Развитие финансового контроля в капиталистической России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие финансового контроля в капиталистической России"

003052862 На правах рукописи

РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В КАПИТАЛИСТИЧЕСКОЙ РОССИИ

(историко-экономическое исследование)

Специальность: Код ВАК: 08.00.01 - экономическая теория; 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Москва - 2007 год.

003052862

Работа выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Соменков Алексей Дмитрие-

вич

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

профессор доктор экономических наук, Коваль Виктор Тимофеевич;

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Академик РАЕН, доктор технических наук, профессор Суворов Александр Викторович; Научно-исследовательский институт системного анализа и экспертизы РАЕН.

Защита состоится 28 февраля 2007 года в 17 часов на заседании диссертационного совета Д - 015.51.35 В МАК в МГГУ по адресу: 200022, Москва, Ленинский проспект, дом б., аудитория Б-538.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счётной палаты Российской Федерации» по адресу: 119992, Москва, ГСП-2, Зубовская улица, дом 2.

Автореферат разослан 26 января 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, Академик РАЕН доктор экономических наук, профессор

А.В. Горбатов

1. Общие положения Актуальность, исследуемой проблемы: развития финансового контроля в капиталистической России являются наиболее актуальной в процессе регулирования финансовых отношений и реформирования государственного механизма. В условиях постоянно меняющегося законодательства о финансах в нашем государстве, становится понятной необходимость осмысления теоретических аспектов и исторических основ развития механизма государственного регулирования, данной части государственной системы, важнейшим элементом которой является организация финансового контроля. Анализ исторического опыта позволяет ответить на ряд вопросов, касающихся совершенствования такого вида государственной деятельности, как финансовый контроль. Исследование вопросов истории ускоряет процесс создания действенной системы государственного финансового контроля современной России и в этой связи значение отечественного исторического опыта невозможно переоценить.

Негативные тенденции, усиливающиеся в нашем обществе, такие как коррупция, злоупотребление служебным положением, неэффективное использование государственных средств, прямое хищение, сокрытие доходов, «отмывание» капиталов через зарубежные банки и иные правонарушения, наносящие существенный ущерб нашему государству, усиливают необходимость в совершенствовании контрольных механизмов. Наличие таких проблем предполагает эффективный государственный финансовый контроль, в качестве ключевого элемента в процессе поддержания порядка в сфере финансовых отношений. Важно вместе с тем заметить, что улучшение работы государственных финансово-контрольных органов включает в себя изменение двух важнейших элементов.

Первый - это административная структура этих органов. Второй - это создание нормативно - регулятивной базы, адекватной требованиям сегодняшнего дня. Помочь в этом может опыт организации

государственного финансового контроля дореволюционной России и его теоретическое исследование.

Объектом диссертационного исследования выступают историко-экономические факторы организационных основ специализированного государственного финансового контроля сложившиеся в России в первой половине XIX века.

Предмет исследования составляют конкретные формы государственного регулирования организации финансово-контрольной деятельности в Российской империи в исследуемый период.

Хронологические рамки исследования капиталистических отношений ограничены историческим периодом с 1811 г. до середины 50-х гг. XIX века. Выбор этого периода обусловлен фокусированием экономического анализа на сфере производства в первой половине XIX века в теоретических работах:

- Франсуа Кенэ, который впервые ввёл в научный оборот деление на основной и оборотный капитал;

- В.И.Ленин на основе современных ему статистических трудов писал, что сельский пролетариат составлял «не менее половины всего числа крестьянских дворов, что соответствует приблизительно 2/5 населения»;

- Жака Тюрго, развившего в XIX в. концепцию бережливости как основы первоначального накопления;

- Дж. М. Кейнса, сторонника государственного регулирования экономики, указывающего на связь между количеством денег в стране и ростом инвестиций и занятости;

- Жан-Клоду Гурне, отвергавшему государственное регулирование экономической жизни;

- Уильяма Пети, заложившего основы трудовой теории стоимости;

- Пьера де Буагильбера, указывающего на то, что ценность создаётся трудом независимо от того, будет ли продукт труда обменен на деньги;

