СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

-ъехю

На правах рукописи

БАРАНОВА Светлана Евгеньевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2006

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор,

академик РАСХН

Емельянов Алексей Михайлович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Засько Вадим Николаевич

Ведущая организация:

кандидат экономических наук, доцент Бурмистров Анатолий Петрович

Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова, экономический факультет

Защита состоится 2) сентября 2006 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г.Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1-й учебный корпус, каб. 914)

Автореферат разослан « /Л ил&и*-^ 2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Р.А.Чванов

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Формирование н развитие взаимоотношений между органами государственной власти н управления в 1ШСТ1 национальной среде бюджетной системы федеративного государства в условиях экономических реформ - процесс сложный п многогранный, требующий проведения адекватной финансово-бюджетной политики. Трансформация основ функционирования бюджет-но-и ал о [оных отношений между федеральным», региональными органами власти определяет методологические разработки в области межбюджетных отношений, совершенствование методов и способов балансирования бюджетов.

Реализация экономических преимуществ федеративного государственного устройства предполагает обеспечение сбалансированности на каждом уровне бюджетной системы и обеспечение субъектам федерации примерно одинаковых возможностей удовлетворения социально-экономнческнх потребностей населения, как, прежде всего, за счет использования внутренних экономических ресурсов, так и путем совершенствования принципов и методов распределения и перераспределения полномочий, доходов и расходов через механизм межбюджетных отношений. В данном аспекте особенно актуальной является проблема разграничения полномочий и ответственности между федерацией и ее субъектами в целях рационального перераспределения бюджетных ресурсов. Перманентное реформирование бюджетно-налоговой системы с начала 90-х годов и ежегодная корректировка в области межбюджетных отношений неудоате-творительно сказываются на качестве сбалансированности бюджетов суб-националыюго уровня. В условиях трансформации государственной власти, разграничения функций по уровням бюджетной системы, безусловно, сам механизм межбюджетных отношений нуждается в сбалансированности рычагов регулирования: доходных и расходных полномочий, доходов и расходов, бюджетного дефицита и профицита, межбюджетных трансфертов и т.д. При этом цели, формы и способы оказания финансовой помощи из федерального бюджета имеют особое значение в обеспечении доступа населению страны к государственным услугам на территориях ре-гн о но в-ре щи шентов.

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости более глубокой и детальной теоретической разработки вопросов взаимодействия федерального и региональ ш в рамках

решения актуальных проблем формирования и использования доходов и расходов соответствующих бюджетов, что и определило направление данного диссертационного исследования.

Степень разработа нности проблем. Теоретической основой исследования проблем бюджетной системы и межбюджетных отношений послужили труды отечественных и зарубежных исследователей. Основоположником исследований федерализма и перераспределительных отношений между уровнями бюджетной системы является Л. 'Гоквиль, методологическим аспектам сбалансированности бюджетов посвящены груды современных зарубежных авторов Дж. Литвака, Дж. Стиглипа. Фундаментальный вклад в рассмотрение вопросов перераспределения доходов между уровнями власти внесли Р. Мае грей в и А. Аткинсон.

В диссертации творчески использовались научные разработки отечественных ученых, исследующих теоретические аспекты основ бюджет-нога федерализма, проблемы формирования эффективного иерера предс-ления финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы государства; В. Горегляда, Т. Грицюк, А, Игуднна, В. Лексина, К). Любимцева, Г. Поляка, Б, Сабанти, В. Христенко, А. Швецова и др. Вопросы реформирования межбкшкетчых отношений и финансов обстоятельно ииюжепы в работах А. Бетина, Е. Бухвальда. В. Род поповой, С. Глазьева, А. Лаврова. И. Подпориной и др.

Вместе с тем многие теоретические и методические проблемы межбюджетных отношений не теряют своей актуальности вследствие постоянно меняющихся основ их функционирования в российской действительности. Поэтому необходимо дальнейшее развитие теоретических и методологических вопросов, а также прикладных аспектов формирования межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма. Г>гим и определяется необходимость научной разработки избранной темы исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является разработка концептуальных основ взаимодействия федерального и регионального бюджетон в рамках механизма межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма в Российской Федерации и выработка практических рекомендаций но повышению эффективности межбюджетного регулирования.

