Социальная защита от безработицы и ее институциональное обеспечение тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Четвернина, Татьяна Яковлевна

Введение

Глава 1.

Социальная защита от безработицы в системе приоритетов социально-экономической политики государства.

1.1. Сущность и функции социальной защиты от безработицы в рыночной экономике

1.2. Эволюция подходов к организации защиты от безработицы в современном мире.

1.3. Российская модель в контексте мирового опыта.

Глава 2.

Институциональное обеспечение социальной защиты от 0 безработицы

2.1. Законодательные основы защиты от безработицы и направления их реформирования.

2.2. Принципы и механизмы мобилизации и расходования средств на защиту от безработицы.

2.3. Институт службы занятости и особенности его формирования в современной России.

Глава 3.

Страхование от безработицы как ключевой элемент национальной системы защиты от безработицы

3.1. Принципы организации действующей системы выплат пособий по безработице

3.2. Соотношение страховых и нестраховых подходов к материальной поддержке безработных в 1990-е годы.

Ф 3.3. Основные условия и механизмы внедрения страховой системы

Глава 4.

Приоритеты государства при разработке активных программ содействия занятости

4.1. Структура активных программ содействия занятости и потребности российского рынка труда.

4.2. Оценка эффективности активных программ содействия занятости: основные подходы и применимость к российской практике

4.3. Использование метода многофакторного анализа при оценке эффективности деятельности региональных служб занятости

Диссертация: введение по экономике, на тему "Социальная защита от безработицы и ее институциональное обеспечение"

За десять лет рыночных преобразований по масштабам и уровню открытой безработицы Россия догнала ведущие европейские страны и в настоящее время относится к группе стран с высокой безработицей. При этом становление инфраструктуры рынка труда заметно отставало от качественных изменений в характере социально-трудовых отношений. Это не только обусловило высокие социальные издержки трансформационных процессов, но и отразилось на глубине, направленности и темпах экономических реформ.

В начале 1990-х годов в преддверии прогнозируемых массовых высвобождений работников были предприняты существенные шаги в направлении создания правовой и организационной инфраструктуры социальной защиты от безработицы: разработан и принят Закон о занятости, образована Федеральная (Государственная) служба занятости, учрежден соответствующий внебюджетный фонд. Тем самым была заложена основа для возникновения полноценной системы защиты от безработицы, способной обеспечить условия для проведения социально приемлемых экономических реформ.

В дальнейшем превентивный подход к формированию социальной инфраструктуры реформ был утрачен. Меры по защите от безработицы, как и политика занятости в целом, постепенно теряли стратегическую направленность и превращались в набор паллиативных мер, симптоматических реакций на наиболее острые и угрожающие социальные конфликты. К середине 1990-х годов, когда стало очевидным, что правительственные прогнозы высоких темпов высвобождения рабочей силы и массовых банкротств предприятий не оправдываются, тревожное ожидание катастрофы на рынке труда сменилось привыканием к безработице. Постепенно эта проблема перешла из разряда наиболее неотложных в число второстепенных.

Снижение интереса к вопросам социальной защиты от безработицы в России резко контрастирует с подходом большинства развитых рыночных экономик, в которых обеспечение социально-экономической защиты от безработицы является на сегодняшний день одним из ключевых направлений государственной политики. Сфера действия такой защиты охватывает значительную часть рабочей силы. Эффективное трудоустройство этой группы работников, сохранение и развитие их трудового потенциала, адаптация к меняющимся требованиям рынка труда являются важными факторами улучшения структуры занятости и, соответственно, экономического роста. Кроме того, внимательное отношение к проблемам безработных является показателем социального здоровья общества.

В условиях переходных экономик на фоне процессов реструктуризации, сопряженных с радикальной трансформацией сферы занятости, значимость данной подсистемы социально-экономической политики существенно возрастает. Крупномасштабные структурные сдвиги можно инициировать и успешно проводить лишь при наличии полноценных и эффективных механизмов социальной защиты населения, среди которых защита от безработицы играет первостепенную роль. Отсутствие действенной политики поддержки безработных, способной в максимальной степени охватить реально и потенциально безработное население, тормозит процесс реструктуризации занятости.