- А.Смита, впервые внедрившего в экономическую теорию категорию валового дохода и чистого дохода;

- Давида Риккардо, чётко различавшего влияния роста производительности труда на вещественное богатство и его ценность;

- Шарля Фурье, рассмотревшего связь исторических эпох со ступенями развития производства;

- К.Маркса и Ф. Энгельса, изложивших теорию прибавочной стоимости при развитии капиталистических отношений;

- И. Тюнена, основоположника теории размещения производства и других представителей различных школ. При этом нельзя не упомянуть творца политико-правовых и экономических реформ А.Л. Ордина-Нащокина, выдающегося деятеля представителей русской экономической мысли ХУ11 в.

Экономические теории российских ученых по исследованию капиталистических отношений, появляются, к сожалению, лишь в конце XIX и в первой половине XX века, т.е. за пределами предмета настоящего исследования.

Начало - 1811 г. знаменательно годом создания Главного управления ревизии государственных счетов - первого специализированного органа государственного финансового контроля. Конец - середина 50-х гг. XIX в., это время начала процесса реформирования системы государственного финансового контроля, на основе зарубежного опыта, под руководством В.Л. Татаринова.

Цель настоящего исследования состоит в историко-экономическом анализе российской системы финансов первой половины XIX в., и законодательства, регулирующего финансово-контрольную деятельность, а также в обобщение исторического опыта организации государственного регулирования финансового контроля в России. Цель исследования определила его основные задачи:

- анализ процесса развития финансового контроля с момента его появления и до начала XIX века;

- анализ основных концепций реформирования механизма государственной системы финансового контроля в первой половине XIX века;

- обобщение исторического опыта государственного регулирования финансово-контрольной деятельности в первой половине XIX века.

Особенностью организации финансового контроля в Российской империи в период развития капитализма явилось наличие разнообразных структурных элементов государственного финансового контроля, которые способствовали формированию задач исследования, занимающих значительное место среди организационных основ деятельности государственных финансово-контрольных учреждений на различных этапах развития государства.

Степень изученности темы: института финансового контроля в первой половине XIX века до настоящего времени не стала предметом специального комплексного исследования. В дореволюционный период было написано несколько работ касающихся функционирования и деятельности Государственного контроля, среди которых особое место занимают труды учёных, среди которых С. И. Иловайский, В. А. Лебедев, И.Х. Озеров, И.И. Янжул. Вопросы происхождения и становления специализированного финансового контроля в Российской империи в первой половине XIX века поднимали в своих работах:

- А.П. Иванов, П.П. Гензель, И.И. Блёх, Н. Алышевский В. А. Сакович, работа которого вызвана особый интерес, в связи с тем, этот служащий одного из департаментов Государственного контроля впервые показал целостную и детальную картину развития контрольных органов. Глубокий анализ процессов, происходящих в финансово-контрольной сфере можно найти в работах: М. Кремяновского и Ф.Н. Белявского, издавших свои труды в 1919 г.

Во Еторой половине XIX века Ф. Бочковским был издан ряд трудов посвященных изучению зарубежных финансово-контрольных систем Англии, Франции, Пруссии, Италии, в сравнении с Российской империей.

Особый интерес вызывают труды, касающиеся подбора и анализа счетно-ревизионного законодательства первой половины XIX века, из которых множество работ было посвящено исследованию теории счетоводства, кассовой и бухгалтерской деятельности досоветского периода.

К началу 20-х годов советского периода интерес к изучению финансово-контрольного опыта России первой половины XIX века снизился и практически никем не исследовался, за исключением лишь небольшой работы А. И. Ефимовича. Однако к середине века появился ряд исследований, посвященных изучению дореволюционного развития финансового контроля, это диссертационное исследование В.М Митрофанова и труд А.И. Коняева. Помимо этих двух крупных работ был издан ряд публикаций в различных периодических изданиях.

В современный период ингерес к изучению опыта дореволюционного развития финансового контроля вновь возрождается. Появилось множество публикаций различных авторов:

- A.A. Ялбулганова, посвятившего исследование дореволюционного финансового контроля в армии;

- Е.Ю. Грачевой, затрагивающей процесс исторического развития института финансово-контрольной деятельности в нашей стране. Общий ход развития финансового контроля в дореволюционной России показан в работе О.В. Владимировой и др. исследователей.

