрашивается аналогия с современным периодом экономического развития. Сходство двух эпох видится прежде всего в их переходном характере. Если Россия конца XX столетия пытается перейти от социализма к цивилизованной рыночной экономике, то Россия начала XX века совершила переход от крепостнической полуфеодальной экономики к экономике индустриальной (капиталистической).

Если сопоставить процессы, происходившие в кредитной системе пореформенной России, и происходящие теперь, аналогия станет еще более явной. Так, реформе кредитной системы середины XIX века, как и реформам конца

XX века, предшествовали десятилетия почти полной монополии государства в сфере кредита. В результате реформ сложилась кредитная система, основой которой стали частные кредитные учреждения. Можно обнаружить и более детальные совпадения: в процессе становления кредитная система пореформенной России, как и современная кредитная система, "переболела" такими "болезнями", как увлечение банков биржевой игрой, создание "карманных" банков под одного клиента, отягощение банковского портфеля акциями предприятий и т.д.

Однако в ситуации второй половины XIX века государство иначе, чем сегодня, построило свои отношения с кредитными учреждениями. Позиция государства в сфере кредита, в отличие от современной эпохи, характеризовалась высокой активностью и применением разнообразных методов воздействия, не исключая и мер прямого вмешательства, в частности, создания государственных кредитных учреждений.

Изучение достижений и просчетов государственного регулирования кредитной системы России второй половины XIX - начала XX веков представляется актуальным, так как позволяет глубже понять, какими возможностями обладает государство для позитивного влияния на экономические процессы, происходящие в кредитной сфере, и каковы пределы этих возможностей. Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы при выработке адекватных мер воздействия государства на кредитную систему современной России.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является изучение опыта государственного регулирования кредитной системы России второй половины XIX - начала XX веков. Для ее достижения должен быть решен комплекс конкретных задач, а именно:

- раскрыты исторические особенности государственного регулирования кредитной системы России;

- проведен анализ процесса становления и развития органов государственного регулирования кредитной системы;

- изучена законодательная база деятельности кредитных учреждений, поскольку она отражает процесс развития государственной политики в сфере кредита,

- рассмотрены инструменты и методы воздействия государства на кредитную систему такие, как кредитование (в том числе рефинансирование), процентная политика, работа с проблемными банками, банковский надзор;

- проанализирована роль государственных кредитных учреждений в кредитной системе;

- дан прогноз возможной эволюции государственного регулирования кредитной системы Российской империи.

Предметом исследования является процесс формирования и развития системы государственного регулирования кредитной сферы России второй половины XIX - начала XX веков.

Объектом исследования является совокупность форм и методов государственного регулирования, осуществляемых в рамках кредитной системы России второй половины XIX - начала XX вв.

Структура исследования определяется его задачами и предметом. Первая глава посвящена развитию органов государственного регулирования кредитной системы России во второй половине XIX - начале XX веков (Министерства финансов и Государственного банка).

Последовательно рассматриваются этапы развития государственного регулирования кредитной сферы в целом и отдельных ее секторов. Анализируются структура, задачи, функции регулирующих государственных органов, применяемые ими методы воздействия на кредитную систему, формы контроля за деятельностью кредитных учреждений.

Во второй главе анализируется основной блок банковского законодательства Российской империи, поскольку в нем наиболее полно и последовательно отражена государственная политика в кредитной сфере. Под "основным блоком" банковского законодательства нами понимаются законы, регулирующие деятельность самой многочисленной части кредитных учреждений России - учреждений краткосрочного кредита, прежде всего акционерных коммерческих банков, а также обществ взаимного кредита.

В этой главе отдельным параграфом рассматривается также специальное законодательство, регулировавшее деятельность учреждений краткосрочного кредита, отличавшихся от коммерческих банков и обществ взаимного кредита рядом особенностей, а именно городских общественных банков и частных банкирских заведений.

Третья глава посвящена государственному регулированию специализированных кредитных учреждений: ипотечных банков, сберегательных касс и учреждений мелкого кредита. Иногда текущее регулирование деятельности этих кредитных учреждений осуществлялось специальными подразделениями Министерства финансов, а законодательное регулирование - специальным законодательством.

Характерной особенностью кредитной системы капиталистической России было наличие в ней значительного государственного сектора. Анализ деятельности государственных кредитных учреждений и их воздействия на кредитную систему России дается в главах 1 и 3 (Государственный банк, государственные сберегательные кассы, Дворянский и Крестьянский банки).

Обзор используемой литературы и источников. При работе над темой были использованы следующие источники: законодательные акты Российской империи, регулировавшие кредитную сферу, материалы кредитных учреждений Российской империи (банковская статистика, отчеты кредитных учреждений), материалы съездов общественных организаций предпринимателей и т.д. В нашем распоряжении имеется полный блок нормативных актов, регулировавших кредитную систему капиталистической России, банковская статистика, отчетные материалы отдельных кредитных учреждений. Эти источники дополняются материалами государственных органов (Государственного банка, Министерства финансов), воспоминаниями государственных деятелей и др.