Сегодня в России наблюдается серьезный кризис государственной политики защиты от безработицы. Подавляющая часть безработных выпадает из сферы этой политики. При поиске работы люди опираются, прежде всего, на собственные силы и неформальные связи. Размер получаемого значительным числом безработных пособия недостаточен для поддержания достойного уровня жизни. С учетом намеченных на ближайшую перспективу планов по реструктуризации базовых отраслей экономики и вступлению России в ВТО можно ожидать дальнейшего обострения этого кризиса.

Развертыванию в России полноценной и эффективной политики защиты от безработицы препятствует не только дефицит финансовых ресурсов, но, прежде всего недостаточная проработка ее организационно-правовых основ и механизмов реализации. Занижение оценок реальной безработицы, неоправданно узкая трактовка целей и задач защиты от безработицы ведут к принижению ее роли в социально-экономической политике государства.

На протяжении последнего десятилетия вопросы трансформации занятости в условиях перехода к рыночным отношениям неизменно привлекали внимание как отечественных, так и зарубежных исследователей.

Теоретические проблемы безработицы в контексте трансформации занятости и становления рынка труда рассматривались в работах Л. Абалкина, В. Буланова, Н. Волгина, Л. Гордона, В. Кабалиной, Р. Капелюшникова, Е. Капустина, Д. Карпухина, А. Кашепова, Р. Колосовой, В. Костакова, Л. Костина, А. Котляра, С. Кузьмина, В. Куликова, И. Масловой, Б. Ракитского, А. Ткаченко, Л. Чижовой, а также зарубежных исследователей - С. Кларка, С. Коммандера, Р. Лейарда, Р. Никела, Г. Стендинга и др.

Проблемы разработки методов и конкретных программ адаптации безработных в рыночной экономике исследовались отечественными авторами и специалистами Международной организации труда - А. Дадашевым, И. Заславским, Т. Малевой, А. Неспоровой, В. Плаксей, Д. Прайсом, Ф. Прокоповым, С. Рикка, С. Смирновым, Ф. Тай, Э. Хансен и др.

Проблемы социально незащищенных групп населения, значительную часть которых составляют безработные, представлены в работах Е. Гонтмахера, Н. Гриценко, Л. Овчаровой, Л. Ржаницыной, Н. Римашевской, М. Токсанбаевой и др.

Однако, несмотря на наличие многочисленных работ, так или иначе затрагивающих проблемы безработицы, специфика защиты от безработицы как системы, находящейся на пересечении экономической и социальной политики государства, до последнего времени исследовалась явно недостаточно. В работах, посвященных экономическим вопросам трансформации занятости и становления рынка труда в переходных экономиках, противодействие безработице рассматривается в контексте расширения спроса на труд. Исследуются либо макроэкономические механизмы его стимулирования, либо факторы, генерирующие спрос на труд на уровне предприятия. Проблема же защиты от безработицы, как правило, находится на периферии исследований. Авторы, занимающиеся проблемами социальной защиты, смягчения последствий безработицы и разработкой программ содействия занятости, акцентируют внимание на помощи конкретным людям или категориям населения. И в том, и в другой случае недостаточно используется комплексный социально-экономический подход к проблеме защиты от безработицы, что приводит на практике к определенному противопоставлению макро- и микроэкономической политики в области занятости населения и социальной защиты.

Целью диссертационной работы является обоснование необходимости пересмотра традиционного узкого социального подхода к проблеме защиты от безработицы и разработка концептуальных основ комплексной системы защиты от безработицы в России, адекватной требованиям социально ориентированной рыночной экономики и органически сочетающей экономические и социальные функции.

В соответствии с поставленной целью были выдвинуты следующие основные задачи, решение которых призвано обеспечить научную новизну диссертационного исследования:

- определить место социальной защиты от безработицы в системе социально-экономических приоритетов государства и уточнить ее основные функции в контексте российских реформ;

- исследовать эволюцию подходов к формированию системы защиты от безработицы в развитых рыночных экономиках, странах с переходной экономикой и в России;

- выявить факторы, воздействующие на формирование системы защиты от безработицы в России на различных этапах реформ;

- проанализировать организационно-правовые и финансово-экономические основы обеспечения системы защиты от безработицы и обосновать необходимость их реформирования в направлении сочетания страховых и нестраховых принципов; предложить концептуальные подходы к реформированию системы материальной поддержки безработных и разработать рекомендации по созданию ее институциональной инфраструктуры;

- обосновать принципы взаимодействия федерального центра и региональных структур исполнительной власти при разработке и реализации программ содействия занятости.

