Публичное управление развитием государственно-частного партнерства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Публичное управление развитием государственно-частного партнерства"

На правах рукописи

Лимарева Дарья Александровна

ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Специальность: 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

005049386 / ФЕВ 2013

Ростов-на-Дону - 2013

005049386

Работа выполнена на кафедре менеджмента Южно-Российскош инсппуга-филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор, заведующий

кафедрой менеджмента, заместитель директора Южно-Российскош инеппута-филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» Некрасов Виталий Николаевич

Официальные оппоненты: Кастосов Михаил Александрович

доктор экономических наук, профессор факультета «Государственного управления» Московского государственного университета имени МЛЗ. Ломоносова

Миргородская Елена Олеговна доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой «Экономической теории и предпринимательства» Ростовского государственного строительного университета

Ведущая организация: ФГАОУВПО «Южный федеральный университет»

Защита состоится «21» февраля 2013 г. в 15-00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.00130 по экономическим наукам при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 344002, г. Росгов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 210.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Южно-Российского инеппута-филиапа ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», с авторефератом — на официальных сайтах: Министерства образования и науки РФ (Ъир://уак.е(1.еоу.гиЛ и www.skags.ru-

Автореферат разослан января 2013 г.

Отзывы на автореферат, заверенные гербовой печатью, просим направлять по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд 208, Южно-Российский ин-стшут-филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», диссертационный совет Д 504.001.30 по экономическим наукам.

Ученый секретарь диссертационного совета

ОМ. Сазонова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Мировой финансовый кризис 2008 г. показал, что одной из его причин явилось обострение основополагающего противоречия сформировавшейся системы управления между объективной необходимостью усиления его публичного характера и возрастающим уровнем отчуждения объектов управления от субъектов принятия управленческих решений. Главным механизмом его разрешения выступает создание эффективной системы публичного управления, стержневым элементом и адекватной институционально-структурной формой объектной определенности которой является эффективное государственно-частное партнерство (ГЧП).

В экономической науке начала XXI века исследование вышеуказанной проблемы приобретает особую актуальность и значимость, поскольку открывает путь формированию современной парадигмы публичного управления, обусловленной изменившимися реалиями в сфере экономических отношений публичной власти, гражданского общества и бизнес-среде. В структуре этих отношений, и как следствие, в системе публичного управления происходят изменения, продиктованные необходимостью выработки новых транспарентных действий государства, способствующих усилению публичного характера управления. В связи с этим сегодня назрела необходимость трансформации сложившейся системы управления в качественно новую модель публичного управления, основывающуюся на интересах и потребностях представителей гражданского общества в целом и предпринимательства в частности. Одним из эффективных механизмов реализации новой модели публичного управления и адекватным его экономической природы объектом выступает ГЧП.

Необходимость в изучении диалектики причинно-следственных взаимопереходов в системе связей публичного управления и государственно-частного партнерства при анализе сути вышеуказанных трансформаций

обусловливает и актуальность использования современного метода Форсайта — «дорожное картирование», обеспечивающего согласование императивов и целевых предпочтений государства, гражданского общества и субъектов предпринимательства. Таким образом, формирование институционально-экономического механизма разработки «дорожных карт» при совершенствовании системы публичного управления развитием государственно-частного партнерства является актуальной научной и практической задачей.

Степень разработанности проблемы. К наиболее значимым исследованиям в области публичного управления следует отнести работы таких авторов, как: Ч. Барнард, М. Вебер, В. Вильсон, Дж. Гуднау, Т. Гэблер, П. Дра-кер, Ф. Крозье, Дж. Марч, У. Нисканен, И. Олсен, Д. Осборн, Г. Саймон, Д. Трумэн, Д. Уалдо1. Для современных концепций публичного управления характерна полипарадигмальность, то есть наличие разнообразных подходов к его изучению. В аспекте данной работы актуальны концепции нового государственного менеджмента (Г. Питере, Дж. Фредериксон)2, неоинституцио-нализма (П. Ди Маджио, У. Пауэлл)3, политических сетей (Т. Берцель, Л. О'Тул, Р. Родес)4, нового способа управления (governance) (Г. Бребант, Я. Кооиман, Г. Маркс)5.

1 Вебер М. О некоторых категориях понимающей социологии. Избранные произведения. - М.: Прогресс, 1990.; Crazier М. Comment reformer L'Etat? - Paris, DF, 1988.; Нисканен В. Пересмотр Вехи экономической мысли. Экономика благосостоянии и общественный выбор. - СПб.: Экономическая школа. - Том 4. - 2004.; Osborne D., Gaebler Т. Reinventing Government; How the Enterpreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. - N.Y. et al, 1992; Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов; ГЪпъ стратегий обновления государства. - М.: Прогресс. - 2001.; Waldo D. The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration, 2nd ed. New York, London: Holmes & Meier Publishers, 1984.

2 Peters G. Models of Governance for the 1990s //The State of Public Management /Ed. by D. Kellland, В. Aiihvard. - Baltimore, L., 1996.; Frederickson G. Comparing the Reinventing Government with the New Public Administration/;Public Administration Review, vol. 56. - 1996.-№3.

3 Di Maggio P. Interest and Agence in Institutional Theijry 11 Institutional Patterns and Organization. - Cambridge, 1988.; Powell W.. Di Maggio P. Tbe New Institutionalism in Organizational Analysis. - Chicago, 1991.

4 Borzel T. Rediscovering Police Networks as a Form of Modem Governance // Journal of European Public Policy, vol. 5. -1998. - № 2.; Rhodes R. Understanding Governance: Policy Network, Governance, Reilexibility and Accountability. - Buckingham; Philadelphia, 1997; OToole /.. The Implications for Democracy in a Network Bureaucratic World // Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 7. -1997.

' Braibant G. The Past and Future of Public Administration // International Review of Administrative Sciences, voL 68. -2002. - № 3.; Кооиман Я. Общественно-политическое правление (Social-political governance) // Государствегпюе управлегше. - СПб, 2001.; Marki G., HoogheL. Unraveling die Central State, but How?: Types of Multi-Level Governance // American Political Science Review. Washington, voL 97. - 2003. - № 2.

Вопросы сущности публичной власти и особенностей теории публичного управления, затрагивались многими отечественными учеными, исследующими проблемы взаимодействия представителей государства, предпринимательства и гражданского общества. Среди них следует выделить работы С. Алексеева, Г. Атаманчука, В. Афанасьева, А. Барабашева, В. Баранова, Л. Бутько, В. Бутылина, А. Величко, А. Венгерова, В. Вернадского, Т. Виноградовой, Р. Вульфовича, М. Головко, Е. Гриценко, Е. Гуселетова, А. Денисова, В. Зорькина, В. Игнатова, М. Кастосова, Т. Кашаниной, В. Кудрявцева, И. Мальковской, М. Матейкович, С. Махиной, В. Некрасова, Г. Овчаренко, В. Овчинникова, М. Петрова, Н. Полищук, А. Пономарева, И. Ростовщико-ва, В. Рудова, Л. Сморгунова, А. Харитонова, А. Цатуровой, В. Чиркина,

A. Чумакова6.

Качество и эффективность деятельности органов публичной власти рассматриваются в трудах таких ученых, как М. Делягин, В. Дьякова, Т. Игнатова, В. Кабанов, О. Кириченко, В. Козбаненко, И. Котелевская,

B. Лобанов, С. Наумов, Е. Охотский, О. Шабров, Ф. Шамхалов, Л. Якобсон7.

Лкксеева Т. «Табличное» и «часшое»: где границы «политического»? - URL: http://www.academ vrh .inlb/html/re 1л20050303 .htm (дата обращения: 01.09.12); Лтамаичук Г. Государственное управление. Оргашпацношю-фугасциопальные вопросы. - М.: Экономика, 2000.; Барабашев Л.. Гуселетова Е. Исследование публичного управления в США: истоки, этапы развития, современное состояние, эволюция образовательных программ // Вопросы государствешюго и муниципального управления. - 2010. - N2 2.; Виноградова Т. Общественное учзстис как необходимый компонент работы центров публичной политики И Публичная политика в сфере мягкой безопасности: Балтийское измерение - СПб., 2003.; Вульфович Р., Псмелыитейн Я. Публичное управление: механизмы и закономерности. // Управленческое консультирование. - 2009. - № 3.; Игнатов В., Игнатова Т. Экспертные оценки социальной политики и взаимодействия государства и бизнеса на Юге России И Российское предпринимательство. -2012. - № 6.; Кастосов М. Роль трансакциошюго сектора в экономии ресурсов // Российское предпринимательство. -2012. - № 3 (201).; Марковская И. Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации (актуализация европейского опыта для России) // Been гик Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. - 2006.; Матеикович KL Публичное управление в России: пути совершенствования -URL: hitp:/-'\vyvw.li(kaГе.пУ7819-Dublichiioe-upravlenie-v-rossi i-puti.hürü (дата обращения: 01.09.12); Некрасов В., ЦатуроваА. Публичное управление национальной образовательной системой: Монография / - Ростов-н/Д: ЮРИ филиал РЛНХиГС, 2011.; Овчаренко Г., Некрасова В. Механизмы и инструменты инновационного развития социо-экономических систем: Монография - Ростов-п/Д: Бюро «Москва», 2012.; Овчышшков В., Кетоса Я ¡{итерационные императивы модернизации и конкурентоспособности экономики России в глобализирующемся пространстве // Экономический вестник Ростовского государственного университета. - Том 2. - 2004. - № 2.; Петров № Опыт эволюции публичного управления в России и актуальные задачи административной реформы на современном этапе // История государства и права. - 2010. - № 8Пономарев А., Николаева II. Государственное управление в условиях ишювационного экономического развитая // Государственное и мушщипалыюе управление. Ученые записки СКАГС. - 2012. - № 1.; СморгуновЛ. Электронное правительство, менеджмент знаний и административные реформы. - URL: http 7/www.no 1 i(ex. in fo /coritcnt/view/i 40/30/ (дата обращения: 01.09.12); Чиркин В. Публичное управление. Юрисгь» 2004.; Чумаков А. Государственное управление инновационным развитием // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - 2012. - № 3.

Делягин М. Оценка эффективности государственного управления // Проблемы теории и практики управления. -1996. - № 1,; Дьякова В, Противоречие между социальной справедливостью и экономической эффективностью в

Фундамент современных исследований в области информационного общества и новой роли публичного управления в этих условиях был заложен Д. Беллом, Б. Дмитриевским, М. Кастельсом, Р. Катцом, И. Масудой, М. По-ратом, О. Тоффлером8.

Исследованию основ государственно-частно го партнерства посвящены работы таких зарубежных ученых, как: А. Аткинсон, Дж. Бреннан, X. Ван Хэм, Е. Варга, М. Геррард, Е. Леман, Р. Лоусон, К. Мулкайи, М. Портер, Э. Сава, Л. Стивене, Дж. Стиглиц, Г. Таллок, К. Харрис, Г. Ходжа, П. Фишер9.

Проблемы государственно-частного партнерства исследовали: Л, Абалкин, А. Баженов, А. Белицкая, О. Белокрылова, В. Варнавский, М. Вилисов, А. Гапоненко, С. Глазьев, К. Грива, С. Грицай, М. Дерябина, В. Ефимова, Б. Жихаревич, А. Зельднер, В. Кабашкин, В. Кнаус, М. Корнилов, А. Либман, В. Лившиц, Л. Лимонов, М. Лоскутова, Е. Миргородская, В. Мочальников, И. Осадчая, А. Панкратов, Э. Паруль, Б. Райзберг, О. Русецкая, О. Савинова, И. Смотрицкая, В. Фильченков, Т. Черкасова, А. Чонка, В. Якунин10.

