Взаимодействие федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Потокова, Лариса Рамазановна

введение.з

глава 1. взаимодействие бюджетов как новый тип межбюджетных отношений в российской федерации.

1.1. Структурно-функциональное реформирование бюджетной системы как нового типа межбюджетных предпосылка отношений.

1.2. Сущность взаимодействия бюджетов как новой финансовой категории

1.3. Принципы взаимодействия бюджетов в Российской Федерации.

глава 2. взаимодействие федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации в реализации конкретных направлений бюджетно-налоговой политики.

2.1. Структура и сферы взаимодействия бюджетов.

2.2. Взаимодействие федерального бюджета с региональными бюджетами в реализации налоговой политики.

2.3. Совершенствование взаимодействия бюджетов в процессе бюджетного финансирования.

2.4. Взаимодействие бюджетов в реализации политики финансового выравнивания.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Взаимодействие федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Федерализация финансово-бюджетных отношений, как составляющая часть рыночного реформирования, происходящего в России, потребовала коренного изменения механизма построения и функционирования бюджетной системы. Формирование им на смену финансовых отношений, связанных с новым функциональным и правовым положением федерального бюджета, соответствующих бюджетов субъектов Федерации и органов местного самоуправления выявило необходимость появления такой новой финансовой категории, как взаимодействие бюджетов.

Конституция Российской Федерации 1993 года обусловила необходимость понятия "бюджет субъекта Федерации", обозначила совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов и таким образом актуализировала взаимодействие федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Существовавшие, в условиях государственной собственности, несоответствия управляемых государством конкретных групп финансовых отношений с задачами производства и финансированием социальных нужд компенсировались в основном благодаря административному единству бюджетной системы и перераспределению финансовых ресурсов предприятий и отраслей.

Преобразование форм собственности, проведение приватизации и разгосударствления сократило число объектов и масштабы федеральной собственности и соответственно уменьшило долю перераспределяемого через бюджетную систему валового национального продукта. В условиях экономического спада производства основное внимание многих структур и населения переключилось на финансовые ресурсы бюджетной системы, что повышает требования к их целевому и эффективному использованию.

Рациональное решение финансово-бюджетных вопросов возможно только на основе взаимодействия властных структур государства, субъектов Федерации и эффективного местного самоуправления.

Вместе с тем анализ практического опыта показывает, что недостаточная теоретическая разработанность проблемы взаимодействия бюджетов снижает эффективность бюджетной политики, отрицательно сказывается на функционировании финансовой системы и экономики в целом.

Целью диссертационной работы является исследование содержания и механизма взаимодействия бюджетов как объективной финансовой категории, формирующейся в условиях рыночной экономики и отношений федерализма, выработка рекомендаций и мер, способствующих повышению эффективности всех звеньев бюджетной системы Российской Федерации на основе научно-обоснованных принципов межбюджетных отношений и их последовательного применения в бюджетно-налоговой политике.

Реализация этой цели обусловила постановку и решение следующих взаимосвязанных задач:

- определить сущность и объективное содержание принципов взаимодействия бюджетов как новой финансовой категории;

- раскрыть специфику взаимодействия бюджетов в различных областях межбюджетных отношений;

- обосновать направления и условия оптимизации взаимодействия федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в сфере налоговой политики, в процессе бюджетного финансирования и финансового выравнивания;

- выработать рекомендации по повышению эффективности функционирования бюджетной системы посредством развития и совершенствования механизма взаимодействия бюджетов в условиях рыночной экономики и отношений российского федерализма.

Объектом исследования является система бюджетных отношений Российской Федерации в условиях развития рыночной ЭКЯШОмики.

Предметом исследования являются объективное содержание, принципы и механизм взаимодействия федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, современные особенности федерального бюджета, его места и роли в российской бюджетной системе и бюджетной политике.

В качестве исходной предпосылки исследования служит положение, согласно которому основой эффективных социально-экономических преобразований в России является развитие рыночной экономики, формирование новых бюджетно-налоговых отношений, повышение эффективности деятельности и укрепление экономических функций государства.

Теоретической основой исследования явились научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, финансистов и разработки практических финансовых работников по проблемам финансовой политики, бюджетного федерализма, налогов, взаимодействия бюджетов различных уровней, межбюджетного регулирования перераспределения доходов бюджетным расходам: В.В. Барчука, A.B. Бачурина, О.В. Богачевой, С.Д. Валентея, М.В. Васильевой, Э.А. Вознесенского, В.П. Горегляда, Т.Ю. Горьковой, J1.A. Дробозиной, А.Г. Игудина, И.И. Конника, М.И. Кротова, A.B. Лаврова, Ю.И. Любимцева, Л.Н. Лыковой, А.К. Орлова, Л.П. Павловой, Л.Н. Павловой, В.Г. Панскова, Б.Е. Пенькова, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляк, В.В. Радченко, В.М. Родионовой, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагова, М.И. Ходоровича, Д.Г. Черника, Г.К. Шеховцова, H.A. Ширкевич, П. Самуэльсона, Р.Мюллера, Х.-Г. Райтера, X. Гроссмана, Роберта У. Рафьюза, Дж. Хиви, специалистов Всемирного банка под руководством Кристин Валлих, и др.