Объект исследования - социально-трудовая сфера, прежде всего безработное население и часть занятых, подверженных риску безработицы.

Предмет исследования - социальная инфраструктура рынка труда и механизмы защиты от безработицы.

Методологическая и информационная база исследования представлена тремя основными блоками.

Теоретическую базу исследования составили труды российских и зарубежных авторов по социально-экономическим проблемам.

Следующий блок охватывает нормативно-правовые документы по проблемам занятости и безработицы, прежде всего конвенции и рекомендации Международной организации труда, а также национальные законодательства о труде и занятости ряда зарубежных стран и Российской Федерации.

Наконец, последний блок составляет эмпирическую базу исследования, которая включает материалы Госкомстата России и Министерства труда и социального развития Российской Федерации, Международной организации труда, а также результаты оригинальных исследований, которые проводились коллективом Сектора рынка труда Института экономики РАН под руководством автора. В числе последних:

- ежегодные обследования промышленных предприятий по проблемам труда и занятости (1991-2002 гг.);

- обследования безработного населения (1993, 1996, 1999 и 2002 гг.);

- обследования по вопросам трудовых отношений, проводившиеся путем опроса работодателей, наемных работников и руководителей профсоюзных организаций (1995, 1998 и 1999 гг.).

Автор опирался также на результаты исследований других научных коллективов и материалы периодической печати.

В предлагаемом диссертационном исследовании имеется ряд положений, которые, по мнению автора, содержат элементы научной новизны. Они состоят в следующем.

1. В работе впервые даны комплексный анализ и оценка сформировавшихся за годы реформ в России организационно-правового и финансово-экономического механизмов защиты от безработицы. Обоснован вывод о кризисе государственной политики защиты от безработицы, раскрыты концептуальные причины и конкретные механизмы его развития. Показано, что неэффективность проводимой политики в значительной мере была обусловлена механическим наложением конкретных национальных систем защиты от безработицы на российскую действительность при их слабой согласованности с характером макроэкономических реформ. В результате не получили должного развития базовые функции формирующейся системы защиты от безработицы, произошло неоправданное сужение объекта этой системы и ее роль по существу была сведена преимущественно к социальной помощи безработным.

2. Приведены новые аргументы к обоснованию защиты от безработицы как особого направления социально-экономической политики. Показано, что многоплановые издержки безработицы могут быть минимизированы лишь на базе комплексного подхода, все элементы которого работают на одновременное достижение экономической и социальной цели. Многослойность и многофакторность безработицы предполагают необходимость воздействия на нее как в рамках регулирования макроэкономических пропорций (циклический компонент), так и посредством проведения микроэкономической политики, формирующей предложение рабочей силы в рамках неизменных спросовых ограничений (структурный и фрикционный компонент).

3. На основе детального анализа международного опыта создания систем защиты от безработицы выявлены основные этапы становления современных систем защиты от безработицы, выделены их базовые модели, сформулированы общие принципы социальной защиты от безработицы, которые необходимо учитывать при построении российской модели. К ним относятся: органическая увязка этой системы с основными направлениями экономической и социальной политики; соответствие общей концепции защиты от безработицы ресурсным возможностям экономики; «встроенность» в общую стратегию социальной защиты населения.

4. На базе анализа особенностей развития Государственной службы занятости (ГСЗ) в современной России и ее роли в системе институтов социально-экономической политики выявлена неадекватность статуса ГСЗ объективной значимости выполняемых ею функций. Обоснована необходимость выделения ГСЗ в качестве самостоятельного государственного института, \ выступающего главным разработчиком политики защиты от безработицы и / координатором деятельности государственных и общественных институтов, I -у? участвующих в ее формировании и проведении. Показано, что недооценка роли/

ГСЗ неизбежно приводит не только к стагнации данного института, но и к| деградации системы в целом.

