Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления : на примере муниципальных образований Московской области тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления : на примере муниципальных образований Московской области"

171337

На правах рукописи

Тишкина Любовь Евгеньевна

ФОРМИРОВАНИЕ И ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (на примере муниципальных образований Московской области)

Специальность 08.00 10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2008

003171337

Работа выполнена на кафедре «Финансы, бюджет и страхование» Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийский заочный финансово-экономического институт»

Научный руководитель* доктор экономических наук, профессор

Таксир Ким Исаевич

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Пешехонов Юрий Владимирович

кандидат экономических наук, доцент Козлова Ольга Львовна

Ведущая организация

Институт экономики Российской Академии наук

Защита состоится в ^^^часов в ауд А 200

на заседании диссертационного совета Д 212 040 01 при ГОУ ВПО Всероссийском заочном финансово-экономическом институте по адресу 123995, Москва, ул Олеко Дундича, 23

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского заочного финансово-экономического института

а а

Автореферат разослан 2008г

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

Ситникова В А

I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проведение в России реформы местного самоуправления, отправной точкой которой стало принятие Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - дело исключительной важности и сложности

Новый закон призван способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления, развитию экономики муниципальных образований, формированию стабильной и устойчивой финансовой базы местного самоуправления

Реформа местного самоуправления, разграничение полномочий между различными уровнями власти, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления требуют дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации

В настоящее время одной из главных проблем местного самоуправления является недостаточность его собственной доходной базы и несовершенство механизма формирования и исполнения местных бюджетов За муниципальными образованиями закреплены в основном все вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов Именно местные органы власти ответственны за работу жилищно-коммунального хозяйства, за качество услуг здравоохранения, образования, культуры, за благоустройство территории и многое другое

Существующий механизм межбюджетных отношений, при котором отчисления от федеральных и региональных налогов, а также финансовая помощь местным бюджетам устанавливаются индивидуально под расходы, прогнозируемые вышестоящими органами власти, сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции и не стимулирует местное самоуправление увеличивать собственные доходы своих бюджетов Тем самым снижаются побудительные мотивы органов местного самоуправления к развитию собственной экономической базы

Финансовая автономия местных органов власти предполагает самостоятельный статус муниципальных образований в федеральном государстве Она состоит в том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно определять свои доходы и расходы В условиях, когда местная власть не может опираться на свои финансовые ресурсы, она не в состоянии решить стоящие перед ней задачи Без стабильной основательной финансовой базы невозможно реальное местное самоуправление

Несмотря на то, что Федеральный закон № 131-ФЗ укрепил самостоятельность и расширил полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, он не решил вопроса'о создании полноценной, стабильной финансовой базы местного самоуправления Одна из слабых сторон закона о местном самоуправлении - недостаточная проработка финансово-бюджетных вопросов Закон ставит организационное самоуправление во главу угла, в то же время проблемы

финансово-бюджетной обеспеченности местного самоуправления во многом остались нерешенными

Между тем, на этапе завершения реформационных процессов, в условиях стабилизации и подъема экономики бюджетная система страны должна развиваться в направлении роста числа самодостаточных местных бюджетов и, соответственно, сокращения числа дотационных районов

Для эффективной работы муниципальных образований по исполнению возложенных на них полномочий недостаточно только укрепления их финансовой базы, необходима также грамотная политика местных органов власти в области управления муниципальными финансами

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью разработки конкретных предложений по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами и совершенствованию перспективного бюджетного планирования

Проведенный анализ действующего законодательства в области бюджетных отношений позволил предложить ряд мероприятий по формированию полноценной финансовой базы местного самоуправления, по совершенствованию механизма формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы

В представленной работе даны конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие законодательные акты, направленные на укрепление института местного самоуправления в Российской Федерации

Степень разработанности темы исследования Проблемы местных бюджетов в России и в СССР в разное время исследовали А Д Александрова, М В Васильева, Л С Величко, С А Вешняков, Г Герасимова, В А Голощапов, О Н Горбунова, В.С Демченко, Р Кудряшов, Н С Максимова, В И Матвеева, В Менчинский, И Г Морозов, Г Б Поляк, И Н Смирнов, С П Солянникова, Я Н Степанов, В Н Твердохлебов, М Ф Ужвенко, Б И Филимонов, Я Б Хесин, С Чугунов, В А Шаврин, Н А Ширкевич

Однако вопросы организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях в силу их новизны и специфики, связанной с особенностями местного самоуправления, разработаны гораздо меньше В связи с проводимой в стране муниципальной реформой вопросам укрепления местных финансов уделяется все больше внимания Исследованиями этих проблем занимаются А Г Андреев, К С Вартапетов, В Г Игнатов, А Г Игудин, И В Караваева, С А Карчевская, А М Лавров, В Н Лексин, Н В Львов, В С Мокрый, Г Б Поляк, Л И Пронина, А Ю Пантелеев, С П Сазонов, К И Таксир, С А Трунов, Н К Фролова, В Б Христенко, А В Чернявский, А Г Шишкин и другие

Основы теории построения бюджетной системы были заложены такими зарубежными экономистами как А Вагнер, К Виксель, А Лаффер, А Маршалл, Д Рикардо, П Самуэльсон и др

Проблема укрепления финансов муниципальных образований в рыночных условиях недостаточно исследована в экономической литературе В связи с этим, а также с учетом основных задач проводимой в стране реформы местного самоуправления имеется необходимость в разработке методологических основ и практических рекомендаций, направленных на укрепление доходной базы муниципальных образований и повышение качества управления муниципальными финансами

Цель и задачи исследования Цель диссертационного исследования -разработка научных и практических рекомендаций по укреплению доходной базы муниципальных образований, по совершенствованию механизма формирования и исполнения местных бюджетов

Постановка данной цели обусловила необходимость решения ряда задач, выполнение каждой из которых явилось определенным этапом в реализации цели исследования В качестве таких задач можно выделить следующие

- проанализировать существующую систему межбюджетных отношений между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления и разработать предложения по ее совершенствованию,

- исследовать существующие методы формирования и исполнения местных бюджетов и обосновать необходимость их совершенствования,

- определить основные направления укрепления доходной базы муниципальных образований,

- выявить проблемы организации бюджетного процесса в условиях двухуровневой системы местного самоуправления и разработать конкретные предложения по исполнению бюджетов городских и сельских поселений,

- осуществить анализ системы казначейского исполнения бюджетов, определить ее место и роль в системе управления муниципальными финансовыми ресурсами и на этой основе обосновать необходимость создания муниципального казначейства в составе финансового органа муниципального образования,

- обосновать необходимость разработки перспективного финансового плана как главного элемента управления муниципальными финансами в процессе реализации программ социально-экономического развития муниципального образования

Предмет исследования. Предметом исследования является совокупность финансово-экономических отношений, складывающихся между государством и муниципальными образованиями в процессе формирования и исполнения местных бюджетов

Объект исследования Объектом исследования являются бюджеты муниципальных образований и их межбюджетные отношения с субъектами

Российской Федерации (на примере муниципальных образований Московской области)

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой проведенного исследования послужили научные труды отечественных, а также зарубежных ученых и практиков, изучавших различные проблемы организации бюджетных отношений в целом и на уровне муниципальных образований

Методологической основой исследования является комплексная система научных методов, использованных при изучении предмета исследования При анализе предмета исследования и формулировании выводов по его результатам использовались, в частности, историко-логический, аналитический, системный методы, а также методы статистического анализа, экономико-математического моделирования и прогнозирования

Информационно-эмпирической базой исследования явились программные и нормативно-законодательные документы Государственной Думы, Совета Федерации Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации органов государственной власти Московской области и других регионов нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, материалы научно-практических конференций и симпозиумов по проблемам бюджетной и налоговой политики, материалы конференций по проблемам организации местного самоуправления, формирования и исполнения местных бюджетов аналитико-статистические обзоры, справочные и аналитические материалы, методологические и инструктивные материалы

Научная новизна исследования состоит в разработке научно-практических основ формирования финансовой базы муниципальных образований, предложений по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов Российской Федерации, в подготовке концептуальных подходов к организации исполнения бюджетов поселений через систему финансово-казначейских органов муниципальных районов

Полученные в результате исследования выводы и рекомендации позволят расширить потенциал теоретических и практических знаний по исследуемой проблеме и разработать концептуальные подходы к организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях, имеющих важное экономическое, социально-культурное и политическое значение в соответствии с ролью местного самоуправления как основы конституционного строя Российской Федерации

На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной:

- выявлены причины неэффективности межбюджетных отношений между региональными и местными бюджетами и внесены предложения по их дальнейшему реформированию, в частности, разработаны предложения по совершенствованию методики выравнивания бюджетной обеспеченности и методики расчетов

нормативов расходов бюджета, применяемых при составлении прогнозов бюджетов муниципальных образований Московской области,

- выявлена несбалансированность между законодательно установленными расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов и сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы с тем, чтобы оно в максимально возможной степени было адекватно разграничению расходных полномочий, в их числе отказ от перекрестного перераспределения финансовых потоков и др ,

- разработана система мер по укреплению доходной базы муниципальных образований, что позволит обеспечить сбалансированность бюджетов поселений и муниципальных районов в условиях введения Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме,

- разработаны предложения по совершенствованию взаимодействия органов местного самоуправления с налоговыми органами и органами государственной статистики с целью формирования и исполнения местных бюджетов, в частности, целесообразно закрепить постановлением Правительства Российской Федерации положение об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности и недоимки, суммах реструктуризированных платежей по уровням бюджетной системы в разрезе отраслей экономики, видов налогов, налогоплательщиков, по каждому муниципальному образованию

обоснована необходимость концентрации у финансовых органов муниципальных районов соответствующих функций и полномочий по исполнению местных бюджетов, в том числе бюджетов городских и сельских поселений, что возможно в рамках реализации варианта исполнения бюджетов муниципальных образований, при котором казначейское исполнение местных бюджетов, в том числе бюджетов поселений, осуществляется районными муниципальными финансово-казначейскими органами на основе установленных на федеральном уровне стандартов казначейского исполнения бюджетов всех уровней,