Однако созданные в последнее время работы исследуют либо отдельные части финансового контроля, либо показывают общий ход государственных изменений, а комплексного историко-экономического исследования и государственно-правовой составляющей развития специализированного финансового контроля в капиталистической России до настоящего

времени не осуществлялось, создавая таким образом пробел в научных исследованиях.

Методологическую основу исследования составили всеобщий диалектический метод и общенаучные методы научного познания:

- системный и логический, которые позволили выявить основные тенденции и закономерности развития изучаемого объекта;

частно-научные методы:

- формально-правовой, сравнительно-исторический, институциональный, статистический, функциональный, моделирования - дают возможность выделить, описать и воспроизвести исследуемые явления, сопоставить их с целью выявления сходства и различия. Важным для исследования стал системный подход. Он способствовал выявлению многообразных типов связей субъектов финансового контроля, а также - созданию единой кар1и-ны этой сферы государственной деятельности, и его важнейших аспектов - финансово-экономического, организационного, правового, и др.

Всё исследование осуществлялось на принципе историзма, т.е. собьпия рассматривались в хронологической последовательности и с учетом условий, существовавших в момент совершения данного события. Изучение проблемы велось с использованием последних достижений финансово-исторической науки и финансовой науки.

Источниковедческую базу исследования составляют: архивные материалы законодательных актов исследуемого периода, акты финансово-контрольных органов, отчеты Государственного контролера, официальные юбилейные издания государственных учреждений, издания российских архивов. В основе работы лежат, главным образом, правовые акты: законы, указы, манифесты, принятые в первой половине XIX века. Они, по мнению автора, наиболее объективно отражают регулирование контрольно-ревизионной деятельности в исследуемый период.

Впервые отдельный систематизированный нормативный документ, регулирующий счетно-ревизионную деятельность, появился в России в 1848 г. Важнейшими из таких документов стали:

- манифест «О Государственном контроле и об устройстве Главного Управления ревизии Государственных счетов» от 28 января 1811 г. и

- манифест «Об утверждении образования Государственного контроля» от 30 декабря 1836 г., а также:

- Свод законов Российской империи. Этой части государственного управления была посвящена вторая часть восьмого тома свода законов Российской империи, вошедшего в издание 1857 г., которое было опубликовано Сенатом на основе Высочайшего указа от 12 мая 1858 г. «О третьем издании общего свода законов Российской империи».

Именно это издание, как наиболее полно отражающее цикличные этапы развития экономики и финансов, позволяет более качественно изучить нормы, регулирующие финансово-контрольную деятельность. В работе использованы материалы фонда 576 Российского государственного исторического архива (РГИА), в котором содержатся сведения о деятельности Главного управления ревизии государственных счетов и Государственного контроля.

Наиболее интересным является «Общая архивная опись дел контрольного отделения с 1781 - 1843 гг.». В данных источниках отражены интересные факты, характеризующие организацию и деятельность финансового контроля в России в первой половины XIX века. Использованы также акты ревизионных органов, периодические отчеты Государственного контролера о делах Государственного контроля, многие из которых впервые были введены в научный оборот. Данный вид источников, по мнению автора, позволяет исследовать контрольные функции чиновников, их практические обязанности и возможности в контрольно-ревизионной сфере.

Наиболее интересным для исследования финансового контроля в первой половине XIX века является Всеподданнейший доклад Государственного контролера о развитии деятельности государственного контроля с 1835 по 1880 г. (СП б., 1880 г.). В этом источнике описываются произошедшие с 1835 по 1880 г. события в жизни контрольных органов, мнения современников совершаемых процессов, проведен анализ изменении их целесообразность и эффективность. Важное значение для диссертации имело официальное издание Российского государственного исторического архива (РГИА) «Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. Т 2:

- Высшие государственные учреждения» (СП б., 1998 г.). Это издание содержит информацию (фактический материал, статистические данные и др.), содержащуюся в 576 фонде РГИА, в котором собраны данные о деятельности Государственного контроля. Соискатель исследовал также, официальные юбилейные издания государственных органов, в которых излагалась официальная точка зрения на происшедшие в истории становления финансово-контрольных органов события. Наиболее интересным для исследования является юбилейные издания, посвященные 100-летию с момента образования Государственного контроля и Министерства финансов Российской империи.