современном публичном управлении // Известия Российского государственного педагогического университета им. АЛ. Герцена. - 2009. - № 106.; Игнатова Т. Институциональные основания и метода измерения качества государственного управления. - URL: ht1p://ru?rand.ru/konfl /2ignatovapdf (дата обращения: 01.09.12); Коюаненко В. Государственное управление: основы теории и организации. - М: Статут, 2002.; Лобанов В. Анализ государственной политики. - М.: ГУУ, 2002.; Шабров О. Эффективность государственного управления условиях постмодерна // Власть. - 2010. - № 5.; Шаихаюв Ф. Государство и экономика. Власть и бизнес. - М., 2003.; Якобсон Л. Реформа государственной службы: замыслы интересы и приоритеты // Управленческое консультирование. Научно-практический журнал Северо-Западной академии государственной службы. - 2005. - № 4.

8 Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. - Москва: Академия, 1999.; Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура - М.: ГУ ВШЭ, 2000.; Masuda Y. The Informational Society as Post-Industrial Society. World Future Socicty, 1981.; Тоффлер Э. Третья волна = The Third Wave, 1980. - M.: ACT, 2010.

9 Atkinson T. Public Economics and the Economic Public. // European Economic Review. Presidential Address to the European Economic Association. -1990. - № 34.; GerrardM. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? - «Finance & Development», vol. 38, - 2001. - № 3.; Ham \wi H., Koppenjan J. Building Public-Private Partnerships: Assesing and Managing Risks in Port Development // Public Management Review, vol.3. - 2001. - № 4.; E. Privatization and Public Private Paitnersliips. - N.Y.: Chatham House Publishers, 2000.; Hodge G. The Challenge of Public-Private Partnerships: Learning from International Experience. Cheltenham. UK: Edward Elgar, 2005.; TitUock G., SehJon A. Government Failure: A Primer in Public Choice. 2nd ed. - Washington, DC.: Cato Institute, 2005.

10 Баженов А. Государственно-частное партнерство - единственный механизм развития Дальнего Востока // Промышленник России. - 2012. - № 7-8 (139).; Белхщкая А. Правовые формы государствешю-часпюго партнерства в России и зарубежных странах // Предпринимательское право. - 2009. — № 2.; Белокрыюва О. Взаимодействие бизнеса и власти в процессе формирования стратегии экономического развития регионов // Проблемы формирования государственных политик в России. - М.: Научный эксперт. - 2006.; Варнавский В. Государственно-частное партнерство: теория и практика. - М.: ГУ-ВШЭ, 2010.; Грицай С. Классификация форм частно-государственного партнерства в России// Проблемы регулирования деятельности в базовых отраслях национальной экономики: Сб. науч. ст. - Москва, ШШОН РАН, 2004.; Дерябнна М Государственно-частное партнерство: теория и

Несмотря на наличие имеющихся исследований по проблемам развития отечественной системы публичного управления, становления института государственно-частного партнерства, лишь в небольшом количестве работ дается оценка влияния публичного управления на развитие государственно-частного партнерства. Данное обстоятельство определило цель исследования.

Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в разработке проекта «Дорожной карты развития государственно-частного партнерства», на основе комплексного исследования взаимообусловленности процессов эволюции отечественной системы публичного управления и развития ГЧП-системы. Цель исследования обусловила постановку следующих задач:

- систематизировать научные подходы отечественных и зарубежных ученых относительно теоретико-методологических основ публичного управления, уточнив его понятийный аппарат;

- исследовать систему противоречий публичного характера управления и выработать механизм их разрешения;

- предложить систему оценки качества публичного характера управления, концептуально обосновав способы его повышения;

- исследовать экономическую природу, формы и модели государственно-частного партнерства, уточнив его понятие;

- проанализировать механизм воздействия публичного управления на наиболее эффективные инфраструктурные ГЧП-проекты в зарубежной прак-

пракппса // Вопросы экономики - 2008. - № 8.; Государсгаенно-частное партнерство в услопиях инновационного развитая экономики-. Монография / Под. ред. Зельднера А., СшпулцтИ И. - М.: ГО РАН, 2012.; Игнатова Т., Черкасова Т. Эффективность института государственно-частного партнерства как фактор инновациошю ориентированного развития России // Государственное и муниципальное управление: ученые записки СКАГС. -2011. I ; KafwuKim В. Государствсшю-часпюе партнерство. - Ичд-по: Меяедународшлй инновационный цапр. -2010.; Kitayc В. Государствеппочаспюе паршерство в регионе. - М.; МАКС Пресс, 2008.; Корнилов М Роль государственно-частного партнерства в обеспечении экономической безопасности Российской Федерации и се регионов - URL: hlln:'/www-ranc-brf.mfamfenince/2012 /komilov.ptlf (дата обращения: 01.09.12); Лоскутова М. Государствешю-частное паршерство в условиях модернизации экономики России // Социально-экономические явления и процессы. - 2010. - № 2 (018).; Миргородская £. Роль кластеров в обеспечении ко1В5урснтоспособности региона // Изв. высш. учеб. заведений. Северо-Кавказский регион Обществешше пауки. - 2005. - № 1.; Панкратов А. Государственно-частное партнерство в современной практике. Основные теоретические проблемы. - Изд-во: Анкил, 2010.; Пароль Э. Развитие государственно-частного партнерства в ряде стран СНГ // Институты и механизмы государственного регулирования экономики. Сборшщ. - М.: ИЭ РАИ, 2012.; ЧонкаА Государственно-чаешос партнерство: симбиоз государства и бизнеса // Бюджет. - 2009. - №7.; Якунин В. Экспсршые заметки. О государственно-частном партнерстве // ЦП «Центр проблемного анализа и государственно-унравле[1ческого проектирования». - 2008. - URL: lnmy/ww-niCTandro/cnotcs/enotcs61faaTa обращения: 01.09.12).

тике на основе бенчмаркинга, обосновав целесообразность их интеграции в отечественную практику и технологии адаптации к императивам российской институциональной среды;

- выявить взаимосвязи развития системы публичного управления и государственно-частного партнерства;

- проанализировать отечественный и зарубежный опыт применения технологии форсайта и предложить ее в качестве инструмента публичного управления развитием системы государственно-частного партнерства;

- разработать дорожную карту как инструментарное средство публичного управления развитием отечественной системы государственно-частного партнерства.

Объектом диссертационного исследования выступают различные формы государственно-частного партнерства как объект с позиции диалектики причинно-следственных взаимопереходов. Предмет исследования — прямые и обратные связи в системе взаимодействия отечественного публичного управления и государственно-частного партнерства.

Теоретико-методологическая основа. Теоретической основой диссертационной работы послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных авторов в сфере публичного управления, научные достижения в области институциональной и эволюционной экономики, теорий менеджмента, публичного и проектного управления, а также государственно-частного партнерства. Методологическую основу исследования составил диалектический метод, позволяющий выявить принципы, противоречия, закономерности явлений и процессов в их взаимосвязи и развитии.

Область исследования соответствует паспорту научных специальностей ВАК 08.00.05 — «Экономика а управление народным хозяйством: менеджмент\»\

- п. 10.2. Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления его развития в

современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления;

- п. 10.3. Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления;

- п. 10.5. Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации. Развитие форм государственно-частного партнерства;

- п. 10.12. Критерии оценки эффективности управления. Методы и показатели оценки результативности управления.

Инструментарно-методический аппарат исследования. С целью исследования и обобщения взглядов отечественных и зарубежных ученых относительно теории и методологии публичного управления развитием государственно-частного партнерства применялись методы анализа и синтеза. Для рассмотрения системных характеристик сферы государственно-частного партнерства как объекта управления использовались методы системного анализа; для представления субъектно-функционального обоснования и оценки уровня системности проводимой политики государственно-частного партнерства - методы сравнительного, структурного, функционального, экономико-статистического анализа; для получения объективных количественно-качественных характеристик функционирования российской системы публичного управления - методы сбора информации, экспертно-аналитического сравнения и дескриптивный метод. С целью обеспечения наглядности представляемого материала применялись инструменты графического отображения. В обосновании отдельных положений диссертации использовались экспертные методы получения и обработки информации, группировка данных статистической отчетности, что позволило добиться обоснованности теоретических выводов и практических предложений, сформулиро-

ванных в работе. Для решения поставленных задач применялись методы Форсайта (бенчмаркинг, дорожное картирование).

Информационно-эмпирической базой исследования выступили данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Минэкономразвития РФ, официальных сайтов органов государственной и исполнительной власти Российской Федерации; результаты отечественных и зарубежных социологических исследований; результаты исследований World Bank, независимой международной организации World Economic Fortan, исследовательской компании The Economist Intelligence Unit, общественной организации The Fund for Peace, Institute of Management Development, американской организации Freedom House, исследовательского центра The Héritage Foundation, Legatum Institute, общественной организации Transparency International, международной коммуникационной организации Edelman, британской аудиторской компании Ernst & Young; материалы Центра развития государственно-частного партнерства, Центра ГЧП Внешэкономбанка, федерального портала «ГЧП Инфо», международного научно-образовательного Форсайт-центра; факты, приведенные в научной литературе и периодической печати, а также информационной сети Интернет.

Нормативно-институциональную основу составили Конституция РФ, Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность органов публичной власти, Государственная программа «Информационное общество (2011-2020)» и т.д.

Рабочая гипотеза исследования базируется на предположении о двойственной зависимости и взаимообусловленности развития системы государственно-частного партнерства и системы публичного управления. Авторская концепция постулирует необходимость установления доминанты публичного характера управления в развитии системы государственно-частного партнерства.

Научная новизна исследования заключается в разработке концептуальной модели и инструментарного аппарата взаимодействия системы публичного управления и института государственно-частного партнерства в России.

Элементы научной новизны состоят в следующем:

- выделены и охарактеризованы пять основных этапов в исследовании публичного управления (в отличие от общепринятого выделения трех этапов - А. Барабашев, Е. Гуселетова, М. Петров), а также сформулировано авторское определение современного публичного управления;

- исследована система противоречий публичного управления, в отличие от имеющихся в научной литературе результатов (М. Матейкович, В. Некрасов, В. Чиркин), проанализировано основополагающее и выявлены три производных от него противоречия, выработан механизм их разрешения, основу которого составляют инструментарные средства современных технологий управления (проектное управление, общественный контроль, краудсорсинг, государственно-частное партнерство);

- предложена система оценки качества публичного характера управления, агрегирующая семь основных индикаторов, которые основываются на анализе данных, полученных международными организациями; концептуально обоснованы способы повышения качества публичного характера управления, в отличие от ранее полученных результатов (М. Головко, А. Ца-турова), разработана матрица инноваций, осуществляющая научное развитие публичного характера управления;

- выявлена двойная (прямая и обратная) зависимость и взаимообусловленность развития системы государственно-частного партнерства и системы публичного управления;

- предложена в качестве инструмента публичного управления системой государственно-частного партнерства технология форсайта, в частности, разработана «Дорожная карта развития отечественной системы государственно-частного партнерства - 2025».

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Авторский подход к государственно-частному партнерству в системе публичного управления позволяет на основе предлагаемых методических разработок расширить функциональные возможности развития ГЧП-системы. Практическая значимость результатов диссертационной работы состоит в том, что сформулированные в ней предложения могут быть использованы в практической деятельности органов публичного управления в процессе использования ГЧП-механизмов, а также при разработке и реализации концепции развития института государственно-частного партнерства.