Достижение сформулированной цели потребовало постановки и решения следующих задач:

- обобщить научные подходы зарубежных н отечественных исс.те-

до вате лей к развитию бюджетного федерализма, раскрыть эволюцию теоретических основ его построения как концепции межбюджетных отношений;

- рассмотреть опыт зарубежных государств в построении моделей мсжбюджстных отношений на принципах бюджетного федерализма с позиций возможности его творческого использования в России;

- уточнить распределение доходных полномочий и расходных обязательств между федеральным и региональным бюджетами и динамику изменений в этой области;

- конкретизировать экономическое содержание понятия «расходные обязательства»;

- охарактеризовать действующую структуру расходных обязательств и доходных источников на различных уровнях государственного управления бюджетной системой;

- определить обоснованность межбюджетных отношений в зависимости от их оптимальной структуры;

разработать рекомендации по упорядочению нормативно-методических основ регулирования межбюджетных отношений и распределения федеральной финансовой помощи;

- предложить пути совершенствования механизма межбюджетного взаимодействия.

Объектом исследован»» является взаимодействие федерального и региональных органов государственной власти иа стадиях формирования и использования бюджетных ресурсов соответствующего уровня бюджетной системы.

Предмет исследования - экономические отношения по поводу разграничения доходных и расходных полномочий, распределения ц перераспределения средств в системе межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях.

Теоретической и методологическом основой исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых, экономистов, исследователей, концепции, положения, оценки и выводы специалистов в области бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и проблем бюджетно-налоговой иолитики. Методологическую базу исследования составили: принципы диалектической логики, методы теоретико-эмпирического и системного анализа, группировки данных экспертных оценок, статистическая обработка информации, Историко-логический подход применялся при анализе сложившихся теоретических версий бюд-

жетного федерализма в различных социально-экономических системах, сравнительный анализ дал возможность оценить условия развития регионов.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, материалы Министерства финансов Российской Федерации и Главных финансовых органов субъектов РФ, статистические материалы Федеральной службы государственной статистики, аналитические материалы научно-исследовательских институтов и центров, выступления и доклаи<1 на конференциях к семинарах по исследуемой проблеме, а также материалы, опубликованные в научной и периодической печати, интернет-ресурсы.

Научная новизна диссертационного исследовании, полученная лично соискателем, состоит в следующем:

— конкретизировано понятие «межбюджстные 01 ношения», выражающее систему взаимодействий между органами государственной власти разных уровней в налогово-бюджетной сфере и органами местного самоуправления на принципах бюджетного федерализма по поводу разграничения функций, наделения каждого уровня собственными доходными источниками, распределения и перераспределения денежных потоков но уровням бюджетной системы в целях предоставления ■эквивалентного доступа населению к бюджетным услугам;

— уточнена теоретическая база межбюджетных отношений, раскрыто системное единство и обусловленность понятий «бюджетного федерализма» и «межбюджетных отношений», В частности, межбюджстные ст-ношения являются экономическим механизмом реализации бюджетного федерачизма, характеризующие перераспределительную политику государства в сфере взаимодействия бюджетов разных уровней. Четкое разграничение функций требует соизмеряемого ресурсного распределения по уровням бюджетной системы с целью проведения эффективной н прозрачной бюджетной политики;

— предложена модель механизма межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма, включающая базисный компонент и компонент межбюджетного взаимодействия. Обоснованы крнтс риалы истребования к формированию механизма межбюджетпыч отношений н современных условиях и методологические ос ноны его построения. Механизм межбюджетных отношений призван отвечать основополагающим принципам бюджетного федерализма с четким разграничением функции

между федеральными, региональными и местными органами власти, наделением каждопо уровня собственными доходными источниками, распределением ч перераспределением денежных потоков по уровням бюджетной системы в целях предоставления эквивалентного доступа населению к бюджетным услугам;

- раскрыты трансформационные основы способов и методов разграничения полномочий, распределения и перераспределения доходов и расходов между федеральной и региональными органами власти как банкнот компонента межбюджетных отношений. Так, процесс изменения функций различных стру ктурных уровней власти в ходе осуществляемой административной реформы характеризуется противоречивостью с позиций распределения бюджетных ресурсов и дисбалансом в системе межбюджетных отношений. Предложены рекомендации по совершенствованию сложившейся практики реализации принципа самостоятельности субъектов федерации;

