Казначейское исполнение региональных и местных бюджетов: направления развития тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Казначейское исполнение региональных и местных бюджетов: направления развития"

На правах рукописи

Ермакова Татьяна Анатольевна

КАЗНАЧЕЙСКОЕ ИСПОЛНЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ: НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2005

Работа выполнена в Научно-исследовательском финансовом институте Министерства финансов Российской Федерации

Научный руководитель

- доктор экономических наук, профессор Коломин Евгений Васильевич

Официальные оппоненты

- доктор экономических наук, профессор Родионова Вера Михайловна

- кандидат экономических наук, доцент Евдокимов Юрий Михайлович

Ведущая организация

■ Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Защита состоится

2005 года в1/ <

часов на

заседании диссертационного совета Д.226.002.01. в финансовом институте Министерства финансов Российской Федерации по адресу: 103006, г.Москва, Настасьинский пер., д.З, корп.2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации

Автореферат разослан

- /3-

мая 2005 года.

Ученый секретарь .—тгу

диссертационного совета

доктор экономических наук Шахова Г.ЯГ^

1 .Общая характеристика работы

Актуальность темы

Важнейшим этапом бюджетного процесса, на котором осуществляется реализация намеченных прогнозов, планов, задач, является исполнение бюджета, одним из участников которого является казначейство. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает казначейское исполнение бюджета, причем не только федерального уровня, но и двух других - регионального и местного. Процедура исполнения сложна и емка, а в функции казначейства входит обслуживание исполнения бюджетов.

По отношению к федеральному бюджету Федеральное казначейство обслуживает его исполнение на основе единых законодательно закрепленных норм и правил. А казначейское исполнение региональных и местных бюджетов существенно различается на территории РФ.

Вопросы казначейского исполнения субфедеральных бюджетов в работе рассматриваются с разных позиций. Прежде всего с позиции того, казначейство какого уровня будет обслуживать исполнение региональных и местных бюджетов. Для обслуживания исполнения федерального бюджета было создано Федеральное казначейство, что закреплено законодательно. Обслуживать исполнение региональных и местных бюджетов могут и собственные казначейские органы, и Федеральное казначейство. В настоящее время существует три теоретически возможных и в той или иной мере

реализуемых на практике варианта исполнения региональных бюджетов: первый - обслуживание исполнения регионального и местного бюджета через создание в структуре финансовых органов региона либо муниципального образования казначейства для обслуживания этого

бюджета; второй вариант - обслужив

1 ЮС. НАЦИОНЛЛкыда I

нального и

местного бюджета территориальными органами Федерального казначейства на договорной безвозмездной основе. Как альтернатива этим двум вариантам существует третий - смешанный - частичное обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства.

Вопросы казначейского исполнения региональных и местных бюджетов рассматриваются также с позиции организации самого процесса обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов, предпосылок и целей существующих различий. Здесь можно выделить ряд принципиальных схем. В их основе лежит сочетание различных мест обслуживания лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств и отличия в процедуре финансирования расходов бюджетов.

Исследованием различных аспектов казначейского исполнения региональных и местных бюджетов занимались пока немногие ученые и специалисты-практики. Вместе с тем и теоретически и практически проблему нельзя считать решенной. Необходимость исследования казначейского исполнения региональных и местных бюджетов, определение преимуществ обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства либо региональными казначейскими органами, уточнение способов, форм и методов обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов, а также определение перспективных направлений развития казначейской системы исполнения субфедеральных бюджетов обусловили выбор темы, цель и задачи исследования.

Цели и задачи исследования

Цель диссертации состоит в теоретическом обосновании казначейской системы исполнения региональных и местных бюджетов и разработке практических рекомендаций по оптимизации обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов. Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:

проанализировать сложившуюся в современный период времени ситуацию по регионам страны, рассмотреть содержание и результаты разных вариантов обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов; выявить положительные стороны и недостатки современной практики исполнения субфедеральных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства и региональными и местными казначейскими органами;

выделить на основе изучения и анализа обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов наиболее перспективные схемы исполнения;

обосновать направления совершенствования организации казначейского исполнения региональных бюджетов;

предложить оптимальную модель казначейского исполнения региональных и местных бюджетов, позволяющую сочетать интересы всех уровней государственной власти и местного самоуправления;

определить пути и направления развития казначейской системы исполнения региональных и местных бюджетов. Основные направления работы:

изучение имеющихся возможностей субъектов Российской Федерации по качественному обслуживанию исполнения собственных бюджетов;

рассмотрение казначейской системы исполнения региональных бюджетов в субъектах - донорах и субъектах - получателях средств финансовой помощи из федерального бюджета;

обоснование собственной позиции о перспективах казначейского исполнения региональных и местных бюджетов.

Предметом исследования выступает организации казначейского исполнения региональных и местных бюджетов в Российской Федерации.

Объектом исследования являются экономические и правовые условия, тенденции и результаты казначейского исполнения территориальных бюджетов Российской Федерации.

Методические и теоретические основы исследования

В диссертации были применены системный анализ и синтез теоретического и практического материала.

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных ученых и практических работников по вопросам бюджетной системы, а также казначейской системы исполнения региональных бюджетов таких как Акперов И.Г., Артюхин P.E., Белоусова JT.B., Бетин О.И., Иванова H Г., Игудин А.Г., Маркина Е.В., Маковник Т.Д., Нестеренко Т.Г., Подобряев C.B., Поляк Г.Б , Родионова В.М., Романенков A.M., Сазонов С.П., Сольский Б.В., Теребиленко А.И., Терентьева Т.А.и др. Работа базировалась на законодательных актах Российской Федерации, законодательных актах субъектов РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, использованы инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, а также материалы научных конференций и периодических

изданий, материалы семинаров и обсуждений со специалистами финансовых органов Калужской области.

Научная новизна исследования

Научная новизна исследования состоит в следующем: выявлены существенные особенности организации казначейского исполнения региональных и местных бюджетов в субъектах Российской Федерации, дана классификация обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов в зависимости от органа, обслуживающего исполнение, места открытия лицевых счетов получателей средств и порядка финансирования, аргументированы наиболее эффективные способы организации обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов;

показана необходимость совершенствования деятельности органов Федерального казначейства в обслуживании региональных и местных бюджетов с учетом их интересов и особенностей исполнения; предложен проект Соглашения на частичное обслуживание исполнения местного бюджета по расходам в части поступающей из федерального бюджета финансовой помощи;

проведен сравнительный анализ практики обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через региональные казначейства и выявлены наиболее рациональные методы, рекомендуемые к широкому использованию;

обосновано развитие казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе единых норм и стандартов, что является предпосылкой соблюдения единства бюджетной системы страны и позволит обеспечить единую информационную систему, единые процессы и процедуры осуществления бюджетного учета, оперативное

взаимодействие с остальными участниками бюджетного процесса;

доказывается необходимость создания единой системы казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; предложена модель казначейского исполнения бюджетов единым органом - Государственным казначейством, учитывающим интересы и федерального центра, и регионов; показана целесообразность и эффективность его создания на базе Федерального казначейства.