Апробация работы. Основные положения и результаты исследования докладывались и были одобрены на международных научных конгрессах, круглых столах, международных и всероссийских научно-практических конференциях (г. Москва, г. Ростов-на-Дону, г. Харьков, г. Днепропетровск), в период с 2010 по 2012 г. По теме исследования опубликовано 24 работы общим объемом 19,9 п.л., в том числе 3 монографии объемом 13,4 пл. и 8 научных статей объемом 3,4 п.л. — в журналах из перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, определяемого ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Материалы диссертационной работы используются в учебном процессе Южно-Российского института-филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», в преподавании учебных дисциплин «Менеджмент», «Государственное регулирование экономики», также включены в учебно-методические комплексы для бакалавров, магистров и аспирантов.

Полученные результаты исследования внедрены в научную и практическую деятельность Научно-внедренческого центра Международного исследовательского института (г. Москва).

Апробация работы подтверждена справками о внедрении.

Структура работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, охваты-

вающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка литературы из 187 наименований и 21 приложения. Текст работы изложен на 201

странице, содержит 63 иллюстрации (36 таблиц, 27 рисунков).

Диссертационное исследование имеет следующую структуру: Введение 3

1. Теоретико-методологические основы исследования публичного управления как фактора эволюции государственно-частного партнерства

1.1. Эволюция основных концепций публичного управления как отражение этапов его генезиса 17

1.2. Противоречия публичного управления и особенности их разрешения 31

1.3. Императивы публичного характера современного управления становлением государственно-частного партнерства и индикаторы его качества 53

2. Тенденции формирования и перспективы развития системы публичного управления процессами генезиса и эволюции государственно-частного партнерства в России

2.1. Экономическая природа, модели и формы государственно-частного партнерства 82

2.2. Обобщение международного опыта и отечественной практики формирования и развития публичного управления системой государственно-частного партнерства 97

2.3. Функциональная действенность публичного управления как фактора развития государственно-частного партнерства 111

3. Инструменты развития отечественной системы публичного управления в сфере функционирования государственио-частиого партнерства

3.1. Форсайт как инновационный инструмент публичного управления развитием российской системы государственно-частного партнерства 121

3.2. Дорожная карта - перспективное средство институционального аппарата развития системы государственно-частного партнерства в России 129 Заключение 146 Библиографический список литературы 150 Приложения 168

Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность, показана степень разработанности проблематики в научной литературе, сформулированы цель и задачи, определены объект и предмет, выдвинута рабочая гипотеза исследования, обозначены теоретико-методологические основы и информационно-эмпирическая база разработки проблемы, основные положения, выносимые на защиту, описана научная новизна результатов исследования, а также аргументирована их теоретическая и практическая значимость.

Первая глава исследования «Теоретико-методологические основы исследования публичного управления как фактора эволюции государственно-частного партнерства» включает исторический компендиум, отражающий эволюцию концепций публичного управления, систему его противоречий, а также особенности публичного характера управления и показатели его качества.

Во второй главе диссертационной работы «Тенденции формирования и перспективы развития системы публичного управления процессами генезиса и эволюции государственно-частного партнерства в России» представлена экономическая сущность, характеристика моделей и форм государственно-частного партнерства, а также приведен анализ (на основе бенчмаркинга) эффективных зарубежных ГЧП-моделей и конкретных ГЧП-проектов, техно-логйю реализации которых, целесообразно интегрировать в отечественную практику.

В третьей главе диссертационного исследования «Инструменты развития отечественной системы публичного управления в сфере функционирования государственно-частного партнерства» в качестве инструмента совершенствования ГЧП-системы предложена адаптированная технология Форсайта, а также разработана Дорожная карта развития отечественной системы государственно-частного партнерства до 2025 г.

В заключении подведены итоги проведенного исследования, сформулированы основные выводы и рекомендации.

II. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:

1. Выделены н охарактеризованы пять основных этапов в исследовании публичного управления (в отличие от общепринятого выделения трех этапов - А. Барабашев, Е. Гуселетова, М. Петров), а также сформулировано авторское определение современного публичного управления.

Термин «публичное управление» {public management) не имеет единой трактовки, не смотря на то, что вошел в оборот свыше 140 лет назад. По мнению автора, под публичным управлением следует понимать транспарентный процесс активного взаимодействия трех групп акторов -государства, представителей гражданского общества и предпринимательства — в ходе принятия и реализации общественно значимых решений, разрешения актуальных проблем.

В порядке контроверсии с традиционным выделением в исследовании публичного управления трех этапов, последний из которых продолжается по настоящее время, в диссертационной работе обоснована версия пяти основных этапов, каждый из которых, так или иначе, связан с поиском новых моделей демократии, усилением амбивалентных процессов, формированием потребностей в новых моделях, принципах публичного характера управления и механизмах разрешения общественно значимых проблем. Первый этап (1880-1920 гт.) — публичное администрирование: исследование публичного управления сводилось к противоречию «политика / управление». Второй этап (1920-1950 гт.) - теория управления, регулирующая экономические отношения в пространстве «приграничного» взаимодействия частного и го-сударстенного секторов: исследовались принципы государственного управления предпринимательством. Третий этап (1950-1990 гг.) - публичная политика и менеджмент: расширены подходы к исследованию концепции публичного управления (поведенческий подход к государственному администрированию), а также внедрены рыночные подходы в публичное

управление. Четвертый этап (1990-2000 гг.) — концепция «обновленного (самосовершенствующегося, адаптирующегося) управления»: коренная трансформация в понимании целей публичных органов власти, и переход от минималистской к максималистской модели государства, которое помимо решения базовых задач берет на себя исполнение множества дополнительных социально-экономических функций. Пятый этап (2000 г. - настоящее время) -концепция «эффективности публичного управления»: изучение коммуникаций, связей и взаимодействий между менеджерами государственных, частных и общественных организаций, поскольку именно в этой сфере принимаются общественно значимые решения и осуществляются управленческие функции. Выделенные этапы эволюции концептуальных представлений о развитии системы публичного управления адекватно отражают последовательность этапов реального процесса.

2. Исследована система противоречий публичного управления, в отличие от имеющихся в научной литературе результатов (М. Матей-кович, В. Некрасов, В. Чиркин), проанализировано основополагающее и выявлены три производных от него противоречия, выработан механизм их разрешения, основу которого составляют инструментарные средства современных технологий управления (проектное управление, общественный контроль, краудсорсинг, государственно-частное партнерство).

Первое десятилетие XXI века показало неспособность бюрократической модели управления отвечать на вызовы новой эпохи, ее неготовность адекватно реагировать на изменившиеся запросы граждан. В связи с этим, основная задача современного этапа сводится к переходу от бюрократической модели управления к модели публичного характера управления, который предполагает трансформацию роли государства из «верховного правителя» в «менеджера». Данное обстоятельство способствует обострению противоречий функционирования сложившейся системы управления. Анализ основополагающего из них, суть которого сводится к тому, что наряду с объективной необходимостью придания публичного характера управлению, уси-

ливается отчуждение объекта управления от процесса разработки и реализации управленческих решений11 позволил выделить три производных противоречия:

1) между объективным характером публичного управления и субъективными способами его осуществления;

2) между императивом информационной полноты, достоверности и транспарентности публичного управления, и развитием «деформаций» (видоизменений и искажений) информации, снижающих ее достоверность и транспарентность;

3) между потребностью в справедливом соблюдении интересов субъектов публичного управления и обусловленной ею необходимостью их баланса, с одной стороны, и реальной возможностью эффективного удовлетворения интересов субъектов публичного управления и потребностей их объектов, с другой.

Общим условием разрешения, выявленных противоречий является внедрение системы проектного управления, общественного контроля, реализация проекта «Открытое правительство», внедрение технологии краудсорсин-га, развитие системы государственно-частного партнерства. Таким образом, механизм разрешения противоречий публичного управления включает: налаживание многосторонних связей между государством и представителями гражданского общества и предпринимательства, в целях привлечение населения к управлению общественными делами; развитие партнерских отношений между государством и субъектами частного предпринимательства на основе четкого разделения рисков и ответственности сторон; повышение транспарентности деятельности органов публичного управления.

3. Предложена система оценки качества публичного характера управления, в отличие от ранее полученных результатов (М. Головко,

11 Гхтовко М, Некрасов В. Тенепые отношения как форма ра!В1ггия основополагающего противоречия управления // Менеджмент в России и за рубежом. -2011, - №5. - С. 126.

А. Цатурова), разработана матрица инноваций, осуществляющая научное развитие публичного характера управления.

Особенность отечественной ситуации в области публичного характера управления сводится к отсутствию единой государственной политики в области открытости деятельности отдельных органов публичного управления в частности и открытости государства в целом; разрозненности законодательно закрепленных норм об обеспечении доступа граждан к информации по различным нормативным документам, регулирующим веб-сайты органов публичного управления, госконтракты, государственные реестры и т.д.

Под индикаторами качества публичного характера управления понимается диапазон различных характеристик деятельности органов публичного управления (рис. 1).

П'Ч II.'!!'

Качество публичного характера управления

Эффектнв-

НОСТЬ

управления

| (достижение ; целей при тш ■! г издержках)

| Эффективность \ | управленческой \ деятельности

Экономическая 1

приданном

| \ рчВЖ -М1р,1Х^ ,

Параметры качества жизни .

Параметры конкуренто-; способноет:

1) Индекс демокр атт п г, > 2) Индекс политических прав и гр ажданскт гс свобод: ; 3) Индекс доверия: 4) Индекс экономической свободы.. 5) Индекс процветания: 6) Индекс качества ГСП - • г! и

1) Индекс конкурентоспособности;

2) 11ндекс

"'нед е ее по с о он ос ц !". Индекс гр ИКф'.рмиЦНИ

[ Оценкн

I пр едставителен Н гражданского — обществ <1 и : предпринимательс! в»

Г) анализ эффективное и 1 структурных — реформ, 2} оценка эффективности ;госпрограмм

| Профессно- ;

наш гзм управленцев :

КрПТерНИ :

профессию-« налшма

| Критерии

1 исполнения

< аппаратом своих

| ПОЛНОМОЧИЙ

Ч,и,...........*....... .............................

Рисунок 1 — Качество публичного характера управления1'

Система оценки качества публичного характера управления, сформирована на базе агрегирования 7 индикаторов: индекса открытости сайтов ор-

12 Разработано автором по результатам исследования.

ганов публичного управления; индекса демократии; индекса доверия к публичной власти, предпринимательству и общественным организациям; индекса конкурентоспособности государства; индекса политических, гражданских и экономических свобод; индекса «недееспособности» страны; индекса качества и эффективности государственного управления. Алгоритм формирования системы оценки качества публичного характера управления, в рамках данного исследования, основывается на анализе данных, полученных международными организациями. В процессе проведенного анализа обнаружена положительная корреляция между индексами готовности к введению «электронного правительства», степени развитости различных свобод в стране, уровня конкурентоспособности государства, уровня транспарентности деятельности органов публичной власти, степени открытости этих органов и качеством публичного характера управления. Так, высоким перечисленным факторным показателям соответствует более высокий уровень качества публичного характера управления. Поскольку эти индикаторы в России в основном имеют низкие, либо средние значения, можно констатировать, что уровень качества отечественного публичного характера управления в России недостаточный.

Представляется что, для развития публичного характера управления требуется - матрица инноваций, которая представляет собой совокупность эвристических институционально-структурных, правовых, инновационно-технологических и научно-интеллектуальных решений, которые могут быть соотнесены с одним из следующих типов инноваций: организационный, концептуальный, инноваций в сфере совершенствования технологии управленческих процессов (табл. 1).