Методологической базой лШяедования стали современные методы системного и ситуационно** анализа, диалектический метод, уравнительный экономический анализ, методы статистического и логического анализа, концептуальные положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных экономистов. Важным источником методологических идей явились концептуальные решения, заложенные в базовых законодательных актах, таких, как Гражданский кодекс Российской Федерации, проектах Бюджетного и Налогового кодексов.

Информационной базой исследования послужили законодательные акты и нормативные документы, материалы государственной статистики, контрольные и аналитические отчеты Счетной палаты Российской Федерации, бюджетных комиссий палат Федерального Собрания РФ, финансово-экономические издания и публикации, материалы российско-американских семинаров по проблеме межбюджетных отношений, решения собраний ассоциаций экономического взаимодействия, разработки и методики Министерства Финансов и Министерства экономики Российской Федерации, отчеты Министерства Финансов Республики Адыгея, других субъектов Федерации.

Научная новизна данного исследования заключается в следующем:

- обоснована правомерность понятия "взаимодействие бюджетов" как самостоятельной финансовой категории, поскольку новое правовое поле, созданное Конституцией, дало возможность рождения новых экономических и бюджетных отношений между Россией, как государством, и субъектами Федерации. Для определения характера этих отношений требуется введение нового категориального аппарата, одним из которых является "взаимодействие", затрагивающее широкий спектр финансовых связей между бюджетами разных уровней бюджетной системы, включая местное самоуправление;

- выделена объективная основа такого типа бюджетных отношений, заключающаяся в относичшьно Шли полностью независимой базе финансовых ресурсов каждого уровня бюджетной системы и, исходя из этого, сформулировано определение сущности взаимодействия бюджетов;

-в результате сравнительного анализа имеющихся в экономической литературе различных вариантов принципов бюджетного федерализма предложены следующие принципы взаимодействия бюджетов: самостоятельность, необходимая согласованность, солидарная ответственность, приоритетность, сбалансированность и единство, подконтрольность;

- представлен вариант структуры механизма взаимодействия бюджетов, состоящий из нескольких финансовых блоков межбюджетных отношений;

- показана новая специфическая, координирующая, балансирующая и стабилизирующая роль федерального бюджета в условиях рыночного развития и формирования нового типа межбюджетных отношений в Российской Федерации;

-в результате анализа принципиальных подходов к взаимодействию бюджетов в налоговой сфере, рекомендуется более последовательное использование принципа полного разделения налоговой базы между бюджетами, в частности, предлагается поощрять идущий в самих субъектах Федерации поиск оптимального взаимодействия бюджетов при разделении налоговой базы территорий, определив общие принципы налогообложения и сборов, а перечень региональных и местных налогов оставить открытым (для решения вопросов на местном уровне);

- предложен вариант разделения расходных статей бюджета на несколько категорий по степени приоритетности в процессе бюджетного финансирования, рекомендуется определить взаимную ответственность бюджетов за невыполнение обязательств в области как доходов, так и расходов; анализ системы бюджетного выравнивания показал целесообразность восстановления практики проведения ревизий исполнения бюджетов регионов Ш местных органов, развития практики совместного финансирования инвестиционных расходов из федерального и региональных бюджетов;

- раскрыты принципиальные направления совершенствования практики взаимодействия федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации в реализации налоговой политики, решении целей финансового выравнивания и бюджетного финансирования.

Практическая значимость исследования состоит в том, что положения диссертации служат совершенствованию бюджетного и налогового законодательства. Исследование направлено на рационализацию взаимосвязей федерального бюджета и бюджетов регионов. Последовательная реализация обоснованных в диссертации принципов взаимодействия бюджетов повысит их сбалансированность и реальность, уровень самостоятельности при сохранении необходимой устойчивости и единства бюджетной системы. Выводы и рекомендации диссертации служат упорядочению отношений бюджетного федерализма, достижению системности и взаимной согласованности действий органов власти в формировании и исполнении бюджетов и реализации их бюджетных полномочий, направлены на обеспечение взаимной ответственности в целевом и эффективном использовании бюджетных средств.