Практическая значимость

Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации по оптимизации процесса казначейского исполнения территориальных бюджетов предназначены для широкого использования. Эти рекомендации явились результатом систематизации и анализа опыта по казначейскому исполнению региональных и местных бюджетов как органами Федерального казначейства, так и территориальными казначейскими органами. Они сформировались в процессе непосредственной работы диссертанта в Отделении федерального казначейства по г.Калуге.

Проведенное исследование позволило также выработать рекомендации по координации работы финорганов и органов Федерального казначейства по частичному обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов Федеральным казначейством.

Предложения автора по созданию единого органа, обслуживающего исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы в Российской Федерации, могут быть использованы органами государственной власти РФ при дальнейшем реформировании и совершенствовании деятельности казначейских органов, процедуры обслуживания исполнения бюджетов.

Материалы диссертации используются в преподавании учебных

дисциплин "Организация исполнения бюджетов", "Бюджетное устройство и бюджетный процесс" в Северо-Западной академии государственной службы (филиал в г.Калуге). А также использовались при написании отчетов

0 деятельности Отделения федерального казначейства по г.Калуге к ежегодным коллегиям.

Публикации

По теме исследования опубликовано 4 работы общим объемом 1,25 п.л. Структура диссертации

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Глава1. Экономические и правовые аспекты казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации 1.1 .Содержание казначейского исполнения бюджетов

1 ^.Законодательное регулирование казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации

1.3.Методические основы казначейского исполнения региональных и местных бюджетов

Глава 2. Анализ практики казначейского исполнения региональных и местных бюджетов

2.1.Полное обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства 2.2.Частичное обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства 2.3.Обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов собственными казначействами

Глава 3. Перспективы развития казначейской системы исполнения региональных и местных бюджетов

3.1.Организационные модели обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов

3.2.Основные проблемы казначейской системы исполнения бюджетов 3.3. Создание Государственного казначейства как принципиальное решение вопроса обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов

2.Содержание и основные проблемы исследования

В соответствии с целями и задачами исследования в диссертации рассмотрены следующие группы проблем.

Первую группу проблем составляет анализ содержания и роли казначейского исполнения бюджетов.

В настоящее время существует большое количество понятий, которыми характеризуют процедуру казначейского исполнения бюджетов: исполнение бюджета, обслуживание исполнения бюджета, казначейское обслуживание бюджета, кассовое обслуживание исполнения бюджета, кассовое исполнение бюджета.

При определении содержания казначейского исполнения бюджетов разделяются понятия: исполнение бюджета, казначейское исполнение бюджета (тождественно обслуживанию исполнения бюджета), кассовое обслуживание исполнения бюджета. В связи с отсутствием четкого законодательного определения этих понятий, возникают сложности при соотношении названных функций с осуществляющими их органами.

На основе проведенного анализа законодательных определений,

и

исследований специалистов, дается следующая трактовка данных понятий:

а) исполнение бюджета рассматривается как стадия бюджетного процесса, организуют и осуществляют которую органы исполнительной власти;

б) казначейское исполнение бюджета рассматривается как элемент процедуры исполнения, осуществляемое Казначейством;

в) кассовое обслуживание исполнения бюджета рассматривается как элемент казначейского исполнения бюджета, осуществляемое учреждениями банков.

В понятие обслуживания исполнения бюджета включается контроль за поступающими платежами, распределение доходов по уровням бюджетной системы, перечисление на счета бюджетов регулирующих доходов, возврат излишне уплаченных сумм, отражение лимитов на лицевых счетах получателей и распорядителей бюджетных средств, зачисление средств на лицевые счета, подтверждение денежных обязательств бюджетополучателей, разрешение на осуществление платежей и осуществление платежей.

В соответствии с Правилами кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, под кассовым обслуживанием органами Федерального казначейства исполнения территориальных бюджетов понимается учет органами Федерального казначейства доходов и расходов соответствующих бюджетов и средств, поступающих от вышестоящих бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ кассовое обслуживания исполнения бюджета - это проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

В работе доказано, что понятие "кассовое обслуживание исполнения бюджета" по отношению к органам Федерального казначейства смысловой нагрузки в настоящее время нести не может. Выдача наличных денежных средств бюджетным учреждениям, а также прием наличных средств от них, осуществляется кассой Банка России (либо кассой коммерческих банков). К функциям же казначейств в основном относится проверка чеков и заявок на наличные средства, проведение операций по лицевому счету, перечисление средств бюджета на счет по учету наличных средств (в кассу банков). Добавление "кассового" к понятию "обслуживание исполнения бюджетов" основано на одном из принципов исполнения бюджетов -принципа единства кассы. В значении "кассы" в данном случае понимается "счет".

Таким образом, органы исполнительной власти исполняют бюджеты, обслуживают исполнение казначейские органы, а занимается кассовым обслуживанием исполнения банковская система. Причем понятие "исполнение бюджетов" включает в себя "обслуживание исполнения", которое в свою очередь включает понятие "кассового обслуживания исполнения".

В процессе работы были выделены основные принципы казначейской система исполнения бюджетов:

принцип функционирования единого казначейского счета; принцип осуществления предварительного и текущего контроля за использованием бюджетных средств;

принцип быстрого доведения финансирования до получателей бюджетных средств;

принцип прозрачности казначейского исполнения бюджета. Выделение основных принципов позволяет полнее понять сущность казначейского исполнения бюджетов и направления его развития.

Вторая группа проблем, рассмотренных в диссертации, посвящена исследованию законодательных и методологических основ регулирования казначейского исполнения бюджетов.

В настоящее время в Российской Федерации в казначейском исполнении региональных и местных бюджетов нет единых подходов. Ряд регионов создали свои органы казначейства либо организовали казначейские отделы на базе финансовых органов региона. Многие регионы заключили соглашения с территориальными органами Федерального казначейства на обслуживание исполнения своих бюджетов. В некоторых регионах обслуживание исполнения бюджетов осуществляется через территориальные органы Федерального казначейства только в части получения средств финансовой помощи из федерального бюджета. Причем для выбора названного варианта существуют определенные законодательные нормы.