Таблица 1 — Матрица инноваций, осуществляющая научное развитие _публичного характера управления13_

Тип Составляющие инноваций

инно-

ваций Институционально- Правовые Инновационно- Научно-

структурные технологические интеллектуальные

о - создать инноваци- - разработать и вне- - создать систе- - создать

3 X онный мониторинг- дрить систему инно- му обмена инно- инноваци-

X О анализ развития вационного управле- вационным онно-

X Я" систем публичного ния качеством в дея- управленческим научные

м управления; тельность органов опытом; центры, за-

5 « - создать специали- публичного управле- - внедрить сис- нимающие-

а. о зированный научно- ния. тему обобщения ся исследо-

инновационный ин- «лучшей инно- вательской

ститут экспертной вационной прак- деятельно-

поддержки. тики». стью.

- сформировать ор- - принять Государст- - создать систе- - научно

ганы публичного венной Думе РФ фе- му «Открытого обосновать

управления новаци- деральные законы, интеллектуаль- императивы и

онного типа, отве- регламентирующие ного правитель- индикатор

<и чающих требовани- интеллектуальную ства»; оценки инно-

2 X ям нео- оценку эффективно- - реализовать в ваций систе-

л информационного сти деятельности ор- регионах крауд- мы публично-

общества; ганов публичного сорсинговые го управления

а и - расширить интел- управления; проекты; с переходом

лектуальные формы - внестн инновацион- - применять ин- на само-

¡2 участия представи- ные изменения в дей- новационное управление.

телей научного ствующие норматив- проектное

гражданского обще- но-правовые акты, управление в

ства и иновацион- регламентирующие деятельности

ного предпринима- деятельность органов органов публич-

тельства в публич- публичного управле- ной власти.

ном управлении. ния.

Следует отметить, что данные инновации являются не только ответом на вызовы внешних (экзогенных) влияний и необходимости к ним адаптироваться, но и следствием саморазвития самой управленческой системы, формирования новых, ранее не существующих внутренних (эндогенных) факторов, которые появляются в результате самостоятельной, относительно независимой от внешних условий логики развития системы публичного управления.

13 Составлена автором в процессе исследования.

4. Выявлена двойная (прямая и обратная) зависимость и взаимообусловленность развития системы государственно-частного партнерства и системы публичного управления.

Современный подход к публичному управлению предполагает многовариантность взаимоотношений государственного и частного секторов для удовлетворения общественно значимых потребностей и решения общественно значимых проблем. Поскольку, «власть уже не концентрируется в централизованной и сильной государственной машине, а распределяется в широком институциональном веере от правительственных и субнациональных структур (локальных и региональных) до многочисленных групп частного сектора экономики, а также гражданского общества с его неправительственными организациями и собственно гражданами»14, постольку, одной из ключевых задач современного этапа развития публичного управления может явиться поиск оптимального механизма взаимоотношений органов публичной власти, институтов гражданского общества и предпринимательства, через преодоление фрагментарного, несистемного характера взаимодействия, налаживание диалога, выработку прямых и обратных связей между ними.

Взаимозависимость развития системы публичного управления и института ГЧП состоит в том, что с одной стороны, становление публичного управления в России способствует развитию государственно-частного партнерства, а с другой стороны, реализация партнерства между государством и субъектами предпринимательства способствует усилению публичного характера управления. Другими словами, публичное управление является движущей силой развития ГЧП-системы, так как второе выступает одной их форм первого, а реализация государственно-частного партнерства является катализатором развития публичного управления, способствуя разрешению управленческих противоречий и увеличению функционально-действенного потенциала его структур.

м Мтьковская И. Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации (актуализация европейского опыта для России) П Веспшк Российского уштерсигета дружбы народов. Серия: Политология. - 2006. - № 8. - С. 27-43.

Данная взаимозависимость подтверждается тем, что для эффективной реализации партнерства государства и частного сектора, органы публичного управления формируют и развивают специализированные институты, повышают уровень своей ответственности перед гражданским обществом, соблюдают прозрачность процедур реализации проектов, внедряют принципы публичного характера управления и т.д. Следовательно, в процессе реализации государственно-частного партнерства происходит совершенствование механизма коммуникации, налаживания прямой и обратной связи, повышение уровня взаимного доверия и культуры сотрудничества, повышение качества публичного характера управления, развитие у органов публичной власти возможности своевременного реагирования и эффективного удовлетворения общественных потребностей, а также разрешения управленческих противоречий и решения общественно значимых проблем.

Как показывает практика, уровень развития ГЧП-системы выше в тех странах, в которых уровень публичного характера управления также находится на высоком уровне и наоборот. Так, мировым лидерами по реализации ГЧП-проектов являются: Великобритания, США, Франция, то есть страны с наиболее высокими показателями, агрегируемыми в систему оценки качества публичного характера управления.

5. Предложена в качестве инструмента публичного управления системой государственно-частного партнерства технология Форсайта, в частности, разработана «Дорожная карта развития отечественной системы государственно-частного партнерства — 2025».

Технология форсайта {foresight) способствует формированию единого представления перспективы развития системы государственно-частного партнерства, оказывая положительное влияние на развитие сотрудничества и кооперации между органами публичной власти, предпринимательства, гражданского общества и научного сообщества, посредством согласования партикулярных интересов.

Сопоставительный анализ форсайт — проектов США, Великобритании, Японии, Австрии, Швеции показал, что их общими чертами в данных странах является вовлеченность представителей различных сообществ в обсуждение и сопоставление долгосрочных прогнозов, стратегий развития, выработки комплексного видения будущего и сопоставление путей его достижения. Различия сводятся к тому, что в международной практике вектор эволюции форсайта ориентирован на переход от доминации позиций государственного администрирования к рыночному принципу взаимодействия партнеров, а в России, наоборот, проявляются признаки обратного движения.

В сформировавшихся условиях современной России концепции субъектов государственно-частного партнерства зачастую излишне поляризованы. Это значит, что концепции инициатора ГЧП-проекта (в российской практике, как правило, государство), отличаются от концепций представителей частного сектора экономики, а те, в свою очередь, от концепций непосредственных получателей продукта ГЧП-проекта (представителей гражданского общества). Сегодня, система отечественного государсвенно-частного партнерства несовершенна: ГЧП-концепты основываются преимущественно на учете трендов вчерашнего и сегодняшнего дня, а не образе будущего; управление ГЧП процессами осуществляется при наличии большого количества проблемных ситуаций и внутренних противоречий; ГЧП-проекты чрезвычайно разрозненны (обособлены) по отраслям; не налажена система тестирования и контроля жизнеспособности проекта ГЧП по различным критериям (эффективность, затратность, удобство, актуальность); горизонтальные связи между акторами партнерства не прозрачны и зачастую имеют разрывы; процедуры согласования их интересов не унифицированы. Также, для отечественной практики характерна реализация серийных ГЧП-проектов в формате какой-либо одной отрасли, а их реализация ведется либо по моделям 80-90-х гг. XX века, либо по дорогостоящим индивидуальным проектам.

Для устранения вышеперечисленных недостатков, в частности, и повышения эффективности отечественной системы государственно-частного

партнерства, в целом, в работе, предпринята попытка разработки «Дорожной карты развития отечественной системы государственно-частного партнерства — 2025»ь. Данный проект представляет собой алгоритм четких последовательных целенаправленных действий в институциональной, правовой, организационной, финансово-экономической, научной и социальной сферах, обеспечивающих эффективное развитие отечественной системы государственно-частного партнерства, а также замену неэффективных традиционных на эффективные и адекватные отечественным реалиям новационные ГЧП-модели (табл. 2). Смысл проекта сводится к возможности создания реалистичного сценария развития отечественной ГЧП-системы, принимая во внимание существующие проблемы и уникальные возможности.

Мероприятия

Таблица 2 — Дорожная карта развития отечественной системы государственно-частного партнерства - 202516

п )€детв<: [ Статус 'меронр? т 2(112 2013 | 2014

ный результат

Статус мероприятия по состоянию

на 01.J 0.2012 г.

12 3

KB i KB j К!'.

I. этап - «устранение несоответствий в сфере существующей системы ГЧП»

1.1. Обобщение опыта развития систем ГЧП 2000-2012 гг. (включая результаты «пилотных» проектов). Формирование библиотеки «лучшей практики»

1.2.Разработка концепции государственно-частного партнерства

- аналитический отчет с обобщением опыта и уроков развития системы ГЧП;

- полный On-line классификатор реализованных, находящихся на стадии реализации и планируемых ГЧП-проектов (по регионам)

- согласованная концепция ГЧП

Реализовано част

но. В 2012 г. были созданы веб-сайты \vw\v.pppinrussia, www.pppcenter.ru по анализу и реализации ГЧП - проектов (представлены материалы по реализуемым проектам)

Не реализовано

15 Разработано авгором по результатам исследования.

16 Разработано автором по результатам исследования.

1.3. Принятие федерального закона ФЗ «О государственно-частном партнерстве»

- Федеральный закон «О ГЧГ1»

Реализовано частично. Разработан проект ФЗ «О государственно-частном партнерстве»

1.4. Внесение изменений в Бюджетный, Налоговый, Земельный, Лесной, Водный Кодексы

- актуальные Кодексы Российской Федерации

Реализовано частично. Разработан проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах и о внесении изменений в отдельные

законодательные акты РФ»

1.5. Внесение изменений в ряд Федеральных законов: Федералы 1ый закон от 21.7.2005 N

115-ФЗ «О концессионных соглашениях»; Федеральный закон от 22.7.2005 N

116-ФЗ«Об особых экономических зонах»; Федеральный закон от 17.5.2007 N 82-ФЗ «О банке развития»; Фе-дералыгые законы об иных государственных корпорациях - «Росна-но», «Фонд содействия реформированию

ЖКХ»,

«Олимпстрой» и Постановлений Правительства РФ

- актуальное федеральное и региональное законодательство

Реализовано частично. Разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях»

1.6. Развитие краудсорсинга (коллективный отбор оптимальных решений) в нормотворчестве

- высокин уровень прозрачности процесса ГЧП

Реализовано частично. Обоснована необходимость применения технологии краудсорсинга на федеральном уровне

1.7. Разработка методических рекомендаций по развитию системы ГЧП. Апробация методической базы, внесение корректив по результатам внедрения

- методические рекомендации (с учетом различных типов субъектов Российской Федерации);

- порядок реализации ГЧП-

- отчеты о реааи-зации проектов

Реализовано частично. Единые методические рекомендации не разработаны;

Порядок реализации ГЧП-проектов на местном уровне принят и применяется, но различается в различных субъектах РФ

1.8. Проведение мероприятий по обучению, обмену опытом, обсуждению накопленной практики в сфере внедрения механизмов управления

но результатам

- семинары-тренинги, конференции, форумы

В стадии реализации

«к «-» п ч \

ный

|K"4WlbT¥) i

nm-r, V • * ' ' ' -tu;if

2.1. Внедрение элементов проектного управления

- утвержденная методика реализации ГЧП-проектов;

- автоматизированные системы управления проектами ГЧП

С isrvv «ejxv« ; i$pm % чкчоиник»

т atMhtm

Не рсализова-

2.2. Внедрение механизмов индивидуального планирования деятельности и текущей оценки результатов деятельности участников партнерства

- утвержденные методики индивидуального планирования деятельности и проведения текущей оценки участников партнерства

2.3. Разработка и внедрение принципов конкурентного распределения ресурсов между проектами ГЧП (по принципу их эффективности и актуальности)

- методика конкурентного распределения ресурсов на основе оценки проектов ГЧП

Реализовано частично (в

ряде субъектов РФ разработаны методики конкурентного распределения средств между проектам ГЧП на основе рейтинговой оценки)

2.4. Внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей и результатов, оценки вклада непосредственных результатов на показатели конечных общественно-значимых результатов проектов ГЧП

- концепция, методология и методики оценки рисков ГЧП

Реализовано частично (в

отдельных ФОРШ разработаны методики оценки рисков проектов ГЧП)

2.5. Активизация использования существующих механизмов стимулирования внедрения пршщипов управления по результатам, обеспечение совместимости требований в рамках различных механизмов стимулирования реализации ГЧП-проектов

- современная методика проведения конкурсов;

- методика страхования ГЧП-

Реализовано частично (введение возможности выделения льгот, страхование ГЧП-проектов)

Мероприятия

Шкоередстве и ный

резулыз!