- выявлены диспропорции регионального бюджета (на примере Псковской области) и предложены пути их устранения для достижения его большей сбалансированности. Укрепление самостоятельной доходной базы региональных бюджетов будет способствовать повышению ответственности в решении вопросов локального характера;

- обоснована необходимость совершенствования системы финансовой поддержки бюджетов субъектов федерации на основе установления критериев бюджетной обеспеченности, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные социальные стандарты. В целях создания стимулирующего эффекта увеличения доходов региональных бюджетов предложено отказаться от снижения размеров дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов России при достижении регионами более высоких социально-экономических показателей относительно среднего уровня по стране.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

- обоснование теории и практики, раскрывающее содержание межбюджетных отношений, их структуру, роль и функции в общей системе финансово-экономического обеспечения воспроизводства, создании субъектам федерации примерно равных социально-экономических условий для развития производства и обеспечения жизнедеятельности населения;

- модель «механизма межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма». Её компонентами являются базис межбюджетных отношений (определяется структурой бюджетной системы и рас-

пределен нем полномочий по уровням бюджетной системы бюджетный контроль и межбюджетное взаимодействие {распределение доходов и расходов; межбюджетное регулирование);

- аргументирование конкретных мер, направленных на совершенствование механизма межбюджетных отношений и, в частности, формирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Теоретическая к практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения работы имеют большое значение для обоснованного реформирования межбюджетных отношений в России. Материалы, подученные выводы и результаты диссертационного исследования могут быть использованы субъектами Российской Федерации в бюджетной практике, а также в учебном процессе вузов при рассмотрении межбюджетных отношений в российской и зарубежной практике.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы, полученные автором в ходе диссертационного исследования, представлены на научных конференциях и семинарах. Результаты исследования обсуждались на совместных междисциплинарных аспирантских конференциях РАГС-СЗАГС «Государственность и государственная служба в России: пути развития» (г, Санкт-Петербург, 2004г.), «Власть и управление в современном мире» (г. Санкт-((етербург, 2005г.)

По теме диссертации опубликовано четыре работы обшим объемом 2,2 п.л.

Структура диссертационного исследования логично определяется последовательностью решения основных исследовательских задач И состоит из введения, двух глав, заключения, списка иснользобанных источников и литературы, приложений, В работе содержится 3 рисунка, I диаграмма, 18 таблиц и 9 приложений.

11. Основное содержание диссертационного исследования

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, сформулированы цель и задачи исследования, определены объект н Предмет исследования, раскрыта научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, степень апробации основных положений и выводов диссертации.

11 главе первой «Методологический и теоретические ос ноны формирования межбюджетных отношений» раскрывается содержание бюджетного федерализма и бюджетных отношений, выявляются особенности их развития в современных условиях, проводится анализ законодательной

ч

базы. регулирующей межбюджетные отношения в части формирования доходных источников и расходных обязательств федерального и региональных бюджетов, изучается зарубежный опыт развития форм организации межбюджетных отношений.

В науке и на практике сложились различные взгляды на сущность понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения». Некоторые российские исследователи бюджетного федерализма встраивают в его модель только два уровня бюджетной системы: федеральный и региональный, Под межбюджетными отношениями ряд авторов понимают исключительно федеральную помощь из вышестоящего бюджета. Поэтому было принципиально важным, на наш взгляд, в начале исследования проанализировать содержание этих понятий, раскрыть нх системное единство и обусловленность,

Межбюджетиые отношения на принципах бюджетного федерализма можно определить как отношения между самостоятельными равноправными бюджетами разных уровней бюджетной системы, базирующиеся на разграничении функций между федеральными, региональными и местными органами власти, наделении каждого уровня собственными доходными источниками, распределении (отчисления в бюджет другого уровня определенной доли от налоговых поступлений) и перераспределении (субсидии, дотаций, субвенций, дотаций на выравнивание) денежных потоков по уровням бюджетной системы в целях предоставления населению эквивалентного доступа к бюджетным услугам государства.