5. Выявлены факторы, побуждающие государственные органы ориентировать политику защиты от безработицы на показатель регистрируемой безработицы, ведущими из которых являются стремление преуменьшить социальную цену реформ и финансовые издержки безработицы. Доказано, что в условиях России показатель регистрируемой безработицы существенно искажает не только реальные масштабы, но и структуру и динамику безработицы, в том числе в региональном разрезе. В результате критические зоны безработицы выпадают из сферы внимания государственной политики содействия занятости населения, а ориентиры политических решений I оказываются смещенными. В связи с этим предложен принципиально новый подход к организации социальной защиты безработных, предусматривающий ^ отказ от увязки статуса безработного с правом на получение пособия и переход на множественность источников финансирования в сочетании с дифференцированной системой критериев доступа безработных к материальной поддержке и программам содействия занятости.

6. Доказано, что постоянно воспроизводимое противоречие между декларируемыми государством гарантиями в области защиты от безработицы и финансовыми возможностями действующей системы можно преодолеть лишь на основе сочетания бюджетного обеспечения минимальных социальных гарантий безработному населению и компенсации утраченного трудового дохода на основе последовательного применения страховых принципов. В этих целях определены условия и важнейшие направления реформирования законодательства о занятости и защиты от безработицы

7. Предложен организационный и финансовый механизм взаимодействия федерального центра и регионов при осуществлении политики содействия занятости, определены зоны ответственности каждого из субъектов. Обоснован тезис о необходимости усиления ответственности федерального центра за разработку стратегических приоритетов политики занятости при повышении самостоятельности регионов в определении конкретных форм и методов реализации единой стратегии. На основе анализа причин кризиса системы межрегионального распределения (перераспределения - в период существования Фонда занятости) финансовых ресурсов, главной из которых является субъективное распределение средств, выделяемых на программы содействия занятости, доказана необходимость применения единого критерия межрегионального и внутрирегионального распределения средств, базирующегося на показателе общей безработицы.

Практическая значимость исследования. Предложенные в работе методологические принципы и подходы могут быть использованы при формировании и реализации государственной политики занятости, федеральных 1 и региональных программ содействия занятости, при подготовке нового Закона о занятости населения и других нормативных актов. Разработанная в диссертации методика оценки эффективности основных направлений деятельности региональных служб занятости может быть использована на федеральном уровне в целях оптимизации процесса ресурсного обеспечения региональных программ содействия занятости.

Ряд положений исследования может найти применение при совершенствовании статистики труда, подготовке и проведении мониторинга рынка труда. Полученные в диссертации результаты и выводы могут быть использованы в преподавании курсов экономики труда и социальной политики.

Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы диссертации опубликованы в коллективных монографиях, научных статьях и других научных публикациях (в России и за рубежом) общим объемом более 50 п.л.

Результаты исследования были представлены автором в виде докладов и выступлений в 1993-2002 годах на всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях по проблемам занятости и безработицы. Автором подготовлены многочисленные аналитические доклады по проблемам социально-экономической поддержки безработных, которые были представлены в федеральные органы исполнительной и законодательной власти, а также в органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы государственной статистики.

Автор представил доклады и сообщения на международных конференциях и семинарах по проблемам социально-экономической безопасности, развития человеческих ресурсов, регулирования рынка труда, государственной политики на рынке труда, в том числе проводившихся под эгидой ООН, МОТ, ОЭСР, Всемирного Банка (США, Канада, Аргентина, Италия, Швейцария, Франция, Великобритания, Куба, Украина). В этих докладах и сообщениях были отражены представленные в диссертации положения концепции государственной политики содействия занятости, а также концепции страхования от безработицы в России.

Ряд положений диссертации докладывался на слушаниях в Государственной Думе РФ, Совете Федерации Федерального Собрания РФ, на заседаниях рабочей группы Трехсторонней комиссии по рассмотрению социально-трудовых вопросов в рамках обсуждения законопроектов по труду и занятости.

Исследования диссертанта получали финансовую поддержку российских и зарубежных научных фондов и международных организаций (РГНФ, Российского Фонда социальных реформ, ТАОБ, МОТ, Всемирного Банка, США, Горбачев-фонда).

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Четвернина, Татьяна Яковлевна

Иные выводы и рекомендации могут быть представлены для регионов с относительно низкой востребованностью служб занятости на региональных рынках труда. Рассмотрим их на примере регионов, занимающих последние десять мест по "фактору востребованности"(см. таблицу 4.14.), в большей части которых (7 регионах) уровень регистрируемой безработицы был значительно ниже среднероссийского показателя, а в оставшихся трех - незначительно его превышал.