Кредитной системе дореволюционной России посвящена обширная литература. До 1918 года в России было издано большое количество работ, как теоретического, так и практического характера, рассматривавших проблемы как кредитной системы в целом, так и различных ее секторов. Хотя среди них нет работ, полностью посвященных государственному регулированию кредитной системы, однако в большинстве этих исследований затронуты те или иные аспекты интересующей нас проблемы.

Современный историк, безусловно, не может пройти мимо работ таких известных дореволюционных исследователей финансов и кредита, как П.П.Мигулин ("Русский государственный кредит", "Наша банковая политика (1728-1903)"), А.Н.Гурьев ("Очерки развития кредитный учреждений в России"), Л.Н.Яснопольский ("Государственный банк"), И.С.Блиох ("Финансы России XIX столетия"), И.И.Кауфман ("Государственные долги России"), А .Я. Антоновича ("Курс государственного благоустройства") и др.

Наиболее полно вопросы государственного регулирования кредитной системы рассмотрены в работах, посвященных Государственному банку. Это исследования М.В.Бернацкого, В.Судейкина, Я.И.Печерина, Л.Н.Яснопольского, О.Геймана.

Проблемы государственного регулирования отдельных секторов кредитной системы рассматриваются в трудах исследователей ипотечного кредита (В.П.Безобразов, А.В.Красиков, Л.Ходский и др.), мелкого кредита (А.Н.Анциферов, И.А.Бондарев, В.Э.Брунст, Б.Воронов, М.Я.Герценштейн,

B.В.Мавричев, Г.Р.Шмидт и др.), акционерных коммерческих банков (И.И.Левин, А.Н.Гурьев, П.П.Мигулин и др.).

Немалый вклад в развитие истории кредитной системы дореволюционной России внесли исследователи советского периода. В их активе есть несколько десятков монографий и статей, посвященных кредитной системе дореволюционной России и в том числе государственной политике в области финансов и кредита. Особого внимания заслуживают работы И.Ф.Гиндина, такие как "Русские коммерческие банки: из истории финансового капитала в России", "Банки и промышленность в России", "Государственный банк и экономическая политика царского правительства (1861-1892 годы)". И.Ф.Гиндин в своих монографиях собрал и обработал огромный статистический материал и дал наиболее полную картину развития коммерческих банков на общем фоне российской экономики. Не утратили своего значения и работы С.Я.Борового (правда, посвященные дореформенному периоду),

C.Ф.Памфилова ("Акционерные коммерческие банки в России в прошлом и настоящем"), В.И.Бовыкина ("Зарождение финансового капитала в России"),

B.Я.Лаверычева ("Крупная буржуазия в пореформенной России") и др. советских исследователей. Советские историки-экономисты ввели в научный оборот множество архивных документов Министерства финансов, Государственного банка, коммерческих банков.

Однако недостатком многих исследований советского периода в этой области является то, что при анализе исторических фактов исследователь сталкивался с неизбежными идеологическими ограничениями. Это особенно губительно сказывалось на работах, связанных с анализом деятельности государственных органов Российской империи. Изначально заданная официальной идеологией установка рассматривать деятельность государства исключительно под углом зрения эксплуатации пролетариата и крестьянства искажала реальную картину исторических событий, мешала объективной оценке деятельности государства, достижений общественного развития, результатов развития экономики вообще и кредитной системы в частности.

Именно этим огульным отрицанием всего положительного, что было в системе государственного управления дореволюционной России, объясняется отсутствие в советской литературе работ, рассматривающих деятельность российского государства по созданию стабильной и надежной кредитной системы России.

Глубокие общественные перемены последних лет существенно меняют отношение к историческому прошлому. За последние годы в России опубликован ряд исследований историков и экономистов, в которых содержатся попытки переосмыслить проблемы и достижения формирования кредитной системы в России. К их числу относятся исследование Б.В.Ананьича "Банкирские дома в России 1860-1914 гг.", в котором нашли отражение вопросы государственного регулирования частного банкирского промысла в России, монография В.И.Бовыкина и Ю.А.Петрова "Коммерческие банки Российской империи", посвященная акционерным коммерческим банкам, работа С.Н.Петишкиной "Государственный банк дореволюционной России", в которой затрагиваются в том числе и вопросы преобразования Госбанка в центральный банк Российской империи, а также две книги, каждая из которых (в разных хронологических рамках) дает довольно полную картину развития кредитной системы России в целом (В.Д.Мехряков "История кредитных учреждений и современное состояние банковской системы России",

C.А.Андрюшин "Банки Российской империи"). Эти исследования анализируют достижения и недостатки кредитной системы дореволюционной России. Они значительно меняют наше представление о ней как о динамично развивающейся системе, хорошо приспособленной к конкретному типу экономики.