- разработана и предложена для практического применения схема организации казначейского исполнения бюджетов городских и сельских поселений через районное (муниципальное) финансово-казначейское управление и проект соглашения между поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета поселения финансовым органом района,

- обоснована необходимость разработки перспективного финансового плана муниципального образования, как главного инструмента оценки финансовых ресурсов муниципалитета в процессе реализации программ социально-экономического развития территории, а также предложена методика разработки, применения и мониторинга перспективного финансового плана муниципального образования

Практическая значимость работы заключается в том, что положения, выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при разработке методики межбюджетного регулирования между субъектом и муниципальными образованиями, а также при формировании и исполнении бюджетов муниципальных образований

Результаты научного исследования, а также выводы могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений Администрацией Московской области при составлении проектов бюджетов

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях и колледжах

Апробация результатов исследования Основные положения диссертации обсуждались на региональных семинарах и совещаниях по проблемам формирования и исполнения местных бюджетов в 2004, 2005, 2006 2007, 2008 годах, а также на семинарах, проводимых автором со слушателями института повышения квалификации Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации и Одинцовского гуманитарного университета

Результаты исследования реализованы при формировании и организации исполнения местного бюджета в Одинцовском муниципальном районе и ряде других муниципальных образований Московской области, что подтверждено справкой о внедрении

Публикации. По теме диссертации опубликованы три работы общим объемом 2,0 печатных листов, в том числе две работы опубликованы в издании, рекомендованном ВАК РФ

Объем и структура диссертации Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений

Диссертация содержит 166 страниц текста и имеет 13 рисунков, 9 таблиц, 15 приложений

Список литературы включает 135 наименований

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируются цель и задачи, предмет и объект, научная новизна и практическая значимость исследования

В первой главе «Развитие межбюджетных отношений в условиях муниципальной реформы» рассмотрены теоретические основы муниципальной реформы, формирование двухуровневой системы местного самоуправления, обосновывается необходимость наделения муниципальных образований конкретным кругом полномочий, материальными и финансовыми ресурсами Выявлен ряд противоречий существующей системы межбюджетных отношений между субъектом и органами местного самоуправления, оказывающих отрицательное влияние на экономическое развитие местного самоуправления, даны предложения по их реформированию

Во второй главе «Анализ формирования и исполнения местных бюджетов» проанализирован действующий механизм формирования доходов и расходов муниципальных бюджетов, выявлены причины его неэффективности, даны предложения по пересмотру методов формирования доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Рассмотрена проблема несбалансированности местных бюджетов, вызванная несоответствием доходных и расходных полномочий муниципальных образований Обоснована необходимость разработки мероприятий по укреплению доходной базы муниципальных образований

В третьей главе «Основные направления совершенствования формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы» разработана система мер по укреплению доходной базы муниципальных образований, даны предложения по внесению дополнений и изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов Российской Федерации

С целью повышения качества управления муниципальными финансами обоснована необходимость создания и сохранения муниципальных казначейств разработана и предложена для практического применения схема организации казначейского исполнения бюджетов городских и сельских поселений через районное (муниципальное) финансово-казначейское управление а также подготовлен проект соглашения между поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета поселения финансовым органом района

Предложена методика разработки, применения и мониторинга перспективного финансового плана муниципального образования, как главного инструмента оценки финансовых ресурсов муниципалитета в процессе реализации программ социально-экономического развития территории

В заключении обобщены основные результаты исследования, сформулированы основные выводы и рекомендации, полученные автором в результате выполненной работы

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В соответствии с целями и задачами исследования в диссертации рассматриваются следующие проблемы

Первая проблема, - несовершенство существующей системы межбюджетных отношений, преобладание в ней дестимулирующих компонентов для всех уровней бюджетной системы и необходимость ее дальнейшего реформирования

Успешная реализация проводимой в стране муниципальной реформы невозможна без дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации Наиболее сложным в процессе реформирования бюджетной системы является совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления Следует отметить, что принятие ряда федеральных законов (№№ 184-ФЗ, 95-ФЗ, 131-ФЗ, 120-ФЗ, 198-ФЗ и др), а также законов субъектов Российской

Федерации в части регулирования межбюджетных отношений коренным образом изменило бюджетные полномочия федеральных, региональных и местных бюджетов

Впервые, за всю историю развития бюджетной системы к регулированию взаимоотношений между федеральным, региональным и муниципальным бюджетами применен системный подход прописаны формулы расчета региональных фондов, индекса налогового потенциала, индекса бюджетных расходов, уровня бюджетной обеспеченности дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности Предусмотрена возможность замены дотаций из указанных фондов дополнительными нормативами отчислений по налогу на доходы физических лиц

Однако, несмотря на это, существующая система межбюджетных отношений между субъектом и органами местного самоуправления имеет ряд противоречий и существенных недостатков, оказывающих отрицательное влияние на экономическое развитие территорий местного самоуправления

Действующий механизм межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников и расходов по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирующей, между тем, он должен стать важным фактором экономического роста с опорой муниципальных образований в первую очередь на собственные силы и лишь при недостаточности налогового потенциала на подведомственной территории по объективным причинам привлекать средства вышестоящих бюджетов

Применяемая в Московской области методика выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не заинтересовывает их ни в наращивании налогового потенциала их территорий, ни в экономии бюджетных средств, так как самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, исходя из действующей методики расчета, имеют муниципальные образования - «доноры» с самой низкой стоимостью бюджетных услуг на душу населения, то есть чем выше индекс налогового потенциала (ИНП1) муниципального образования и ниже индекс бюджетных расходов (ИБР1), тем выше уровень расчетной бюджетной обеспеченности (БО1) данного муниципального образования (БО1 = ИНП1/ИБР1), то есть, чем меньше район «зарабатывает» и больше «тратит», тем больше у него шансов получить средства го региональных фондов финансовой поддержки, что можно проследить по данным таблицы 1

Таблица 1 Расчет уровня бюджетной обеспеченности муниципальных

образований Московской области

Наименование муниципальных образований Доходы на душу населени я (руб /год) Расходы на душу населени я (руб /год) Индекс налогового потенциал а ИНП1 Индекс бюджет ных расходо в ИБР| Уровень бюджетной обеспеченное ти БО| Субвенция из бюд/кетов муниципальн ых образований (тыс руб)

1 2 3 4 5 6=(4 5) 7

1 Одинцовский м р 3446 2914 1 2644 0 7355 1,7190 234370

2 Домодедовский м р 3733 3802 1,3697 0,9597 1,4272 87760

3 Красногорский м р 3244 3995 1 1902 1,0083 1,1805 59154

4 Ленинский м р 4346 4319 1 5945 1 0900 1,4629 125400

5 Дзержинский м р 4376 3186 1,6058 0,8041 1,9969 52533

6 Котельники г о 5491 3967 2,0149 1 ООП 2 0126 28531

7 Лобня го 4204 3269 1 5428 0 8251 1 8697 -

8 Подольск г о 3501 3729 1 2845 0 9412 1 3648

9 Химки г о 3913 4022 1 4357 1,0150 1 4145 129583

10 Егорьевский м р 2219 5046 0,8143 1,2735 0 6394 -

11 Зарайский м р 2010 5365 0 7377 1 3541 0 5448 -

12 Коломенский м р 1782 5926 0,6537 1,4955 0,4371 -

13 Лотошинский м р 1884 6724 0,6915 1,6970 0,4075 -

14 Павлово-Посадский м р 1819 4001 0,6674 1,0097 0,6610 -

15 Серебряно-Прудский м р 1672 7927 0,6135 2,0008 0,3066 -

16 Серпуховским м р 2497 6582 0,9142 1,6613 0,5503 -

17 Шаховской мр 1935 7230 0,7100 1,8249 0 3891 -

Московская область 2725 3962 1 000 1,000 1,000 906974

Как видно из данной таблицы, именно у районов с высоким налоговым

потенциалом и низкими доходами на душу населения изымаются средства для перераспределения в другие муниципальные образования

По нашему мнению, в целях объективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, необходимо в тех районах и городских округах, где стоимость бюджетных услуг на душу населения ниже среднеобластного показателя, доводить ее хотя бы до среднеобластного уровня Тогда ИБР1 по данному образованию будет равен 1, а уровень бюджетной обеспеченности будет зависеть только от соотношения налоговых доходов на одного жителя и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации Тем самым субвенция из бюджетов данных муниципальных образований будет уменьшена, а высвобождаемые средства будут направлены на доведение стоимости бюджетных услуг данных муниципальных

образований до среднеобластного уровня В противном случае уровень бюджетной обеспеченности вышеуказанных муниципальных образований искусственно завышается, а следовательно, необоснованно завышается субвенция из бюджетов муниципальных образований (отрицательный трансферт), подлежащая перечислению в бюджет субъекта

Так как конечной целью любого бюджетного процесса является предоставление качественных услуг населению, то, по нашему мнению при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности за основу надо брать стоимость бюджетных услуг на душу населения с учетом социально-экономических географических и других объективных факторов, влияющих на их стоимость Жители любого района Московской области должны получать стабильный гарантированный государством минимум бюджетных услуг, независимо от места их проживания А при существующей методике межбюджетного регулирования в районах с высоким налоговым потенциалом стоимость бюджетных услуг на душу населения значительно ниже среднеобластной Средства же из фондов финансовой поддержки получат в основном районы с низким налоговым потенциалом и высокой стоимостью бюджетных услуг на душу населения