Научная новизна диссертационного исследования состоит во всестороннем анализе организации деятельности финансового контроля в России в первой половине XIX века.

Впервые с современных позиций осуществлено комплексное исследование эволюции государственного устройства специализированных финансово-контрольных органов и проведён анализ государственного регулирования данного института государственной власти с момента её зарождения и до середины 50-х гг. XIX века.

Это предоставило возможность устранить пробелы, существовавшие в анализе исторических фактов создания финансового контроля и при исследовании процесса его государственного регулирования в первой половине XIX века.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. капиталистические отношения, развивающиеся в России породили специализированные органы финансового контроля в составе государственной системы управления России;

2. специализированные органы финансового контроля, вопреки сложившемся в науке представлениям, были созданы только впервой половине XIX века.

3. в компетенцию специализированных органов этих органов входило наблюдение за правильностью движения казенных и общественных капиталов;

4. в ходе систематизации Российского законодательства проводимой в начале XIX века были созданы впервые инкорпорированные счетно-ревизионные акты - Счетные уставы. Однако кодификация норм, регулирующих финансово-контрольную деятельность, не была доведена до логического завершения, поскольку наряду со Счетными уставами продолжали действовать и иные правовые акты по этим вопросам;

5 . фактические экономические процессы и развитие финансов скрупулезно закреплялось в законодательстве России первой половины XIX века, отражая поступательное развитие финансового контроля.

6. В качестве общей части выступал Общий счетный устав, а отдельные уставы министерств и государственных управлений представляли собой в совокупности его особенную часть. Действующий в России Бюджетный кодекс фактически является проекцией ранее действующих уставов.

7. Единая система финансового контроля в России в первой половине XIX века так не была создана:

- наряду, с Государственным контролем, действовавшим на правах министерства, существовали независимые от Государственного контроля местные специализированные ревизионные органы, относившиеся к Министерству финансов;

- механизм финансового контроля, созданный в России в первой половине XIX века, был крайне неэффективным. Большинство злоупотреблений, допускаемых должностными лицами, не вскрывались. Кроме того,

- этот механизм предполагал проведение ежемесячных и ежегодных (генеральных) проверок министерств и государственных управлений. Относительно действенной в тот период была лишь деятельность по проверке ежемесячных отчетов центральных учреждений, поскольку на этом этапе имелась реальная возможность для сличения представленных на ревизию отчетов с первичными документами,

- проверки ежегодных (генеральных) отчетов были нерегулярными и не давали даже таких результатов, ибо реально Государственный контроль не в состоянии был обработать весь массив документов, накопленных за год.

Практическая значимость исследования заключена в дальнейшем использовании в исследованиях по истории экономики России, отечественного государства и права, при чтении лекций, спецкурсов и проведении семинарских, а также при решении проблем возникающих в процессе совершенствования современной системы государственного финансового контроля России.

Основные положения диссертации были апробированы: при чтении лекций и проведении семинарских занятий на курсах повышения квалификации счётных работников;

в выступлениях с докладами на различных научно-практических конференциях;

-основные положения диссертации раскрыты автором в научных публикациях, перечисленных в автореферате.

Диссертация подготовлена, обсуждена и рецензирована в научно-исследовательском институте системного анализа Счётной палаты Российской Федерации.

Структура диссертации определена с учетом специфики темы диссертации, а также степени научной разработанности затрагиваемых проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы. В частности:

- введение;

- глава первая: «Кризис товарно-денежных отношений в России и особый контроль под покровительством государства в первой половине XIX века»;

- 1.1. Основные характеристики счетно-ревизионной деятельности в России;

- 1.2. Создание и развитие органов государственного финансового контроля (1811-1836 гг.);

- 1.3. Формирование новой контрольно-ревизионной системы (1836-1855 гг.);

- глава вторая: «Государственная организация финансового контроля в России в первой половине XIX века»;

- 2.1. Основы организации контрольно-ревизионной деятельности;

- 2.2. Влияние финансового контроля на развитие финансовых отношений;

- 2.3. Специфика финансово-контрольных отношений в первой половине XIX века;

- заключение;

- список научной литературы, использованной в диссертационном исследовании.