Теоретические разработки данной проблемы могут быть применены для преподавания курса государственных финансов в системе подготовки и переподготовки кадров финансово-бюджетной сферы.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены в трех публикациях и выступлениях автора на научно-практических конференциях в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 1995 -1997 гг. и на российско-американских семинарах в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственном Совете - Хасе Республики Адыгея в 1995-1996 гг.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложений и списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Потокова, Лариса Рамазановна

Заключение

Структурно-функциональное реформирование бюджетной системы Российской Федерации, связанное с развитием как рыночных отношений, так и отношений государственного характера, ведет к формированию нового типа межбюджетных отношений, имеющего своей основой глубокие процессы происходящие как в самой экономике, так и политической системе и в гражданском обществе.

Появление такого понятия в бюджетной системе как "бюджет субъекта Федерации", отражающее не только изменение правовых форм субъекта Федерации, но и его экономическое положение, его специфические экономические интересы и задачи в рыночной экономике, обусловило необходимость возникновения новых отношений между уровнями бюджетной системы. Характер этих отношений между Россией как государством и субъектами Федерации требуют самостоятельного исследования и нового понятийного аппарата. Таким новым понятийным аппаратом, позволяющим отразить новые экономико-правовые отношения, выступает категорийный аппарат, связанный с понятием "взаимодействие бюджетов".

В результате исследования проблемы взаимодействия бюджетов различных уровней соискатель заключает, что новый тип межбюджетных отношений должен быть оформлен не только юридически, но и воспроизводиться в практике через экономическую политику и финансовый обмен в обществе. Важность условий, факторов и источников воспроизводства системы отношений взаимодействия бюджетов, по мнению соискателя, имеют объективный характер, в экономических связях и зависимостях при существенном воздействии факторов политического и правового характера.

Автор исследования попытался выявить сущность взаимодействия бюджетов как новой финансовой категории, заключающейся, по его мнению, в такой системе связей и формирования бюджетов, при которой достигается и воспроизводится их относительная финансово-экономическая и правовая самостоятельность и независимость (своего рода бюджетная свобода), при сохранении общего единства бюджетной системы и существовании в рамках верховенства федеральных законов, отношений и иерархии бюджетов, возникающей вследствие ведущей роли и значении федерального бюджета и его общегосударственного формирования и использования.

Проведенный анализ, позволяет автору говорить о категории "взаимодействие бюджетов" как о самостоятельной финансовой категории, имеющей свое специфическое содержание. В исследовании прослеживаются отличительные черты новой категории, а также наличие определенного соотношения и взаимосвязи с понятием бюджетного федерализма и соответствующих им принципов.

Рассмотрение сущности категории взаимодействия бюджетов показало, что более конкретно она проявляется в принципах и механизме взаимодействия бюджетов, в практике реализации налоговой и бюджетной политики на разных уровнях бюджетной системы.

Исследование вопроса о принципах взаимодействия бюджетов позволило прийти к выводу о том, что в создании законодательства и формулировании правовых принципов бюджетного федерализма следует основываться на объективном экономическом содержании, которое присуще взаимодействию бюджетов; принципы взаимодействия бюджетов в целом должны использоваться для оптимизации эффективного функционирования бюджетной системы.

Юридические принципы межбюджетных отношений должны основываться на финансовых принципах взаимодействия бюджетов как фондов денежных ресурсов и соответствующих финансовых отношений, выражающихся системой финансовых потоков.

В ходе анализа различных вариантов принципов бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, предлагаемых в экономической литературе, в диссертации предложен свой перечень принципов, раскрывающих содержательную (финансовую) сторону взаимодействия бюджетов как финансовой категории.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетного федерализма и может служить причиной нежелательных тенденций к унитаризации или конфедерализации межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодействия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношениях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Постановка в исследовании вопроса о финансовом механизме взаимодействия Федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в диссертации, позволяет, по мнению автора, преодолеть имеющийся узкий подход к проблеме межбюджетных связей, сводящий их к отношениям финансовой помощи федерального бюджета бюджетам других уровней.

Новый тип межбюджетных отношений, возникший в Российской Федерации, находится в стадии формирования своего финансового механизма, совершенствования его конкретных законодательных и организационно-методических форм. Поскольку бюджеты представляют собой сложную систему, то и формирующийся механизм взаимодействия, по мнению соискателя, является весьма сложным.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что механизм взаимодействия бюджетов должен охватить как сферу формирования и аккумуляции бюджетных доходов, так и сферу финансирования бюджетных расходов и реализации целей бюджетной политики, выполнения функции бюджетной системы и соответствующих бюджетов.

В области разграничения налоговой базы проблема достижения оптимального взаимодействия бюджетов в условиях финансовой нестабильности приобретает особое значение.