Помимо выше перечисленных монографий, проблемы кредитной системы дореволюционной России рассматриваются в статьях Н.А.Проскуряковой, А.Н.Новикова, Ю.М.Белугина, А.Н.Акимовой, М.П.Березина, Ю.С.Крупнова, Е.В.Семеновой.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

- дан комплексный анализ системы государственного регулирования кредитной сферы экономики России второй половины XIX - начала XX веков в процессе ее становления и развития;

- раскрыты особенности верхнего уровня кредитной системы России, представленного государственным органом - Министерством финансов и подчиненным ему Государственным банком;

- обоснован вывод о незавершенности процесса эволюции Государственного банка в центральный банк Российской империи;

- выявлены этапы и основные направления формирования банковского законодательства России второй половины XIX - начала XX веков;

- рассмотрены подходы законодательства к использованию административных и экономических методов регулирования кредитной системы и их отражение в законодательных актах;

- проанализированы последствия применявшихся мер государственного регулирования для развития отдельных секторов кредитной системы;

- показаны место и роль государственных кредитных учреждений в кредитной системе России;

- сделан прогноз возможной эволюции государственного регулирования кредитной системы России на основе анализа тенденций ее развития;

- дана оценка позитивной и негативной сторон государственного вмешательства в кредитную систему России.

Практическое значение работы. Диссертационное исследование предлагает комплексный анализ российского опыта применения мер государственного регулирования кредитных учреждений различных типов и форм собственности.

Материалы диссертации дают достаточно полное представление о возможностях государственного влияния на деятельность кредитных учреждений в желательном для экономики направлении. Изучение национальной модели государственного регулирования кредитной системы, ее особенностей, тенденций развития, достижений и недостатков может иметь, по мнению автора, практическую ценность при решении проблем современной российской экономики. Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в преподавании учебного курса "История народного хозяйства", а также при чтении спецкурсов "История российских финансов", "Эволюция российских кредитных институтов", "Государственное регулирование кредитно-денежной системы в России: исторический опыт".

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Процедура несостоятельности и банкротства банка в России // Бизнес и политика. 1997. №9.(0,3 п.л.).

2. Первые банковские крахи в России // Банковское дело в Москве. 1997. № 5. (0,5 п.л.).

3. Становление государева надзора // Банковское дело в Москве. 1997. № 3. (0,5 п.л.).

4. Процедура ликвидации и банкротства банка в дореволюционной России // Банк. 1995. №5. (в соавторстве, авторские 0,1 п.л.).

5. Центральный банк через призму нового закона // Деловой мир. 24 февраля 1995. (0,2 п.л.).

Диссертация: заключение по теме "История народного хозяйства", Терещенко, Галина Николаевна

Выводы к главе 3

1. 80-ые годы XIX века - время начала нового этапа в развитии кредитной системы России. В этот период приоритеты государственного регулирования в кредитной сфере меняются. Если в 60-70-е годы государство уделяло преимущественное внимание проблемам регулирования деятельности частных кредитных учреждений краткосрочного и ипотечного кредита, численность которых в это время быстро росла, то в 80-ые годы, когда эта часть кредитной системы относительно стабилизировалась, в основном сформировалось законодательство и механизмы взаимоотношений с Министерством финансов и Государственным банком, государство переключает свое внимание на решение проблем в тех частях кредитной системы, которые были слабо затронуты бумом частнопредпринимательского учредительства.

Это смещение приоритетов было связано также с открывшимися во второй половине 80-х годов возможностями направлять финансовые ресурсы на развитие нуждающихся в них секторов экономики после того, как обязательства ликвидированных в 1859 году государственных кредитных учреждений перестали отвлекать средства Государственного банка.

2. Финансовая поддержка частных кредитных учреждений (рефинансирование) всегда являлась нормальной практикой для государства в лице Государственного банка России. Однако поддержка ипотечного кредита, мелкого кредита и сберегательного дела носила другой характер.

В этих секторах государство не ограничивалось кредитованием действующих частных кредитных учреждений, но активно создавало кредитные учреждения, являющиеся государственной собственностью. Причем в каждом из трех перечисленных секторов деятельность государства имела свои особенности.

3. В сберегательном деле в 80-ые годы, после того, как министр финансов получил право по собственной инициативе создавать сберкассы при отделениях Госбанка, казначействах, учреждениях почтово-телеграфного ведомства, фактически устанавливается государственная монополия. Следствием этой передачи инициативы в руки государственной власти стал многократный рост сберкасс (от 106 касс в 1883 году до без малого 2000 в 1890 году).