Однако на практике возникают значительные противоречия, обусловленные тем, что в федеральную законодательную базу вносятся различные изменения, касающиеся обязанности определенных субъектов обслуживать исполнение своих бюджетов тем или иным образом. Это касается, прежде всего, высокодотационных регионов, которые обязаны обслуживать исполнение своих бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства. Список высокодотационных бюджетов утверждается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Этот список претерпевает изменения и возникает закономерный вопрос: что делать тем регионам, которые уже начали обслуживать исполнение своих бюджетов через свои казначейства, а не через территориальные органы Федерального казначейства, а на следующий год оказались в списках высокодотационных регионов? Каким образом будет осуществляться переход на обслуживание исполнения бюджетов

к территориальным органам Федерального казначейства и передача им полномочий от местных финансовых органов?

В настоящее время большинство субъектов Российской Федерации практически лишены достаточных собственных источников доходов. Налоги, которые дают основную сумму дохода, централизованы в федеральном бюджете. А если отследить тенденцию последних лет - увидим, что с каждым годом количество субъектов-реципиентов не уменьшается. В этой связи у региональных органов власти все чаще возникают вопросы, не будет ли обязанность - обслуживать исполнение региональных и местных бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства - еще одним шагом по пути полного подчинения регионов центру, который будет способствовать усилению так называемого "иждивенческого" настроения в регионах.

С другой стороны, территориальные органы Федерального казначейства за время, прошедшее с момента их образования, показали эффективность своей деятельности. У них есть опыт работы, профессиональные кадры, материально-техническая база. Поэтому вопрос, кому обслуживать исполнение бюджетов регионов, с точки зрения эффективности и экономности государственных средств, заслуживает самого серьезного рассмотрения.

Основным показателем, характеризующим отнесение обслуживания исполнения бюджетов к тому или иному уровню казначейских органов, является зависимость территориальных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, а также степень этой зависимости.

В сложившейся в настоящее время в Российской Федерации ситуации под ограничительные меры подпадает более 70% субъектов Федерации. Поэтому необходимо менять либо критерии, определяющие возможность

обслуживания бюджетов тем или иным уровнем казначейских органов, либо законодательно закрепить обслуживание территориальных бюджетов за Федеральным казначейством, сделав исключения для субъектов РФ, независимых от помощи из федерального бюджета.

Все высокодотационные субъекты Федерации обслуживают исполнение своих бюджетов через органы Федерального казначейства в соответствии с требованиями законодательства. Однако не все субъекты РФ, зависимые от финансовой помощи федерального центра, но не вошедшие в список высокодотационных, передали свои бюджеты на обслуживание в Федеральное казначейство. Они нашли другой выход: передать Федеральному казначейству на обслуживание лишь расходы в части поступающей помощи, а в части собственных средств - оставить на обслуживании в территориальных казначействах. А это приводит к значительным различиям в процедуре обслуживания исполнения бюджетов как по статусу казначейских органов, так и по технологиям.

В процессе исследования выделены следующие методологические основы казначейского исполнения региональных и местных бюджетов:

а) учет казначейскими органами доходов бюджетов;

б) обслуживание органами Федерального казначейства региональных и местных бюджетов по расходам;

в) обслуживание региональными и местными казначейскими органами исполнения собственных бюджетов по расходам.

Учет доходов региональных и местных бюджетов может осуществлять как Федеральное казначейство, так и собственный казначейский орган. В большинстве субъектов Федерации учет и распределение поступлений между бюджетами осуществляется органами Федерального казначейства: вся работа по организации поступлений, группировке, перерасчету и

распределению, возврату средств, по взаимодействию с администраторами поступлений, выяснению неклассифицированных поступлений лежит именно на них.

Какую цель преследуют органы Федерального казначейства, беря на себя обязанность по безвозмездному учету и распределению всех поступлений в бюджетную систему? Во-первых, это обеспечение единства учета и распределения всех поступлений в бюджетную систему. Во-вторых, Федеральное казначейство, осуществляя учет и распределение всех поступлений, будет иметь единую информационную базу по доходам всех уровней бюджетов как в разрезе конкретной территории, так и по стране в целом. Такая база облегчает составление прогнозов поступлений по уровням бюджетов на территории, проведение анализа поступлений и совершенствование порядка их учета.

В основе обслуживания исполнения органами Федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов лежит законодательная база федерального уровня. Существуют также законодательно утвержденные правила кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства, которые в некоторой степени отражают порядок взаимодействия территориальных органов власти с органами Федерального казначейства. Однако, сказать, что правила учитывают все необходимые требования по обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ либо местного бюджета, нельзя. Стоит также отметить, что нет разделения понятий полного и частичного обслуживания исполнения бюджетов. Ни один нормативный документ не дает четкого определения, в какой части финансовая помощь из федерального бюджета реализуется через территориальные органы Федерального казначейства, а в какой - может напрямую поступать на основной счет бюджета субъекта РФ или местного бюджета.

Методические основы исполнения региональных и местных бюджетов территориальными казначействами законодательно на федеральном уровне не утверждены. В связи с чем, субъекты РФ самостоятельно разрабатывают методы исполнения региональных и местных бюджетов. В основном, большинство субъектов Федерации за основу берет инструкции Минфина России по исполнению федерального бюджета, корректируя их под особенности исполнения своих бюджетов. Поэтому единства в обслуживании ни с федеральным бюджетом, ни тем более с другими регионами, не наблюдается.

Проанализировав современную методику обслуживания исполнения бюджетов, необходимо отметить следующее. В настоящее время сложилась такая ситуация, которая не позволяет эффективно использовать современную казначейскую систему исполнения бюджетов. Это связано с тем, что полномочия казначейских органов изменялись, а нормативно-правовое регулирование вопросов казначейского исполнения региональных и местных бюджетов отставало. Дальнейшее развитие эффективного казначейского исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов обуславливает необходимость внесения соответствующих изменений в законодательство.

Третья группа проблем посвящена обобщению и оценке практики казначейского исполнения региональных и местных бюджетов в Российской Федерации.

Проведенный анализ практики казначейского исполнения региональных и местных бюджетов в зависимости от обслуживающих органов построен на следующих материалах.

1. Обслуживание исполнения территориальных бюджетов Федеральным казначейством (Ульяновская область, Тульская область,

г.Березовский Кемеровской области, г.Инза Ульяновской области, г.Бийск Алтайского края.)

Таким образом, обслуживаются бюджеты высокодотационных субъектов РФ, субъектов РФ, получающих финансовую помощь, а также принявших такое решение по причине целесообразности. В основе обслуживания лежат федеральные законодательные акты.