Неизбежным отрицательным эффектом такой гипертрофированной системы перераспределения финансовых ресурсов стало, с одной стороны, иждивенчество тех местных властей, которые привыкли жить на средства финансовой помощи из вышестоящего бюджета, с другой стороны, результатом действующей практики межбюджетных отношений на всех уровнях является отсутствие достаточных стимулов к экономическому росту и повышению налогового потенциала на территориях, являющихся донорами вышестоящих бюджетов «Трансфертной идеологии» можно и нужно противопоставить модель более эффективного управления налоговым потенциалом и бюджетным процессом на федеральном, региональном и местном уровне, включая все аспекты формирования и исполнения бюджетов всех уровней власти

Реформирование межбюджетных отношений должно включать во-первых, пообъектное закрепление расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы и определение размеров соответствующих расходов на основе разработанных и утвержденных нормативов расходов по каждому виду бюджетных услуг, во-вторых, оптимизацию распределения налогов в целях минимизации встречных потоков финансовых средств

При формировании межбюджетных отношений между субъектом и муниципальным образованием необходимо следовать не только принципу выравнивания, но и принципу стимулирования органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала на своих территориях Все силы государственных органов власти должны быть направлены на повышение эффективности деятельности региональных и местных органов власти по стимулированию экономического развития, предоставлению населению качественных бюджетных услуг, независимо от их местожительства

Вторая проблема, - низкая степень самостоятельности местных органов власти в формировании своих бюджетов

Недостаток законодательно установленных полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов оборачивается недостатком ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики

Федеральный закон № 131-Ф3 радикально изменил систему взаимоотношений между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления, установил новые подходы к организации местного самоуправления на территории Российской Федерации и новые принципы функционирования финансовой системы муниципальных образований Наиболее значимым нововведением стало наделение муниципальных образований полномочиями по решению вопросов местного значения За муниципальными образованиями закреплены в основном вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации данные полномочия должны финансироваться только за счет средств местных бюджетов

Вместе с тем, проведенный в работе анализ финансового обеспечения полномочий возложенных на органы местного самоуправления вышеназванным законом (на примере ряда муниципальных образований Московской области) свидетельствует о том, что закрепленные за местными бюджетами Бюджетным кодексом Российской Федерации доходные источники не обеспечивают в полном объеме реализацию закрепленных полномочий

На наш взгляд, первым и основным шагом, способствующим укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований, является увеличение их собственных доходов и дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений между различными уровнями власти

Проведенный в работе анализ позволил сделать вывод о необходимости законодательно обеспечить право и обязанность местных органов власти более широко принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, по формированию расходов и доходов своих консолидированных бюджетов До тех пор, пока местные власти не обладают достаточной налогово-бюджетной автономией и заинтересованностью, они не будут в полной мере задействованы в эффективном управлении общественными финансами, в реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий Только реальные, законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности местных органов власти за результаты своей финансовой и социально-экономической политики

Предоставление муниципалитетам реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, должно стать ключевой задачей реформы местного самоуправления

Третья проблема, - несовершенство действующего механизма формирования доходов и расходов бюджетов муниципальных образований и определение путей его совершенствования

Проведенный в диссертации анализ динамики поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты всех уровней с территории муниципального образования (на примере Одинцовского муниципального района) свидетельствует о тенденции явного усиления централизации доходов в областном и федеральном бюджете и существенного снижения доходов в местном бюджете

Пропорции деления всех налоговых и неналоговых доходов, собираемых в районе, между звеньями бюджетной системы - федеральным, областным и местным бюджетами - в 2002 году выглядели следующим образом 27,9% 47,9% 24,2% Это же соотношение в 2005 году составляло 35,2% 52,8% 12,0% После принятия федерального закона от 06 10 2003г № 131-ФЭ и внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации ситуация немного изменилась Так, в 2006 году в бюджете района оставалось уже 20,9% всех доходов, в 2007 году - 21,1% Однако, основная часть доходов все также перераспределяется в вышестоящие бюджеты Объем поступлений налоговых и неналоговых доходов на территории Одинцовского муниципального района за 2002-2007 годы представлен на рисунке 1

Рис 1 Объем поступлений налоговых и неналоговых доходов на территории Одинцовского муниципального района за 2002 -2007 годы

В то же время постоянно растут безвозмездные поступления из областного бюджета в местный бюджет в виде дотаций, субвенций, субсидий и т п Если в 2002 году они составляли в бюджете Одинцовского района 178,7 млн рублей или 16,3 % от объема доходов бюджета, то в 2005 году финансовая помощь из областного бюджета составила уже 679,4 млн рублей или 39,8 % от общего объема доходов бюджета Одинцовского района, в 2006 году - 711 млн рублей - 21,0%, в 2007 году

безвозмездные поступления из вышестоящего бюджета в бюджет района составили 1196 млн рублей или 22% от объема доходов бюджета (рисунок 2)

тыс руб 6 000 0005 ООО ООО

1 ООО 000

1 756 327 1 705 854

ии=

2002 2003 2004 2006 2006 2007

Рис 2 Доходы бюджета Одинцовского муниципального района в 2002 - 2007 годах

Постоянное увеличение безвозмездной финансовой помощи из вышестоящего бюджета при одновременном уменьшении налоговых поступлений не заинтересовывает местные органы власти в зарабатывании денег и в наращивании налогового потенциала своего бюджета, ставит их в прямую зависимость от вышестоящей власти и ведет к перекрестному перераспределению финансовых потоков сначала доходы с территории муниципального района поднимаются «вверх» и зачисляются в областной бюджет, а затем спускаются «вниз» в бюджет района в виде безвозмездной финансовой помощи

С целью совершенствования разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы, по нашему мнению, следует отказаться от перекрестного перераспределения финансовых потоков, то есть в случае, если муниципальное образование за счет доходов, собираемых на территории, может обеспечить возложенные на него полномочия, в том и числе и государственные, то нет необходимости изымать средства с территории, чтобы затем вернуть их в виде субвенций и субсидий

Принятие федеральных законов по перераспределению федеральных налогов, по отмене ряда региональных и местных налогов существенно ослабило доходную базу местных бюджетов Так, вследствие изменений в налогово-бюджетном законодательстве в 2001-2005 годах, бюджет Одинцовского муниципального района потерял более 800,0 млн рублей

Перечисленные выше факторы вносят нестабильность в процессы формирования доходной базы местных бюджетов и делают невозможным планирование бюджетов на перспективу

Таким образом, назрела острая необходимость в пересмотре принципов формирования доходов местных бюджетов в сторону увеличения налоговых

поступлений с целью заинтересованности местных органов власти в дальнейшем развитии производства и увеличении налогового потенциала их территории

Принципиально важно закрепление за местными бюджетами доходных источников, обеспечивающих стабильность поступления доходов Вот почему в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на имущественные и доходные налоги (земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход и др )

Изменение объема налоговых доходов, передаваемых с 2006 года местному уровню власти, согласно Федерального закона № 120-ФЗ от 20 08 2004 и дополнений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации, способствовали некоторому улучшению ситуации с формированием доходов местных бюджетов

За бюджетами муниципальных районов, городских округов, а также городских и сельских поселений закреплен на постоянной основе определенный перечень (хотя и очень незначительный) налогов (налог на доходы физических лиц - 30%, единый налог на вмененный доход - 90%, земельный налог - 100%, налог на имущество физических лиц - 100%, единый с/х налог - 60%)

Структура поступлений собственных доходов в бюджеты муниципальных образований Московской области в 2007 году представлена на рисунке 3

Р Прочие

безвозмездн ые поступления, 4,4%

□ Доходы от предпринимать льской

деятельности, 5,7%

О Дотации, субсидии, взаимные расчеты, 24,4%

□ Налог на доходы физических лиц, 29,3%

□ Неналоговые доходы, 22,1%

□ Налоги на совокупный I а Налоги на доход, 5,9%

□ Прочие налоги, имущество, пошлины, 7,7%

сборы, 0,5%

Рис 3 Структура поступлений собственных доходов в бюджеты муниципальных образований Московской области в 2007 году

В структуре доходов муниципальных образований все еще значительную часть составляют неналоговые доходы, поступления которых носят нерегулярный характер (арендная плата за землю, аренда муниципального имущества, потери, связанные с изъятием сельскохозяйственных угодий и др) - 22,1% и дотации, субсидии и

субвенции из вышестоящего бюджета - 24,4%, размер которых зависит исключительно от межбюджетных отношений между субъектом и муниципальным образованием

Несмотря на то, что в результате внесения изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации муниципальные бюджеты, наконец-то, получили стабильные гарантированные источники, проблема формирования полноценной финансовой базы муниципальных образований до настоящего времени не решена

В целом формирование доходной базы местных бюджетов относится к предметам регулирования налогового и бюджетного законодательства, и в этом смысле отдельный федеральный закон не может преодолеть символического характера местных налогов как основы доходной части местных бюджетов и независимости экономической базы местного самоуправления

В долговременной перспективе никакие реформы местного самоуправления не дадут ощутимых результатов без укрепления твердых или гарантированных источников местных бюджетов

Проведенный в диссертации анализ формирования расходной части бюджетов муниципальных образований свидетельствует о преимуществах использования нормативного подхода в практике бюджетного планирования и финансирования социальной сферы, а также о настоятельной необходимости его дальнейшего расширения и совершенствования

В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы переданы в ведение местных органов власти, а также значительно расширен перечень вопросов местного значения, нагрузка на местные бюджеты резко возросла Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов (рисунок 4) в результате чего местные бюджеты формируются, как правило, с дефицитом

- Ло\<мы

- ® - VI II I

Рис 4 Динамика доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Московской области за 2002-2006 годы

Как видно из представленного рисунка, в 2006 году расходы бюджетов муниципальных образований возросли по сравнению с 2002 годом на 48,0 млрд рублей, а собственные доходы местных бюджетов возросли лишь на 40,0 млрд рублей

Таким образом, муниципальным образованиям для того, чтобы обеспечить выполнение возложенных на них полномочий в полном объеме, необходимо не только выполнить план по объему доходов бюджета, но и изыскать дополнительные источники для финансирования дефицитов их бюджетов