Политику государства в сфере сберегательного дела в 1890-1910-х годах можно оценить не иначе, как "агрессивную", то есть чрезвычайно активную и изобретательную в конкурентной борьбе за вклады. Сберегательное дело развивалось как экстенсивно, за счет открытия сберкасс где только возможно при любых государственных учреждениях и организациях, так и интенсивно, за счет предоставления клиентам все новых и новых видов услуг. Успехи были впечатляющи: в 1899 году сберкассы смогли предоставить казне 534,5 млн. рублей кредитов, что составило почти 30% всех доходов государственного бюджета за этот год1.

Основные причины этих успехов: (1) наличие у государства финансовых ресурсов Госбанка, (2) ориентация государственной политики в сберегательном деле на мелкого вкладчика, то есть на ту часть вкладчиков, которая была "неинтересна" крупным банкам; (3) благоприятный субъективный фактор (пользуясь современной терминологией, наличие политической воли в государственном руководстве и высокий профессиональный уровень чиновников Министерства финансов), но главное -(4) чрезвычайно высокий уровень доверия вкладчиков к государственным кредитным учреждениям.

4. Усиленная государственная поддержка мелкого кредита была (наряду с создание двух крупнейших ипотечных банков) реакцией государства на острую потребность сельского хозяйства в кредите. Здесь, как и в сберегательном деле, наблюдается следующая ситуация: до тех пор, пока государство не поставило развитие этой сферы под свой контроль и не направило в нее государственные кредитные ресурсы, мелкий кредит практически не развивался, поскольку частные капиталы в эту область, где риски высоки, а прибыли ни

1 В 1899 году доходы бюджета составили 1875 млн. рублей. См.: История народного хозяйства СССР. М., 1965, с. 224. чтожны, не шли. Развитие мелкого кредита в России шло значительно труднее и успехи приходили гораздо медленнее, чем, например, в сберегательном деле. Тому было несколько причин.

Во-первых, создание мелкого кредита в России стоило гораздо "дороже", чем создание сберкасс, ведь государству фактически приходилось обеспечивать кредитные кооперативы как основным капиталом, так и оборотными средствами.

Во-вторых, развивая учреждения мелкого кредита, государству пришлось взять на себя подготовку персонала этих учреждений, создав для этого специальную должность инспектора по мелкому кредиту в местных отделениях Госбанка, а это было нелегко, поскольку учреждения мелкого кредита создавались в крестьянской среде.

В-третьих, было сложно наладить систему централизованного контроля за финансовой деятельностью сначала сотен, а затем и тысяч, кредитных кооперативов, разбросанных по российской глубинке. Со сберкассами, работавшими при государственных учреждениях, которые находились в городах и имели грамотный персонал, было проще. Названная система была создана лишь в 1910-ые годы. Она представляла собой довольно сложный механизм, на вершине которого стояло Управление по делам мелкого кредита Госбанка с его территориальными отделениями, затем шли кредитные учреждения, осуществлявшие посреднические функции (земские кассы и союзы учреждений мелкого кредита, банки мелкого кредита) и, наконец, - сами учреждения мелкого кредита.

5. В 80-ые годы государство находит финансовые ресурсы, чтобы удовлетворить огромный спрос на ипотечный кредит. Опасения, высказанные специалистами еще в 1860 году по поводу способности частного капитала России полностью освоить рынок ипотечного кредита в России оказались оправданными: частных капиталов не хватало.

Государственная политика в сфере поземельного кредита во второй половине XIX века претерпела серьезные изменения. В 60-70-ые годы государство фактически отошло от непосредственной предпринимательской деятельности на рынке поземельного кредита, предоставив все поле деятельности исключительно частным кредитным учреждениям.

В этот период роль государства в этом секторе кредитной системы сводится к созданию законодательных основ деятельности ипотечных учреждений и к контролю за этой деятельностью. Регулирующие нормы носили достаточно жесткий ограничительный, иногда мелочный, характер, но в то же время они не были удушающими, и частные учреждения поземельного кредита развивались на протяжении рассматриваемого периода довольно динамично.

Однако их возможности далеко не были в состоянии покрыть потребности экономики в поземельном кредите. Более того, частные ипотечные учреждения совсем не занимались кредитованием мелкого (крестьянского) хозяйства, поскольку риски в этой области были весьма высоки. Кроме того, сословное государство не могло безразлично относиться к тому факту, что привилегированное дворянское сословие было крайне недовольно сложившимся уровнем цен на поземельный кредит.

Эти обстоятельства вынудили государство в начале 80-х годов вернуться на рынок ипотечного кредита, создав два крупных государственных ипотечных банка: Крестьянский и Дворянский. Оба этих кредитных учреждения до 1917 года являлись крупнейшими кредиторами на земельном рынке России.