При анализе основных этапов становления и развития межбюджст-ных отношений, выявлены особенности российской модели межбюджетных отношений: сохранение традиций сильного централизованного государства; совместное участие различных уровней власти в сборе налогов; финансирование преобладающей доли расходов на социально-культурные мероприятия за счет бюджетов территорий; повышение роли региональных властей в системе перераспределения национального дохода; проведение централизованной политики выравнивания территориальных различий и достижения минимальной бюджетной обеспеченности и вытекающее отсюда увеличение доли трансфертов в доходах бюджетов субъектов федерации.

Выявлены тенденции развития межбюджетных отношений в России, базовым недостатком которых являлись чрезмерно широкие сферы предметов "совместного ведения" при разграничении полномочий и функций между федеральным центром и субъектами федерации. Поэтому приори-

тет в вертикальном выравнивании следует отдать четкому закреплению расходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а затем осуществлять выравнивание доходной базы бюджетов в целях соответствия действующего механизма межбюджетных отношений принципам бюджетного федерализма и общей стратегии реформирования бюджетного устройства страны.

Предпосылкой эффективной реализации мер по увеличению зависимости региональных бюджетов от общих экономических показателен соответствующего региона, но обеспечению реальной ответственности за финансовую платежеспособность является признание реальной самостоятельности на региональном уровне. Представляется более целесообразным вытеснение регулирующих налогов через повышение доли собственных налогов в бюджетах территорий, предоставление права на установление надбавок к ставкам федеральных налогов. Предложены критерии порядка закрепления налоговых источников между органами государственной власти: сокращение количества дотационных регионов; сужение сферы перераспределительных процессов; уменьшение встречных финансовых потоков,

В связи с вышеизложенным, высказывается мнение, что концепция эволюционного реформирования межбюджетных отношении, направленная на укрепление России как федеративного государства, на сокращение встречных финансовых потоков и повышение эф<|>ек1 нвности функционирования бюджетной системы, нереалнзуема без внедрения одною из базовых принципов бюджетного федерализма — самостоятельности звеньев бюджетной системы через повышение уровня собственных доходов бюджетов.

В работе на основании количественных оценок соответствия расходов бюджетов доходным источникам анализируется выполнение одного из основополагающих принципов бюджетной системы - сбалансированности бюджета. Сбалансированность конкретного бюджета состоит в количественном и качественном равновесии бюджетных расходов и источников их финансирования - доходов. Бюджетные расходы являклея законодательно закрепленными формами использования доходов различных уровней бюджетной системы на основании разграничения расходных полномочий в части введения и установления полномочия, выделения финансовых ресурсов для осуществления полномочия и исполнения полномочия.

Одна из важнейших проблем в достижении сбапанснрошишостп бюджетов субъектов РФ - предсказуемость доходных источников, которая пне-

нива^тся удельным весом собственных доходов в общем объеме поступлений в бюджет. Качественной характеристикой собственных доходов являются собственные налоги и право соответствующего уровня власти управлять ими. Ото право реализуется в том случае, когда органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления могут определять дополнительные источники доходов своих бюджетов, управлять налоговыми механизмами, самостоятельно закреплять регулирующие доходы других уровней бюджетной системы в целях формирования рациональной территориальной структуры налоговой системы.

Следует отметить, что установленный перечень региональных налогов характеризуется их меньшей значимостью и большей трудоемкостью в сборе. Подавляющая часть доходов региональных бюджетов формируется из отчислений от федеральных налогов и сборов, что не способствует развитию самостоятельности бюджетов су б национального уровня.

Т аблица I, Распределение наиболее значимых налогов и платежей между федеральным и региональным бюджетами (по расчетам к консолидиро-

ванному бюджету РФ на 2005 г.). %

Н.и п место припои п (пляжей V гёьеие налоговые доходов Даля фе.и-риль-ною бюджета Дол« региональных бюджетов

НДС юо 0

Налог на прибыль 27 73

3 П&тг на лохолы фищческн* лиц 0 10«

4 Клипы йсоииальиыП налог (РСН) юо 0

5 Таможенные поштни им) 0

А Платежи 13 полмонамне приролнычи ресурсным 03 7

7 Акиты (1004 г.) 40 ьо

К Налог на »нупин-пм организаций 0 100

Ч Зечепьмый напое ню

11) Налог на совокупный ¡тход 0 101)

|ксго налоговыч 52,4 47,6

Как видно из табл. I, крупные федеральные налоги — НДС, ЕСН, таможенные платежи - к региональные бюджеты не поступают. Регионам достается только часть налогов на прибыль, акцизов и их собственные налоги, часть из которых разделяются ими с муниципалитетами.