До 2000 года механизм определения расходов местных бюджетов был очень прост расходы на очередной финансовый год планировались от «достигнутого уровня», то есть расходы текущего года определялись на основании расходов предыдущего года и корректировались в соответствии с индексами-дефляторами цен, рекомендуемыми Министерством экономики Московской области, с учетом планируемых по муниципальному образованию доходов Если в течение года происходили изменения в законодательстве, то бюджет уточнялся

Существенные изменения в практику планирования расходов консолидированного бюджета Московской области внесли ежегодно принимаемые Законы Московской области «О нормативах расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области, и региональном стандарте предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг»

Однако, методика расчета нормативов расходов бюджета, применяемая в Московской области при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области, имеет ряд существенных недостатков

Во-первых, нет единого подхода к определению величины нормативов бюджетных услуг в социально-культурной сфере

Так, например, за базу расчета нормативов, применяемых при формировании прогноза расходов бюджета в разных отраслях бюджетной сферы принимаются

- в образовании - фактические расходы материальных затрат в отчетном финансовом году,

- в здравоохранении - кассовые расходы материальных затрат отчетного финансового года,

- в системе физкультуры и спорта - прогнозируемые расходы на материальные затраты на прогнозируемый финансовый год

По нашему мнению, при расчете нормативов бюджетных расходов на очередной финансовый год за базу расчета необходимо принимать прогнозируемые расходы бюджетов муниципальных образований Московской области с обязательным применением поправочного коэффициента расходных потребностей конкретного муниципального образования

Во-вторых, не совсем понятен принцип дифференцированного подхода к определению нормативов расходов бюджетов муниципальных образований

Так, например, если в системе образования утверждены единые нормативы бюджетных расходов по всем муниципальным образованиям в разрезе видов

учреждений в расчете на одного ребенка (учащегося, воспитанника), то в системе здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, содержания органов местного самоуправления посчитаны групповые нормативы расходов бюджетов муниципальных образований в расчете на одного жителя То есть муниципальные образования объединены в группы, в которых установлены одинаковые нормативы бюджетных расходов Однако нормативы разных групп муниципальных образований существенно отличаются друг от друга

Так например, при определении нормативов затрат на содержание учреждений здравоохранения Одинцовский муниципальный район отнесен ко 2-ой группе, где норматив составляет 253,81 рубля на одного жителя в год В то же время Ленинский муниципальный район, граничащий с Одинцовским районом, отнесен к 8-ой группе, в которой норматив бюджетных расходов на содержание учреждений здравоохранения составляет 960,92 рубля на одного жителя в год, то есть в 3,8 раза больше, чем в Одинцовском районе

Хотя Одинцовский муниципальный район и Ленинский муниципальный район социально-демографическими, климатическими, географическими, транспортными и другими условиями, об> сдавливающими более или менее высокую стоимость затрат на приобретение одинакового набора товаров и услуг существенно не отличаются

Причем оба района имеют достаточно высокий налоговый потенциал и развитую сеть бюджетных учреждений

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что при применении методики расчета бюджетных расходов на одного жителя, исходя из фактических расходов отчетного года, в наиболее невыгодном положении окажутся районы с наибольшей численностью населения А так как Одинцовский район занимает первое место в Московской области по численности населения (284,7 тыс человек) следовательно, при применении действующей в Московской области методики расчета бюджетных расходов, он всегда будет иметь нормативы бюджетных расходов одни из самых низких в Московской области

При применении данной Методики расчетный показатель общей стоимости бюджетных услуг на душу населения в Одинцовском районе самый низкий в Московской области и составляет 2914 рублей на одного жителя в год при среднеобластном показателе 3962 рубля А в некоторых районах он составляет 6000 рублей и выше (Серебряно-Прудский район, Лотошинский район, Шаховской район и др)

Данная Методика совершенно не заинтересовывает районы в зарабатывании денежных средств Не важно, сколько доходов собрал район в текущем году, на следующий год ему оставят лишь ту часть доходов, которая необходима для обеспечения расходов, посчитанных по утвержденным нормативам, причем не всегда выгодным району

Таким образом, Одинцовский муниципальный район, являясь традиционным районом-донором, имеет «традиционно» одни из самых низких нормативы бюджетных расходов в Московской области, что на наш взгляд является следствием

несовершенства Методики расчета нормативов расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области

Представляется, что одним из направлений совершенствования структуры расходов бюджетов муниципальных образований является передача средств, ранее направляемых на содержание бюджетных учреждений, на финансирование конкретной бюджетной услуги (обучение учащегося оказание медицинской помощи, организация культурно-массовых мероприятий и пр )

Повышение эффективности и качества результатов какой-либо деятельности, в том числе услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, возможно только в случае если субъект, на которого направлена эта деятельность, имеет реальную возможность выбирать в условиях конкуренции организацию, ведущую эту деятельность, осуществлять приемку результатов этой деятельности и требовать при этом повышения их качества

Если конкретное муниципальное учреждение не в состоянии обеспечить жителя качественной услугой, то он вправе получить эту услугу в том учреждении (не обязательно муниципальном), которое предложит качественную услугу в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования

Для того чтобы правильно и объективно рассчитать потребность муниципального образования в финансовых ресурсах, исключив индивидуальный подход со стороны вышестоящих органов власти, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить систему государственных минимальных социальных стандартов и экономически обоснованных нормативов финансирования социальной сферы

Любое муниципальное образование независимо от величины его доходной базы обязано обеспечить для населения определенный минимум общественных услуг, гарантируемых государством Объем и структура этих услуг должны определяться минимальными государственными стандартами, в основе которых лежат минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (соответственно в натуральном и денежном выражении), характеризующие уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными, медицинскими, образовательными и другими услугами Система государственных минимальных социальных стандартов должна использоваться в качестве нормативной базы при разработке проектов бюджетов и определении размеров финансовой помощи муниципальным образованиям

Государственные минимальные социальные стандарты призваны обеспечить предоставление населению минимального набора общественных услуг, возможность формирования местных бюджетов на единой правовой базе и общих методологических и методических принципах

По нашему мнению, расчет минимальных бюджетов муниципальных образований должен производиться только на основе социальных стандартов с учетом объективно сложившихся различий между муниципальными образованиями при помощи корректирующих коэффициентов Причем минимальные социальные

стандарты следует устанавливать в расчете на душу населения или на одного получателя услуг, а не на учреждения, предоставляющие эти услуги Так как установление нормативов на учреждение ориентирует органы власти не столько на предоставление услуг, сколько на содержание объектов инфраструктуры Оценка расходных потребностей муниципалитетов в привязке к имеющейся у них сети учреждений ставит жителей разных муниципалитетов в неравное положение Жители муниципалитетов, лишенных достаточного количества бюджетных учреждений должны иметь право претендовать на дополнительные финансовые средства, которые позволят им получить доступ к равноценным услугам, предоставляемым на соседней территории

Таким образом, отсутствие четкой, единой методики определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг становится все более острой проблемой при разграничении полномочий между уровнями власти

А для этого, прежде всего, должно быть ускорено формирование правовой базы, единых методологических основ для определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг В Бюджетном кодексе РФ необходимо в обязательном порядке предусмотреть применение государственных минимальных социальных стандартов (нормативов финансовых затрат) в расчетах для определения необходимого объема бюджетных расходов Их отсутствие сдерживает процесс установления и применения повсеместных социальных стандартов и нормативов для формирования региональных и местных бюджетов отрицательно сказывается на организации этой работы Создание единой системы государственных минимальных социальных стандартов - это одно из важных направлений установления объективных межбюджетных отношений на всех уровнях Четвертой проблемой, рассматриваемой в данной работе, является проблема несоответствия расходов бюджета муниципального образования его доходам то есть несбалансированность между законодательно установленными расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов

Произведенные в диссертации расчеты (на примере муниципальных образований Московской области) финансового обеспечения полномочий, переданных муниципальному району, городским и сельским поселениям свидетельствуют о существенном недостатке финансовых ресурсов в муниципальных образованиях то есть о несбалансированности доходов и расходов местных бюджетов или их дефиците, причем реальный дефицит значительно превышает допустимый уровень, установленный статьей 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то есть 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов

Все это свидетельствует о том, что привлечение муниципальными образованиями традиционных источников финансирования дефицита, предусмотренных статьей 96 Бюджетного кодекса не решит проблему несбалансированности их бюджетов, так как по многим городским и сельским поселениям размер их дефицитов значительно превышает объемы доходов

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-Ф3 не может быть реализован в полном объеме без обеспечения сбалансированности бюджетов вновь созданных муниципальных образований, то есть без обеспечения соответствия доходов местных бюджетов расходам, рассчитанных исходя из полномочий, возложенных на органы местного самоуправления вышеназванным законом

Автор считает, что одним из направлений, способствующим достижению сбалансированности местных бюджетов, является дальнейшее укрепление доходной базы муниципальных образований, в том числе увеличение их налогового потенциала

Говоря о доходах местных бюджетов, нельзя не затронуть проблему взаимодействия органов местного самоуправления, налоговых органов и органов государственной статистики, которая оказывает серьезное влияние на формирование и исполнение местных бюджетов

По мнению автора недопустимо укрупнение налоговых инспекций и отдаление их от местного уровня власти На территории каждого муниципального образования необходимо сохранить налоговые органы

В целях повышения качества и достоверности планирования доходной части местных бюджетов а также активизации деятельности органов местного самоуправления по сбору налоговых и неналоговых доходов и ликвидации недоимки в бюджеты всех уровней, целесообразно закрепить в Налоговом кодексе положение об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности и недоимки в разрезе налогоплательщиков, суммах реструктуризированных платежей по уровням бюджетной системы в разрезе отраслей экономики и видов налогов по каждому муниципальному образованию (муниципальному району, городскому округу, городскому и сельскому поселению)

С целью оперативного получения информации Министерству финансов необходимо централизованно установить специальную программу по электронному обмену информацией между налоговыми органами и органами местного самоуправления

Необходимо обеспечить допуск финансовых органов муниципальных образований к налоговой тайне путем внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации

И, наконец, необходимо передать функции налогового администрирования, то есть начисления и контроля за уплатой местных налогов и сборов, от налоговых органов органам местного самоуправления, предусмотрев соответствующую норму в Федеральном законе № 131-ФЭ и Налоговом кодексе Российской Федерации Это позволило бы муниципалитетам осуществлять в пределах своих полномочий определенную налоговую политику, увязанную с решением вопроса увеличения налогового потенциала на их территориях

Еще одним существенным моментом. влияющим на качество планирования местных бюджетов, является взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной статистики

В свете реализации Федерального закона № 131-ФЭ Федеральной службе государственной статистики следует разработать систему статистических показателей, необходимых органам местного самоуправления для формирования проектов их бюджетов, а также порядок их представления по каждому муниципальному образованию (муниципальному району городскому округу, городскому и сельскому поселению)

В диссертации автором разработаны конкретные предложения по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами и совершенствованию перспективного бюджетного планирования

Для достижения одной из целей диссертационного исследования, которая состояла в формировании стабильной, финансово-достаточной базы муниципальных образований, автором предложено несколько направлений укрепления доходной базы местных бюджетов, а также даны конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс и ряд других законодательных актов Российской Федерации

Одним из направлений является увеличение налогооблагаемой базы основных доходных источников местных бюджетов

Поскольку налог на доходы физических лиц (НДФЛ) является основополагающим доходным источником муниципального образования предлагается внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусмотрев его уплату по месту жительства налогоплательщика, так как основные социальные услуги граждане получают, как правило по месту жительства (образование, здравоохранение, благоустройство и др )

Также следует снова вернуться к вопросу о введении прогрессивной шкалы НДФЛ, что позволит более равномерно перераспределять налоговую нагрузку, иметь целевую ориентацию на улучшение финансового положения большинства граждан, ограниченных в размере доходов, а также обеспечит гарантированное перекрытие выпадающих доходов бюджета от снижения налоговой ставки поступлениями от высокодоходных категорий граждан

Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установить норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты не ниже 50%, и в первую очередь по тем муниципальным образованиям, в которых нет межселенных территорий, так как они лишены поступлений земельного налога и налога на имущество физических лиц

В работе предлагается также ряд мероприятий, которые должны проводить органы местного самоуправления с целью постоянного увеличения налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц

Для увеличения поступлений по земельному налогу необходимо усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, а также

предоставить право органам местного самоуправления индексировать

налогооблагаемую базу по земельному налогу

Назрела острая необходимость в разработке и принятии федерального закона об актуализации результатов кадастровой оценки земли, который должен урегулировать ряд серьезных вопросов

• полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, выступающих заказчиками работ по кадастровой оценке, порядок проведения этих работ, их финансирование,

• периодичность проведения кадастровой оценки,

• порядок утверждения результатов кадастровой оценки,

• порядок пересмотра кадастровой оценки и др

С целью увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц предлагается внести изменения в Федеральный закон № 122-ФЗ от 21 07 1997 «О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним» предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц

В налоговом и административном законодательстве следует установить механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости

Необходимо разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов строительства и другого незарегистрированного имущества, а также дополнить закон № 2003-1 от 09 12 1991 «О налоге на имущество физических лиц» в части признания налогоплательщиками физических лиц осуществляющих индивидуальное строительство сверх периода, установленного разрешением на строительство

Кроме того, предлагается разработать и утвердить Правительством Российской Федерации методику определения инвентаризационной стоимости объектов недвижимости имущества, приближенную к реальным рыночным ценам

Для увеличения поступлений единого налога на вмененный доход (ЕНВД) предлагается внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие повышение верхней границы значения корректирующего коэффициента (К2), то есть установление не только понижающего, но и повышающего коэффициента, что позволит наиболее полно учесть степень дифференциации каждого из факторов, влияющих на результат предпринимательской деятельности Также следует расширить перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих обложению данным налогом и прежде всего внести в Налоговый кодекс те виды, по которым субъекты предпринимательства представляют недостоверные показатели своей финансово-хозяйственной деятельности (АЗС и др )

Другим важным направлением укрепления доходной базы муниципальных образований является постоянная и целенаправленная политика органов местного самоуправления по увеличению поступления в их бюджеты неналоговых доходов

В работе проанализированы и выявлены существенные резервы дальнейшего увеличения поступления в бюджеты муниципальных образований таких доходов, как арендная плата за землю, арендная плата за муниципальное имущество, поступления от муниципальных унитарных предприятий, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, самообложение граждан и др, а также разработана программа действий органов местного самоуправления направленных на увеличение поступлений в их бюджеты неналоговых доходов

В результате проведенного в диссертации анализа установлено, что для обеспечения сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов тех налогов, которые в настоящее время поступают в бюджеты муниципальных районов, городских округов городских и сельских поселений, недостаточно

Необходимо внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство и закрепить за местными бюджетами не менее 50% налога на имущество организаций, а в перспективе ввести местный налог - налог на недвижимость В целях введения данного налога необходима разработка и принятие федерального закона, предусматривающего создание единого государственного кадастра объектов недвижимости, а также определяющего порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения

Так как вопросы содержания и строительства автомобильных дорог местного значения отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, для улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований следует транспортный налог передать на местный уровень и придать ему статус местного налога

В работе проанализированы и представлены как перспективные и требующие самого серьезного внимания со стороны органов местного самоуправления такие направления дальнейшего укрепления доходной базы их бюджетов, как •создание целевых бюджетных фондов,

•инвестиционная деятельность органов местного самоуправления, •развитие частного (малого) предпринимательства

Автором даны конкретные предложения по дальнейшей работе органов местного самоуправления в этом направлении

В диссертации на основе сравнительного анализа различных вариантов исполнения местных бюджетов делается вывод, что обеспечить переход на качественно новый уровень управления муниципальными финансами возможно только через районные муниципальные финансово-казначейские органы

Нельзя допустить разрыва бюджетного процесса между планированием, исполнением, анализом и контролем Все это должно находиться в одних руках муниципальных органов

Данный вывод подтверждается статьей 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет

В диссертационном исследовании подробно рассмотрена проблема формирования и исполнения местных бюджетов в условиях двухуровневой системы местного самоуправления

В условиях действующего законодательства возможны два варианта действий

1 вариант - самостоятельное формирование местного бюджета финансовым органом или подразделением, созданным в структуре местной администрации городского (сельского) поселения,

2 вариант - заключение соглашения (договора) между городским (сельским) поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета городского (сельского) поселения финансовым органом муниципального района

Второй вариант, на наш взгляд, наиболее приемлемый

Учитывая недостаточную подготовленность кадров органов местного самоуправления к проведению бюджетного процесса, при составлении и исполнении бюджетов поселений на данном этапе реформы предлагается использовать потенциал существующих районных (городских) финансовых органов

В целях реализации единой методологии формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований и консолидированного бюджета муниципального района, эффективного использования материально-технического и кадрового потенциала существующего финансового органа района автор считает наиболее целесообразным вариантом - заключение соглашений между городскими (сельскими) поселениями и Администрацией муниципального района о передаче полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджетов поселений на уровень муниципального района, который имеет достаточный опыт управления собственными финансовыми ресурсами профессиональный финансовый орган и на данном этапе сможет выполнять эти функции за поселения, одновременно проводя работу по поэтапному переходу к самостоятельному осуществлению бюджетного процесса поселениями по мере их готовности

Следует отметить, что заключение Соглашений о передаче Администрацией поселения полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения Администрации муниципального района вовсе не предполагает полное отстранение от бюджетного процесса городских (сельских) поселений У них остается достаточно полномочий по формированию и исполнению бюджетов в пределах их компетенции

В диссертационной работе автором подробно рассмотрена организация бюджетного процесса в городских и сельских поселениях при условии заключения Соглашений о передаче муниципальному району полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения, разработана схема организации казначейского исполнения бюджетов поселений через финансово-казначейское управление (ФКУ) муниципального района (рисунок 5), а также предложен проект вышеназванного Соглашения для практического применения

Согласно данной схеме соблюдено требование статьи 215' Бюджетного кодекса Российской Федерации об обязательном кассовом обслуживании исполнения местных бюджетов органами Федерального казначейства В отделении Федерального

казначейства открываются лицевые счета финансовому органу, уполномоченному исполнять бюджеты городских (сельских) поселений По соглашению, заключенному между Администрацией поселения и Администрацией района таким органом является финансово-казначейское управление Администрации Одинцовского муниципального района Следовательно, лицевой счет открывается ФКУ для Администрации поселения Данные счета открываются только для кассового обслуживания бюджетов поселений Всю процедуру исполнения бюджетов поселений осуществляет ФКУ Администрации Одинцовского муниципального района

Положительными моментами данной схемы организации казначейского исполнения бюджетов городских (сельских) поселений являются

1 Целостность и единство исполнения бюджетов поселений и консолидированного бюджета муниципального района

2 Единое информационное пространство с использованием высокоэффективной автоматизированной системы управления бюджетным процессом на территории муниципального района

3 Наличие ежедневной оперативной информации об исполнении бюджетов поселений и консолидированного бюджета района в целом

4 Сжатые сроки формирования бюджетов поселений и консолидированного бюджета муниципального района а также отчетов об их исполнении

5 Сохранение централизации бюджетных расходов

6 Бюджеты поселений исполняются грамотными квалифицированными специалистами районного финансового органа (нет необходимости в создании финансовых органов на местах)

Проведенное в работе исследование позволяет сделать вывод, что в условиях реформирования местного самоуправления, когда на территории муниципального района создается несколько муниципальных образований, сохранение муниципальных финансово-казначейских органов на уровне района наиболее актуально Так как, если вновь образованные муниципальные образования полностью перейдут на казначейское исполнение своих бюджетов в органы федерального казначейства, то муниципальный район потеряет оперативный контроль над целостностью исполнения консолидированного бюджета района и единством информационного пространства, что в свою очередь, создаст определенные трудности в осуществлении единой финансовой политики на территории муниципального района, в формировании прогноза доходов и расходов консолидированного бюджета, в осуществлении методического руководства формированием и исполнением консолидированного бюджета муниципального района

