Управление доходами и расходами федерального бюджета России в условиях социального государства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление доходами и расходами федерального бюджета России в условиях социального государства"

На правах рукописи

УМАНЕЦ Олег Петрович

УПРАВЛЕНИЕ ДОХОДАМИ И РАСХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА РОССИИ В УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

0и4ьаь02б

Москва-2010

004606026

Диссертация выполнена на кафедре финансов и отраслевой экономики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Тютюрюков Николай Николаевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Кирина Людмила Сергеевна

кандидат экономических наук, доцент Оканова Татьяна Николаевна

Ведущая организация: Государственное образовательное учреж-

дение высшего профессионального образования «Государственный университет управления»

Защита состоится 28 июня 2010 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84,1-й учебный корпус, аудитория № 2228.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке РАГС и на сайте http://www.rags.ru

Автореферат разослан 28 мая 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования системы и методов управления доходами и расходами федерального бюджета Российской Федерации (далее - РФ) в условиях кризисного сокращения источников и объемов бюджетных доходов, что снижает возможности финансового обеспечения социально значимых программ и не совместимо со статусом социального государства.

В таких условиях необходимость совершенствования российской модели управления государственными финансами, наряду с изменением подходов к развитию реального сектора экономики и налогооблагаемой базы, становится очевидной и призвана способствовать формированию доходной части бюджета за счет современных форм и методов управления бюджетными ресурсами, а также преодолению кризисных последствий и дальнейшему росту социально-экономического потенциала страны на основе социальной консолидации и переосмысления роли человеческого фактора в этих процессах.

Степень научной разработанности проблемы. Методы эффективного управления государственными финансами и государственного контроля за расходованием бюджетных средств рассмотрены в научных трудах: А.Я. Быстрякова, Т.В. Брайчевой, Е.В. Брайчевой, Ю.М. Воронина, В.П. Горегляда, A.M. Емельянова, В.А. Исаева, А.Г. Куликова, Ю.И. Лю-бимцева, И.Д. Мацкуляка, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Б.Е. Пенькова, Е.В. Пономаренко, В.М. Родионовой, В.В. Сильченко, С.П. Солянникова, В.Б. Христенко, C.B. Шишкина, Л.И Якобсона, А.Б. Ярлыкапова, а также А. Аткинса, Р. Масгрейва, Р. Рефьюза, Дж.Э. Стиглица и других ученых. Социально-экономические права как предмет социальных обязанно-

стей государства, а также комплекс вопросов налогового администрирования, бюджетной политики и механизмов их реализации, отражены в работах: A.M. Бабича, H.A. Волгина, Д. Гайднера, Дж. Гейлбрайта, А.З. Дада-шева, Э. Дэвиса, И.В. Ишиной, Дж. Кейнса, А.Б. Когана, А.Б. Паскачева, H.A. Платоновой, Б.В. Ракитского, П. Самуэльсона, М. Фридмана, Д. Хиви, Л.П. Храпылиной, P.A. Чванова, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова и др.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию бюджетного процесса и управления ресурсами федерального бюджета РФ, исходя из социально-экономических приоритетов государства.

Для достижения намеченной цели определены следующие задачи:

- систематизировать основы функционирования федерального бюджета РФ (далее - федеральный бюджет) с учетом социальных аспектов;

- обобщить зарубежный опыт использования бюджетов и фондов в условиях возрастания роли социальных и инновационных факторов;

- раскрыть особенности управления формированием доходной части федерального бюджета в условиях социального государства;

- оценить результативность бюджетных расходов, исходя из их социальной направленности;

- обосновать возможности роста доходов и социализации расходов федерального бюджета;

- разработать предложения по совершенствованию методов управления бюджетными ресурсами на федеральном уровне.

Объектом исследования являются система и методы управления доходами и расходами федерального бюджета.

Предметом исследования выступает совокупность экономических и

организационных отношений, возникающих в процессе формирования доходной части и исполнения расходов федерального бюджета.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили научные идеи и концепции по вопросам управления государственными финансами и социальных отношений, изложенные в работах российских и зарубежных ученых. В ходе исследования использовались принципы диалектического, системного и логического подходов, позволившие рассматривать явления в их развитии и взаимосвязи.

Информационной основой исследования стали данные Федеральной службы государственной статистики, материалы Счетной палаты РФ, нормативные документы, а также аналитические материалы периодической печати и электронных ресурсов.