Завышенный уровень централизации, проявлявшийся особенно сильно в налоговой сфере, говорит о том, что взаимодействие между бюджетами разного уровня в сфере налогов, предполагаемое бюджетным федерализмом, складывалось стихийно и в значительной степени больше под политическим влиянием, нежели под экономической необходимостью, имеет искаженную форму в сравнении с взаимодействием в рамках развитого и отрегулированного бюджетного федерализма, к которому должна прийти Россия.

Анализ взаимодействия бюджетов в области налоговых отношений России позволяет сделать вывод о неэффективности действующей системы распределения налоговых платежей и налоговых отношений.

В определении налоговых полномочий между субъектами федеративных отношений (Центром и регионами) как базы экономически обоснованного соотношения региональных и федеральных налогов в источниках формирования бюджетов субъектов Федерации предлагается учитывать наличие объективных границ и факторов, в качестве которых выступают общая налоговая (доходная) масса, потребности региона, в том числе и в расходах социального характера и инвестициях, возможности наращивания экономического и финансового потенциала. Усиление целевого воздействия налоговой политики должно быть направлено на стимулирование экономического развития как регионов-доноров, так и регионов-реципиентов, и формирования их собственного налогового потенциала.

Механизм взаимодействия бюджетов в сфере налоговых отношений должен обеспечивать оптимальную аккумуляцию бюджетных ресурсов как в федеральном бюджет (в соответствии с концепцией сильного федерального бюджета), так и в бюджетах субъектов Федерации (на уровне обеспечения финансирования расходов в соответствии с нормативами минимальной бюджетной обеспеченности). Как следует из сказанного выше, необходимым практическим критерием (условием) взаимодействия бюджетов в сфере налогов, считает автор, должно стать снижение налоговой асимметрии между субъектами Федерации, установление их равенства в налоговых отношениях с федеральным центром.

Категория "взаимодействие бюджетов" отражает также отношения распределения функций и ответственности по финансированию тех или иных категорий расходов между регионами и Федерацией в целом. Соискатель солидарен с мнением что, говоря о взаимодействии бюджетов по линии расходов необходимо определиться с задачами и возможностями федерального уровня и с задачами и возможностями других уровней. Прежде всего целесообразно избегать "остаточного" принципа в финансировании расходов на региональном и местном уровнях, сосредоточив приоритеты только на федеральном уровне. В работе высказана мысль о том, что взаимодействие бюджетов в процессе бюджетного финансирования должно вестись в рамках приоритетности: федеральных, региональных, местных уровней.

В целях реализации принципов взаимодействия бюджетов в сфере расходов рекомендуется усилить координирующую роль федерального бюджета в выработке и проведении политики расходов в регионах и на местном уровне, обеспечив при этом дифференцированный подход к территориям. По мнению соискателя взаимодействие бюджетов в регулировании бюджетных дефицитов позволило бы устранить намечающуюся практику неконтролируемого и несогласованного финансирования бюджетов территорий за счет заемных средств, что ведет к конкуренции федеральных региональных и муниципальных ценных бумаг и снижению их ликвидности. Целесообразно усиление "прозрачности" бюджетных расходов на уровне бюджетов субъектов Федерации и местных органов, усовершенствовать и сделать более полной, конкретной и открытой бюджетную статистику и отчетность на всех уровнях бюджетной системы.

В ходе взаимодействия бюджетов осуществляются также и процессы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетов. В теоретическом плане финансовое выравнивание должно исходить из сопоставления не только бюджетной обеспеченности между регионами, но и соотношения обязательств отдельного человека как налогоплательщика с величиной получаемых им средств из бюджета в форме предоставляемых услуг. Это задача перспективного решения, но ее видение позволяет сделать вывод об общей целевой направленности взаимодействия всех бюджетов какой выступают интересы и социальная обеспеченность человека с учетом его конкретного экономического и имущественного положения.

Для обеспечения вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы и достижения необходимого уровня централизации бюджетных ресурсов в федеральном бюджете и федеральных внебюджетных фондах необходимо в полной мере использовать возможности федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации". Обеспечение единства и взаимодействия в осуществлении социальной политики возможно лишь при достижении адресности расходов. В связи с этим, по мнению автора, целесообразно восстановить практику прямого финансирования (оказания финансовой помощи) местных бюджетов из федерального бюджета.

Автор согласен с положением, что необходимо усилить бюджетные позиции федеральной власти в проекте федерального закона "О бюджетной системе и бюджетном процессе" на основе реализации идей о сильном федеральном бюджете как гаранта устойчивости всего "здания" российского бюджетного федерализма. Таким образом, создание глубокой теоретической основы российского бюджетного федерализма поможет организовать такие финансовые отношения, которые бы отвечали условиям рыночной организации экономики Российской Федерации.

138