Еще одним существенным направлением повышения качества формирования и исполнения местных бюджетов, а также управления муниципальными финансами, является перспективное бюджетное планирование

Рис 5 Схема организации казначейского исполнения бюджетов городских (сельских) поселений через районное финансово-казначейское управление

Автор обращает внимание на то, что в ходе разработки перспективного финансового плана в обязательном порядке применяются основные параметры прогноза социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу, а перспективный финансовый план муниципального района должен включать в себя перспективные финансовые планы городских и сельских поселений Соблюдение этих принципов будет способствовать дальнейшему стратегическому развитию и финансовой стабилизации не только отдельных муниципальных образований (городских и сельских поселений), но и муниципального района в целом

Исходя из вышеизложенного следует сделать вывод, что предлагаемые в диссертации мероприятия по дальнейшему реформированию межбюджетных отношений, по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами будут способствовать успешной реализации Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

III ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1 Тишкина Л Е «Укрепление доходной базы местных бюджетов» //Финансы, 2006 № 9, 0 8 п л (журнал рекомендован ВАК РФ)

2 Тишкина Л Е , Фрыгин А В «Формирование и исполнение местных бюджетов в условиях двухуровневой системы местного самоуправления» //Финансы, 2007, № 1, 0,8 п л , в т ч 0,4 авторский объем (журнал рекомендован ВАК РФ)

3 Тишкина JIЕ «Финансовое обеспечение развития Одинцовского района Московской области» //Муниципальный мир 2001, № 1 0 8 п л

ЛР ИД № 00009 от 25 08 99 г

Подписано в печать 21 05 2008 Формат 60*90 Vie Бумага офсетная Гарнитура Times New Roman Cyr Уел печ л 1,1 Тираж 100 экз Заказ №929

Отпечатано в редакционно-издательском отделе

Всероссийского заочного финансово-экономического института (ВЗФЭИ)

с оригинал-макета заказчика Олеко Дундича, 23, Москва, Г-96, ГСП-5, 123995

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Тишкина, Любовь Евгеньевна

Введение

СОДЕРЖАНИЕ

Глава 1: Развитие межбюджетных отношений в условиях муниципальной реформы.

1.1. Теоретические основы муниципальной реформы.

1.2: Особенности реформирования межбюджетных отношений на современном этапе экономического и социального развития.

1.3; Разграничение полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления и их финансовое обеспечение.

Глава 2. Анализ формирования и исполнения местных бюджетов.

2Л . Формирование доходной части бюджетов муниципальных образований.

2:21 Формирование расходной части бюджетов муниципальных образований.'.:.

2.3. Проблемы сбалансированности бюджетов муниципальных образований.

Глава 3; Основные направления совершенствования формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы.

3. Г. Укрепление доходной базы муниципальных образований.

3.2: Повышение качества управления муниципальными финансами.

З.З: Совершенствование методологических основ перспективного планирования местных бюджетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления : на примере муниципальных образований Московской области"

Актуальность темы. исследования. Проведение в России реформы местного самоуправления, отправной точкой которой стало принятие Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - дело исключительной важности и сложности.

Новый закон призван способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления, развитию экономики муниципальных образований, формированию стабильной и устойчивой финансовой базы местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления, разграничение полномочий между различными уровнями власти, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления требуют дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

В настоящее время одной из главных проблем местного самоуправления является недостаточность его собственной доходной базы и несовершенство механизма формирования и исполнения местных бюджетов. За муниципальными образованиями закреплены в основном все вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. Именно местные органы власти ответственны за работу жилищно-коммунального хозяйства, за качество услуг здравоохранения, образования, культуры, за благоустройство территории и многое другое.

Существующий механизм межбюджетных отношений, при котором отчисления от федеральных и региональных налогов, а также финансовая помощь местным бюджетам устанавливаются индивидуально под расходы, прогнозируемые вышестоящими органами власти, сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции и не стимулирует местное самоуправление увеличивать собственные доходы своих бюджетов. Тем самым снижаются побудительные мотивы органов местного самоуправления к развитию собственной экономической базы.

Финансовая автономия местных органов власти предполагает самостоятельный статус муниципальных образований в федеральном государстве. Она состоит в том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно определять свои доходы и расходы. В условиях, когда местная власть не .может опираться на свои финансовые ресурсы, она не в состоянии решить стоящие перед ней задачи. Без стабильной основательной финансовой базы невозможно реальное местное самоуправление.

Несмотря на то, что Федеральный закон № 131-ФЭ укрепил самостоятельность и расширил полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, он не решил вопроса о создании полноценной, стабильной финансовой базы местного самоуправления. Одна из слабых сторон закона о местном самоуправлении - недостаточная проработка финансово-бюджетных вопросов. Закон ставит организационное самоуправление во главу угла, в то же время проблемы финансово-бюджетной обеспеченности местного самоуправления во многом остались нерешенными.

Между тем, на этапе завершения реформационных процессов, в условиях стабилизации и подъема экономики бюджетная система страны должна развиваться в направлении роста числа самодостаточных местных бюджетов и, соответственно, сокращения числа дотационных районов.

Для эффективной работы муниципальных образований по исполнению возложенных на них полномочий недостаточно только укрепления их финансовой базы, ■ необходима также грамотная политика местных органов власти в области управления муниципальными финансами.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью разработки конкретных предложений по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами и совершенствованию перспективного бюджетного планирования.

Проведенный анализ действующего законодательства в области бюджетных отношений позволил предложить ряд мероприятий по формированию полноценной финансовой базы местного самоуправления, по совершенствованию механизма формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы.

В представленной работе даны конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие законодательные акты, направленные на укрепление института местного самоуправления в Российской Федерации.

Степень разработанности темы исследования. Проблемы местных бюджетов в России и в СССР в разное время исследовали: А.Д. Александрова, М.В. Васильева, Л.С. Величко, С.А. Вешняков, Г.Герасимова, В.А. Голощапов,

О.Н. Горбунова, B.C. Демченко, Р. Кудряшов, Н.С. Максимова, В.И. Матвеева, t

B. Менчинский, И.Г. Морозов, Г.Б. Поляк, И.Н. Смирнов, С.П. Солянникова, Я.Н. Степанов, В.Н. Твердохлебов, М.Ф. Ужвенко, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин,

C. Чугунов, В.А. Шаврин, Н.А. Ширкевич.

Однако вопросы организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях в силу их новизны и специфики, связанной с особенностями местного самоуправления, разработаны гораздо меньше. В связи с проводимой в стране муниципальной реформой вопросам укрепления местных финансов уделяется все больше внимания. Исследованиями этих проблем занимаются: А.Г. Андреев, К.С. Вартапетов, В.Г. Игнатов, А.Г. Игудин, И.В. Караваева, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, Н.В. Львов, B.C. Мокрый, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина,

A.Ю. Пантелеев, С.П. Сазонов, К.И. Таксир, С.А. Трунов, Н.К. Фролова,

B.Б.Христенко, А.В.Чернявский, А.Г. Шишкин и другие.

Основы теории построения бюджетной системы были заложены такими зарубежными экономистами как А. Вагнер, К. Виксель, А. Лаффер, А. Маршалл, Д. Рикардо, П. Самуэльсон и др.

Проблема укрепления финансов муниципальных образований в рыночных условиях недостаточно исследована в экономической литературе. В связи с этим, а также с учетом основных задач проводимой в стране, реформы местного самоуправления имеется необходимость в разработке методологических основ и практических рекомендаций, направленных на укрепление доходной базы муниципальных образований и повышение качества управления муниципальными финансами.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются бюджеты муниципальных образований и их межбюджетные отношения с субъектами Российской Федерации (на примере муниципальных образований Московской области), а предметом исследования — совокупность финансово-экономических отношений, складывающихся в процессе формирования и исполнения местных бюджетов:

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования. -разработка научных и практических рекомендаций по укреплению доходной базы муниципальных образований, по совершенствованию механизма формирования и исполнения местных бюджетов. ,

Постановка данной цели обусловила необходимость решения ряда, задач, выполнение каждой из которых явилось определенным этапом в реализации цели исследования. В качестве таких задач можно выделить следующие: •

1. Проанализировать существующую систему межбюджетных отношений между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления р разработать предложения по ее совершенствованию.

2. Осуществить анализ финансового обеспечения полномочий, возложенных на органы местного самоуправления и обосновать необходимость четкого разграничения полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления.

3. Исследовать существующие методы формирования и исполнения местных бюджетов и обосновать необходимость их совершенствования.

4. Определить основные направления укрепления доходной базы муниципальных образований.

5: Проанализировать деятельность налоговых органов и органов государственной статистики, и разработать предложения по совершенствованию их взаимодействия с органами местного самоуправления в свете реализации Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

6. Выявить проблемы организации бюджетного процесса в условиях двухуровневой системы местного самоуправления и разработать конкретные предложения по исполнению бюджетов городских и сельских поселений.

7. Осуществить анализ системы казначейского исполнения бюджетов, определить ее место и роль в системе управления муниципальными финансовыми ресурсами и на этой основе обосновать необходимость создания муниципального казначейства в составе финансового органа муниципального образования.

8. Обосновать необходимость разработки перспективного финансового плана как главного элемента управления муниципальными финансами в процессе реализации программ социально-экономического развития муниципального образования.

Теоретическая и методологическая основа исследования; Теоретической основой проведенного исследования послужили научные труды отечественных, а также зарубежных ученых и практиков, изучавших различные проблемы организации бюджетных отношений в целом и на уровне муниципальных образований.