Наиболее значимые научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем:

- систематизированы теоретические подходы к вопросу функционирования федерального бюджета (далее - бюджет) в условиях государства социально-ориентированного типа; аргументирован вывод о том, что обеспечение социальных потребностей граждан за счет бюджета в условиях рынка невозможно, однако бюджетные ресурсы способны оказывать стимулирующее влияние на процесс создания необходимых условий в рамках социально-значимых проектов для свободного развития граждан и достижения их благосостояния в обществе;

- сделан вывод о том, что меры, предпринимаемые государством в целях бюджетной децентрализации денежных средств, сами по себе, не являются гарантом динамичного развития общества, а результаты экономического роста и благосостояния, по опыту стран с развитой рыночной эко-

номикой, в большинстве случаев, обусловлены государственными инвестициями в промышленность, науку, образование и базовое медицинское обслуживание населения при условии сохранения природных ресурсов и экологии окружающей среды;

- разработана концептуальная модель управления формированием доходов федерального бюджета на основе классификации методов; доказано, что налоговый механизм действует эффективно, обеспечивая через фискальную и контрольную функцию основную часть поступлений в бюджет, вместе с тем, роль стимулирующей функции налогов и бюджета ограничена нерациональной фискальной политикой, усложняющейся кризисными тенденциями, а с другой стороны, снижена отсутствием государственных мер стимулирования активности реального сектора экономики;

- доказано, что слабая социальная ориентированность и результативность бюджетных расходов не способствует достижению целей социально-экономического развития, а также определена теоретическая возможность социализации расходов федерального бюджета через процесс формирования социально-направленных целей и задач;

- вскрыты резервы роста доходной части федерального бюджета, в развитии которых обоснована необходимость более эффективного контроля за поступлением в бюджет прибыли от размещенных государственных активов; предложены меры по урегулированию налогообложения непроизводственных операций и повышению ответственности налогоплательщиков за неисполненные обязательства по уплате налогов;

- разработаны предложения по совершенствованию методов управления бюджетом; введен в научный оборот термин «целевое управление бюджетными средствами», которое, как метод управления, ориентировано

на достижение социальной значимости и результативности бюджетных расходов. Предложена модель управления процессом планирования и исполнения бюджетных расходов с перспективой практического использования на федеральном и региональном уровне.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, могут применяться законодательными и исполнительными органами государственной власти в ходе практической работы по формированию бюджетов, при подготовке методических рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса и результативности расходов. Отдельные положения могут быть использованы в преподавании учебных курсов и программах повышения квалификации государственных служащих по вопросам текущего и перспективного бюджетного планирования.

Апробации результатов исследования. Материалы диссертации, основные выводы и предложения обсуждались на заседании научно-исследовательской проблемной группы кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС, в ходе Международной научно-практической конференции «От кризиса к росту: стратегия инновационного развития» в РАГС (декабрь 2009 г.) и научных семинаров.

По теме диссертации опубликовано 4 статьи общим объемом 2,0 п.л., в том числе 2 статьи - в рецензируемых изданиях, входящих в перечень ВАК Минобрнауки России, -1,1 п.л.

Структура работы определяется общей концепцией, задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Содержание работы раскрывается в следующей последовательности.

Введение.

Глава 1. Теоретические аспекты управления ресурсами федерального бюджета в условиях социального государства.

1.1 Теоретические основы функционирования федерального бюджета.

1.2 Социальные аспекты управления бюджетами в зарубежных странах. Глава 2. Проблемы управления федеральным бюджетом.

2.1 Особенности управления формированием доходной части бюджета.

2.2 Оценка расходов бюджета с учетом социально значимых приоритетов. Глава 3. Совершенствование методов управления бюджетом.

3.1 Направления роста доходной части федерального бюджета.

3.2 Совершенствование методов планирования и исполнения расходов. Заключение.

Список использованных источников и литературы. Приложения.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, КОТОРЫЕ ВЫНОСЯТСЯ НА ЗАЩИТУ 1. Особенности функционирования федерального бюджета и управления его ресурсами в условиях социального государства.

Изучение окружения федерального бюджета (рис. 1), его компонентов, взаимосвязей и факторов взаимного влияния позволило сделать вывод о невозможности комплексного подхода к сфере управления ресурсами бюджета вне сферы управления фондами, что требует учета в планировании. Дальнейший анализ этих компонентов показал, что сфера социальных обязательств государства и сфера его финансовых интересов не пересекаются, хотя имеют сходные по содержанию цели. Соответственно, и решение задач направлено на получение разных результатов: для финансовой

политики - финансовых, для социальной - социальных, зависящих от объема ассигнований. Как следствие, между категориями «финансовые ресурсы» и «благосостояние» выстраивается прямая зависимость.

При этом существует и другой аспект. С одной стороны, государство имеет в своем распоряжении административные, экономические и финансовые ресурсы, необходимые для обеспечения материального уровня жизни населения. С другой стороны, личное благосостояние определяется не только материальным достатком, но и многими другими потребностями, поэтому всегда достигается человеком самостоятельно.