6. Давая оценку роли государства в сфере ипотечного кредита, следует принять во внимание сословный характер российского государства. Наличие привилегированного дворянского сословия неизбежно накладывало отпечаток на экономическую политику. Государство было готово предоставлять льготы одним сословиям за счет других и, в конечном итоге, за счет всей экономики в целом. Многочисленные льготы, предоставлявшиеся правительством Дворянскому банку - яркий тому пример.

Поэтому в области ипотечного кредита государство играло достаточно противоречивую роль: с одной стороны, благодаря Крестьянскому банку в сельском хозяйстве России постепенно начинал формироваться слой эффективно работающих зажиточных крестьянских хозяйств, но с другой стороны, немалая часть кредитов Дворянского банка, в силу экономически неоправданных государственных льгот, искусственно поддерживала на плаву экономически убыточные помещичьи хозяйства. Финансирование же этих льгот осуществлялось за счет государственного бюджета, то есть фактически перекладывалось на все население России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В 1859-1860 годах кредитная система Российской империи подверглась глубокому реформированию. Одновременно с ликвидацией старых государственных кредитных учреждений, доминировавших во второй половине XVIII - первой половине XIX веков, изменялись органы, формы, характер и методы государственного регулирования кредитных учреждений. Эти перемены означали, что государственное регулирование кредитной системы России вступило в третий этап своего развития.

На первом этапе развития (вторая половина XVIII - начало XIX веков) государственное регулирование носило неорганизованный характер, выражавшийся в периодических "вторжениях" государственной власти в сферу кредита. Это были указы о создании или ликвидации кредитных учреждений, о передаче им финансовых средств, об изменении их штатов и т.д. Систематических контроль за деятельностью кредитных учреждений отсутствовал.

В начале XIX века властью предпринимаются первые попытки упорядочить государственное вмешательство в деятельность кредитной системы, создав специальные органы, ответственные за государственное регулирование этой сферы экономики, а именно: Министерство финансов (1810 г.), Совет государственных кредитных установлений (1817 г.). Второй этап развития государственного регулирования кредитной системы продолжался до 1859 года.

Третий этап начался после реформы кредитной системы 1859-1860 годов. На протяжении около шестидесяти лет (1859 -1917 гг.) в России шел процесс постепенного формирования двухуровневой кредитной системы. Однако российская модель кредитной системы обладала рядом существенных отличий не только от кредитных систем современности, но и от экономически развитых стран Европы и Северной Америки того времени. Эти отличия проистекают в основном из особенностей государственного регулирования кредитной системы в России, носившего характер широкомасштабного вмешательства государства в сферу кредита.

Государственное регулирование кредитных систем современности в странах с рыночной экономикой отличается тем, что государство оказывает на кредитные учреждения влияние не прямое, а косвенное, опосредованное регулирующими органами (прежде всего центральным банком), занимающими верхний уровень кредитной системы.

Непосредственная роль государства заключается в создании законодательных рамок деятельности кредитных учреждений (нижнего уровня кредитной системы) и центрального банка и других органов регулирующих кредитную систему (верхний уровень), определении механизма взаимоотношений государства и кредитной системы, законодательном закреплении гарантий независимости центрального банка, каналов, по которым государство может влиять на политику центрального банка, способов согласования экономической политики государства и центрального банка.

Кредитные системы стран Европы (во Франции, Великобритании, Германии) и США в рассматриваемый период значительно больше напоминали кредитные системы современности, поскольку на их верхнем уровне стояли центральные (эмиссионные) банки, достаточно независимые от правительств.

В России верхний уровень кредитной системы был занят государством непосредственно, так как главенствующее положение в кредитной системе занимало Министерство финансов - государственный орган. Таким образом, государство могло непосредственно влиять на кредитные учреждения, применяя не только законодательные, но и исполнительные (административные) методы воздействия.

Именно Министерство финансов выполняло функции банковского надзора: осуществляло ревизии, проверку банковской отчетности, процедуры банкротства кредитных учреждений и т.д. В Министерстве финансов рассматривались вопросы о выдаче чрезвычайных кредитов "проблемным" банкам. Но важнее всего то, что Министерству финансов всегда подчинялся главный банк страны - Государственный банк.

На протяжении полувека своего развития государственное регулирование кредитной системы, сосредоточенное в системе Министерства финансов, претерпевает существенные изменения. Во-первых, контроль Министерства финансов постепенно распространяется на все типы кредитных учреждений России (исключение, пожалуй, составляют только учреждения мелкого кредита). Во-вторых, Министерству финансов приходится все больше внимания уделять руководству деятельностью государственных кредитных учреждений, число которых растет.

Соответственно этим изменениям наблюдается расширение и дифференциация функций внутри Министерства финансов, усложнение и изменение его структур и подструктур, рост его кадровой численности. Создаются специальные структуры внутри Министерства (управления, делопроизводства), осуществлявшие контроль за деятельностью сберегательных касс, учреждений краткосрочного кредита, акционерных земельных банков.