Взаимосвязь между звеньями бюджетной системы федеративного государства осуществляется через механизм межбюджетных отношений, составная часть которого - межбюджетное регулирование. Необходимыми условиями эффективного взаимодействия федерального и регионального бюджетов являются: распределение расходных функций и соответствующих им доходных источников, объективная система оказания финансовой помощи ре тональным бюджетам. Для реализации стратегии реформиро-

вания межбюджетных отношений предложены меры н области бюджетных доходов, бюджетных расходов, бюджетного выравнивания. Часть ш которых следует рассматривать как адаптацию зарубежного опыта.

Проведенный анатнз взаимодействия между различными уровнями бюджетов в ряде стран показал, что в целях сглаживания основных региональных диспропорций в условиях жизнедеятельности населения доходы между центральными и субнацнональнымн органами нластн перераспределяются «по вертикали» и «по горизонтали». Фактически различные государства имеют ряд важных общих тенденций в моделях построения межбюджетных отношений: стремление к сбалансированности расходных полномочий региональных бюджетов с уровнем собственных до ход о»; обеспечение государством га рантиро ванн ости получения любым гражданином определенного минимального набора бюджетных услуг вне зависимости от территории его проживания; укрепление самостоятельности субнациональных властей в решении вопросов локального характера. Н работе делается вывод о том, что единой модели, единых подходов в построении финансовых взаимоотношений между разными уровнями власти в мировой практике не существует.

Несмотря на различия в системах межбюджезныч отношений, развивающихся на принципах бюджетного федерализма, высокоразвитых стран, в них реализованы важные рациональные положения: самостоятельность федеральных образований при формировании и использовании бюджетных средств; строгое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления; стремление к сбалансированности расходных полномочий субнациональных бюджетов, прежде всего, с уровнем собственных доходов; значительное влияние центрально!"! власти на выравнивание экономического развития федеральных образований. Разумно предположить, что Россия должна ориентирования на ли базовые принципы, с учетом национальных особенностей при их детализации.

Опыт развития межбюджстных отношений на принципах бюджетной! федерализма в России в 1990-е годы свидетельствует об изначальной нацеленности соответствующих федеральных ведомств па достижение уровня финансовой децентрализации, характерного для наиболее развитых федераций мира. При этом в качестве основных ориентиров нсиользонатнсь канадская и немецкая (в меньшей степени, особенно после 1994г.) модой формирования межбюджетных 01 ношений.

Зарубежный опыт в области развития межбюдже(ных отношений на основе принципов бюджетного федерализма далеко не бесспорен н кнче-

стве трафаретного его использования в условиях российской действительности, Однако он ценен тем, что наглядно подтверждает возможность разумного построения отношений между различными уровнями власти при сохранении целостности государства. Эффективность финансового регулирования территорий в бюджетно-налоговой сфере определяется соответствием используемых механизмов исходным индивидуальным особенностям государства: историческим, географическим, политическим, демографическим и проч. Именно это определяет в каждой устойчиво развивающейся стране формы государственною воздействия на финансовый потенциал регионов, используемые виды налогов, способы их распределения и перераспределения, закрепление расходных полномочий между различными уровнями власти, механизмы сглаживания региональной дифференциации и многое другое.

Во второй главе «Проблемы и основные направления повышения эффективности межбюджетного взаимодействия» рассматриваются формы н методы реализации межбюджетных отношений в Российской Федерации, выявляются тенденции в развитии межбюджетный отношений, анализируются изменения в структуре доходных источников и расходных обязательств (на примере Псковской области), рассматривается объективный механизм выделения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Результатом уточнения вопросов методологического характера явилось выделение общих концептуальных недостатков развития межбюджетного взаимодействия органов государственной власти в области распределения расходных обязательств, доходных полномочий и перераспределения расходов и доходов, политики предоставления федеральным центром межбюджетных трансфертов.

Для России, как нам представляется, принципиальное значение и актуальность имеет не проблема бюджетной децентрализации, а проблема повышения устойчивости и эффективности системы межбюджетных отношений.