Сттус меро*

НрНН!И

НО СОСТОЯНИЮ

11111^2012 г.

3« этан - «альтернативы инновационного цикла»

3.1. Внедрение системы общественного контроля, позволяющей независимо оценивать уровень достижения целей, результативность проектов ГЧП

- методология и методики проведения общественного контроля;

- отчеты по результатам общественного контроля

Не реализовано

3.2. Разработка и внедрение комплексной системы мониторинга степени достижения целей и фактических результатов ГЧП на основе данных управленческой и бюджетной отчетности

- система мониторинга степени достижения целей и ожидаемых результатов

Частично реализовано в рамках подготовки Сводного доклада Правительства РФ. Предполагается реализация в рамках системы ГАС-У правление

4.2. Форсайт отдельного ГЧП-проекта

- дорожная карта ГЧП-ироекта

Не реализовано

предварительного инновационно-маркетингового прогнозирования, планирования, моделирования и макетирования, основанного на современных концепциях, надежного анализа и схем руководства, улучшающих деятельность ПГП

тельного прогнозирования, планирования, моделирования и макетирования

реализовано

4.3. Расширение использования моделей ГЧП, перенесение с учетом российских реалий эффективных зарубежных моделей

4.4. Учет и быстрое реагирование на изменяющиеся потребности конечных получателей результатов ГЧП проектов — представителей гражданского общества

- новационные модели ГЧП

- интеллектуально-рефлекторная система ГЧП

Общий перечень мероприятий Дорожной карты развития системы ГЧП - 2025 предлагается объединить в 4 этапа (рис. 2).

1 этап (2012-2014) "Устранение несоответствий

в сфере существующей системы ГЧП"

2 этап

(2014-2018)

: "Запрос на пнтеллектуат.-ностьг'

3 этот (201S-2Û22)

1 • ibie|)H:iillHM

инновационного Ip" цикла"

4 этап

(2022-2025) !

"Трансформация I ГЧП-снстемьг в систему

ПубШГЧШ-

частного партнерства"

ГЧП

( 2012 ) Переходный период

2020

2025

Интеллектуальный переход

Инновационный период

Рисунок 2 - Схема Дорожной карты развития системы ГЧП - 2025'7

В Дорожной карте учтены основные барьеры на пути широкого применения ГЧП в России и сформулировано 12 рекомендаций:

Рекомендация 1\ усилить отечественную нормативно-правовую базу ГЧП, расширить применение технологии краудсорсига в законотворчестве.

Рекомендация 2: осуществить «комплексное структурирование», направленное на снятие не только нормативных, экономических, но и организационных барьеров для запуска ГЧП-проектов.

Рекомендация 3: создать систему публичного управления развитием государственно-частного партнерства, стандартизировать структуру и функции региональных центров развития ГЧП.

Рекомендация 4\ обеспечить однонаправленность векторов государственной, региональной и муниципальной политики, ориентируя их на решение основных институциональных задач развития ГЧП-системы.

Рекомендация 5: внедрить практику предварительного инновационно-маркетингового прогнозирования, планирования, моделирования и макетирования, основанную на современных концепциях, надежного анализа ситуации и схем публичного управления, улучшающих деятельность ГЧП.

Рекомендация 6. разработать систему государственного страхования ГЧП-проектов.

Разработан автором в процессе исследования.

Рекомендация 7: разработать этический кодекс субъектов государственно-частного партнерства.

Рекомендация 8: организовать коммуникативную площадку как институциональный инструмент публичного управления для обсуждения решения проблем партнерства, нахождения консенсуса интересов его участников.

Рекомендация 9: создать пул (с On-line классификатором) типовых ГЧП-проектов, специализированных по отраслям, для различных регионов России.

Рекомендация 10: использовать передовые технологии публичного управления - форсайт в разработке отдельных ГЧП-проектов; ввести образовательный курс по государственно-частному партнерству, практиковать ком-петенционный анализ.

Рекомендация 11: реализуя императив публичного управления развитием государственно-частного партнерства, создать единый интернет-портал, содержащий исчерпывающую информацию о реализованных, находящихся в стадии реализации и планируемых ГЧП-проектах.

Рекомендация 12: систематизировать исследования зарубежного опыта ГЧП посредством технологии бенчмаркинга.

Реализация «Дорожной карты развития государственно-частного партнерства — 2025» как институционального инструмента публичного управления позволит более глубоко понять природу изменений, сущность новых проблем и оценить потенциал возможностей и, что не менее важно, обосновать предложения о формировании институциональных структур, которые должны обеспечить развитие ГЧП-системы. Следует отметить, что совершенствование отечественной системы публичного управления развитием государственно-частного партнерства должно стать непрерывным процессом, который призван произвести коренные перемены в экономике России, трансформировав традиционную ГЧП-систему в систему публично-частного партнерства.

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ:

Монографии:

1. Лимарева Д.А., Некрасов В.Н. Противоречия современного публичного управления. Монография / Д.А. Лимарева, В.Н. Некрасов. -Росгов-на-Дону: ЮРИ РАНХиГС при Президенте РФ, 2012. -ISBN 978-5-874507-43-8 - (4,6 п.л.)

2. Некрасов В.Н., Лимарева Д.А. Государственно-частное партнерство в системе публичного управления. Монография / В.Н. Некрасов, Д.А. Лимарева. -Ростов-на-Дону: ЮРИ РАНХиГС при Президенте РФ, 2012. -ISBN 978-5-89546-694-0 - (4,5 п.л.)

3. Лимарева Д.А. Дорожная карта развития системы государственно-частного партнерства. Монография / Д.А. Лимарева. - Ростов-н/Д: ЮРи РАНХиГС при Президенте РФ, 2012. - ISBN 978-5-874507-42-7 - (4,3 п.л.)

Статьи в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК:

4. Некрасов В.Н., Лимарева Д.А. Теоретико-методологические этапы исследования публичного управления // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - Ростов-н/Д - 2011. - № 4. - (0,8 п.л.)

5. Лимарева Д.А. Особенности становления и перспективы развития государственно-частного партнерства в России // Гуманитарные и социально-экономические науки. - Ростов-на-Дону: СКНЦ ВШ ЮФУ - 2011. -№ 6. - (0,6 п.л.)

6. Лимарева Д.А. Транспарентность органов публичного управления как важный элемент повышения его эффективности Н Научная мысль Кавказа. -Ростов-на-Дону: СКНЦВШЮФУ-2012. -№ 1. —(0,5 п.л.)

7. Лимарева Д.А. Современный этап развития публичного управления // Гуманитарные и социальные науки. - Ростов-на-Дону: СКНЦ ВШ ЮФУ -

Электронный журнал. - 2012. - № 1. - URL: http://hses-online.ru/2012/ 01/konf /40.pdf- (0.1 п.л.)

8. Лимарева ДА. Информационная составляющая современного этапа публичного управления // Экономика и предпринимательство. - Москва - март-апрель 2012. - № 2 (25). - (0,5 пл.)

9. ЛтюреваД.А. Информационная составляющая современного этапа публичного управления // European Social Science Journal (Европейский журнал социальных наук). - Рига - Москва - 2012. - № 3 (19). - (0,3 п.л.)

10. Лимарева Д.А. Форсайт в системе публичного партнерства // European Social Science Journal (Европейский журнал социальных наук). - Рига -Москва - 2012.-№ 10.-(0,3 п.л.)

11. Лимарева ДА. Краудсорсинговые инициативы в области публичного управления // European Social Science Journal (Европейский журнал социальных наук). - Рига - Москва - 2012. - № 12. - (0,3 п.л.)

Статьи в научных сборниках, материалах конференций и прочие публикации:

12. Лимарева Д.А. Усиление публичного характера управления посредством вовлечения представителей гражданского общества и предпринимательства в процесс принятия социально значимых решений // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2012. - № 2. - (0,3 п.л.)

13. Лимарева Д.А. Трансформация отношений государства, представителей гражданского общества и предпринимательства // Теоретическая экономика. Научный электронный экономический журнал. -2012. - 3. - URL: http://theoreticaleconomy.info /articles/591 .pdf- (0,3 п.л.)

14. Лимарева Д.А. Государственно-частное партнерство как инструмент реализации инфраструктурных проектов // Актуальные проблемы совершенствования экономико-правовых и социально-политических сфер общества в современной России. Сборник статей Всероссийской НПК

аспирантов и молодых ученых. - Ростов-на-Дону: ЮРИ РАНХиГС при Президенте РФ, 23 сентября 2011. - (0,2 п.л.)

15. Лимарева ДА. Вовлечение граждан в процесс принятия управленческих решений как современный механизм модернизации публичного управления. // Государственное управление и местное самоуправление. Материалы XII Международного научного конгресса. - Харьков: Изд-во ХарРИ НАГУ «Магистр». - 29 марта 2012. - (0,1 п.л.)

16. Лимарева ДА. Современные механизмы государственно-частного партнерства // Проблемы налогообложения, предпринимательства и менеджмента. Выпуск 6. Сборник статей. - Ростов-на-Дону: СКАГС, 2011. - (0,3 пл.)

17. Лимарева Д.А. Проблемы взаимодействия государства, институтов гражданского общества и предпринимательства. // Проблемы налогообложения, предпринимательства. Выпуск 7. Сборник статей. - Ростов-на-Дону -2012.-(0,3 п.л.)

18. Лимарева Д.А. Основополагающее противоречие современного этапа развития публичного управления. // Ломоносовские чтения МГУ. - Москва: МГУ им. М.В. Ломоносова. - 9-14 апреля 2012. - URL: http://lomonosov-msu.гн/archive/Lomonosov 2012/1738/42586 8d51.pdf-(0,1 п.л.)

19. Некрасов B.H., Лимарева Д.А. Государственно-частное партнерство как фактор развития публичного управления в России // Теория и практика государственной службы: современные приоритеты региональной политики. Сборник материалов Международной НПК. - Днепропетровск: ДРЩУ НАДУ, 5-6 ноября 2010. - (ОД п.л.)

20. Некрасов В.Н., Лимарева Д.А. Современные особенности публичного управления в России // Государственное управление и местное самоуправление. Сборник тезисов выступлений XI Международного научного конгресса. - Харьков: Изд-во ХарРИ НАГУ «Магистр», 24 марта 2011. - (0,2 п.л.)

21. Некрасов В.Н., Лимарева Д.А. Общественный контроль в системе публичного управления // Становление и развитие теории и практики управления человеческим капиталом и социально-экономическими системами. Сбор-

ник тезисов выступлений V Международной НПК. - Ростов-на-Дону: ЮРИ РАНХиГС при Президенте РФ, 13-15 декабря 2011. - (0,4 п.л.)