Положительными сторонами такого обслуживания являются сформированная организационная структура органов Федерального казначейства, отработанные технологии обслуживания, регламентация деятельности федеральными актами.

К проблемам можно отнести, прежде всего, несовершенство законодательной базы, неспособность гибко реагировать на текущие изменения.

В рамках обслуживания органами Федерального казначейства территориальных бюджетов можно выделить с технологической точки зрения два наиболее распространенных варианта:

передача на обслуживание в органы Федерального казначейства территориальных бюджетов в полном объеме по аналогии с обслуживанием федерального бюджета (Ульяновская область);

выполнение органами Федерального казначейства функций расчетно-платежной системы без осуществления ими предварительного контроля за расходами бюджета, который осуществляет территориальный финансовый орган (Тульская область).

Сравнивая два варианта можно отметить большую оперативность первого, так как распределение функций во втором варианте между двумя органами в некоторой степени приводит к их дублированию и снижению оперативности в финансировании расходов бюджета.

Проанализировав обслуживание исполнения местных бюджетов органами Федерального казначейства на территории Российской Федерации, можно сделать следующие выводы. При достаточно скудной и противоречивой информации, при отсутствии правовой базы, регламентирующей процедуру перехода на казначейское исполнение местных бюджетов, большинство вопросов остаются без ответов. На данном этапе развития казначейской системы исполнения местных бюджетов существуют проблемы, без решения которых не обеспечивается укрепление финансовых основ местного самоуправления, возникают трудности при исполнении бюджета, затрудняется контроль за использованием средств местного бюджета.

Очевидным остается положение, что со стороны местных органов власти существует нежелание отдавать местные бюджеты на обслуживание в органы Федерального казначейства. Бюджетные учреждения, получающие финансирование из местного бюджета, попадая на обслуживание в органы Федерального казначейства, зачастую даже понятия не имеют о бюджетной классификации.

2. Обслуживание исполнения Федеральным казначейством территориальных бюджетов в части поступающей из федерального бюджета финансовой помощи, а в части собственных средств - собственными казначейскими органами. Исследовано на примере Волгоградской области, Калужской области и г.Калуги.

Это один из противоречивых вариантов обслуживания. Так поступают субъекты Федерации, получающие помощь из федерального бюджета, но категорически возражающие против перевода бюджетов на обслуживание в Федеральное казначейство.

Самый нерациональный вариант обслуживания исполнения

бюджетов, по причине сознательного нежелания со стороны территориальных органов власти взаимодействовать с органами Федерального казначейства. Из-за чего возникают проблемы и несвоевременного финансирования расходов, и неосвоения значительных финансовых ресурсов, и многие другие.

Деление обслуживания исполнения одного бюджета между двумя органами сказывается на качестве обслуживания: взаимодействующие стороны обвиняют друг друга в непредставлении или несвоевременном представлении необходимой информации. Необходимо типовое Соглашение между Администрацией субъекта РФ и органами Федерального казначейства, которое бы учитывало виды финансовой помощи, порядок прохождения средств в зависимости от вида, программы и мероприятия, которые в текущем году будут финансироваться из федерального бюджета. В диссертации предложен вариант такого Соглашения.

3. Обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов собственными казначействами рассмотрено на примере Калужской области, Московской области, Ставропольского края, г.Ростова-на-Дону, г.Нефтеюганска.

Таким образом обслуживать исполнение своих бюджетов должны исключительно субъекты Федерации - доноры. Однако, как отмечалось выше, сюда относятся и субъекты РФ, зависящие финансово от федерального центра, но не желающие отдавать на обслуживание в Федеральное казначейство бюджеты в части собственных средств.

Анализ показал, что единого механизма казначейского исполнения региональных и местных бюджетов в Российской Федерации нет по причине наличия экономических и организационных различий между субъектами Федерации и территориями. Анализ внедрения казначейской системы в

регионах и муниципальных образованиях свидетельствует, что переход на казначейское исполнение бюджета по расходам региональными и муниципальными финансовыми органами осуществлялся весьма различно. Существующая специфика исполнения региональных бюджетов и имеющиеся недостатки в работе органов Федерального казначейства не позволяют органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации взять полностью за основу формы и методы работы органов Федерального казначейства. Отсутствие достаточной законодательной и нормативной базы по исполнению бюджетов вынуждает органы государственной власти субъектов Российской Федерации вести самостоятельные разработки по данному вопросу. Финансовыми органами большинства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований был наработан значительный положительный опыт по поэтапному переходу на казначейскую систему исполнения региональных и местных бюджетов, разработана методология казначейского исполнения бюджетов.

Положительным моментом такого обслуживания является более оперативное принятие нормативных документов, регулирующих процедуру обслуживания исполнения территориальных бюджетов. Отрицательной стороной являются значительные капиталовложения при создании, организации и поддержании структуры местных казначейских органов. Однако, разрабатывая различные схемы казначейского обслуживания бюджета, выбирая наиболее оптимальный вариант, затрачивая на это и средства и трудовые ресурсы, многие регионы теряют в главном: совершенствовании бюджетного процесса в регионе с передачей на обслуживание бюджетов в органы Федерального казначейства, возможность исключить затраты ресурсов на создание и совершенствование технологий

обслуживания исполнения бюджета. Ведь принципы казначейского исполнения должны быть одинаковы. Они работают на конечный результат - качественно исполнять бюджет. В случае обслуживания это своевременно, правильно, в соответствии с требованиями законодательства зачислять, перечислять и учитывать средства бюджета.

Четвертая группа проблем связана с определением организационно-методических направлений развития казначейского исполнения территориальных бюджетов.

Причина существующего многообразия обслуживания исполнения территориальных бюджетов как по технологиям, так и по статусу казначейских органов - отсутствие единых стандартов обслуживания, т.е. правил организации работы по обслуживанию исполнения территориальных бюджетов в РФ. Это создает потенциальную опасность нарушения единства бюджетных процессов, а соответственно и разрушения единства бюджетной системы страны. Обеспечение единства бюджетной системы возможно при выполнении двух условий:

Сформирование единой казначейской системы через законодательное установление единой системы этих органов;

2)использовании законодательно установленных стандартов технологии казначейского исполнения бюджетов.

Реализация лишь одного из условий не может гарантировать сохранения единства бюджетной системы.

Движение по первому пути, т.е. создание единого органа, подразумевает, что работа всех территориальных подразделений этих органов должна исходить из единых стандартов. Создание организационной структуры не может происходить изолированно от одновременной разработки методологических правил.