Методологической основой исследования является комплексная система научных методов, использованных при изучении предмета исследования: При анализе предмета исследования и формулировании выводов по его результатам использовались, в частности, историко-логический, аналитический, системный методы, а также методы статистического анализа, экономико-математического моделирования и прогнозирования.

Информационно-эмпирической базой исследования явились: программные и нормативно-законодательные документы Государственной Думы, Совета Федерации Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Московской области и других регионов, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, материалы научно-практических конференций и симпозиумов по проблемам бюджетной и налоговой политики, материалы конференций по проблемам организации местного самоуправления, формирования и исполнения местных бюджетов, аналитико-статистические обзоры, справочные и аналитические материалы, методологические и инструктивные материалы.

Научная новизнаисследования состоит в разработке научно-практических основ по формированию финансовой базы муниципальных образований, предложений по внесению изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов Российской Федерации, в подготовке концептуальных подходов к организации исполнения бюджетов поселений через систему финансово-казначейских органов муниципальных районов.

Полученные в результате исследования выводы и рекомендации позволят обогатить потенциал теоретических и практических знаний по исследуемой проблеме и разработать концептуальные подходы к организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях, имеющих важное экономическое, социально-культурное и политическое значение в соответствии с ролью местного самоуправления как основы конституционного строя Российской Федерации.

На защиту выносятся- следующие наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной:

- выявлены причины неэффективности межбюджетных отношений между региональными и местными бюджетами и внесены предложения по их дальнейшему реформированию, в частности, разработаны предложения по совершенствованию методики выравнивания бюджетной обеспеченности и методики расчетов нормативов расходов бюджета, применяемых при составлении прогнозов бюджетов муниципальных образований Московской области;

- выявлена несбалансированность между законодательно установленными расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов и сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы с тем, чтобы оно в максимально возможной степени было адекватно разграничению расходных полномочий, в их числе: отказ от перекрестного перераспределения t финансовых потоков; ограничение удельного веса неналоговых доходов в общих доходах местных бюджетов при формировании прогнозных i показателей консолидированного бюджета Московской области и др.;

- разработана система мер по укреплению доходной базы муниципальных образований, что позволит обеспечить сбалансированность бюджетов поселений и муниципальных районов в условиях введения Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме;

- разработаны предложения по совершенствованию взаимодействия органов местного самоуправления с налоговыми органами и органами государственной статистики с целью формирования и исполнения местных бюджетов, в частности, целесообразно закрепить в Налоговом кодексе положение об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности и недоимки, суммах реструктуризированных платежей по уровням бюджетной системы в- разрезе отраслей экономики, видов налогов, налогоплательщиков, по каждому муниципальному образованию;

- обоснована необходимость концентрации у финансовых органов муниципальных районов соответствующих функций и полномочий по исполнению местных бюджетов, в том числе бюджетов городских и сельских поселений, что возможно в рамках реализации варианта исполнения бюджетов муниципальных образований, при котором казначейское исполнение местных бюджетов, в том числе бюджетов поселений, осуществляется районными муниципальными финансово-казначейскими органами на основе установленных на федеральном уровне стандартов казначейского исполнения бюджетов всех уровней;

- разработана и предложена для практического применения схема организации казначейского исполнения бюджетов городских и . сельских поселений через районное (муниципальное) финансово-казначейское управление и проект соглашения между поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета поселения финансовым органом района;

- обоснована необходимость разработки перспективного финансового плана муниципального образования, как главного инструмента оценки финансовых ресурсов муниципалитета в процессе реализации программ социально-экономического развития территории, а также предложена методика разработки, применения и мониторинга перспективного финансового плана муниципального образования.

Практическая, значимость * работы заключается в том; что отдельные положения, выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при разработке методики межбюджетного регулирования между субъектом и муниципальными образованиями, а также при формировании и: исполнении бюджетов муниципальных образований.

Результаты научного исследования, а также выводы могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Администрацией Московской области при составлении проектов бюджетов. .

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, - могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация; результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на региональных семинарах и совещаниях по проблемам формирования и исполнения местных бюджетов в 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 годах, а также на семинарах, проводимых автором со слушателями института повышения квалификации Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации и Одинцовского гуманитарного университета.

Результаты исследования реализованы при организации казначейского исполнения местного бюджета в Одинцовском муниципальном районе, и других муниципальных образованиях Московской области.

Публикации. По теме диссертации опубликованы три работы общим объемом 2,4 печатных листов, в том числе две работы в издании, рекомендованном ВАК.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Тишкина, Любовь Евгеньевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги исследования проблем формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления и их межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации, можно сделать следующие выводы:

1. Успешная реализация проводимой в стране муниципальной реформы невозможна без дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Наиболее сложным в процессе реформирования бюджетной системы является совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Следует отметить, что принятие ряда федеральных законов (№№ 184-ФЗ, 95-ФЗ, 131-ФЗ, 120-ФЗ, 198-ФЗ), а также законов субъектов Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений коренным образом изменило бюджетные полномочия федеральных, региональных и местных бюджетов.

Однако, несмотря на это, существующая система межбюджетных отношений между субъектом и органами местного самоуправления имеет ряд существенных недостатков и требует дальнейшего реформирования.

Действующий механизм межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников и расходов по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирующей.

Между тем он должен стать важным фактором экономического роста с опорой муниципальных образований в первую очередь на собственные силы и лишь при недостаточности налогового потенциала на подведомственной территории по объективным причинам привлекать средства вышестоящих бюджетов.

Так как конечной целью любого бюджетного процесса является предоставление населению качественных услуг, то при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования за основу следует брать не доходы на душу населения, а стоимость бюджетных услуг с учетом социально- экономических, географических и других объективных факторов, влияющих на их стоимость. То есть жители любого муниципального образования должны получать стабильный гарантированный государством минимум бюджетных услуг. Следовательно, одним из направлений совершенствования межбюджетных отношений является передача средств, ранее направляемых на содержание бюджетных учреждений, на финансирование конкретной бюджетной услуги.

Таким образом, реформирование межбюджетных отношений должно включать:

- пообъектное закрепление расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы и определение размеров соответствующих расходов на основе разработанных и утвержденных нормативов расходов по каждому виду бюджетных услуг;

- оптимизацию распределения налогов в целях минимизации встречных потоков финансовых средств.

2. Наиболее значимым нововведением Федерального закона № 131-ФЭ стало наделение муниципальных образований полномочиями по решению вопросов местного значения. За муниципальными образованиями закреплены в основном вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации данные полномочия должны финансироваться только за счет средств местных бюджетов.

Проведенный в работе анализ финансового обеспечения полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, свидетельствует о недостаточности финансовых средств в муниципальных образованиях, рассчитанных в условиях действующего бюджетного и -- налогового законодательства.

Таким образом, без серьезного .подхода к формированию бюджетов муниципальных образований, без дальнейшего совершенствования4 бюджетного и налогового законодательства, направленного на увеличение доходных источников местных бюджетов и обеспечение в полном объеме их расходных обязательств, исполнение Федерального закона № 131-Ф3« невозможно.

3. Анализ динамики поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты всех уровней с территории муниципального образования (на примере Одинцовского муниципального района) свидетельствует о тенденции явного усиления централизации доходов в областном и федеральном бюджете и существенного снижения доходов в местном бюджете. И это в условиях принятия в 2003 году Федерального закона № 1Э1-ФЗ, который существенно расширил перечень полномочий органов местного самоуправления осуществляемых за счет средств местных бюджетов.

В то же время постоянно растут безвозмездные поступления из областного бюджета в местный бюджет в виде дотаций, субвенций, субсидий и т.п. Постоянное увеличение безвозмездной финансовой помощи из вышестоящего бюджета при одновременном уменьшении налоговых поступлений не заинтересовывает местные органы власти в зарабатывании денег и в наращивании налогового потенциала своего бюджета, ставит их в прямую зависимость от вышестоящей власти и ведет к перекрестному перераспределению финансовых потоков.

Принятие федеральных законов по перераспределению федеральных налогов, по отмене ряда региональных и местных налогов существенно ослабило доходную базу местных бюджетов. Так, вследствие изменений в налогово-бюджетном законодательстве в 2001-2005 годах, бюджет Одинцовского муниципального района потерял более 800,0 млн. рублей.

Перечисленные выше факторы вносят нестабильность в процессы формирования доходной базы местных бюджетов и делают невозможным планирование бюджетов на перспективу.

Таким образом, назрела острая необходимость в пересмотре принципов формирования доходов местных бюджетов в сторону увеличения налоговых поступлений с целью заинтересованности местных органов власти в дальнейшем развитии производства и увеличении налогового потенциала их территории.

Принципиально важно закрепление за местными бюджетами доходных источников, обеспечивающих стабильность поступления доходов. Вот почему в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на имущественные и доходные налоги, то есть за местными бюджетами следует закрепить те налоги и сборы, на формирование налоговой базы которых способны влиять органы местного самоуправления и которые эти органы могут эффективно администрировать (земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход и др.).

4. Проведенный в диссертации анализ формирования расходной части бюджетов муниципальных образований свидетельствует о преимуществах использования нормативного подхода в практике бюджетного планирования и финансирования социальной сферы, а также о настоятельной необходимости его дальнейшего расширения и совершенствования.

Для того, чтобы правильно и объективно рассчитать потребность муниципального образования в финансовых ресурсах, исключив индивидуальный подход со стороны вышестоящих органов власти, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить систему государственных минимальных социальных стандартов и экономически обоснованных нормативов финансирования социальной сферы.

Расчет минимальных бюджетов муниципальных образований должен производиться только на основе социальных стандартов с учетом объективно сложившихся различий между муниципальными образованиями при помощи корректирующих коэффициентов. А для этого, прежде всего, должно быть ускорено формирование правовой базы, единых методологических основ для определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. Их отсутствие сдерживает процесс установления и применения повсеместных социальных стандартов и нормативов для формирования региональных и местных бюджетов, отрицательно сказывается на организации этой работы. Создание единой системы государственных минимальных социальных стандартов — это одно из важных направлений установления объективных межбюджетных отношений на всех уровнях.