Анализ по предложенной системе факторов регионов с низким статусом в институциональной структуре региональных рынков труда

• Низкая функциональность службы занятости Кемеровской области при низком уровне регистрируемой безработицы и средней нагрузке на персонал, а также высоким показателем по фактору консультационных услуг, свидетельствуют о том, что усилия, прилагаемые службой занятости, не приносят эффективной отдачи, что, в конечном итоге, оборачивается низкой востребованностью службы со стороны населения региона. Рекомендацией могут быть: совершенствование технологии работы и изменение организации труда основного персонала службы, без изменения численности основного персонала, усиление специализации ее работы с учетом специфики рынка труда данного региона (преобладание работников добывающих кризисных отраслей, перманентно возникающая угроза социального взрыва и т.п.). Таблица 4.14.

Службы занятости с низким статусом в институциональной структуре региональных рынков труда (по "фактору востребованности").

Службы занятости Фактор Фактор Фактор Фактор Фактор уровень уровень регионов востребо- функцио- нагрузки кон- синтети- рег.нстр общей ванности нальный персонала сультационных услуг ческий безработицы безработицы

Новосибирская обл. 78 25 66 43 23 1,4 10,7

Кемеровская обл. 79 79 43 5 34 1,9 12,2

Саратовская обл. 80 43 78 17 60 1,8 15,8

Рязанская обл. 81 46 80 22 73 1,7 10,1

Респ. Тыва 82 40 73 80 74 2,2 22,0

Респ. Алтай 83 6 70 83 86 3,8 18,4

Кабардино- 84 58 61 81 70 3,0 17,7

Балкарская респ.

Респ. .Адыгея 85 47 83 68 65 2,6 12,3

Еврейская авт.обл. 86 35 86 46 55 1,4 25,1

Респ.Северная 87 71 35 87 76 3,0 22,2

Осетия-Алания

Средние показатели функциональности служб занятости республики Тува, Еврейской автономной, Саратовской и Рязанской областей при низкой загруженности персонала, незначительном уровне консультационных услуг и невысоких показателях сбора средств в фонды занятости, позволяют сделать вывод о значительном неиспользуемом потенциале, включая кадровый. Недостаточная эффективность работы служб (при традиционно невысоком уровне регистрируемой безработицы), возможно, и является причиной низкого статуса этих служб в институциональной структуре рынка труда и низкой потребностью в их услугах со стороны населения указанных регионов. Рекомендации: изменение организации труда, повышение эффективности работы за счет совершенствования технологии работы с клиентами и сокращения численности персонала служб занятости.

Причиной низкой популярности служб занятости республик Кабардино-Балкария, Северная Осетия и Адыгея являются низкие показатели эффективности их работы и недостаточная загруженность основного персонала этих служб. Но с учетом того, что уровень безработицы относительно высокий в этих регионах, рекомендациями могут быть: изменение организации труда и технологии работы (расширение объема профконсультаций и психологической помощи безработным, установление более тесных контактов с работодателями, поиск дополнительных вакансий). Интенсификация труда основного персонала позволит повысить уровень трудоустройства в регионах и уменьшить напряженность на рынке труда. Службе занятости республики Алтай, как показывают данные, следует повысить консультационную составляющую в технологическом процессе работы, что, соответственно, приведет и к увеличению загрузки основного персонала.

Предложенная система анализа и оценки работы региональных служб занятости предполагает применение единого формального подхода ко всем регионам и использование всего комплекса факторов. Построение системы требует использование данных как отчетности служб занятости, так и показателей, собираемых Госкомстатом РФ и характеризующих состояние региональных рынков труда: численности занятого населения, движения рабочей силы, уровня общей безработицы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Наиболее важные выводы из проведенного диссертационного исследования состоят в следующем.

1. Защита от безработицы является неотъемлемым элементом государственной политики в рыночной экономике. Она направлена на решение важных социально-экономических задач: с одной стороны, это сохранение и возможно более полное использование трудового потенциала населения, с другой -снижение социальной напряженности, связанной с наличием в обществе групп, утративших доход и социальный статус. Эта политика предполагает содействие занятости, материальную поддержку соответствующих групп населения, а также вывод с рынка труда отдельных категорий безработных.