Выработка технологических стандартов, конечно, более сложная задача. Поэтому ее решение и будет определять формирование того или иного пути развития казначейского обслуживания исполнения бюджетов. Таким образом, для успешной и эффективной работы казначейских органов должны быть разработаны единые стандарты казначейского исполнения региональных и местных бюджетов, причем независимо от того, каким органом (федеральным или региональным) они будут исполняться. При подготовке стандартов казначейского исполнения региональных и местных бюджетов должен учитываться опыт регионов. Только через анализ всех плюсов и минусов каждой из схем обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов можно достичь успеха на пути реформирования бюджетной системы.

Разработка единых правил позволит иметь оперативную отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ, об отклонениях в исполнении бюджетов субъектов Федерации единообразно осуществлять финансирование расходов бюджетов, получать идентичную информацию на любой стадии бюджетного процесса, избежать трений по вопросам обслуживания исполнения бюджетов.

Теоретически использование общих правил возможно при отсутствии единой вертикально построенной системы казначейских органов, т.е. при сохранении или некоторой модернизации существующих. Однако на практике такое решение сопряжено с неэффективностью использования финансовых и материальных ресурсов, что связано и с введением одинаковых правил в разных органах, а также с работой по одинаковым стандартам нескольких органов на одной территории.

Поэтому логичным является вывод о необходимости создания единого органа - Государственного казначейства, обслуживающего

исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы в РФ. Таким образом, будет создана единая организационная, методическая и технологическая система, обслуживающая исполнение бюджетов.

В работе подчеркнуты преимущества обслуживания всех бюджетов Государственным казначейством, представлены объективные факторы его создания, предложены пути перевода всех бюджетов на обслуживание в Государственное казначейство. Прежде всего, таким образом, будет создана единая организационная, методологическая, технологическая система обслуживания исполнения бюджетов. Это также значительная экономия бюджетных средств на создание, поддержку и совершенствование дублирующих функции органов казначейского исполнения бюджетов на одной территории. Это будет единый орган, учитывающий все финансовые потоки бюджетных средств одной территории; осуществляющий реализацию всех социальных и экономических программ на территории независимо от уровня финансирования.

Целесообразно создавать Государственное казначейство на базе федерального, прежде всего по той причине, что органы Федерального казначейства уже имеются повсеместно, обладают действующей информационно-технической системой, способной обеспечить обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Дальнейшее развитие казначейской системы исполнения бюджетов при создании Государственного казначейства, ответственного за обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, даст возможность рассматривать бюджетный процесс не только с точки зрения исполнения каждого уровня бюджета в отдельности, но и в целом, как единой системы.

Решение проблем казначейского исполнения территориальных бюджетов играет важную роль в социально-экономическом развитии страны, поскольку именно через казначейские органы проходит финансовое обеспечение реализации важнейших задач государства.

Основные положения и выводы диссертации изложены в следующих публикациях:

1 .Ермакова Т.А. Казначейская система: кому исполнять бюджет региона? // Финансы, 2002, №4. - 0,25 п.л.

2.Ермакова Т.А. Казначейство как участник исполнительного производства.//Финансы,2003,№2. - 0,3 п.л.

3 .Ермакова Т. А. Учет бюджетных обязательств в органах федерального казначейства.//Финансы,2003,№11.- 0,3 п.л.

4.Ермакова Т.А. Единый казначейский орган как принципиальное решение вопроса исполнения субфедеральных бюджетов. // Финансы (в печати) 0,4 п. л..

ДЛЯ ЗАМЕТОК

л

*

«

\

*

\

fi -9 209

РНБ Русский фонд

2006-4 5485

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ермакова, Татьяна Анатольевна

Введение.

Глава 1. Экономические и правовые аспекты казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации

1.1 .Содержание казначейского исполнения бюджетов.

1 ^.Законодательное регулирование казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации.

1.3 .Методические основы казначейского исполнения региональных и местных бюджетов.

Глава 2. Анализ практики казначейского исполнения региональных и местных бюджетов

2.1 .Полное обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской

Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства.

2.2.Частичное обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской

Федерации и местных бюджетов органами федерального казначейства.

2.3.Обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов , собственными казначействами.

Глава 3. Перспективы развития казначейской системы исполнения региональных бюджетов

3.1.Организационные модели обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов.

3.2.0сновные проблемы казначейской системы исполнения бюджетов.117 '

3.3. Создание государственного казначейства как принципиальное решение вопроса обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Казначейское исполнение региональных и местных бюджетов: направления развития"

Важнейшим этапом бюджетного процесса, на котором осуществляется реализация намеченных прогнозов, планов, задач, является исполнение бюджета, одним из участников которого является казначейство. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает казначейское исполнение бюджета, причем не только федерального уровня, но и двух других -регионального и местного. Процедура исполнения сложна и емка, а в функции казначейства входит обслуживание исполнения бюджетов.

Система казначейского исполнения бюджетов включает в себя органы, методы и принципы, которые рассматриваются в данной работе. По отношению к федеральному бюджету Федеральное казначейство обслуживает его исполнение на основе единых законодательно закрепленных норм и правил. А казначейское исполнение региональных и местных бюджетов существенно различается на территории РФ.

В основе казначейского исполнения бюджетов лежат единые принципы независимо от уровня исполняемого бюджета. Однако структура казначейских органов и методы обслуживания имеют значительные отличия.

Вопросы казначейского исполнения субфедеральных бюджетов в работе рассматриваются с разных позиций. Прежде всего, с позиции того, казначейство какого уровня будет обслуживать исполнение региональных и t местных бюджетов. Для обслуживания исполнения федерального бюджета было создано Федеральное казначейство, что закреплено законодательно. Обслуживать исполнение региональных и местных бюджетов могут и собственные казначейские органы, и Федеральное казначейство. В настоящее время существует три теоретически возможных и в той или иной мерё реализуемых на практике варианта исполнения региональных бюджетов: первый - это обслуживание исполнения регионального и местного бюджета через создание в структуре финансовых органов региона либо муниципального образования казначейства для обслуживания этого бюджета; второй вариант -обслуживание исполнения регионального и местного бюджета территориальными органами Федерального казначейства на договорной безвозмездной основе. Как альтернатива этим двум вариантам существует третий - смешанный - частичное обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства.

Вопрос казначейского исполнения региональных и местных бюджетов рассматривают также с позиции организации самого процесса обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов, предпосылок и целей существующих различий. Здесь можно выделить ряд принципиальных схем. В их основе лежит сочетание различных мест обслуживания лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств и отличия в процедуре финансирования' расходов бюджетов.