СФЕРА УПРАВЛЕНИЯ ФОНДАМИ

приоритеты

I цели социально-экономического развития

расходы^

СФЕРА УПРАВЛЕНИЯ РЕСУРСАМИ БЮДЖЕТА

I |

| Обеспечение аварийно- | I спасательных, восста- | I новотельных работ, ли- | I квидации последствий I ' стихийных бедствий I 1 I

ИСТОЧНИКИ

Рис. 1. Окружение федерального бюджета РФ. Уточнение предназначения бюджета в соответствии с положениями Конституции РФ и социальной сущностью государства, при его неспособности удовлетворить индивидуальные потребности граждан в полной мере, привело к пониманию необходимости создания таких условий, в ко-

торых каждый гражданин мог сам достигать необходимого материального положения, самореализации и личного благосостояния, а государство за счет ресурсов бюджета целенаправленно способствовало этому процессу.

Возможность создания социально-благоприятной среды связано с государственными программами в области науки, образования, культуры, здравоохранения и социальной защиты, а участие и роль бюджета - с результативностью этих программ. Вместе с тем, привязка направлений и целей программ к социально значимым приоритетам требует социализации бюджетных расходов. Необходимость экономического роста и высоких финансовых показателей при этом можно отнести к факторам обеспечивающего характера.

2. Систематизация бюджетного процесса и методов управления формированием доходов федерального бюджета в интересах роста его доходной части.

Методы управления потоками денежных средств, поступающих в доходную часть бюджета, тесно взаимосвязаны и могут использоваться совместно или по отдельности, в зависимости от задач, решаемых на федеральном уровне, по формированию доходной части бюджета.

Предложена следующая классификация методов: по функциональному содержанию (административные, распределительные, экономические, правовые и контрольные); по месту применения (внешние и внутриведомственные); по характеру действия (прямые и косвенные); по предназначению (основные и обеспечивающие). По механизму своего действия все методы являются регулирующими, так как управляют макроэкономическими инструментами, обуславливая прямые и обратные зависимости бюджетных доходов от результатов действия методов управления (рис. 2).

и

результаты 1____________________________________________________________| ориентиры |

доходы федерального бюджета

1—1 АТС Рпггик

ФНС России '—' ФТС России Минфин России и другие меТ(

л (Налоговая система РФ) (Таможенная система РФ) Администраторы доходов управ!

А Л 1__! Меры 1_1 Меры 7 V 1_1 Меры / \ Адмипистращ Опыт, инновации Опыт, инновации Опыт, ишюваиии I { _Хг

6 ...........

Опыт, инновации

" ^Отчисления в другие!" ]

Чч ' хфондыибюджеш , • I

V бюджетной системы! ( |

_ 3азмерот- \ 1____

ии^п&ииа <

швный

И

предложения по совершенствованию < внутриведомственных процедур >—■

повышение собираемости налогов, снижение налоговой задолженности

обеспечение полноты уплаты таможенных пошлин и сборов

соблюдение установленных обязательств

Контрольный

задолженности пошлин и сборов обязательств

л_._ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СРЕДА И ИСТОЧНИКИ БЮДЖЕТНЫХ ДОХОДОВ 1_!

-О V \/

^ ум .. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СРЕДА И ИСТОЧНИКИ БЮДЖЕТНЫХ ДОХОДОВ

V о6р»тхого ~ > Г Мероприятия государства в рампах инновационной и иной деятельности, { чиашш П/ направленной на модернизацию экономики

■ —1___О I

предложения по совершенствованию методов управления, усилению факторов влияния на формирование экономической среды и источники бюджетных доходов

процессы

| возможности |

Рис. 2. Управление формированием доходов федерального бюджета.

Методы прямого действия связаны с непосредственным влиянием на движение финансовых потоков, источники и администраторов доходов, применяются в ходе мероприятий по совершенствования организационно-институциональной основ и внутриведомственных процедур. Косвенные -реализуют задачи управления опосредованно, - за счет влияния на рост и активность источников через экономическую конъюктуру.

Использование методов с применением мер и макроэкономических регуляторов, помимо непосредственного эффекта, часто включает факторы обратного влияния этих изменений на экономическую среду, что, косвенным образом, влечет за собой изменение условий хозяйственной деятельности источников и, как следствие, приводит к процессу регулирования доходами бюджета на микроэкономическом уровне, - в этом проявляется двойственный характер методов управления. Дуализм методов выступает в роли скрытого фактора и сопровождается рядом эффектов, обуславливающих временные, побочные и противоположные результаты их действия.

На основе классификации методов управления разработаны рекомендации для роста доходов бюджета:

- через урегулирование налогообложения непроизводственных переводов денежных средств юридических и физических лиц за рубеж и введение налога с высокой фиксированной или прогрессивной налоговой ставкой (прямой метод с фактором обратного влияния), что могло бы стимулировать использование свободных финансовых активов внутри страны;

- за счет повышения результативности работы администраторов доходов (контрольный и правовой метод) и переноса акцентов налогового контроля с юридических на конкретных физических лиц, которые указанны в качестве учредителей, собственников, руководителей или подписав-

шие от имени организации, компании или фирмы документы, на основе порядка, предусматривающего полную, солидарную и бессрочную финансовую ответственность этих лиц в объеме неисполненных обязательств по уплате налогов и другим требованиям;

- путем урегулирования налогообложения иностранных юридических и физических лиц (основной метод внешнего действия) и перехода к налогообложению по месту получения ими дохода, в соответствии с аналогичным порядком и нормами, действующими в других странах.