Если при этом учесть, что Государственный банк и крупнейшие ипотечные банки, Дворянский и Крестьянский, фактически имели статус департаментов Министерства, то следует сделать вывод, что в руках Министерства финансов сосредотачивались все функции по контролю за кредитной системой Российской империи.

Государственный банк, созданный в 1860 году, являл собою переходное образование, сочетавшее в себе черты коммерческого банка, центрального (эмиссионного) банка и государственного учреждения.

Госбанк, подобно центральным банкам Англии, Франции, Германии, выполнял ряд функций центрального (эмиссионного) банка: выпускал кредитные билеты, хранил золотой запас страны и денежные активы казны, производил размен и обмен кредитных билетов, кредитовал другие кредитные учреждения и проч.

В то же время Госбанк имел ряд принципиальных отличий от центральных банков выше перечисленных стран. Важнейшее отличие заключалось в том, что Госбанк был подведомственен Министерству финансов. Это означало, что важнейшие стратегические решения, касавшиеся кредитной системы, принимались не руководством банка, а руководством Министерства финансов.

Так, до 1897 года именно Министерство в соответствии с нуждами правительства принимало решения о денежной эмиссии. Оно также принимало решения об операциях на иностранных рынках. Министерство утверждало даже постановления Совета Государственного банка об изменениях учетной ставки. Надзор за кредитными учреждениями также был сосредоточен в Министерстве финансов (даже Управление государственных сберегательных касс, первоначально находившееся в составе Государственного банка, было в 1901 году передано в состав Министерства). Правда, такое распределение полномочий между Министерством финансов и Государственным банком с течением времени изменялось.

В 1904 году в Государственном банке было создано Управление по делам мелкого кредита, то есть в работе банка появилось надзорное направление. К концу рассматриваемого периода структура банковского надзора в

России выглядела в соответствии с рисунком 1. Таким образом, Госбанк, являясь объектом надзора со стороны Министерства финансов, в то же время сам был надзорным органом по отношению к учреждениям мелкого кредита.

Рисунок 1. Банковский надзор в России (1901-1917 гг.) Министерство

Н егосударственные кредитные учреждения 1

Госбанк

Учреждения мелкого кредита

Государственные сберкассы

Крестьянский банк

Дворянский банк

Надзорные органы

Объекты надзора

Принципиальное изменение в распределении полномочий между Министерством финансов и Госбанком происходит в 1897 году, когда Государственный банк начинает самостоятельно осуществлять денежную эмиссию.

Одновременно идет процесс постепенного усиления функции Госбанка как "банка банков", кредитора последней инстанции, поскольку кредитование кредитных учреждений (в том числе рефинансирование) играет все более заметную роль в операциях Государственного банка. Одновременно с этим идет процесс "угасания" некоторых коммерческих функций Госбанка (например, работы со срочными вкладами). Хотя выше сказанное не отменяет того факта, что Государственный банк всегда был и оставался крупнейшим коммерческим банком России. Таким образом, шел постепенный процесс превращения Государственного банка в центральный банк Российской империи.

Непосредственное присутствие государства на верхнем уровне кредитной системы дополнялось и широким государственным присутствием на нижнем ее уровне, поскольку доля государственных активов во всех секторах кредитной системы была беспрецедентно велика.

В сфере краткосрочного кредита государству принадлежал Государственный банк, крупнейший коммерческий банк страны. На его долю приходилось в разные годы (в период с 1875 по 1914 годы) от 14 до 26% активов краткосрочного сектора кредитной системы России (без учета активов учреждений мелкого кредита)1. В сфере долгосрочного кредита государство было собственником двух крупнейших ипотечных банков России, Крестьянского и Дворянского, которым принадлежало до 2/3 активов учреждений поземельного кредита2. Наконец, государство было фактическим монополистом в сберегательном деле. А этот сектор играл очень важную роль в кредитной системе, поскольку "оттягивал" на себя в иные годы (с 1905 по 1909) более 50%) депозитов кредитной системы в целом3.

Причем, на протяжении рассматриваемого периода государственный сектор в кредитной системе постоянно увеличивался: в 60-70-ые годы он был представлен только Государственным банком и небольшой сетью сберегательных касс; в 80-ые годы открывают свои операции Крестьянский и Дворянский банки; с 90-х годов начинается бурный рост сберегательных касс.

О широкомасштабности государственного регулирования свидетельствует не только "огосударствление" верхнего уровня кредитной системы России и значительность государственного сектора на нижнем уровне, но и разнообразие применявшихся мер государственного воздействия на кредитную систему. Значительная часть этих мер зафиксирована в банковском законодательстве.