22. Лимарева Д.А. Модернизация региональных моделей государственно-частного партнерства (на примере Ростовской области) // Эффективность самоуправления муниципальных образований городских и сельских поселений (опыт России и Германии). Материалы международного «круглого стола». -Ростов-на-Дону: СКАГС, 2011. - (0,2 п.л.)

23. Лимарева Д.А. Инструменты повышения эффективности публичного управления // Внедрение инновационных подходов и технологий менеджмента в практику публичного управления. Электронный сборник материалов Международной НПК. - Днепропетровск: ДРИГУ НАГУ при Президенте Украины, 27-28 октября 2011. - URL: http://www.dridu.dp.ua/konfykonf dridu/2 011 10 28 mup.pdf—(0.1 пл.)

24. Лимарева Д.А. Трипартизм как эффективный способ решения проблем взаимодействия органов публичной власти, институтов гражданского общества и предпринимательства // Проблемы взаимодействия гражданского общества, государства и бизнеса: опыт России и Германии. Сборник тезисов выступлений «круглого стола». - Ростов-на-Дону: ЮРИ РАНХиГС при Президенте РФ, март 2012. - (0,4 п.л.)

Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.-л. Заказ 2885. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОШ/ЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Лимарева, Дарья Александровна

Введение

1. Теоретико-методологические основы исследования публичного управления как фактора эволюции государственно-частного партнерства

1.1. Эволюция основных концепций публичного управления как отражение этапов его генезиса

1.2. Противоречия публичного управления и особенности их разрешения

1.3. Императивы публичного характера современного управления становлением государственно-частного партнерства и индикаторы его качества

2. Тенденции формирования и перспективы развития системы публичного управления процессами генезиса и эволюции государственно-частного партнерства в России

2.1. Экономическая природа, модели и формы государственно-частного партнерства

2.2. Обобщение международного опыта и отечественной практики формирования и развития публичного управления системой государственно-частного партнерства

2.3. Функциональная действенность публичного управления как фактора развития государственно-частного партнерства

3. Инструменты развития отечественной системы публичного управления в сфере функционирования государственно-частного партнерства

3.1. Форсайт как инновационный инструмент публичного управления развитием российской системы государственночастного партнерства 1 ^

3.2. Дорожная карта - перспективное средство институционального аппарата развития системы государственно-частного партнерства в России 129 Заключение 146 Библиографический список литературы 150 Приложения

Диссертация: введение по экономике, на тему "Публичное управление развитием государственно-частного партнерства"

Актуальность темы исследования. Мировой финансовый кризис 2008 г. показал, что одной из его причин явилось обострение основополагающего противоречия сформировавшейся системы управления между объективной необходимостью усиления его публичного характера и возрастающим уровнем отчуждения объектов управления от субъектов принятия управленческих решений. Главным механизмом его разрешения выступает создание эффективной системы публичного управления, стержневым элементом и адекватной институционально-структурной формой объектной определенности которой является эффективное государственно-частное партнерство (ГЧП).

В экономической науке начала XXI века исследование вышеуказанной проблемы приобретает особую актуальность и значимость, поскольку открывают путь формированию современной парадигмы публичного управления, обусловленной изменившимися реалиями в сфере экономических отношений публичной власти, гражданского общества и бизнес-среде. В структуре этих отношений, и как следствие, в системе публичного управления происходят изменения, продиктованные необходимостью выработки новых транспарентных действий государства, способствующих усилению публичного характера управления. В связи с этим сегодня назрела необходимость трансформации сложившейся системы управления в качественно новую модель публичного управления, основывающуюся на интересах и потребностях представителей гражданского общества в целом и предпринимательства в частности. Одним из эффективных механизмов реализации новой модели публичного управления и адекватным его экономической природы объектом выступает государственно-частное партнерство.

Необходимость в изучении диалектики причинно-следственных взаимопереходов в системе связей публичного управления и государственночастного партнерства при анализе сути вышеуказанных трансформаций обусловливает и актуальность использования современного метода форсайта - «дорожное картирование», обеспечивающего согласование императивов и целевых предпочтений государства, гражданского общества и субъектов предпринимательства. Таким образом, формирование институционально-экономического механизма разработки «дорожных карт» при совершенствовании системы публичного управления развитием государственно-частного партнерства является актуальной научной и практической задачей.

Степень разработанности проблемы. К наиболее значимым исследованиям в области публичного управления следует отнести работы таких авторов, как: Ч. Барнард, М. Вебер, В. Вильсон, Дж. Гуднау, Т. Гэблер, П. Дра-кер, Ф. Крозье, Дж. Марч, У. Нисканен, И. Олсен, Д. Осборн, Г. Саймон, Д. Трумэн, Д. Уалдо1. Для современных концепций публичного управления характерна полипарадигмальность, то есть наличие разнообразных подходов к его изучению. В аспекте данной работы актуальны концепции нового государственного менеджмента (Г. Питере, Дж. Фредериксон и др.) , неоинсти-туционализма (П. Ди Маджио, У. Пауэлл и др.^, политических сетей (Т. Бер-цель, JI. О'Тул, Р. Родес и др.)4, нового способа управления {governance) (Г. Бребант, Я. Кооиман, Г. Маркс)5.

1 Вебер М О некоторых категориях понимающей социологии. Избранные произведения. - М.: Прогресс, 1990.; Crozier М Comment reformer L'Etat? - Paris, DF., 1988.; Нисканен В Пересмотр Вехи экономической мысли. Экономика благосостояния и общественный выбор. - СПб.: Экономическая школа. - Том 4. - 2004.; Osborne D, Gaebler Т Reinventing Government; How the Enterpreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. - N.Y. et al., 1992; Осборн Д, Пластрик П Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. - М.: Прогресс. - 2001.; Waldo D The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration, 2nd ed. New York, London: Holmes & Meier Publishers., 1984.

2 Peters G Models of Governance for the 1990s // The State of Public Management / Ed. by D Kettland, В Mil-ward. - Baltimore, L., 1996.; Frederickson G. Comparing the Reinventing Government with the New Public Admin-istration//Public Administration Review, vol. 56. - 1996. - № 3.

3 Di Maggio P Interest and Agence in Institutional Theory // Institutional Patterns and Organization. - Cambridge, 1988.; Powell IV, Dt Maggio P The New Institutionalism in Organizational Analysis. - Chicago, 1991.

4 Bonel T Rediscovering Police Networks as a Form of Modern Governance // Journal of European Public Policy, vol. 5. - 1998. - № 2.; Rhodes R Understanding Governance: Policy Network, Governance, Reflexibility and Accountability. - Buckingham; Philadelphia, 1997; O'Toole L The Implications for Democracy in a Network Bureaucratic World // Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 7. - 1997.

5 Braibant G The Past and Future of Public Administration // International Review of Administrative Sciences, vol. 68. - 2002. - № 3.; Кооиман Я Общественно-политическое правление (Social-political governance) II Государственное управление. - СПб., 2001.; Marks G, Hooghe L. Unraveling the Central State, but How?: Types of Multi-Level Governance II American Political Science Review. Washington, vol. 97. - 2003. - № 2.

Вопросы сущности публичной власти и особенностей теории публичного управления, затрагивались многими отечественными учеными, исследующими проблемы взаимодействия представителей государства, предпринимательства и гражданского общества. Среди них следует выделить работы С. Алексеева, Г. Атаманчука, В. Афанасьева, А. Барабашева, В. Баранова, Л. Бутько, В. Бутылина, А. Величко, А. Венгерова, В. Вернадского, Т. Виноградовой, Р. Вульфовича, М. Головко, Е. Гриценко, Е. Гуселетова, А. Денисова, В. Зорькина, В. Игнатова, М. Кастосова, Т. Кашаниной, В. Кудрявцева, И. Мальковской, М. Матейкович, С. Махиной, В. Некрасова, Г. Овчаренко, В. Овчинникова, М. Петрова, Н. Полищук, А. Пономарева, И. Ростовщико-ва, В. Рудова, Л. Сморгунова, А. Харитонова, А. Цатуровой, В. Чиркина, А. Чумакова6.

Качество и эффективность деятельности органов публичной власти рассматриваются в трудах таких ученых, как М. Делягин, В. Дьякова, С. Воронов, Т. Игнатова, В. Кабанов, О. Кириченко, В. Козбаненко, И. Котелев

6 Алексеева Т «Публичное» и «частное»: где границы «политического»? - URL: http://www.academ yrh .info/html/re f720050303.htm (дата обращения: 01.09.12); Атаманчук Г Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. - М.: Экономика, 2000.; Барабашев А, Гуселетова Е Исследование публичного управления в США. истоки, этапы развития, современное состояние, эволюция образовательных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2010. - № 2.; Виноградова Т Общественное участие как необходимый компонент работы центров публичной политики // Публичная политика в сфере мягкой безопасности: Балтийское измерение - СПб., 2003.; Вульфович Р, Гимелыитейн Я Публичное управление: механизмы и закономерности. // Управленческое консультирование. - 2009. - № 3.; Игнатов В, Игнатова Т. Экспертные оценки социальной политики и взаимодействия государства и бизнеса на Юге России // Российское предпринимательство. -2012. - № 6.; Кастосов М. Роль трансакционного сектора в экономии ресурсов // Российское предпринимательство. -2012. - № 3 (201).; Мальковская И Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации (актуализация европейского опыта для России) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. — 2006.; Матейкович М Публичное управление в России: пути совершенствования - URL: http://www.litkafe.ru/7819-publichnoe-upravlenie-v-rossii-puti.htrnl (дата обращения: 01.09.12); Некрасов В, Цатурова А Публичное управление национальной образовательной системой: Монография / - Ростов-н/Д: ЮРИ филиал РАНХиГС, 2011.; Овчаренко Г, Некрасова В Механизмы и инструменты инновационного развития социоэкономических систем' Монография - Ростов-н/Д: Бюро «Москва», 2012.; Овчинников В, Кетова Н Интеграционные императивы модернизации и конкурентоспособности экономики России в глобализирующемся пространстве // Экономический вестник Ростовского государственного университета. - Том 2. - 2004. - № 2.; Петров М Опыт эволюции публичного управления в России и актуальные задачи административной реформы на современном этапе // История государства и права. - 2010. - № 8.; Пономарев А, Николаева Н Государственное управление в условиях инновационного экономического развития // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - 2012. - № 1.; Сморгунов Л Электронное правительство, менеджмент знаний и административные реформы. - URL: http://www.politex.info /content/view/140/30/ (дата обращения: 01.09.12); Чиркин В Публичное управление. Юристь, 2004.; Чумаков А Государственное управление инновационным развитием // Государственное и муниципальное управление Ученые записки СКАГС. - 2012. - № 3. екая, В. Лобанов, С. Наумов, Е. Охотский, О. Шабров, Ф. Шамхалов, Л. Якобсон7.

Фундамент современных исследований в области информационного общества и новой роли публичного управления в этих условиях был заложен Д. Беллом, Б. Дмитриевским, М. Кастельсом, Р. Катцом, Й. Масудой, М. Поо ратом, О. Тоффлером .

Исследованию основ государственно-частного партнерства посвящены работы таких зарубежных ученых, как: А. Аткинсон, Дж. Бреннан, X. Ван Хэм, Е. Варга, М. Геррард, Е. Леман, Р. Лоусон, К. Мулкайи, М. Портер, Э. Сава, Дж. Стиглиц, Л. Стивене, Г. Таллок, К. Харрис, Г. Ходжа, П. Фишер9.