3. Возможности использования резервов для роста доходной части федерального бюджета в целях обеспечения сбалансированности и социо-инновационного развития экономики.

С точки зрения управления, формирование доходов бюджета во многом зависит от полного использования имеющихся в государстве внутренних источников и выявления скрытых резервов. Комплексный подход к изучению этих факторов позволил рассмотреть поступления от средств, аккумулированных в виде прибыли, приходящейся на доли государства в уставных (складочных) капиталах хозяйствующих субъектов или дивидендов по акциям, принадлежащим государству, в качестве одного из эффективных направлений увеличения доходной части федерального бюджета.

Доля фактических доходов федерального бюджета РФ по дивидендам1 в 2008 году составила около 53,2 млрд. руб. (0,57% - в структуре доходов), а в 2007 - 43,5 млрд. руб. (0,56%).2

Как показано в табл.1, чистая прибыль компаний с государственным участием по результатам их экономической деятельности за 2008 год - более 1,29 трлн. руб., соответственно в бюджет должно было поступить бо-

' Данным отчетов об исполнении федерального бюджета от 03.12.2008 №228-ФЗ и 28.12.2009 №383-Ф3,

2 Рост поступлений в 2008 году обусловлен погашением задолженности за 2006 год.

лее 831 млрд. руб., фактически поступило - 6,4% от этой суммы.'

Таблица 1. Данные о прибыли за 2008 год акционерных обществ с долей государственного участия

(млрд. рублей)

№ пп Наименование компании, ОАО Доля государства в капитале, в % Чистая прибыль ОАО (2008 год) Возможные доходы федерального бюджета РФ Перечислено в бюджет в 2008 году

1. Газпром 50 771,4 385,7 24,2

2. Роснефтегаз 100 141,3 141,3 15,5

3. СбербанкРФ 60 108,0 64,8 -

4. РЖД 100 76,4 76,4 0,5

5. Транснефть 78 72,5 56,6 0,8

6. ВТБ24 100 45,0 45,0 7,0

7. Алроса 51 16,2 8,3 -

8. Аэрофлот 51 5,8 3,0 0,8

9. Связьинвест 75 25,8 19,4 0,2

10. Зарубежнефть 100 21,0 21,0 1,8

11. Совкомфлот 100 10,1 10,1 1,0

12. прочие - - - 1,4

ИТОГО: 1293,5 831,4 53,2

Источник: отчет об исполнении федерального бюджета РФ за 2008 год, материалы Счетной палаты РФ, официальные результаты экономической деятельности компаний за 2008 год, расчеты автора.

Контроль за поступлением в бюджет таких доходов возложен на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.2 Автор полагает, что за счет изъятия причитающейся государству части прибыли и взысканию с компаний задолженности по выплатам дивидендов прошлых лет, доходная часть бюджета могла быть увеличена более чем на 9%. Помимо снижения за счет использования этих резервов дефицита федерального бюджета или увеличения объема финансирования программ социальной сферы предложены следующие направления.

1. В случае необходимости государство может вернуть часть прибыли в эти же компании на условиях возвратности, в качестве беспроцентно-

' По состоянию на 01.01.2009 в реестре Росимущества было учтено 3503 акционерных общества, имеющих в уставном капитале долю РФ (данные Счетной палаты РФ).

2 В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 №432.

го или льготного кредита, - на цели развития: расширение, модернизацию, обновление фондов, инновации и пр. Придав этим средствам статус «бюджетных», государство получит основания для проверки их целевого использования и результативности.

2. В качестве другого направления рассмотрена возможность компенсации выпадающих доходов бюджета при снижении и унификации ставки НДС до 12%. Предполагается, что они могут составить около 2% ВВП (для 2008 года - 834 млрд. руб.), но покрываются доходами за счет дивидендов (табл. 1), что позволяет ввести унифицированную ставку НДС без расширения налоговой базы по другим налогам и применения мер компенсирующего характера.

3. Как следствие, ожидается улучшение условий для деятельности предприятий, в особенности, с высокой добавленной стоимостью, что приведет к расширению налоговой базы по налогам на прибыль, имущество и НДФЛ, а также, при постепенном повышении собираемости НДС и увеличении налоговых поступлений, - к росту бюджетных доходов, что с учетом предложений (в п.2) может рассматриваться, как существенный фактор увеличения доходов в перспективе на федеральном и на других уровнях бюджетной системы.

4. Концептуальная модель социализации и планирования расходов федерального бюджета на основе метода целевого управления бюджетными средствами.

В настоящее время планирование бюджетных расходов на федеральном уровне осуществляется, в основном, в форме федеральных целевых программ (далее - ФЦП).1 Несоответствие целей и задач ФЦП социально-

1 В соответствии с Программой повышения эффективности бюджетных расходов, с 2012 года предусмотрено изменение бюджетной классификации и переход к программной структуре расходов бюджета.