2. Содержание работы

Во введении даётся характеристика актуальности и отмечается уровень научной разработанности темы, определяется объект, предмет, метод, цели и задачи исследования, его методологическая основа, формулируются положения выносимые на защиту, характеризуется также научная и практическая значимость работы; приводятся формы использования, предложенных автором выводов и рекомендаций.

В первой главе автор исследует: «Кризис товарно-денежных отношений в России и особый контроль, осуществляемый под покровительством государства в первой половине XIX века», выводит основные характеристики государственного контроля.

В первом параграфе автор исследует становление счетно-ревизионной деятельности в России, придавая особое значение рассмотрению сущности понятия государственный финансовый контроль. Для этой цели автор разделяет общее понятие на три составные элемента:

1) государственный (в том числе - муниципальный),

2) негосударственный (аудиторский) и

3) внутрихозяйственный финансовый контроль.

По мнению автора, контроль - важнейший атрибут государственной власти, одна из основных ее функций. Он включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, ог{енку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических. Контроль - это комплексное явление, которое выполняет такую важную функцию как надзор.

Исследуя проблему разграничения сущности и соотношения понятий автор рассматривает государственный (административный) контроль и надзор, которые, по его мнению, являются наиболее актуальными в научном отношении.

Контроль - более широкое понятие по сравнению с надзором, в его функции помимо надзора за законностью каких-либо действий входит выявление отклонений от заданных параметров и влияние на процесс их устранения

Обозначенное разграничение понятий контроль и надзор связано с представлением о природе контрольно-надзорной функции государственных органов в России на различных этапах становления российской государственности.

Авгор считает, что сущность этой функции проявляется в ходе решения проблем, связанных с масштабностью управленческой структуры. В частности, государственный контроль делает административный механизм более мобильным под угрозой введения определенных санкций со стороны органов, имеющих для этого необходимые полномочия

Анализируя понятия контроля и надзора, автор отмечает, что для осуществления надзора необходимо создание специальных органов, которые будут выполнять эту функцию, а контрольная деятельность может быть как главной, так и второстепенной задачей того или иного учреждения. Надзор, по его мнению, - это одна из форм работы различных органов по обеспечению законности.

Контроль направлен не только на отслеживание неправомерных действий, но и на повышение качества и результативности работы практически любого механизма. Например, перед государственной властью поставлена цель реализации права государства законными путями обеспечить свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан. Организация контроля в этой связи, является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

Таким образом, автор приходит к выводу, что важнейшим моментом в организации государственной финансовой политики является контроль.

Финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов.

Этот вид государственной деятельности есть специальная отрасль в системе общего властного контроля, она характерна для всех финансово-правовых институтов, как в современной, так и в дореволюционной России.

Во втором параграфе автор исследует создание и развитие органов государственного финансового контроля (1811-1836 гг.). Этот период первой трети XIX века является, по мнению автора, важнейшим этапом в развитии государственного финансового управления и финансового контроля. Он характеризует реформу системы управления финансами и экономикой в этот период времени связанной с постоянно увеличивающимся дефицитом государственного бюджета.

Одним из наиболее существенных недостатков в организации бюджетного управления этого времени было отсутствие единства кассы. Каждое министерство само получало свои доходы, само производило свои расходы, имея свой бюджет, независимо от какой-либо центральной кассы. Такая система не обеспечивала необходимую прозрачность финансовых потоков, что исключало сколько-нибудь действенных контроль в бюджетной сфере и расстраивало всю бюджетную систему России.

Таким образом, в конце первого десятилетия XIX века контрольно-ревизионная деятельность находилась в упадке. Основной причиной этого кризиса была институциональная структура финансового контроля, которые не имели целостного характера, и отличались преобладанием внутриведомственной отчетности.