Представляется целесообразным использование модели механизма межиюлжстных отношений, способствующей реализации на практике функций и принципов бюджетной системы на основе норм бюджетно-налогового права и характеризующей перераспределительную политику государства в с<|>ере взаимодействия бюджетов разных уровней. Целыо перераспределения государственных финансовых ресурсов между бюджетами субъектов федерации является как межрегиональное выравнивание уроним оказываемых государственных услуг в соответствии с иредпочте-

ниям» проживающих на территории страны индивидуумов, так и решение задач в области реализации региональной экономической политики. Структурно механизм межбюджетных отношений представлен на рис. I.

Рис. I. Механизм межбюджетных отношений в России

Механизм межбюджетных отношений, с одной стороны, опосредует совокупность организационно-финансовых, правовых отношений, складывающихся в процессе реального движения межбюджетных потоков, с другой - это комплекс конкретных действий органов государственной власти и управления по применению финансовых инструментов, рычагов, санкций, методических приемов и техники планирования, организации, регулирования и контроля в сфере взаимодействия разных уровней бюджетной системы.

Как элемент механизма межбюджетных отношений, «межбюджетное взаимодействие» реализуется через формы и методы, основанные на принципах бюджетного федерализма: единства интересов всех уровней власти в целях обеспечения равного доступа граждан к услугам, бюджетной самостоятельности и ответственности органов вдасти каждого уровня, доходи о-расходы о го соответствия бюджетов (при дисбалансе — выделение финансовой помощи). Механизм межбюджетного взаимодействия состоит из двух элементов; 1) распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Сюда относятся такие методы как закрепление видов доходов на долговременной основе между уровнями бюджетной системы,

выделение субвенций для финансирования расходных обязательств, перс-данных на другой уровень бюджетной системы; 2) межбюджетное регулирование. Суть такого регулирования может носить выравнивающий, инвестиционный, стимулирующий и поддерживающий характер.

В работе рассмотрена система предоставления финансовой помощи из федерального бюджета, так как от выбранных трансфертных инструментов напрямую зависит качество управления государственными и муниципальными финансами. Главный из принципиальных недостатков этой системы заключается в неспособности действующего механизма финансовых потоков создавать стимулы для эффективной социально-экономической политики субнаииональных властей, В нелях повышения эффективности системы предоставления финансовой помощи предложены следующие деКст вия:

1. Систематизировать все формы и виды межбюджетных трансфертов с целью исключения несогласованных между собой механизмов для достижения кумулятивного эффекта.

2. Определить целью системы финансовой поддержки бюджетов других уровней - создание стабильных условий их функционирования в долгосрочном периоде,

3. Распределять финансовую помощь нижестоящим бюджетам исходя из уровня бюджетной обеспеченности.

4. Определить цель, задачи, показатели результативности каждого элемента системы финансовой поддержки.

Отдельный параграф работы посвящен конкретному рассмотрению финансовых аспектов функционирования региональных бюджетов {на примере Северо-Западного федерального округа и особенно входящей в его состав Псковской области) как базового элемента бюджетной системы. Анализ функционирования регионального бюджета позволяет оценить соответствие механизма межбюджетных отношений принципам бюджетного федерализма. Налоги и другие платежи, формирующие доходы региона, определяются на федеральном уровне без учета конкретных потребностей населения данной территории. Это сужает границы собственной бюджетной компетенции региональных властей в части балансирования доходов и расходных обязательств.

На диаграмме 1 наглядно представлена динамика расходов и доходов федерального и территориальных бюджетов за 1909. -ООО, 20022005 гг., в том числе уровень расходов на социально-культурную сферу.

Исследование показало, что доходы региональных бюджетов почти полностью тратятся на текущие расходы, а капитальные расходы, даже крайне необходимые, производятся по остаточному принципу. Такая тенденция сохраняется и в бюджетах на 2006 год, которые ориентированы на текущие расходы, финансируются лишь расходы на заработную плату и социальную сферу. Расходы на социально-культурную сферу в бюджетах субъектов Северо-западного ФО на 2006 год складываются из суммы расходов на здравоохранение, культуру, образование, социальную политику, без учета расходов на заработную плату госслужащим и субвенции муниципалитетам и составляют от 23,2 до 43,5% от всех расходов соответствующего бюджета (без учета г. Санкт-Петербурга).

Hf iwjintimi лоходое* рясьоэпафедерп-аьпог* f>H».i*4?ia н кмколиаировАнцыя бчлжегов суйыкю* РФ (% HGIH

» ......