значимым приоритетам и интересам граждан в условиях социального государства приводит к необходимости социализации бюджетных расходов.

Для использования преимуществ целевых программ, совершенствования процедур и методологии их разработки, автором разработана концепция планирования с учетом приоритетов. Концепция синтезирована на основе структурно-логического подхода к анализу процессов планирования и исполнения бюджетных расходов (на примере ФЦП) и первоначально реализована в виде методики. Разработанный в дальнейшем метод относится к программно-целевым и, по сравнению с бюджетированием по результатам (БОР), обладает рядом особенностей и преимуществ.

Поскольку определение метода ранее не применялось, в научный оборот введен термин «целевое управление бюджетными средствами», как метод планирования и исполнения бюджетных расходов в условиях социального государства. В более широком смысле «целевое управление» может определяться, как технология и методология1 реализации интересов социального государства в соответствии с его социальными обязательствами, приоритетами и возможностями. Нормативный подход, в части правового обеспечения планирования и контрольно-регулирующих мер по соблюдению социальных и экологических нормативов2 обеспечивает сбалансированность решений для продуктивного исполнения расходов и успешной реализации целевых программ. Алгоритм метода показан на рис. 3.

В методе целевого управления процессы планирования и исполнения дифференцированы и полностью автономны. Составляющие метода находятся в рамках функциональных возможностей государства и не выходят

' В части определения принципов построения и описания методов, используемых при управлении бюджетными ресурсами, их научного обобщения, и в части технологии принятия управленческих решений.

2 Имеются в виду обязательные нормативы, предусматривающие мероприятия по улучшению условий труда и охране окружающей среды.

за пределы сфер его ответственности. За счет используемых в методе принципов, задача социализации бюджетных расходов теряет свою актуальность, поскольку решается уже на этапе формирования целей.

исполненные социальны^ обязательства 4

К.

к

; социальные обязательства

реализация

государства

|

достижения (~ ~

Т\

а.

I

результаты |

БЮДЖЕТНЫЕ РАСХОДЫ

СФЕРА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА ^финтере^р

I-Ц

РЕАЛИЗАЦИЯ ЦЕЛИ 1. Формирование целил--'^-'''.---1 факторы |

ч приоритеты':

ЦЕЛЬ 71—-ЦЕЛЬ ^ к1

у->1 и ценности |.

/ Проверка Ъ_____'

ПРОЦЕСС РЕАЛИЗАЦИИ

ОЛНЭТСЛЬ МОДУЛЬ)

сформирована /

2. Определение действий г

юг~>

| ориентирь!~ |

(исполнетельный^

7. Обеспечение

задачи проекты чрограммь

_1_

нормативы

установки |

АССИГНОВАНИЯ

' к УС-Г Р'

\ у заявка!^

5. Сборка

3 А

6. Практические действия

Выполнение задач по достижению цели выбранными способами н средствами в установленные сроки

ВОЗМОЖНОСТИ

3. Поиск решений

п=

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

4. Выбор средств

Д~приемы с

результативность |

Согласование действий,

решений и ресурсов в соответствии с целью по срокам выполнения

Рис. 3. Планирование расходов бюджета (ФЦП) по методу целевого управления.

' Меры бюджетного и финансового контроля (К) предполагает наличие институциональной основы. Процесс реализации в виде исполнительного модуля представлен отдельно (рис. 4).

5. Предложения по повышению эффективности расходов федерального бюджета на основе метода целевого управления бюджетными средствами.

Составление проекта федерального бюджета основывается на бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития и основных направлениях бюджетной и налоговой политики. Бюджетное послание содержит общие задачи, направления бюджетно-налоговой политики имеют рекомендательный характер, а составляемые прогнозы не точны. Таким образом, низкий уровень планирования обусловлен объективными причинами.

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, рассматривается в качестве меры для повышения результативности управления доходами и расходами бюджетов.1 Однако, метод БОР эффективен только в условиях комплексного подхода, требует проведения реформы государственного управления, бюджетной системы и межбюджетных отношений, а также оптимизации расходов.

Применение БОР основано на точном прогнозе и сопряжено с трудностями в условиях динамично меняющейся обстановки. Как обычный программно-целевой метод, технология БОР индифферентна к социальной направленности расходов бюджета.

Методика, предложенная автором в рамках целевого управления бюджетными средствами, не требует особых условий для планирования, не зависит от прогноза, обеспечивает мониторинг изменений в режиме реального времени и позволяет реализовать автоматизацию процессов на всех уровнях исполнения бюджета в рамках направлений расходов или целевых

' См.: Основные положения Программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года. URLhttp://v™wl.minfm.гu/coшmon/img/uploadedЛibгaтy/2010/02/PPEBR_190210.pdf

программ, а также учитывает их социальную направленность (рис. 4).