Проблемной ситуацией являлось то, что Министерство финансов, производившее расходование средств, само осуществляло финансовый контроль.

В современной структуре финансового контроля на базе Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ складывается похожая ситуация. В частности, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита; помимо этого Минфину РФ пере подчинились территориальные контрольно-ревизионные органы, (существующие в нашей стране с 1923 г ).

Основной задачей контрольно-ревизионных органов является осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью федеральных денежных средств.

Таким образом, основной институт, использующий бюджетные денежные средства - Министерство финансов, как в начале XIX века, так и сегодня, получило возможность самостоятельно осуществлять проверку своей собственной деятельности. Что является существенным просчетом в процессе аккумулирования государственных финансовых ресурсов.

Министерство финансов «должно различать три главные разделения.

1) источники доходов, их управление и распределение по доходам;

2) движение капиталов, в казначейство входящих, их отпуск и верный счет;

3) отчеты в их употреблении. Трудно предполагать, чтобы в пространном государстве один министр мог управлять сими тремя частями. Последняя из них - отчет (control) - должна быть даже по существу своему от него независима, ибо он сам некоторым образом в ней был бы истец, ответчик и судья».

М.М. Сперанский поставил задачу совершенствования методов контроля, в частности ревизии, и считал необходимым распространить ревизионную деятельность контроля на все виды государственных и местных

доходов и расходов на все звенья государственного аппарата, а так же на всех должностных лиц, вплоть до министров. Основной его идеей было создание тотального, целостного финансового контроля над расходованием государственных денежных средств, обеспечивающего прозрачность всех финансовых потоков и невозможность для злоупотреблений. Контроль считался важнейшим элементом государственной системы, способным обеспечить богатство и процветание Российской империи.

Среди основных целей финансового контроля Сперанский называет контроль над исполнением государственного бюджета. Следствием же предлагаемых преобразований стало создание специального, независимого, государственного финансово-контрольного ведомства со статусом министерства, заложившего основу для нового этапа в развитии российского финансового контроля. Такой шаг Сперанского способствовал укреплению российской государственности.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что доминирующей целью в политике государства в этот период времени являлось переустройство финансовой системы, одним из важнейших моментов которого была идея создания независимого органа финансового контроля.

В третьем параграфе автор исследует формирование новой контрольно-ревизионной системы (1836-1855 гг.), развивающейся, по мнению автора в трёх основных направления.

1) создание четких правил ревизионных мероприятий;

2) изменение структуры центральных контрольных органов;

3) реформирование местных контрольно-счетных учреждений Министерства финансов, а так же создание инструкций для их деятельности.

Истинное положение дел, существовавших в финансово-контрольной сфере отражали:

- идеи, изложенные в проекте Киселева. Однако этот проект не был до конца радикален, так как в нем ни слова не говорилось о неподотчетных

Государственному контролю центральных министерствах и ведомствах Поэтому говорить о том, что данный проект мог решить все проблемы Главного управления ревизии, нельзя. Он был призван обратить внимание на сложность ситуации в части техники контрольно-ревизионной деятельности, а также предусматривал изменение контрольной части административной системы Российской империи.

У противников проекта Киселева были и веские доводы, которые, сводились к тому, что «невозможно будет собрать в едином контрольном ведомстве необходимое количество сведущих и опытных специалистов-ревизоров, которые будут в состоянии правильно оценить действия распорядителей, осуществляющих подконтрольные операции.

В итоге усилиями многих влиятельных противников во главе с Государственным контролером А.З. Хитрово проекта преобразования финансового контроля генерал-адъютанта П. Д. Киселева был отвергнут, и в основу реформирования контрольно-ревизионной деятельности в России была положена программа, основанная на системе «генеральной отчетности». Было решено, что «система генеральных отчетов должна сохраниться до тех пор, пока на опыте не будут обозначаться недостатки, и пока опыт не укажет на возможные способы её исправления».

В Государственном контроле, как и в других органах власти первой половины XIX века чиновники делились на классы. Деление происходило как во внутреннем, так и во внешнем управлении.