Базовые принципы, заложенные в основу функционирования национальных систем защиты от безработицы, сложились в развитых странах еще в первой половине XX века и с тех пор не претерпели существенных изменений. К ним относятся признание безработицы общенациональной проблемой, которая не может быть сведена к уровню отдельных территорий или отраслей; необходимость самостоятельного государственного института, выступающего координатором системы государственных и негосударственных структур; «встроенность» политики защиты от безработицы в общую социально-экономическую стратегию государства; развитие страхования как ключевой составляющей системы защиты от безработицы; дифференцированный подход к различным категориям безработных; гибкость соотношения активных и пассивных программ в зависимости от конкретной социально-экономической ситуации в стране; обеспечение жесткого соответствия между перечнем установленных государством социальных гарантий и практическими возможностями их финансирования.

2. В современной России преобладает преимущественно социальный подход к организации защиты от безработицы, во многом напоминающий подход развитых стран на этапе зарождения системы поддержки безработных. В соответствии с этим подходом, безработные выступают таким же объектом защиты государства, как и другие социально-уязвимые категории населения, а расходы по их содержанию и трудоустройству воспринимаются исключительно как вычет из совокупного дохода общества. Ограниченность такого подхода связана с тем, что при нем неизбежно отходят на задний план экономические издержки безработицы, потери, которые несет общество в целом. В результате обедняется цель политики защиты от безработицы и игнорируется важнейший аспект рационализации занятости. На уровне практической политики это ведет к сужению объекта защиты от безработицы до ограниченного круга регистрируемых безработных.

Первоначально сделанный Россией в конце 1980-х - начале 1990-х годов выбор в пользу социальной модели был не случаен и являлся неотъемлемой частью общего курса на проведение постепенных социально-ориентированных рыночных преобразований. Его авторы стремились заложить основы цивилизованной «человечной» системы, способной самортизировать негативные социальные последствия планируемых экономических реформ. Такой курс отвечал менталитету российских граждан, традициям справедливости и патернализма. Кроме того, этот выбор опирался на сложившуюся в советский период систему институтов, имевшую определенное, хотя во многом формальное, сходство с действовавшей в европейских странах: жесткий трудовой кодекс, обеспечивающий «сверхзащищенность» занятых работников, наличие профсоюзов, охватывающих значительную часть рабочей силы, широкая система законодательно закрепленных социальных гарантий и льгот населению.

Признаки «сбоя» в системе проявились в 1994-1995 годах. Социальная модель защиты от безработицы стала «сдавать» свои позиции: снижались совокупные затраты на ее финансирование; сокращался централизованный источник финансирования программ содействия занятости, предназначавшийся для сглаживания межрегиональных диспропорций; падал уровень охвата безработных программами содействия занятости и материальной поддержки, массовый характер приняли задержки выплат пособий.

Эти отрицательные тенденции были обусловлены объективными трудностями переходного периода, «новизной» безработицы и сопряженных с ней проблем. В отличие от западных стран, где современные системы защиты от безработицы сложились в результате длительной эволюции на протяжении последнего столетия, в России формирование системы осуществлялось в условиях острого экономического кризиса в течение сжатого временного периода. Модель, изначально разработанная в соответствии с логикой умеренного рыночного реформирования и не содержавшая механизмов смягчения последствий резкого роста безработицы, была «наложена» на либеральные реформы в их худшем варианте «шоковой терапии». Институты, доставшиеся в наследство от советской системы, не могли эффективно функционировать в новых рыночных условиях без серьезного реформирования. Новые институты также не получили развития. Ситуация обернулась расцветом правового нигилизма работодателей, разрушением системы трудовых и социальных гарантий, широким распространением неформальных отношений в сфере занятости, ростом социального расслоения в обществе и обострением бедности.

Заложенные в системе противоречия постепенно приняли форму открытого кризиса, основными проявлениями которого стали: гигантский разрыв между показателями общей и регистрируемой безработицы; углубление регионального неравенства в доступе населения к услугам служб занятости; смещение акцентов в деятельности служб занятости с поддержки безработных на «непрофильные» категории населения.