Механизм реализации цели, предусматривает, что ее достижение происходит нарастающим итогом, при котором запланированные результаты складываются из сумм бюджетных расходов и дифференцированных результатов исполнителей на соответствующих уровнях. Алгоритм оценки (см.*) построен на основе использования свойств элементарных показателей. Этот же принцип обеспечивает совмещение отчета о бюджетных расходах с результатами выполнения задач и оперативный мониторинг процесса в реальном режиме времени.

ПРИОРИТЕТНЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЬр ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ | НАПРАВЛЕНИЯ РАСХОДОВ

' Внешний коотроль

модуль исполнения

Рис. 4 Исполнение расходов (ФЦП) по методу целевого управления.

III. КРАТКИЕ ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. Возрастающая роль бюджета социального государства, как источника социальных благ и государственных услуг для населения, является естественной реакцией на изменение потребностей граждан и вынуждает переносить акценты на решение социально-значимых задач.

2. Главным инструментом обеспечения социальных гарантий и обязательств в средней и долгосрочной перспективе остается федеральный бюджет, который в условиях социального государства приобретает особое свойство в виде социализации своих функций.

3. Решение задач социальной сферы в форме целевых программ, при условии обеспечения их социальной направленности, может стать важным направлением развития российской модели социального государства.

4. Для повышения эффективности управления доходами и расходами федерального бюджета необходима эффективная, интегрированная в бюджетный процесс, автоматизированная система планирования и учета, позволяющая комплексно и в режиме реального времени осуществлять контроль за исполнением расходов на ведомственном уровне, а при реализации программ - обеспечить взаимосвязь по задачам и ресурсам на федеральном, региональном и местном уровне.

5. Метод целевого управления бюджетными средствами может стать основой для создания такой системы, а также использоваться для совершенствования уже существующих методов управления бюджетными средствами.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, входящих в перечень ВАК Минобрнауки России:

1. Уманец О.П. О результатах исследования управления доходами и расходами федерального бюджета РФ И Научные труды Вольного экономического общества. Том 93 (3/2008). - С. 551-560 (0,5 п.л.)

2. Умапец О.П. Особенности формирования налоговых доходов федерального бюджета в первой половине 2009 года // Финансы и кредит. -2009. №48 (384-2009). - С. 66-71 (0,6 п.л.)

Статьи в других научных журналах и изданиях:

3. Уманец 0.11. Современный уровень и направленность управления доходами и расходами федерального бюджета РФ: Сборник научных статей // М.: РАГС. 2010. - С. 256-265 (в соавторстве, авторских - 0,5 п.л.)

4. Уманец О.П. Роль государства в управлении бюджетными ресурсами при разработке и реализации стратегии инновационного развития // Материалы конференции 09.12.2009 «От кризиса - к росту: стратегия инновационного развития»: Сборник статей // М.: РАГС. 2010. - С. 156-161 (0,4 пл.)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

УМАНЕЦ Олег Петрович

Тема диссертационного исследования:

Управление доходами и расходами федерального бюджета России в условиях социального государства

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент Тютюрюков Николай Николаевич

Изготовление оригинал-макета: Уманец Олег Петрович

Подписано в печать 27.05.2010 г. Тираж 80 экз.

Усл. п.л. -1,0

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № £38 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Уманец, Олег Петрович

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Теоретические аспекты управления ресурсами 8 федерального бюджета в условиях социального государства

1.1 Теоретические основы функционирования федераль- 8 ного бюджета Российской Федерации

1.2 Социальные аспекты управления бюджетами в зару- 41 бежных странах

Глава 2. Проблемы управления федеральным бюджетом 62 Российской Федерации

2.1 Особенности управления формированием доходной 62 части федерального бюджета Российской Федерации

2.2 Оценка расходов федерального бюджета Российской 81 Федерации с учетом социально значимых приоритетов государства

Глава 3. Совершенствование методов управления бюджет- 105 ными средствами на федеральном уровне

3.1 Направления роста доходной части федерального 105 бюджета Российской Федерации

3.2 Совершенствование методов планирования и испол- 119 нения расходов федерального бюджета Российской Федерации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление доходами и расходами федерального бюджета России в условиях социального государства"

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования системы и методов управления доходами и расходами федерального бюджета Российской Федерации (далее - РФ) в условиях кризисного сокращения источников и объемов бюджетных доходов, что снижает возможности финансового обеспечения социально значимых программ и не совместимо со статусом социального государства. В таких условиях необходимость совершенствования российской модели управления государственными финансами, наряду с изменением подходов к развитию реального сектора экономики и налогооблагаемой базы, становится очевидной и призвана способствовать формированию доходной части бюджета за счет современных форм и методов управления бюджетными ресурсами, а также преодолению кризисных последствий и дальнейшему росту социально-экономического потенциала страны на основе социальной консолидации и переосмысления роли человеческого фактора в этих процессах.