Диаграмма 1. Исполнение доходов и расходов федерального бюджета к консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (%

ВВП)1.

Таким образом, в результате гораздо меньшей эластичности расходов бюджетов субъектов федерации происходит сброс бюджетного дефицита с федерального на региональный уровень. Вместе с тем, перспективы экономического оживления промышленного производства, развития внут-

1 Составлено авторам im: Сопил м.плч полишка и уровень жичын одс^мнп 14ki.mii Сi ji ей..' 144:0,1 г • М., 200!.. С 27 : ркснЛски* -жомомика в Л005 голу: 1см ЮШ1И1 и Ik-рик'к11МЧ.1 М : 11'>1 JlI . _:iil)_v -C.6S, 64.70.

реннего рынка, улучшения ситуации в социальной сфере связаны с укреплением как федерального, так и региональных бюджетов." В этих условиях механизмы, регулирующие разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны, должны сопровождаться адекватным разграничением доходных источников, обеспечивающих достаточный уровень финансирования расходов. Российское разграничение налогов между уровнями бюджетной системы носит сугубо фискальный характер: к федеральным налогам относятся те, которые обеспечивают наиболее крупные суммы поступлений. Целью налоговой политики государства на современном этапе должна быть укрепление собственного налогового потенциала регионов через расширение собственных доходов территорий. С этих позиций распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы РФ в налоговые доходы региональных бюджетов должно гарантировать объем не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

Проблемы вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы делают необходимой разработку и проведение целенаправленной политики бюджетного выравнивания в России,'1 Экономический смысл финансовой помощи из центра нижестоящим уровням бюджетной системы состоит в выравнивании уровня предоставляемых населению бюджетных услуг на всей территории государства. Поэтому объем финансовой помощи, выделяемой конкретному региону, должен находиться в прямой зависимости от стоимости оказания бюджетных услуг в эгом регионе и в обратной - от доходного потенциала территории. Количественными параметрами оценки уровня бюджетных услуг служат: дифференциация стоимости оказания государственных услуг на территориях разных регионов, потенциальный уровень налоговых и неналоговых доходов. которые можно мобилизовать в региональный бюджет. При этом государственные минимальные социальные стандарты должны рассматриваться базовым условием порядка определения объема финансовой помощи территориальным бюджетам.

Изучение эволюции распределения финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) позволило вскрыть его недостатки, определить слабые места и направления реформирования. Основной проблемой повышения эффективности предос-

[ .'¡ч1 I fi.ll 1Ч'|| .'рмир.ж.ник1 бю ]♦■.Т1тй (.ис]смы р1чопкюП к -фамсфорча*

пин Дп».. ю*г щц| н.)\ * ОХ 1Ю I Г] - \]. ;и(Мч- (Л59.

' 1>>" га-темь < 'к-г шиI п.'лщм Кчхит мн! Фс^гсрашш К б (78 »'20111 гол.

тавления регионам финансовой помощи является отсутствие объективного •экономического расчета для перераспределения средств между регионами. Это касается не только дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, составляющих основу ФФПР, но и финансовой помоши в целом. Объем ФФПР явно недостаточен для того, чтобы при приложении одинаковых налоговых усилий субфедеральные власти имели бы равную возможность предоставлять приблизительно одинаковый уровень общественных благ своим гражданам. Кроме того, после распределения дотаций из ФФПР минимальный уровень бюджетной обеспеченности остается крайне низким (в 2005-2006 гг. она составила б4%4). Это вызывает необходимость использования дополнительных трансфертных механизмов из федерального бюджета, косвенно приводит к необходимости использования дотаций на поддержание мер по сбалансированности бюджетов субьектов РФ, поддерживает практику мягких бюджетных ограничений.

В соответствии с утвержденной Правительством РФ Методикой распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации самым «бедным» регионам на 2006г. гарантируются бюджетные доходы на уровне 60% от среднего по стране. ">го значит, чго расходы и предоставляемые услуги (образование, здравоохранение) в таких субъектах федерации будут на таком же уровне. Кроме того, из практики последних лет фактический показатель инфляции но итогам года оказывался выше прогнозируемого. Таким образом, необходимо в механизме формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на очередной финансовый год учитывать згу разницу. Например, путем увеличения объемз фонда при формировании бюджета на следующий финансовый год на расчетную сумму в случае, если фактический уровень инфляции окажется выше прогнозного.