В настоящее время в Российской Федерации ряд регионов создали свои органы казначейства либо организовали казначейские отделы на базе финансовых органов региона. Многие регионы заключили соглашения q территориальными органами Федерального казначейства на обслуживание исполнения своих бюджетов. В некоторых регионах обслуживание исполнения бюджетов осуществляется через территориальные органы Федерального казначейства только в части получения средств финансовой помощи из федерального бюджета. Причем для выбора названного варианта существуют определенные законодательные нормы.

Однако на практике возникают законодательные противоречия обусловленные тем, что в федеральную законодательную базу вносятся различные изменения, касающиеся обязанности определенных субъектов обслуживать исполнение своих бюджетов тем или иным образом. Это касается, прежде всего, высокодотационных регионов, которые обязаны обслуживать исполнение своих бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства. Список высокодотационных бюджетов утверждается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Этот список претерпевает изменения и возникает закономерный вопрос: что делать тем регионам, которые уже начали обслуживать исполнение своих бюджетов через свои казначейства, а не через территориальные органы Федерального казначейства, а на следующий год оказались в списках высокодотационных регионов? Каким образом будет осуществляться переход на обслуживание исполнения бюджетов к территориальным органам Федерального казначейства и передача им полномочий от местных финансовых органов?

В настоящее время большинство субъектов Российской Федерации практически лишены достаточных собственных источников доходов. Налоги, которые дают основную сумму дохода, централизованы в федеральном бюджете. А если отследить тенденцию последних лет - увидим, что с каждым годом количество субъектов-реципиентов не уменьшается. В этой связи у региональных органов власти все чаще возникают вопросы: не будет ли эта обязанность - обслуживать исполнение региональных и местных бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства - еще одним шагом по пути полного подчинения регионов центру, который будет способствовать усилению так называемого «иждивенческого» настроения в регионах.

С другой стороны, территориальные органы казначейства за время, прошедшее с момента их образования, показали эффективность своей деятельности. У них есть опыт работы, профессиональные кадры, материально-техническая база. Поэтому вопрос, кому обслуживать исполнение бюджетов регионов, с точки зрения эффективности и экономности государственных средств, заслуживает самого серьезного рассмотрения.

На современном этапе осуществления бюджетной реформы одной из поставленных первоочередных задач является переход на казначейскую систему исполнению бюджетов всех уровней. Во всех субъектах РФ в настоящее время уже созданы территориальные органы Федерально^ казначейства для исполнения федерального бюджета, то есть процесс становления федеральной системы казначейства можно назвать завершенным.

А как будет происходить процесс обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов: ответ на этот вопрос до конца еще не ясен.

К тому же необходимо отметить, что в настоящее время вопрос по переводу на обслуживание местных бюджетов приобретает политический характер. И если вопрос по переводу муниципальных бюджетов обслуживание в органы Федерального казначейства не будет решен положительно, то, вероятно, произойдет реорганизация самой федеральной структуры казначейства.[71]

Исследованием различных аспектов казначейского исполнения региональных и местных бюджетов занимались пока немногие ученые и специалисты-практики. Вместе с тем и теоретически и практически проблему нельзя считать решенной. Необходимость исследования казначейского исполнения региональных и местных бюджетов, определение преимуществ обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства либо региональными казначейскими органами, уточнение способов, форм и методов обслуживания исполнения, региональных и местных бюджетов, а также определение перспективных направлений развития казначейской системы исполнение субфедеральных бюджетов обусловили выбор темы, цель и задачи исследования.

Цель диссертации состоит в теоретическом обосновании казначейской системы исполнения региональных и местных бюджетов и разработке практических рекомендаций по оптимизации обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов. Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач: проанализировать сложившуюся в современный период времени ситуацию по регионам страны: рассмотреть содержание и результаты разных вариантов обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов; выявить положительные стороны и недостатки современной системы исполнения субфедеральных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства и региональными и местными казначейскими органами; выделить на основе изучения и анализа обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов наиболее перспективные схемы исполнения и обосновать направления совершенствования организаций казначейского исполнения региональных бюджетов; предложить оптимальную модель казначейского исполнения региональных и местных бюджетов позволяющую сочетать интересы всех уровней государственной власти и местного самоуправления; 1 определить пути и направления развития казначейской системы исполнения региональных и местных бюджетов.

Основные направления работы: изучение имеющихся возможностей субъектов Российской Федерации по качественному обслуживанию исполнения собственных бюджетов; рассмотрение казначейской системы исполнения региональных бюджетов в субъектах - донорах и субъектах - получателях средств финансовой помощи из федерального бюджета; обоснование собственной позиции о перспективах казначейского исполнения региональных и местных бюджетов.

Предметом исследования выступает организации казначейского исполнения региональных и местных бюджетов в Российской Федерации.

Объектом исследования являются экономические и правовые условия, тенденции и результаты казначейского исполнения территориальных бюджетов Российской Федерации.

В диссертации были применены системный анализ и синтез теоретического и практического материала.

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных ученых и практических работников по вопросам бюджетной системы, а также казначейской системы исполнения региональных бюджетов, таких как Акперов И.Г., Артюхин Р.Е., Белоусова JI.B., Бетин О.И., Иванова Н.Г., Маркина Е.В., Маковник Т.Д., Романова В.М., Романенков A.M., Сольский Б.В., Теребиленко А.И., Терентьева Т.А. и др. Прежде всего, необходимо отметить значительный вклад в исследование проблем казначейского исполнения региональных и местных бюджетов Нестеренко Т.Г., Игудина А.Г. Некоторые стороны этого процесса акцентизировались применительно к различным регионам. Так, теоретические и практические аспекты организации казначейской системы исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации региональными финансовыми органами исследовались Сазоновым С.П., Подобряевым С.В. (на материалах Волгоградской области).

Работа базировалась на законодательных актах Российской Федерации, законодательных актах субъектов РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, использованы инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, а также материалах научных конференций и периодических изданий, семинаров с работниками финансовых органов Калужской области.

Научная новизна исследования состоит в следующем: выявлены существенные особенности организации казначейского исполнения региональных и местных бюджетов в субъектах Российской Федерации, дана классификация обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов в зависимости от органа, обслуживающего исполнение, места открытия лицевых счетов получателей средств и порядка финансирования, аргументированы наиболее эффективные способы организации обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов; показана необходимость совершенствования деятельности органов Федерального казначейства в обслуживании региональных и местных бюджетов с учетом их интересов и особенностей исполнения; предложен проект Соглашения на частичное обслуживание исполнения местного бюджета по расходам в части поступающей из федерального бюджета финансовой помощи; проведен сравнительный анализ практики обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через региональные казначейства и выявлены наиболее рациональные методы, рекомендуемые к широкому использованию; обосновано развитие казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы на основе единых норм и стандартов, что является предпосылкой соблюдения единства бюджетной системы страны и позволит обеспечить единую информационную систему, единые процессы и процедуры осуществления бюджетного учета, оперативное взаимодействие с остальными участниками бюджетного процесса; доказывается необходимость создания единой системы казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; предложена модель казначейского исполнения бюджетов единым органом - Государственным казначейством, учитывающим интересы и s федерального центра, и регионов; показана целесообразность и эффективность его создания на базе Федерального казначейства.

Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации по оптимизации процесса казначейского исполнения региональных бюджетов предназначены для широкого использования. Эти рекомендации явились» результатом систематизации и анализа опыта по казначейскому исполнению региональных и местных бюджетов, как органами Федерального казначейства, так и территориальными казначейскими органами. Они сформировались в процессе непосредственной работы диссертанта в Отделении федерального казначейства по г. Калуге.

Проведенное исследование позволило также выработать рекомендации по координации работы финорганов и органов Федерального казначейства по частичному обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов Федеральным казначейством.

Предложения автора по созданию единого органа, обслуживающего исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы в Российской Федерации, могут быть использованы органами государственной власти РФ при дальнейшем реформировании и совершенствовании деятельности казначейских органов, процедуры обслуживания исполнения бюджетов.

Материалы диссертации используются в преподавании учебных дисциплин «Организация исполнения бюджетов», «Бюджетное устройство и бюджетный процесс» в Северо-Западной академии государственной службы (филиал в г. Калуге). А также использовались при написании отчетов по деятельности Отделения федерального казначейства по г. Калуге к ежегодным коллегиям.

По теме исследования опубликовано 4 работы общим объемом 1,25 п.л. ,

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Ермакова, Татьяна Анатольевна

Результаты исследования позволяют сделать следующие выводы.

1.В работе определено содержание казначейского исполнения бюджетов. Проведено разделение понятий: исполнение бюджета, казначейское исполнение бюджета (тождественно обслуживанию исполнения бюджета), кассовое обслуживание исполнения бюджета. Отсутствие четкого разграничения этих понятий в законодательстве в настоящее время приводит к недопониманию и путанице при отнесении функций данных процессов к осуществляемым их органам.

На основе проведенного анализа законодательных определений, исследований специалистов, раскрыто содержание данных понятий: а) исполнение бюджета рассматривается как стадия бюджетного процесса, организуют и осуществляют которую органы исполнительной власти; б) казначейское исполнение бюджета рассматривается как элемент процедуры исполнения, осуществляемое Казначейством; в) кассовое обслуживание исполнения бюджета рассматривается как элемент казначейского исполнения бюджета, осуществляемое учреждениями банков.

В результате исследования в понятие обслуживание исполнения бюджета было включено следующее: контроль за поступающими платежами, распределение доходов по уровням бюджетной системы, перечисление на счета бюджетов регулирующих доходов, возврат излишне уплаченных сумм, отражение лимитов на лицевых счетах получателей и распорядителей бюджетных средств, зачисление средств на лицевые счета, подтверждение денежных обязательств бюджетополучателей, разрешение на осуществление платежей и осуществление платежей.

В процессе работы были выделены основные принципы казначейской система исполнения бюджетов: принцип функционирования единого казначейского счета; принцип осуществления предварительного и текущего контроля за использованием бюджетных средств; принцип быстрого доведения финансирования до получателей бюджетных средств; принцип прозрачности казначейского исполнения бюджета.

Выделение основных принципов позволяет полнее понять сущность казначейского исполнения бюджетов.

В результате разграничения рассматриваемых понятий, за каждым из процессов закреплены определенные функции, выполняемые соответствующим органом. Это позволит в дальнейшем при проведении анализа четко представлять, о каких функциях идет речь при осуществлении казначейского исполнения бюджетов.

2.Четкого законодательного закрепления процедуры обслуживания исполнения бюджетов за каким-либо уровнем власти нет. Однако существующие законодательные ограничения позволяют относить данную процедуру к ведению тех или иных органов власти. Причем основным показателем, характеризующим отнесение обслуживания исполнения бюджетов к тому или иному уровню казначейских органов, является зависимость территориальных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, а также степень этой зависимости.

В сложившейся в настоящее время в Российской Федерации ситуации по^ ограничительные меры подпадает более 70% субъектов Федерации. Поэтому необходимо менять либо критерии определяющие возможность обслуживания бюджетов тем или иным уровнем казначейских органов, либо законодательно закрепить обслуживание территориальных бюджетов за Федеральным казначейством, сделав исключения для субъектов РФ, независимых от помощи из федерального бюджета.

Высокодотационные субъекты Федерации обслуживают исполнение своих бюджетов через органы Федерального казначейства в соответствии с требованиями законодательства.

Однако не все субъекты РФ, зависимые от финансовой помощи федерального центра, но не вошедшие в список высокодотационных, передали свои бюджеты на обслуживание в Федеральное казначейство. Они нашли другой выход: передать Федеральному казначейству на обслуживание лишь расходы в части поступающей помощи, а в части собственных средств -оставить на обслуживании в территориальных казначействах. А это приводит к значительным различиям в процедуре обслуживания исполнения бюджетов как статусом казначейских органов, так и технологиями.

3. В основе обслуживания исполнения органами Федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов лежит законодательная база федерального уровня. Существуют также законодательно утвержденные правила кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства, которые в некоторой степени отражают порядок взаимодействия территориальных органов власти с органами Федерального казначейства.

Обслуживание территориальными казначействами собственных бюджетов осуществляется на основе утвержденных инструкций, зачастую в основе которых лежат федеральные акты, которые трактуются каждым субъектом Федерации в меру необходимости. Поэтому единства в обслуживании ни с федеральным бюджетом, ни тем более между регионами, не наблюдается.

Проанализировав современную методику обслуживания исполнения бюджетов необходимо отметить, что законодательство устарело и не отвечает современным потребностям. Это приводит невозможности качественно обслуживать исполнение бюджетов.

4. В настоящее время в Российской Федерации сложилась следующая система обслуживания исполнения территориальных бюджетов в зависимости от обслуживающих органов:

1 Обслуживание исполнения территориальных бюджетов Федеральным казначейством.

Таким образом, обслуживаются бюджеты высокодотационных субъектов РФ, субъектов РФ, получающих финансовую помощь, а также принявших такое решение по причине целесообразности. В основе обслуживания лежат федеральные законодательные акты.