Степень научной разработанности проблемы. Методы эффективного управления государственными финансами и государственного контроля за расходованием бюджетных средств рассмотрены в научных трудах и исследованиях в этой области отечественных ученых: А.Я. Быстрякова, Т.В. Брай-чевой, Е.В. Бушмина, Ю.М. Воронина, В.П. Горегляда, A.M. Емельянова,

B.А. Исаева, Ю.И. Любимцева, И.Д. Мацкуляка, Б.Е. Пенькова, Г.Б. Поляка, Е.В. Пономаренко, В.В. Сильченко, С.П. Солянникова, В.Б. Христенко,

C.В. Шишкина, Л.И. Якобсона и другие.

Общетеоретические и методологические вопросы функционирования государственных финансов и формирования бюджетной системы, формирования и использования бюджетных ресурсов исследуются в трудах: И.Т. Балабанова, О.В. Врублевской, А.Г. Грязновой, А.З. Дадашева, А.Г. Куликова, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, А.З. Селезнева, В.Н. Сумарокова, С.Н. Хурсевича, а также научных работах зарубежных авторов: А. Аткинса, Х.-И. Блохлигера, К. Валлих, Р. Масгрейва, Р. Рефьюза, Дж.Э. Стиглица, и другие исследователи.

Роль государства в процессе формирования и использования бюджетных ресурсов, управлении инновационной и инвестиционной деятельностью в условиях рыночной экономики рассматривались многими зарубежными и отечественными учеными, в числе которых: Л.И. Абалкин, С.И. Абрамов, И. Ансофф, В.Д. Андрианов, В.П. Баранчеев, Н.Е. Буров, А.Е. Варшавский,

О.С. Виханский, JI.A. Гапоненко, И.Н. Герчикова, В.Н. Гунин, П. Дракер,

B.Н. Иванов, Д. Клиланд, О.В. Козлова, Н.Д. Кондратьев, Б.Н. Кузык, Г. Кунц, В.Б. Кухаренко, М.М. Лопухин, JI.M. Мартынов, М. Мескон, Б.З. Мильнер, Н.Н. Моисеев, В.Ф. Новикова, А.П. Панкрухин, У. Питере,

C.А. Попов, Е.Е. Румянцева, А.Т. Спицын, Ф. Янсен, Ю.В. Яковец, А.Б. Яр-лыкапов и другие ученые.

Социальное и экономическое развитие, появление новых форм социально-трудовых отношений побудили ученых разрабатывать принципы взаимодействия государства, экономики и общества, пересматривая традиционную роль и функции государства. Теоретическая концепция социального государства впервые появилась в работах JI. Фон Штейна. Дальнейшие исследования проводили: Дж. Буссмейкер, А. Вагнер, А. Мюллер-Армак, Ф. Науманн, Ю. Оффнер, Т. Тилтон, Н. Фернис, Г. Эспинг-Андерсен, а также отечественные ученые: А.И. Бобылев, Н.А. Волгин, Н.Н Гриценко, П.К. Гончаров, С.В. Калашников, В.П. Милецкий, Б.В. Ракитский, В.А. Торлопов и другие. Однако к серьезному изучению феномена социального государства и разработки основ социальной политики российские ученые обратились только в последнее десятилетие.

Изучению общих вопросов построения государственной социальной политики посвящены работы: JI.A. Белоусовой, Н.С. Бабинцевой, И.А. Григорьевой, В.Э. Гордина, В.И. Жукова, Т.И. Заславской, Т.П. Космарской, И.К. Ларионова, Т.М. Малевой, Г.И. Осадчей, С.Н. Смирнова, Е.В. Тишина, Е.И. Холостовой и ряда других авторов.

Социально-экономические права как предмет социальных обязанностей государства, а также комплекс вопросов налогового администрирования, бюджетной политики и механизмов их реализации, отражены в научных трудах: A.M. Бабича, Д. Гайднера, Дж. Гейлбрайта, А.З. Дадашева, Э. Дэвиса, И.В. Ишиной, Дж. Кейнса, А.Б. Когана, Л.Н. Павловой, В.Г. Панскова, А.Б. Паскачева, Н.А. Платоновой, П. Самуэльсона, М. Фридмана, Д. Хиви, Л.П. Храпылиной, Р.А. Чванова, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова и других.

Различные аспекты социально-экономической дифференциации общества в ее проявлениях исследовали В.Н. Бобков, М.В. Голубицкая, А.Б. Докторович, Н.В. Зубаревич, A.M. Локшина, А.А. Саградов, А.Ю Шевя-ков, Т. Парсонс, П. Бурдье, Н. Луман и другие.

Анализ трудов российских и зарубежных ученых предоставил возможность глубокого осмысления социальных, экономических и инновационных факторов влияния на процессы формирования и использования бюджета, изменений социальной среды в обществе, трансформации общественного самосознания, научного понимания их целостности и взаимозависимости, а также послужил основанием для выбора общей стратегии и последовательности изучения предмета диссертационного исследования.