Основные предложения в части совершенствования методики расчета ФФПР, предложенные в диссертации, следующие:

1. Методика расчета индекса налогового потенциала (ИНП) субъекта РФ приобрела бы большую стройность н прозрачность с учетом следующих замечаний: необходимо детализировать отраслевые структуры промышленности; целесообразно отказаться от линейной зависимости всех видов налоговых поступлений в регионе от созданной добавленной

4 РоссЫккая »кономика к 204)5 гооу: т<гк1ешнш н персисктниы. Ч И')НП.. 20(15, - С. 117

стоимости, использовать критерии статистической зависимости между этими двумя показателями.

2. Использование поправочного коэффициента, отражающего темп роста валового регионального продукта, при определении валовых налоговых ресурсов субъекта федерации, могло бы стать стимулирующим эффектом в формировании ФФПР.

3. Методика расчета индекса бюджетных расходов (ИБР) должна содержать описание способов получения расчетных коэффициентов и возможное их сокращение в целях повышения ее прозрачности.

4. Принципиально важным дня расчета ИБР является определение региона! ьных нормативов финансирования основных статей расходов региональных бюджетов, поскольку нормативы, разрабатываемые федеральными ведомствами не имеют сопоставимой методики расчетов и не коррелируют с качеством предоставляемых услуг на территории того или иного субъекта РФ. Нормативы бюджетного финансирования должны входить в состав ключевых параметров проекта федерального бюджета и обосновывающих его материалов.

5. Промежуточным вариантом (до разработки регионхтьных нормативов) может быть комплексное обоснование, с учетом значимости применяемых факторов, потребности в финансировании государственных услуг при оценке нормативных расходов региональных бюджетов.

Важным элементом совершенствования механизма предоставления финансовой помощи из ФФПР являются дотации на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов. Необходимо установить строгий порядок внесения изменений в механизм формирования и распределения дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов (как и любого другого вида межбюджетных трансфертов), предусмотрев исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению этих средств могут быть уточнены: существенные изменения налогового законодательства, разграничения полномочий. Целесообразно учитывать действия органов власти субъектов РФ по увеличению поступлений налогов и сборов в региональные бюджеты при распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.

Совершенствование методик распределения финансовой помощи из федерального бюджета создаст стимулы по увеличению посгуплепий доходов в бюджеты субьектои Российской Федерации, это будет способствовать росту эффективности экономики.

В заключение диссертации изложены основные теоретические и практические выводы, полученные в результате исследования, сформулированы рекомендации автора по совершенствованию взаимодействия федерального и регионального бюджетов.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Баранова С.Е. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации,- М.: Изд-во РЛГС, 2006. (1,2 пл.)

2. Баранова С.Е. Совершенствование механизма взаимодействия феде-разьного и регионального бюджетов в преодолении депресснвности субъектов Российской Федерации. // Проблемы преодоления бедности в российском обществе: материалы дискуссии за «круглым столом».- N1.: Изд-во РАГС, 2006. (0,6 п.л.)

3. Баранова С.Е. Реформирование межбюджетных отношений на современном этапе. // Власть и управление в современном мире: материалы совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС. Выпуск 5. / Под общ. ред. В.К.Егорова и др. - СПб: Изд-во СЗАГС, 2005. (0,2 п.л.)

4. Баранова С.Е. Совершенствование межбюджетных отношений кзк инструмент укрепления российской государственности. // Государственность и государственная служба в России: пути развития: материалы совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС. Выпуск 4. / Под общ. ред. В.К.Егорова и др. - СПб: Изд-во СЗЛГС, 2004. (0,2 п.л.)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Баранова Светлана Евгеньевна

Совершенствование взаимодействия федерального и регионального бюджетов Российской Федерации

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор, академик РАСХН Емельянов Алексей Михайлович

Изготовление оригипат-макета Баранова Светлана Евгеньевна

Подписано в печать 6 июля 2006 г. Тираж 80 жз. Усл. п.л. 1,0.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. Отпечатано ОПИТ РЛГС. Заказ HчJJLЗ_ 114606 Москпл. пр-т Вернадского. 84