3. Наряду с основополагающими концептуальными причинами, предопределившими невозможность эффективного функционирования системы защиты от безработицы, действовали конкретные механизмы развития кризиса, главный из которых находился в финансовой сфере. Анализ финансовых потоков Фонда занятости на протяжении 1990-х годов позволил заключить, что корни кризиса финансирования политики защиты от безработицы лежат в особенностях формирования и перераспределения финансовых ресурсов. К наиболее существенным из них относятся: формирование Фонда занятости почти исключительно за счет страховых взносов работодателей; отсутствие жесткого контроля государства за соблюдением финансовой дисциплины при формировании средств Фонда; несоответствие принципа формирования Фонда занятости (по месту работы) принципу расходования его средств (по месту жительства); низкая доля централизованной части Фонда занятости и отсутствие единой для всех регионов системы объективных критериев ее распределения; сосредоточение в руках Министерства труда и социального развития РФ функций формирования, расходования и контроля за расходованием средств Фонда занятости.

4. С развитием экономического кризиса в России несовершенство принципов организации работы Фонда занятости привело к резкому сокращению средств на реализацию мер по защите от безработицы и выявило неэффективность организации материальной поддержки безработных. По мере роста уровня и увеличения продолжительности безработицы система перестала выполнять свое основное предназначение — обеспечение социально-приемлемого уровня жизни безработных, позволяющего сосредоточиться на активном поиске работы. Наличие единого источника выплат различных по своему предназначению видов пособий привело к устойчивому сокращению доли безработных, получающих пособие в соответствии со страховыми принципами, сближению размеров страховых и социальных пособий и их уравниванию по срокам выплаты. Таким образом, различия между страховым и социальным пособием по безработице на практике постепенно нивелировались.

5. Переход с 2001 года на бюджетное финансирование означает отказ от страховых принципов при обеспечении материальной поддержки безработных и сведение этой системы к разновидности социального обеспечения. Он не решает проблемы равного доступа регионов к государственным средствам на проведение активных программ и не гарантирует стабильное функционирование системы финансового обеспечения в долгосрочном периоде, так как ставит ее в прямую зависимость от состояния единственного источника - государственного бюджета.

В результате в России сложилась эклектическая система защиты от безработицы с преобладанием административных рычагов регулирования, что обусловливает ее слабую управляемость, ориентацию на формальные показатели в ущерб действительным потребностям безработных, низкую адаптивность к изменениям экономических реалий. Формальные гарантии в области защиты от безработицы, зафиксированные в Законе о занятости, в целом соответствуют европейской социальной модели. В то же время не получили развития экономические механизмы их обеспечения, прежде всего, механизм страхования.

В настоящее время возможны два варианта развития событий. В соответствии с первым вариантом система будет продолжать эволюционировать в сторону чрезмерной централизации, ослабления роли региональной политики, свертывания активных программ содействия занятости и переориентации на социальное вспомоществование. Другой вариант требует пересмотра сложившегося узкого подхода к проблеме защиты от безработицы, который фактически сводится к защите безработных. Это означает изменение концептуальной стратегии и формирование целостной системы защиты от безработицы, все элементы которой должны быть ориентированы как на социальную, так и на экономическую отдачу.

6. Переход к такой системе связан с радикальной перестройкой системы финансирования, механизмов материальной поддержки безработных, организационно-правового обеспечения защиты от безработицы.

Реформирование системы финансового обеспечения предполагает финансирование материальной поддержки безработных и активных программ на основе различных механизмов, каждый из которых должен опираться на несколько источников финансирования. Диверсификация источников финансирования является важнейшим условием обеспечения финансовой стабильности системы. Усиление контроля за целевой направленностью и эффективностью расходования средств на пассивные и активные программы должно сопровождаться отделением субъектов расходования средств от субъектов контроля за ними.

В основе реорганизации системы материальной поддержки безработных должно лежать разделение права на статус безработного и права на пособие по безработице, а также сочетание страхового и социального подходов к материальной поддержке безработных.

Страховые принципы должны последовательно проводиться лишь в части выплаты пособий по безработице, в то время как финансирование и обеспечение доступа к активным программам, которые преследуют цель адаптации структуры предложения труда к изменяющейся структуре спроса, следует строить на качественно иных основаниях. И с точки зрения политики занятости (экономический аспект), и с точки зрения политики борьбы с бедностью (социальный аспект) логично увязывать пособие и заработную плату через систему страховых взносов. При этом пособие должно быть жестко связано только с наступлением страхового случая. Участие в активных программах должно быть исключительно добровольным, но в то же время доступным для всех работников вне зависимости от того, успели они накопить страховой фонд или нет.