Вместе с тем, изучение приведенных научных работ выявило значительные различия и инвариантность научных взглядов и выводов по исследуемой проблематике, что обусловило необходимость сформулировать собственную авторскую позицию с точки зрения системного подхода к изучению особенностей управления доходами и расходами федерального бюджета РФ в условиях социального государства.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию бюджетного процесса и управления ресурсами федерального бюджета РФ, исходя из социально-экономических приоритетов государства.

Для достижения намеченной цели определены следующие задачи:

- систематизировать основы функционирования федерального бюджета РФ (далее - федеральный бюджет) с учетом социальных аспектов;

- обобщить зарубежный опыт использования бюджетов и фондов в условиях возрастания роли социальных и инновационных факторов;

- раскрыть особенности управления формированием доходной части федерального бюджета в условиях социального государства;

- оценить результативность бюджетных расходов, исходя из их социальной направленности;

- обосновать возможности роста доходов и социализации расходов федерального бюджета;

- разработать предложения по совершенствованию методов управления бюджетными ресурсами на федеральном уровне.

Объектом исследования являются система и методы управления доходами и расходами федерального бюджета.

Предметом исследования выступает совокупность экономических и организационных отношений, возникающих в процессе формирования доходов и исполнения расходов федерального бюджета.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили научные идеи и концепции по вопросам управления государственными финансами и социальных отношений, изложенные в работах российских и зарубежных ученых. В ходе исследования использовались принципы диалектического, системного и структурно-логического подхода, позволившие рассматривать явления в их развитии и взаимосвязи.

Информационной основой исследования стали данные Федеральной службы государственной статистики, материалы Счетной палаты РФ, нормативные документы, а также аналитические материалы периодической печати и электронных ресурсов.

Наиболее значимые научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем:

- систематизированы теоретические подходы к вопросу функционирования федерального бюджета (далее - бюджет) в условиях государства социально-ориентированного типа; аргументирован вывод о том, что обеспечение социальных потребностей граждан за счет бюджета в условиях рынка невозможно, однако бюджетные ресурсы способны оказывать стимулирующее влияние на процесс создания необходимых условий в рамках социально-значимых проектов для свободного развития граждан и достижения их благосостояния в обществе;

- сделан вывод о том, что меры, предпринимаемые государством в целях бюджетной централизации или децентрализации денежных средств, сами по себе, не являются гарантом динамичного развития общества, а результаты экономического роста и благосостояния, по опыту стран с развитой рыночной экономикой, в большинстве случаев, обусловлены государственными инвестициями в промышленность, науку, образование и базовое медицинское обслуживание населения при условии сохранения природных ресурсов и экологии окружающей среды;

- разработана концептуальная модель управления формированием доходов федерального бюджета на основе классификации методов; доказано, что налоговый механизм действует эффективно, обеспечивая через фискальную и контрольную функцию основную часть поступлений в бюджет, вместе с тем, роль стимулирующей функции налогов и бюджета ограничена нерациональной фискальной политикой, усложняющейся кризисными тенденциями, а с другой стороны, снижена отсутствием государственных мер стимулирования активности реального сектора экономики;

- доказано, что слабая социальная ориентированность и результативность бюджетных расходов на федеральном уровне не способствует достижению целей социально-экономического развития, а также определена теоретическая возможность социализации расходов федерального бюджета через процесс формирования социально-направленных целей и задач;

- вскрыты резервы для роста доходной части федерального бюджета, в развитии которых обоснована необходимость более эффективного контроля за поступлением в бюджет прибыли от размещенных государственных активов; предложены меры по урегулированию налогообложения непроизводственных операций и повышению ответственности налогоплательщиков за неисполненные обязательства по уплате налогов;

- разработаны предложения по совершенствованию методов управления бюджетом; введен в научный оборот термин «целевое управление бюджетными средствами», которое, как метод управления в условиях социального государства, ориентировано на достижение социальной значимости и результативности бюджетных расходов. Предложена модель управления процессом планирования и исполнения бюджетных расходов с перспективой практического использования на федеральном и региональном уровне.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, могут применяться законодательными и исполнительными органами государственной власти в ходе практической работы по формированию бюджетов, при подготовке методических рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса и повышению результативности расходов. Отдельные положения могут быть использованы в преподавании учебных курсов и программах повышения квалификации государственных служащих по вопросам текущего и перспективного бюджетного планирования.

Апробации результатов исследования. Материалы диссертации, основные выводы и предложения обсуждались на заседании научно-исследовательской проблемной группы кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС, в ходе Международной научно-практической конференции «От кризиса к росту: стратегия инновационного развития» в РАГС (декабрь 2009 г.) и научных семинаров. По теме диссертации опубликовано 4 статьи общим объемом 2,0 п.л., в том числе 2 статьи - в рецензируемых изданиях, входящих в перечень ВАК Минобрнауки России, - 1,1 п.л.

Структура работы определяется общей концепцией, задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.