Проведенный анализ позволяет отметить, что положительными сторонами такого обслуживания являются сформированная организационная и техническая структура органов Федерального казначейства, отработанные технологии обслуживания, регламентация деятельности федеральными актами.

К проблемам можно отнести, прежде всего, несовершенство законодательной базы, неспособность гибкого реагирования на текущие изменения.

В рамках обслуживания органами Федерального казначейства территориальных бюджетов можно выделить с технологической точки зрения два наиболее распространенных варианта: передача на обслуживание в органы Федерального казначейства территориальных бюджетов в полном объеме по аналогии с обслуживанием федерального бюджета; выполнение органами Федерального казначейства функций расчетно-платежной системы без осуществления ими предварительного контроля за расходами бюджета, который осуществляет территориальный финансовый орган.

Сравнивая два варианта можно отметить большую оперативность первого, так как распределение функций во втором варианте между двумя органами в некоторой степени приводит к их дублированию и снижению оперативности в финансировании расходов бюджета.

2)обслуживание исполнения Федеральным казначейством территориальных бюджетов в части поступающей из федерального бюджета финансовой помощи, а в части собственных средств — собственными казначейскими органами. Один из противоречивых вариантов обслуживания. Так поступают субъекты Федерации, получающие помощь из федерального бюджета, но категорически возражающие против перевода бюджетов на обслуживание в Федеральное казначейство.

Самый нерациональный вариант обслуживания исполнения бюджетов, по причине сознательного нежелания со стороны территориальных органов власти взаимодействовать с органами Федерального казначейства. Из-за чего возникают проблемы и несвоевременного финансирования расходов, и не освоения значительных финансовых ресурсов, и многие другие.

Деление обслуживания исполнения одного бюджета между двумя органами сказывается на качестве обслуживания: взаимодействующие стороны обвиняют друг друга в непредставлении или несвоевременном представлении необходимой информации.

3Обслуживание исполнения территориальных бюджетов собственными казначействами. Таким образом обслуживать исполнение своих бюджетов должны исключительно субъекты Федерации - доноры. Однако, как отмечалось выше, сюда относятся и субъекты РФ, зависящие финансово от федерального центра, но не желающие отдавать на обслуживание в Федеральное казначейство бюджеты в части собственных средств.

Анализ показал, что единого механизма казначейского исполнения региональных и местных бюджетов территориальными казначействами, нет: Причина этого - наличие экономических и организационных различий между территориями. По этой же причине формы и методы работы органов Федерального казначейства полностью за основу браться не могут.

Положительным моментом такого обслуживания является более оперативного принятия нормативных документов, регулирующий процедуру обслуживания исполнения территориальных бюджетов; отрицательной стороной являются значительные капиталовложения при создании, организации и поддержании структуры местных казначейских органов.

5. В результате проведенного анализа выделена причина существующего многообразия обслуживания исполнения территориальных бюджетов как по технологиям, так и статусом казначейских органов, - это отсутствие единых стандартов обслуживания, т.е. правил организации работы по обслуживанию исполнения территориальных бюджетов в РФ. Это создает потенциальную опасность нарушения единства бюджетных процессов, а соответственно и разрушения единства бюджетной системы страны. Обеспечение единства бюджетной системы возможно при выполнении двух условий:

Сформирование единой казначейской системы через законодательное установление единой системы этих органов;

2)использовании законодательно установленных стандартов технологии казначейского исполнения бюджетов.

Реализация лишь одного из условий не может гарантировать сохранения единства бюджетной системы.

Движение по первому пути, т.е. создание единого органа, подразумевает,' что работа всех территориальных подразделений этих органов должна исходить из единых стандартов. Создание организационной структуры не может происходить изолированно от одновременной разработки методологических правил.

Если же взять за основу путь установления единых стандартов, то, на первый взгляд, органы, осуществляющие обслуживание исполнения бюджетов, могут быть различны, и не образовывать вертикальную систему. Выработка технологических стандартов между тем, конечно, более сложная задача.

Поэтому ее решение и будет определять формирование того или иного пути развития казначейского обслуживания исполнения бюджетов.

Таким образом, для успешной и эффективной работы казначейских органов должны быть разработаны единые стандарты казначейского исполнения региональных и местных бюджетов, причем независимо от того$ каким органом (федеральным или региональным) они будут исполняться. При подготовке стандартов казначейского исполнения региональных и местных бюджетов должен учитываться опыт регионов. Только через анализ всех плюсов и минусов каждой из схем обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов можно достичь успеха на пути реформирования бюджетной системы.

Разработка единых правил позволит иметь оперативную отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ, об отклонениях в исполнении бюджетов субъектов Федерации единообразно осуществлять финансирование расходов бюджетов, получать идентичную информацию на любой стадии бюджетного процесса, избежать трений по вопросам обслуживания исполнения бюджетов.

Теоретически использование общих правил, возможно, при отсутствии единой вертикально встроенной системы казначейских органов, т.е. при сохранении или некоторой модернизации существующих. Однако на практике такое решение сопряжено с неэффективностью использования финансовых и материальных ресурсов, что связано и с введением одинаковых правил в разных органах, а также с работой по одинаковым стандартам нескольким органов на одной территории.

Поэтому логичным является вывод о необходимости создания единого органа - Государственного казначейства, обслуживающего исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы в РФ. Таким образом, будет создана единая организационная, методическая и технологическая система, обслуживающая исполнение бюджетов.

В работе подчеркнуты преимущества обслуживания всех бюджетов Государственным казначейством, представлены объективные факторы его создания, предложены пути перевода всех бюджетов на обслуживание в Государственное казначейство. Прежде всего, таким образом, будет создана единая организационная, методологическая, технологическая система обслуживания исполнения бюджетов. Это также значительная экономия бюджетных средств на создание, поддержку и совершенствование дублирующих функции органов казначейского исполнения бюджетов на одной территории. Это будет единый орган, учитывающий все финансовые потоки бюджетных средств одной территории; осуществляющий реализацию всех социальных и экономических программ на территории независимо от уровня финансирования.

Целесообразно создавать Государственное казначейство на базе федерального, прежде всего по той причине, что органы Федерального казначейства уже имеются повсеместно, обладают действующей информационно-технической системой, способной обеспечить обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Дальнейшее развитие казначейской системы исполнения бюджетов при создании Государственного казначейства, ответственного за обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской

Федерации, даст возможность рассматривать бюджетный процесс не только с точки зрения исполнения каждого уровня бюджета в отдельности, но и в целом, как единой системы.

Решение проблем казначейского исполнения территориальных бюджетов играет важную роль в социально-экономическом развитии страны, поскольку именно через казначейские органы происходит реализация важнейших задач государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