Проблемы государственно-частного партнерства исследовали: Л. Абалкин, А. Баженов, А. Белицкая, О. Белокрылова, В. Варнавский, М. Вилисов, А. Гапоненко, С. Глазьев, К. Грива, С. Грицай, М. Дерябина, В. Ефимова, Б. Жихаревич, А. Зельднер, В. Кабашкин, В. Кнаус, М. Корнилов, А. Либман, В. Лившиц, Л. Лимонов, М. Лоскутова, Е. Миргородская, В. Мочальников, И. Осадчая, А. Панкратов, Э. Паруль,

7 Делягин М Оценка эффективности государственного управления // Проблемы теории и практики управления. - 1996. - № 1Дьякова В Противоречие между социальной справедливостью и экономической эффективностью в современном публичном управлении // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И Герцена. - 2009. - № 106.; Игнатова Т Институциональные основания и методы измерения качества государственного управления. - URL: http://rusrand.ru/konfl/2ignatova.pdf (дата обращения: 01.09.12); Козбаненко В Государственное управление: основы теории и организации. - М.: Статут, 2002.; Лобанов В. Анализ государственной политики. - М.: ГУУ, 2002 , Шабров О Эффективность государственного управления условиях постмодерна // Власть. - 2010. -№ 5.; Шамхалов Ф Государство и экономика. Власть и бизнес. - М., 2003.; Якобсон Л Реформа государственной службы: замыслы интересы и приоритеты // Управленческое консультирование. Научно-практический журнал Северо-Западной академии государственной службы. - 2005. - № 4.

8 Белл Д Грядущее постиндустриальное общество. - Москва: Академия. 1999 ; Кастельс М Информационная эпоха, экономика, общество и культура - М. ГУ ВШЭ, 2000.; Masuda Y The Informational Society as Post-Industrial Society. World Future Society, 1981.; Тоффлер Э. Третья волна = The Third Wave, 1980. -M.: ACT. 2010.

9 Atkinson T Public Economics and the Economic Public. // European Economic Review. Presidential Address to the European Economic Association. - 1990. — № 34.; Gerrard M What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? - «Finance & Development», vol. 38, - 2001. - № 3.; Ham van H, Koppenjan J Building Public-Private Partnerships: Assesing and Managing Risks in Port Development // Public Management Review, vol.3. - 2001. - № 4 ; Savas E Privatization and Public Private Partnerships. - N.Y.: Chatham House Publishers, 2000.; Hodge G The Challenge of Public-Private Partnerships: Learning from International Experience. Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2005.; Tullock G, Seldon A Government Failure: A Primer in Public Choice. 2 nd ed. - Washington. D.C.: Cato Institute, 2005.

Б. Райзберг, О. Русецкая, О. Савинова, И. Смотрицкая, В. Фильченков, Т. Черкасова, А. Чонка, В. Якунин10.

Несмотря на наличие имеющихся исследований по проблемам развития отечественной системы публичного управления, становления института государственно-частного партнерства, лишь в небольшом количестве работ дается оценка влияния публичного управления на развитие государственно-частного партнерства. Данное обстоятельство определило цель исследования.

Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в разработке проекта «Дорожной карты развития государственно-частного партнерства», на основе комплексного исследования взаимообусловленности процессов эволюции отечественной системы публичного управления и развития ГЧП-системы. Цель исследования обусловила постановку следующих задач:

- систематизировать научные подходы отечественных и зарубежных ученых относительно теоретико-методологических основ публичного управления, уточнив его понятийный аппарат;

- исследовать систему противоречий публичного характера управления и выработать механизм их разрешения;

10 Баженов А Государственно-частное партнерство — единственный механизм развития Дальнего Востока // Промышленник России - 2012 - № 7-8 (139), Белицкая А Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах // Предпринимательское право - 2009 - № 2 , Белокрылова О Взаимодействие бизнеса и власти в процессе формирования стратегии экономического развития регионов // Проблемы формирования государственных политик в России - М Научный эксперт - 2006 , Варнавский В Государственно-частное партнерство теория и практика - М ГУ-ВШЭ, 2010, Грицай С Классификация форм частно-государственного партнерства в России// Проблемы регулирования деятельности в базовых отраслях национальной экономики Сб науч ст - Москва, ИНИОН РАН, 2004 , Дерябина М Государственно-частное партнерство теория и практика // Вопросы экономики - 2008 - № 8 , Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики Монография / Под ред Зельднера А Сыотрицкои И - М ИЭ РАН, 2012 , Игнатова Т Черкасова Т Эффективность института государственно-частного партнерства как фактор инновационно ориентированного развития России // Государственное и муниципальное управление ученые записки СКАГС - 2011 -№ 1 , Кабашкин В Государственно-частное партнерство - Изд-во Международный инновационный центр - 2010 , Кнаус В Государственно-частное партнерство в регионе - М, МАКС Пресс, 2008, Корнилов М Роль государственно-частного партнерства в обеспечении экономической безопасности Российской Федерации и ее регионов — URL http //www rane-brf ru/conference/2012 /kornilov pdf (дата обращения 01 09 12), Лоскутова M Государственно-частное партнерство в условиях модернизации экономики России // Социально-экономические явления и процессы - 2010 - № 2 (018), Миргородская Е Роль кластеров в обеспечении конкурентоспособности региона // Изв высш учеб заведений Северо-Кавказский регион Общественные науки - 2005 - № 1 , Панкратов А Государственно-частное партнерство в современной практике Основные теоретические проблемы - Изд-во Анкил. 2010 . Паручь Э Развитие государственно-частного партнерства в ряде стран СНГ // Институты и механизмы государственного регулирования экономики Сборник - М ИЭ РАН, 2012 , Чонка А Государственно-частное партнерство симбиоз государства и бизнеса // Бюджет - 2009 - №7 , Якунин В Экспертные заметки О государственно-частном партнерстве // НП «Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования» - 2008 -URL http //www rusrand ru/ enotes/enotesó 1 (дата обращения 01 09 12)

- предложить систему оценки качества публичного характера управления, концептуально обосновав способы его повышения;

- исследовать экономическую природу, формы и модели государственно-частного партнерства, уточнив его понятие;

- проанализировать механизм воздействия публичного управления на наиболее эффективные инфраструктурные ГЧП-проекты в зарубежной практике на основе бенчмаркинга, обосновав целесообразность их интеграции в отечественную практику и технологии адаптации к императивам российской институциональной среды;

- выявить взаимосвязи развития системы публичного управления и государственно-частного партнерства;

- проанализировать отечественный и зарубежный опыт применения технологии форсайта и предложить ее в качестве инструмента публичного управления развитием системы государственно-частного партнерства;

- разработать дорожную карту как инструментарное средство публичного управления развитием отечественной системы государственно-частного партнерства.

Объектом диссертационного исследования выступают различные формы государственно-частного партнерства как объект с позиции диалектики причинно-следственных взаимопереходов. Предмет исследования — прямые и обратные связи в системе взаимодействия отечественного публичного управления и государственно-частного партнерства.

Теоретико-методологическая основа. Теоретической основой диссертационной работы послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных авторов в сфере публичного управления, научные достижения в области институциональной и эволюционной экономики, теорий менеджмента, публичного и проектного управления, а также государственно-частного партнерства. Методологическую основу исследования составил диалектический метод, позволяющий выявить принципы, противоречия, закономерности явлений и процессов в их взаимосвязи и развитии.

Инструментарно-методический аппарат исследования. С целью исследования и обобщения взглядов отечественных и зарубежных ученых относительно теории и методологии публичного управления развитием государственно-частного партнерства применялись методы анализа и синтеза. Для рассмотрения системных характеристик сферы государственно-частного партнерства как объекта управления использовались методы системного анализа; для представления субъектно-функционального обоснования и оценки уровня системности проводимой политики государственно-частного партнерства - методы сравнительного, структурного, функционального, экономико-статистического анализа; для получения объективных количественно-качественных характеристик функционирования российской системы публичного управления - методы сбора информации, экспертно-аналитического сравнения и дескриптивный метод. С целью обеспечения наглядности представляемого материала применялись инструменты графического отображения. В обосновании отдельных положений диссертации использовались экспертные методы получения и обработки информации, группировка данных статистической отчетности, что позволило добиться обоснованности теоретических выводов и практических предложений, сформулированных в работе. Для решения поставленных задач применялись методы форсайта (бен-чмаркинг, дорожное картирование).

Информационно-эмпирической базой исследования выступили данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Минэкономразвития РФ, официальных сайтов органов государственной и исполнительной власти Российской Федерации; результаты исследований Всемирного банка ( World Bank), независимой международной организации Всемирный экономический форум ( World Economic Forum), исследовательской компании The Economist Intelligence Unit, общественной организации Американский Фонд Мира (The Fund for Реасе), Университета Хельсинки ( University of Helsinki), Международного института развития менеджмента (Institute of Management Development), американской организации Freedom House, исследовательского центра «Фонд наследия» {The Heritage Foundation), института Legatum Institute, крупнейшего немецкого частного фонда Бертельсманна, общественной организации Transparency International, международной коммуникационной организации Edelman, британской аудиторской компании Ernst & Young; материалы Центра развития государственно-частного партнерства, Центра ГЧП Внешэкономбанка, федерального портала «ГЧП Инфо», региональных Центров ГЧП, международного научно-образовательного Форсайт-центра; факты, приведенные в научной литературе и периодической печати, а также информационной сети Интернет.

Нормативно-институциональную основу составили Конституция РФ, Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, Федеральный закон № 8 - ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Постановление Правительства РФ № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность органов публичной власти, Государственная программа «Информационное общество (2011-2020)».

Рабочая гипотеза исследования базируется на предположении о двойственной зависимости и взаимообусловленности развития системы государственно-частного партнерства и системы публичного управления. Авторская концепция постулирует необходимость установления доминанты публичного характера управления в развитии системы государственно-частного партнерства.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту: 1. Исследование основных концепций публичного управления, его сущности и содержания позволяет констатировать, что публичное управление представляет собой транспарентный процесс активного взаимодействия трех групп акторов - государства, представителей гражданского общества и предпринимательства - в ходе принятия и реализации общественно значимых решений, актуальных проблем. В порядке контроверсии с традиционным выделением в исследовании эволюции публичного управления трех этапов, последний из которых продолжается по настоящее время, в диссертационном исследовании обоснована версия пяти основных этапов: 1 этап (1880-1920 гг.) - публичное администрирование; 2 этап (1920-1950 гг.) - теория управления, регулирующая экономические отношения в пространстве «приграничных» контактов частного и государственного секторов; 3 этап (1950- 1990 гг.) - публичная политика и менеджмент; 4 этап (1990-2000 гг.) - концепция «обновленного (самосовершенствующегося) управления»; 5 этап (2000 - настоящее время) -концепция «эффективности публичного управления».

2. Исследование основополагающего противоречия сформировавшейся системы управления между объективной необходимостью усиления публичного характера управления и развитием процесса отчуждения объектов управления от субъектов принятия управленческих решений, позволило выделить три производных от него противоречия: 1) между объективным характером публичного управления и субъективными способами его осуществления; 2) между императивом информационной полноты, достоверности и транспарентности публичного управления, и развитием «деформаций» (видоизменений и искажений) информации, снижающих ее достоверность и транспарентность; 3) между потребностью в справедливом соблюдении интересов субъектов публичного управления и обусловленной ею необходимостью их баланса, с одной стороны, и реальной возможностью эффективного удовлетворения интересов субъектов публичного управления и потребностей их объектов, с другой.

Механизм разрешения выделенных противоречий публичного управления включает: налаживание многосторонних связей между государством и представителями гражданского общества и предпринимательства, в целях привлечение населения к управлению общественными делами; развитие партнерских отношений между государством и субъектами частного предпринимательства на основе четкого разделения рисков и ответственности сторон; повышение транспарентности деятельности органов публичного управления.