В стратегическом плане ведущая роль принадлежит активной составляющей защиты от безработицы, направленной на адаптацию различных категорий рабочей силы к требованиям рынка труда и содействие эффективному трудоустройству безработных. Однако ее базовым элементом является жизнеспособная система материальной поддержки безработных, в отсутствие которой активные программы обречены на неудачу. В условиях России, когда задачу создания системы защиты от безработицы приходится решать в очень короткие сроки, формирование активной и пассивной составляющих политики защиты от безработицы невозможно разделить во времени. Тем не менее, очевидно, что активные программы могут дать результат только в сочетании с «пакетом» социальной помощи, а также при наличии достаточного административного потенциала и финансовых ресурсов. При этом целесообразно сосредоточить усилия не на расширении масштабов, а на повышении результативности «пакета» программ содействия занятости, отборе тех из них, которые требуют наименьших финансовых и административных затрат и которые зарекомендовали себя как наиболее эффективные с точки зрения трудоустройства безработных.

Основой для отбора активных программ является сочетание стратегических приоритетов государственной политики занятости и специфики развития региональных рынков труда. Это предполагает тесное взаимодействие и координацию действий федерального центра и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Если прерогативой федерального центра является разработка стратегических приоритетов политики занятости, то к компетенции субъектов Федерации относится выбор конкретных форм и методов проведения активных программ.

7. Организационная структура национальной системы защиты от безработицы должна представлять собой сложную многоуровневую систему вертикальных и горизонтальных связей, ведущее место в которой занимает

Государственная служба занятости. В этой связи необходимо повысить статус ГСЗ, что предполагает ее выделение в качестве самостоятельного государственного института с приданием ее сотрудникам, в том числе на региональном и районном уровнях, статуса государственных служащих. На федеральном уровне ГСЗ выступает в качестве основного разработчика политики защиты от безработицы и координатора деятельности государственных и общественных институтов, участвующих в ее формировании. На региональном уровне службы занятости выступают одновременно в качестве представителя федерального уровня и распорядителя бюджетных средств, основного разработчика региональных программ содействия занятости в тесном взаимодействии с местными органами власти, работодателями и общественными организациями соответствующей территории. Особая значимость региональных служб занятости обусловлена тем, что в этом звене сосредоточены разработка конкретных направлений политики и программ, практическая организация деятельности по их проведению, и управление финансовыми ресурсами, поступающими из федерального центра и регионального бюджета. Необходимость укрепления полномочий районных служб занятости обусловлена тем, что именно этот институциональный уровень выступает непосредственным исполнителем всех программ и, следовательно, от него зависит эффективность практической реализации политики в целом.

8. Реформирование системы следует начинать с разработки «пакета» законов и нормативных актов, регламентирующих основные направления ее деятельности, принятие которых позволит создать надежную базу для действенной системы социальной защиты от безработицы в России и будет означать большой шаг вперед в развитии как законодательства о занятости, так и социального законодательства.

9. Опыт построения системы защиты от безработицы в России показал, что при ее создании целесообразно не ориентироваться на какую-либо из известных национальных моделей, а, следуя в русле общемировых тенденций и отталкиваясь от российских реалий, формировать собственную модель, адекватную национальной специфике и соответствующую финансовым возможностям страны. Неэффективность проводимой политики в значительной мере была обусловлена как некритическим восприятием определенных теоретических схем, так и слепым копированием конкретных национальных систем, адекватных для своих стран, но по ряду причин не работающих в России.

Степень адаптивности создаваемой системы к меняющимся экономическим условиям и успешность ее функционирования зависят, с одной стороны, от того, насколько органично ее основные компоненты скоординированы с финансовой, отраслевой, региональной политикой государства, а с другой - от ее «встроенности» в общую концепцию социальной защиты населения. При этом развитие системы защиты от безработицы должно основываться на долгосрочной стратегии. Если такая система формируется как набор компенсационных мер, направленных на устранение наиболее острых, время от времени возникающих ситуаций, она оказывается менее действенной и более затратной.