5. Произведенные в диссертации расчеты (на примере Одинцовского муниципального района) финансового обеспечения полномочий, переданных муниципальному району, городским и сельским поселениям, даже в условиях закрепления за местными бюджетами некоторых доходных источников (налог на доходы физических лиц, земельный налог, налог на имущество физических лиц и др.) свидетельствуют о существенном недостатке финансовых ресурсов в муниципальных образованиях, то есть о несбалансированности доходов и расходов местных бюджетов или их дефиците, причем реальный дефицит значительно превышает допустимый уровень, установленный статьей 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то есть 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Все это свидетельствует о том, что привлечение муниципальными образованиями традиционных источников финансирования дефицита, предусмотренных статьей 96 Бюджетного кодекса не решит ' проблему несбалансированности их бюджетов, так как по многим городским и сельским поселениям размер их дефицитов значительно превышает объемы доходов.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЭ не может быть реализован в полном объеме без обеспечения сбалансированности бюджетов вновь созданных муниципальных образований, то есть без обеспечения соответствия доходов местных бюджетов расходам, посчитанным исходя из полномочий, возложенных на органы местного самоуправления вышеназванным законом.

6. Для достижения одной из целей диссертационного исследования, которая состояла в формировании стабильной, финансово-достаточной базы муниципальных образований, автором предложено несколько направлений укрепления доходной базы местных бюджетов, а также даны конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс и ряд других законодательных актов Российской Федерации.

Одним из направлений является увеличение налогооблагаемой базы основных доходных источников местных бюджетов.

Поскольку налог на доходы физических лиц (НДФЛ) является основополагающим доходным источником муниципального образования, предлагается внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусмотрев его уплату по месту жительства налогоплательщика, так как основные социальные услуги граждане получают, как правило, по месту жительства (образование, здравоохранение, благоустройство и др.).

Также следует снова вернуться к вопросу о введении прогрессивной шкалы НДФЛ, что позволит более равномерно перераспределять налоговую нагрузку, иметь целевую ориентацию на улучшение финансового положения большинства граждан, ограниченных в размере доходов, а также обеспечит гарантированное перекрытие выпадающих доходов бюджета от снижения налоговой ставки поступлениями от высокодоходных категорий граждан. ;

Кроме того, следует внести изменения: в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установить норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты не ниже 50%, и в первую очередь по тем муниципальным образованиям, в которых нет межселенных территорий, так как они лишены поступлений земельного налога и налога на имущество физических лиц.

В работе предлагается также ряд мероприятий, которые, должны, проводить органы местного самоуправления с целью постоянного увеличения налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц.

Для увеличения поступлений по земельному налогу необходимо усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, а также предоставить право органам местного самоуправления индексировать налогооблагаемую базу по земельному налогу.

Назрела острая необходимость в разработке и принятии федерального^ закона об актуализацйи результатов кадастровой оценки земли, который должен урегулировать ряд серьезных вопросов:

- полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, выступающих заказчиками работ по кадастровой оценке, порядок проведения этих работ, их финансирование;

- периодичность проведения кадастровой оценки;

- порядок утверждения результатов кадастровой оценки;

- порядок пересмотра кадастровой оценки и др.

С целью увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц предлагается внести изменения в Федеральный закон № 122-ФЗ от 21.07.1997 «О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним», предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц.

В налоговом и административном законодательстве следует установить механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.

Необходимо разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов строительства и другого незарегистрированного имущества, а также дополнить закон № 2003-1 от 09.12.1991 «О налоге на имущество физических лиц» в части признания налогоплательщиками физических лиц, осуществляющих индивидуальное строительство сверх периода, установленного разрешением на строительство. Кроме того, предлагается разработать и утвердить Правительством Российской Федерации методику определения инвентаризационной стоимости объектов нёдвижимости имущества, приближенную к реальным рыночным ценам.

Для увеличения поступлений единого налога на вмененный доход (ЕНВД) предлагается внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие повышение верхней границы значения корректирующего коэффициента (К2), то есть установление не только понижающего, но и повышающего коэффициента, что позволит наиболее полно учесть степень дифференциации каждого из факторов, влияющих на результат предпринимательской деятельности. Также следует расширить перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих обложению данным налогом и прежде всего внести в Налоговый кодекс те виды, по которым субъекты предпринимательства представляют недостоверные показатели своей финансово-хозяйственной деятельности (АЗС и др.).

Другим важным направлением укрепления доходной базы муниципальных образований является постоянная и целенаправленная политика органов местного самоуправления по увеличению поступления в их бюджеты неналоговых доходов.

В работе проанализированы и выявлены существенные резервы дальнейшего увеличения поступления в бюджеты муниципальных образований таких доходов, как арендная плата за землю, арендная плата за муниципальное имущество, поступления от муниципальных унитарных предприятий, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, самообложение граждан и др., а также разработана программа действий органов местного самоуправления, направленных на увеличение поступлений в их бюджеты неналоговых доходов.

В результате проведенного в диссертации анализа установлено, что для обеспечения сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов тех налогов, которые в настоящее время поступают в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, недостаточно.

Необходимо внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство и закрепить за местными бюджетами не менее 50% налога на имущество организаций, а в перспективе ввести местный налог - налог на недвижимость. В целях введения данного налога необходима разработка и принятие федерального закона, предусматривающего создание единого государственного кадастра объектов недвижимости, а также определяющего порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения.

Так как вопросы содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования отнесены к полномочиям органов- местного самоуправления, для улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований следует транспортный налог передать на местный уровень и придать ему статус местного налога.

В работе проанализированы и представлены как перспективные и требующие самого серьезного внимания со стороны органов местного самоуправления такие направления дальнейшего укрепления доходной базы их бюджетов, как:

- создание целевых бюджетных фондов;

- развитие инвестиционной деятельности органов местного самоуправления;

- развитие частного (малого) предпринимательства.

Автором даны конкретные предложения по дальнейшей работе органов местного самоуправления в этом направлении.

7. На формирование и исполнение местных бюджетов серьезное влияние оказывает деятельность налоговых органов и их взаимодействие с' органами местного самоуправления.

По мнению автора недопустимо укрупнение налоговых инспекций и отдаление их от местного уровня власти. На территории каждого ■ муниципального образования необходимо сохранить налоговые органы.

В целях повышения качества и достоверности планирования доходной части местных бюджетов, а также активизации деятельности органов местного самоуправления по сбору налоговых и неналоговых доходов и ликвидации недоимки -в бюджеты всех уровней, целесообразно закрепить в Налоговом кодексе положение об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности и недоимки в разрезе налогоплательщиков, суммах реструктуризированных платежей по уровням бюджетной системы в разрезе отраслей экономики и видов налогов по каждому муниципальному образованию (муниципальному району, городскому округу, городскому и сельскому поселению).

С целью оперативного получения информации Министерству финансов необходимо централизованно установить специальную программу по электронному обмену информацией между налоговыми органами и органами местного самоуправления.

Необходимо обеспечить допуск финансовых органов муниципальных образований к налоговой тайне путем внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации.

И, наконец, необходимо передать функции налогового администрирования, то есть начисления и контроля за уплатой местных налогов и сборов, от налоговых органов органам местного самоуправления, предусмотрев соответствующую норму в Федеральном законе № 131-ФЭ и Налоговом кодексе Российской Федерации. Это позволило бы муниципалитетам осуществлять в пределах своих полномочий определенную налоговую политику, увязанную с решением вопроса увеличения налогового потенциала на их территориях.

Еще одним существенным моментом, влияющим на качество планирования местных бюджетов, является взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной статистики.

В свете реализации Федерального закона № 131-Ф3 Федеральной службе государственной статистики следует разработать систему статистических показателей, необходимых органам местного самоуправления для формирования проектов их бюджетов, а также порядок их предоставления по каждому муниципальному образованию (муниципальному району, городскому округу, городскому и сельскому поселению).

8.В диссертационном исследовании подробно рассмотрена организация ' ) бюджетного процесса в городских и сельских поселениях при условии заключения Соглашений о передаче муниципальному району полномочий по формированию, исполнению, в том числе казначейскому исполнению, и контролю за исполнением бюджета поселения. Автором разработана примерная схема организации казначейского исполнения бюджетов городских и сельских поселений через финансово-казначейское управление муниципального района, а также предложен проект вышеназванного Соглашения.

Проведенное в работе исследование позволяет сделать вывод, что в условиях реформирования местного самоуправления, когда на территории муниципального района создается несколько муниципальных образований, сохранение муниципальных финансово-казначейских органов наиболее актуально. Так как, если вновь образованные муниципальные образования полностью перейдут на казначейское исполнение своих бюджетов в органы федерального казначейства, то муниципальный район потеряет оперативный контроль над целостностью исполнения консолидированного бюджета района и единством информационного пространства, что в свою очередь, создаст определенные трудности в осуществлении единой финансовой политики на территории • муниципального района, в формировании прогноза доходов и расходов консолидированного бюджета, в осуществлении методического руководства формированием и исполнением консолидированного бюджета муниципального района.

9. Еще одним существенным направлением повышения качества формирования и исполнения местных бюджетов, а также управления муниципальными финансами, является перспективное бюджетное планирование.

Автор обращает внимание на то, что в ходе разработки перспективного финансового плана в обязательном порядке применяются основные параметры прогноза социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу, а перспективный финансовый план муниципального района должен включать в себя перспективные финансовые планы городских и сельских поселений. Соблюдение этих принципов будет способствовать дальнейшему стратегическому развитию и финансовой стабилизации не только отдельных муниципальных образований (городских и сельских поселений), но и муниципального района в целом.

Исходя из вышеизложенного следует сделать вывод, что предлагаемые в диссертации мероприятия по дальнейшему реформированию межбюджетных отношений, по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами будут способствовать более успешной реализации Федерального закона № 1Э1-ФЗ '«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».