Банковское законодательство России замечательно почти полным охватом всех секторов кредитной системы, почти всех видов банковской дея

1 Гиндин И.Ф. Указ. соч. С. 66-69, 104, 142, 203.

2 Оль П.В. Указ. соч. С. 367.

3 Гиндин И.Ф. Указ. соч. С. 410-411. тельности. Наличие столь полного законодательства само по себе есть выражение активности и масштабности регулирующей роли государства.

Другая характерная черта российского банковского законодательства -его "дотошность". Государство в лице законодателя стремится зафиксировать практически все стороны деятельности кредитных учреждений, их взаимоотношения с регулирующими органами, условия проведения операций, даже правила внутреннего распорядка.

В то же время мы находим в российском законодательстве второй половины XIX века многие из экономических нормативов банковской ликвидности, применяемых современными центральными банками.

При всей полноте банковское законодательство не в состоянии отразить все существовавшие формы взаимоотношений между уровнями кредитной системы. Помимо законодательно зафиксированных, в арсенале государства были мощные экономические методы воздействия на кредитную систему. Это, прежде всего, широкомасштабная кредитная поддержка государством кредитных учреждений, а также индивидуальная финансовая помощь "проблемным" кредитным учреждениям ("неуставные" ссуды).

История не знает сослагательного наклонения. Однако рассмотренные нами тенденции развития кредитной системы России и данные о переменах в европейских кредитных системах после первой мировой войны дают возможность предположить, каким образом могла бы трансформироваться отечественная кредитная система, не случись события 1917 года.

Видимо, и в дальнейшем происходило бы усиление позиций Государственного банка в кредитной системе. За это говорят реально произошедшие после окончания первой мировой войны перемены в кредитных системах многих европейских государств, в том числе Эстонии и Финляндии, возникших на развалинах Российской империи. Имеется в виду реорганизация кредитных систем и образование в этих государствах независимых центральных банков в соответствии с решениями Лиги наций1 (см. главу 1). Очевидно, это повлекло бы за собой сужение полномочий Министерства финансов, вытеснение его с верхнего уровня кредитной системы. Министерству пришлось бы отказаться от функций банковского надзора.

1 Киш С., Элъкин В. Центральные банки. М., 1933. С. 22.

Возможно, что функции надзора были бы переданы Министерством не Госбанку, а какому-либо специальному негосударственному надзорному органу, существующему на верхнем уровне кредитной системы наряду с Госбанком (как это происходит в настоящее время в Германии или во Франции)1. Такой сценарий возможен, если принять во внимание имевшее место усиление общественной роли объединений банкиров и предпринимателей (достаточно вспомнить изнурительную борьбу Министерства финансов и Совета съездов представителей промышленности и торговли вокруг законопроекта о частных банкирских заведениях).

Однако, учитывая традиционно сильные для России позиции государства в экономике, можно предположить, что государство, тем не менее, сохранило бы достаточно сильное влияние на кредитную систему. Тем более что многие методы государственного воздействия на кредитную систему, уже существовавшие в то время в России, в дальнейшем были приняты международной практикой. Например, назначение высших должностных лиц центрального банка парламентом или главой исполнительной власти, государственная собственность на капитал и другое имущество центрального банка, законодательное регулирование банковской деятельности и др.2

По-видимому, Государственному банку пришлось бы отказаться от значительной части коммерческих операций, как наиболее рискованных, а потому не совместимых с функциями центрального банка. Но учитывая то важное значение, которое имел Госбанк для экономики, можно предположить, что государству пришлось бы пойти на разделение Госбанка и создание отдельного коммерческого государственного кредитного учреждения.

Формирование законодательства было бы завершено после введения полноценного законодательного регулирования частных банкирских заведений, а также законодательного оформления изменений на верхнем уровне кредитной системы. Возможно, постепенно оно очистилось бы от мелочной регламентации, не оправдавшей себя.

В ближайшие десятилетия после первой мировой войны российская экономика вряд ли могла бы отказаться от государственной поддержки специализированных кредитных учреждений: ипотечных банков, сберегательных

1 См. подробно: Шенаев В.Н., Наумченко О.В. Центральный банк в процессе экономического регулирования. Зарубежный опыт и возможности его использования в России. М., 1994. С. 6-46.

2 Там же. касс, учреждений мелкого кредита. Следовательно, на нижнем уровне кредитной системы России сохранился бы значительный государственный сектор. Таким образом, реализация тенденции развития кредитной системы России по типу западноевропейских кредитных систем, по-видимому, сочеталась бы с сохранением сильных позиций государства.

Анализ фактов истории кредитной системы второй половины XIX - начала XX веков подводит нас к выводу о том, что широкомасштабное государственное регулирование отвечало потребностям экономики этого периода. Активность государства в сфере кредита была оправдана состоянием экономической, политической и общественной системы того времени.