3. Система оценки качества публичного характера управления, сформирована на базе агрегирования 7 индикаторов: индекса открытости сайтов органов публичного управления; индекса демократии; индекса доверия к публичной власти, предпринимательству и общественным организациям; индекса конкурентоспособности страны; индекса политических, гражданских и экономических свобод; индекса «недееспособности» страны; индекса качества и эффективности государственного управления. Алгоритм формирования системы оценки качества публичного характера управления в рамках данного исследования основывается на синтезированной обработке данных, полученных международными организациями. В процессе проведенного анализа обнаружена положительная корреляция между индексами готовности к введению «электронного правительства», степени развитости различных свобод в стране, уровня конкурентоспособности страны, уровня транспарентности деятельности органов публичной власти, степени их открытости и качеством публичного характера управления. Так, высоким перечисленным факторным показателям соответствует более высокий уровень качества публичного характера управления. Поскольку эти индикаторы в России в основном имеют низкие, либо средние значения, можно констатировать, что уровень качества отечественного публичного характера управления в России недостаточный.

Матрица инноваций, осуществляющая научное развитие публичного характера управления, представляет собой совокупность эвристических институционально-структурных, правовых, инновационно-технологических и научно-интеллектуальных решений, которые могут быть соотнесены с одним из следующих типов инноваций: организационный, концептуальный, инновации в сфере совершенствования технологии управленческих процессов. Следует отметить, что данные инновации являются не только ответом на вызовы внешних (экзогенных) влияний и необходимости к ним адаптироваться, но и следствием саморазвития самой управленческой системы, формирования новых, ранее не существующих внутренних (эндогенных) факторов, которые появляются в результате самостоятельной, относительно независимой от внешних условий логики развития системы публичного управления.

4. Взаимозависимость развития системы публичного управления и института государственно-частного партнерства состоит в том, что с одной стороны, становление публичного управления в России способствует развитию государственно-частного партнерства, а с другой стороны, реализация государственно-частного партнерства способствует усилению публичного характера управления. Публичное управление является движущей силой развития системы государственно-частного партнерства, так как второе выступает одной их форм первого, а реализация государственно-частного партнерства, способствует разрешению современных противоречий публичного управления, увеличивая функционально-действенный потенциал структур публичного управления, и выступая катализатором его развития.

5. Технология форсайта способствует формированию единого представления будущего развития системы государственно-частного партнерства, составленного с учетом мнений и интересов всех участников процесса разработки. Следовательно, данная технология оказывает положительное влияние на развитие сотрудничества между органами публичной власти, субъектами предпринимательства, гражданского общества и научного сообщества, посредством согласования партикулярных интересов. «Дорожная карта развития отечественной системы ГЧП - 2025» представляет собой проект, включающий совокупность взаимоувязанных по целям, задачам и срокам реализации четких последовательных действий в институциональной, правовой, организационной, финансово-экономической, научной и гуманитарной сферах, обеспечивающих замену отечественной системы государственно-частного партнерства системой публично-частного партнерства. Результатом разработки данного проекта являются 12 сформулированных рекомендаций, при соблюдении которых России удастся добиться результатов, аналогичных результатам мировых лидеров государственно-частного партнерства к 2025 г.

Научная новизна исследования заключается в разработке концептуальной модели и инструментарного аппарата взаимодействия системы публичного управления и института государственно-частного партнерства в России.

Элементы научной новизны состоят в следующем:

- выделены и охарактеризованы пять основных этапов в исследовании публичного управления (в отличие от общепринятого выделения трех этапов - А. Барабашев, Е. Гуселетова, М. Петров), а также сформулировано авторское определение современного публичного управления;

- исследована система противоречий публичного управления, в отличие от имеющихся в научной литературе результатов (М. Матейкович, В. Некрасов, В. Чиркин), проанализировано основополагающее и выявлены три производных от него противоречия, выработан механизм их разрешения, основу которого составляют инструментарные средства современных технологий управления (проектное управление, общественный контроль, краудсорсинг, государственно-частное партнерство);

- предложена система оценки качества публичного характера управления, агрегирующая семь основных индикаторов, которые основываются на анализе данных, полученных международными организациями; концептуально обоснованы способы повышения качества публичного характера управления, в отличие от ранее полученных результатов (М. Головко, А. Ца-турова), разработана матрица инноваций, осуществляющая научное развитие публичного характера управления;

- выявлена двойная (прямая и обратная) зависимость и взаимообусловленность развития системы государственно-частного партнерства и системы публичного управления;

- предложена в качестве инструмента публичного управления системой государственно-частного партнерства технология форсайта, в частности, разработана «Дорожная карта развития отечественной системы государственно-частного партнерства - 2025».

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Авторский подход к государственно-частному партнерству в системе публичного управления позволяет на основе предлагаемых методических разработок расширить функциональные возможности развития ГЧП-системы. Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные в нем предложения могут быть использованы в практической деятельности органов публичного управления в процессе использования ГЧП-механизмов, а также при разработке и реализации концепции развития института государственно-частного партнерства.

Отельные результаты диссертационной работы могут быть использованы в преподавании курсов «Теория и практика взаимодействия органов публичного управления и предпринимательства», «Система государственного и муниципального управления».

Апробация работы. Основные положения и результаты исследования докладывались и были одобрены на международных научных конгрессах, круглых столах, международных и всероссийских научно-практических конференциях в г. Москва, г. Ростове-на-Дону, г. Харьков, г. Днепропетровск, в период с 2010 по 2012 г. По теме исследования опубликовано 24 работы общим объемом 19,9 п.л., в том числе 3 монографии объемом 13,4 п.л. и 8 научных статей объемом 3,4 п.л. - в журналах из перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, определяемого ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Материалы диссертационной работы используются в учебном процессе Южно-Российского института-филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», в преподавании учебных дисциплин «Менеджмент», «Государственное регулирование экономики», также включены в учебно-методические комплексы для бакалавров, магистров и аспирантов.

Полученные результаты исследования внедрены в научную и практическую деятельность Научно-внедренческого центра Международного исследовательского института (г. Москва). Апробация работы подтверждена справками о внедрении.

Диссертационная работа выполнена в соответствии с паспортом научных специальностей ВАК 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент»'.

- п. 10.2. Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления его развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления;

- п. 10.3. Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления;

- п. 10.5. Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации. Развитие форм государственно-частного партнерства;

- п. 10.12. Критерии оценки эффективности управления. Методы и показатели оценки результативности управления.

Структура работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, охватывающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка из 187 наименований и 21 приложения. Текст диссертации изложен на 201 странице, содержит 63 иллюстрации (36 таблиц, 27 рисунков).

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Лимарева, Дарья Александровна

Заключение

Результатом диссертационного исследования выступает авторская концепция публичного управления развитием отечественной системы государственно-частного партнерства. В процессе проделанной работы были решены ряд задач.

Во-первых, обоснована версия пяти основных этапов развития публичного управления, каждый из которых, так или иначе, связан с формированием потребностей в новых моделях, принципах публичного характера управления и механизмах разрешения общественно значимых проблем: первый этап - публичное администрирование; второй этап - теория управления, регулирующая экономические отношения в пространстве «приграничного» взаимодействия частного и государственного секторов; третий этап — публичная политика и менеджмент; четвертый этап — концепция «обновленного (самосовершенствующегося, адаптирующегося) управления»; пятый этап — концепция «эффективности публичного управления».

Анализ выделенных этапов эволюции концептуальных представлений о развитии системы публичного управления позволил сформулировать авторское определение публичного управления, под которым следует понимать транспарентный процесс активного взаимодействия трех групп акторов - государства, представителей гражданского общества и предпринимательства - в ходе принятия и реализации общественно значимых решений, актуальных проблем.

Во-вторых, исследование основополагающего противоречия между бюрократическим и публичным характером управления, позволило выделить три производных от него противоречия: между объективным характером публичного управления и субъективными способами его осуществления; между императивом информационной полноты, достоверности и транспарентности публичного управления, и развитием «деформаций» информации, снижающих ее достоверность и транспарентность; и между потребностью в справедливом соблюдении интересов субъектов публичного управления и обусловленной ею необходимостью их баланса, с одной стороны, и реальной возможностью эффективного удовлетворения интересов субъектов публичного управления и потребностей их объектов, с другой. Анализ выделенных противоречий позволил выработать механизм их разрешения, который включает: налаживание многосторонних связей между государством и представителями гражданского общества и предпринимательства, в целях привлечение населения к управлению общественными делами; развитие партнерских отношений между государством и субъектами частного предпринимательства на основе четкого разделения рисков и ответственности сторон; повышение транспарентности деятельности органов публичного управления.

В-третьих, предложена система оценки качества публичного характера управления, сформированная на базе агрегирования 7 показателей: индекса открытости сайтов органов публичного управления; индекса демократии; индекса доверия к публичной власти, предпринимательству и общественным организациям; индекса конкурентоспособности страны; индекса политических, гражданских и экономических свобод; индекса «недееспособности» страны; индекса качества и эффективности государственного управления. Алгоритм формирования системы индикаторов качества публичного характера управления в рамках данного исследования основывается на синтезированной обработке данных, полученных международными организациями.

В-четвертых, исследование экономической природы государственно-частного партнерства, позволило сформулировать его определение с точки зрения экономико-управленческого подхода. В соответсвиии с которым, под государственно-частным партнерством следует понимать институционально закрепленную форму долгосрочных взаимовыгодных отношений органов публичного управления и представителей частного предпринимательства, основывающуюся на реализации совместных проектов, в целях решения задач социально-экономического развития, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, конечным получателем которых является гражданское общество.

В-пятых, анализ механизма воздействия публичного управления на наиболее эффективные инфраструктурные ГЧП-проекты в зарубежной практике (на основе бенчмаркинга), позволил обосновать целесообразность их интеграции в отечественную практику и технологии адаптации к императивам российской институциональной среды. В качестве примера интеграции зарубежного опыта в отечественную практику разработана концептуальная региональная модель государственно-частного партнерства Ростовской области.

В-шестых, анализ прямых и обратных связей в системе взаимодействия отечественного публичного управления и государственно-частного партнерства позволил выявить взаимозависимость и взаимообусловленность их развития, которая состоит в том, что с одной стороны, становление публичного управления в России способствует развитию государственно-частного партнерства, а с другой стороны, реализация государственно-частного партнерства способствует усилению публичного характера управления. Данная взаимозависимость подтверждается тем, что для эффективной реализации государственно-частного партнерства, органы публичного управления формируют и развивают специализированные институты, повышают уровень своей ответственности перед гражданским обществом, соблюдают прозрачность процедур реализации проектов, внедряют принципы публичного характера управления и т.д.

В-седьмых, в качестве инструмента публичного управления развитием системы государственно-частного партнерства предложена технология Форсайта, в частности разработана «Дорожная карта развития отечественной системы государственно-частного партнерства - 2025», в которой учтены основные барьеры на пути широкого применения ГЧП в России и сформулировано 12 рекомендаций, содержащих предложения по их реализации. Данный проект позволяет более глубоко понять природу изменений, сущность новых проблем и оценить потенциал возможностей и, что не менее важно, обосновать предложения о формировании институциональных структур, которые должны обеспечить развитие системы государственно-частного партнерства.

Резюмируя сказанное, можно констатировать, что в процессе исследования была выявлена необходимость совершенствования отечественной системы публичного управления развитием государственно-частного партнерства, которое должно стать непрерывным процессом, призванным произвести коренные перемены в экономике России, в частности, трансформировать традиционную систему государственно-частного партнерства в систему публично-частного партнерства.