В исследовательской литературе нередки утверждения об отсталости и слабости кредитной системы капиталистической России. Причем такие утверждения мы находим не только в работах советского периода, но и в работах некоторых современных авторов1. При этом отсталость и неразвитость видится именно в зависимости кредитной системы дореволюционной России от государства.

На наш взгляд, такой подход грешит абстрактностью и недооценкой исторических реалий. Делать вывод о неразвитости кредитной системы России на основании ее непохожести на кредитные системы Англии или Франции, по нашему мнению, некорректно. Кредитная система Англии с ее независимым Банком была хороша для Англии, но необязательно стала бы благом для России.

Исторические реалии России второй половины XIX века - это недостаток свободных капиталов и слабость частнопредпринимательской инициативы. Государство вынуждено было вкладывать свои капиталы и проявлять свою инициативу там, где этого не мог сделать частный бизнес. Только таким способом государство могло придать импульс развитию отдельных секторов и кредитной системы в целом. Вряд ли операции ипотечного кредита, мелкого кредита, торгово-промышленного кредита, не говоря уже о сберегательном деле, достигли бы таких масштабов, каких они достигли, без активной финансовой поддержки государства.

Разумеется, государственное вмешательство в кредитную систему и, в первую очередь, жесткий контроль за деятельностью частных кредитных уч

1 Тосунян Г.А., Указ. соч. С. 47-50. реждений вызывали жалобы банкиров на стеснение свободы предпринимательства1. Однако эти обвинения в удушении государством частного бизнеса были не всегда справедливы. Статистика свидетельствует, что частный бизнес в сфере кредита продолжал динамично развиваться и при государственной конкуренции (например, акционерные земельные банки), а в отдельных секторах даже теснил государство (например, конкуренция частных коммерческих банков и Госбанка).

При этом факты свидетельствуют, что несмотря на жесткость надзора, государственное регулирование кредитной системы могло осуществляться достаточно гибко и умно. Пусть не всегда, но государственный контроль мог держаться в тех границах, вне которых его влияние на частные кредитные учреждения становилось губительным. Об этом свидетельствуют хотя бы осторожные решения Государственного Совета по вопросу о ревизиях Министерства финансов.

Но говоря о достижениях государственного регулирования кредитной системы России, не следует забывать и о неизбежных издержках, которые вынужден был платить этот сектор экономики за широкомасштабную государственную поддержку.

Государственный надзор в кредитной системе очень часто переходил черту, которая отделяет разумный контроль от рутинного администрирования, что столь ярко проявилось в банковском законодательстве. В описываемую эпоху органы государственного регулирования кредитной системы охотнее прибегали к использованию административных, а не экономических методов регулирования. Для законодательства этого периода характерно не просто широкое применение запретительно-разрешительных методов, таких как передача Министерству финансов права разрешать или запрещать те или иные операции, но и общий "дух администрирования", выразившийся в устойчивой тенденции к подробному регламентированию всех сторон жизни кредитного учреждения.

Создание и развитие сети государственных кредитных учреждений, конечно, было благом для тех секторов экономики, которые благодаря этим учреждениям получили доступ к кредиту. Но при этом не следует забывать, что работа государственных предприятий, как правило, менее эффективна, чем

1 О желательных изменениях в постановке акционерного банковского дела в России. Пг., 1917. работа частных предприятий. Очень характерны высказывания современников о "беспорядке и дороговизне управления", "чиновничьем духе", царивших в государственных кредитных учреждениях1.

Широкое государственное участие в экономике всегда имеет свои негативные последствия, но в дореволюционной России эти последствия еще усугублялись тем, что российское государство было сословным. Стремление сословного государства предоставлять экономические льготы привилегированным социальным группам (достаточно вспомнить о политике властей в отношении Дворянского банка) также неизбежно оборачивалось для всего общества в целом экономическими потерями.

Не следует забывать и о том, что участие государственных должностных лиц в распределении средств финансовой поддержки всегда чревато воровством и коррупцией. Россия, как известно, не была исключением. История российской кредитной системы являет множество примеров фаворитизма и злоупотреблений чиновников, вплоть до самых высших (например, "дело" министра финансов А.А.Абазы ). Практика "неуставных" ссуд Государственного банка также дает множество характерных примеров.

Таким образом, позитивные следствия активного государственного регулирования кредитной системы (государственные финансовые вложения в кредитную систему и заботы о поддержании ее ликвидности и устойчивости) "уравновешивались" следствиями негативными (бюрократической регламентацией и недостаточно эффективным использованием финансовых ресурсов).

1 Печерин Я.И. Указ. соч. С. 56; Мигулин П.П. Указ соч. С. 281.

2 Ананьич Б.В. Указ. соч. С. 9-11; Витте С.Ю. Воспоминания. Т. 1. С. 219-239.