Самыми привилегированными в контрольном ведомстве были чиновники 5-го класса, они существовали только при самом Государственном контроле, и назывались - чиновники особых поручений (5 класса). Им поручались самые ответственные задания - проверки влиятельных персон, секретные ревизионные задания и пр. К 5-му классу также относились члены общих присутствий департаментов.

Во внешнем управлении, к членам общих присутствий, относили Обер-контролеров. Данные должности существовали при некоторых департаментах военного министерства (комиссариатском, провиантском и военных поселений).

В 1835 г. Обер-контролеры появились в артиллеристском и инженерном департаментах, а с 1848 г. в управлении генерал-интендантов действующих армий. Немного раньше в ноябре 1846 г. и в июле 1847 г. данные должности были введены при комиссии для ревизии отчетов по инженерным и строительным частям на Кавказе и в Закавказском крае.

На более низкой ступени административной лестницы стояли чиновники 6-го класса. К ним относились:

- экспедиторы при канцелярии Государственного контроля, начальники бухгалтерского отделения и архива. Во внешнем управлении чиновники 6-го класса были во всех департаментах Военного Министерства, а также при штабе главного начальника военно-учебных заведений, а с 1835 г. и при временном отделении для проверки счетов Кавказской армии. В период с 1830 по 1855 гг. при Казенных палатах продолжают действовать контрольные отделения. Важным моментом их развития является изменение правового статуса этих учреждений.

Таким образом, автор приходит к выводу, что контрольные отделения Министерства финансов исполняли две основные функции:

1) счетная - составление генерального годового отчета Казенной палаты;

2) ревизионная - проверка отчетности подведомственных учреждений, установление порядка производства ревизии, а также наложение и взыскание начетов.

Объединение этих функций, считает автор, позволяет говорить о контрольных отделениях Казенных палат не только как о специализированных органах финансового контроля на местах, но как о счетно-ревизионных уч-

реждениях. Важно, при этом также отметить зависимость этих органов от Казенной палаты и Министерства финансов, что сказывалось на качестве ревизионных мероприятий.

Во второй главе автор исследует государственную организацию финансового контроля в России в первой половине XIX века, через анализ основ финансово-контрольной деятельности.

В первом параграфе в частности, исследуются основы административного хозяйствования. Цели государства разделяются автором на:

а) частично формальные, именно приведение в действие известных законоположений;

б) осуществление задач государственного хозяйства.

Если исходить из данной градации, то финансово-контрольная деятельность скорее относиться ко второй части, однако она также призвана обеспечить законность аккумулирования государственных денежных средств. Естественно, что такая важная сфера требует качественного законодательного обеспечения своей работы.

Такая система финансового контроля, по мнению автора не заложила основу единой формы отчетности, поэтому «счета предоставлялись в таком состоянии, что к этому беспорядочному материалу нельзя было применить даже самых скромных требований сколько-нибудь правильной ревизии. Создание правовых основ для финансового контроля не выходило из общего процесса реформирования государственного устройства Российской империи. Однако все эти нововведения редко находили практическое применение в действиях ревизионных органов. Жалоб на контрольные органы было множество, их обвиняли в бесчинстве, произволе и пр. Это вызвало появление статьи 265, которая устанавливала то, что «лица, производящие ревизию, подлежат надзору».

Таким образом, контрольно-ревизионную деятельность, считает автор, можно свести к:

1) ревизии отчетов;

2) перепроверке их в случае необходимости;

3) надзору за ходом проведения ревизий. Наличие этих элементов по мнению автора говорит о том, что так называемая система «генеральной отчетности» обладала всеми необходимыми для успешной финансово-контрольной деятельности составляющими, закрепленными в нормативно-правовых актах.

Во втором параграфе", влияние финансового контроля на развитие финансовых отношений автор исследует финансово-контрольные отношения в первой половине XIX века через их специфику, в связи с тем, что она, по мнению автора, имеет и большое практическое значение. Контрольные отношения в частности, имеют свою специфику по отношению к другим административным отношениям. Они представляют собой «правовую связь между контролирующими и подконтрольными субъектами в целях создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов, обеспечения эффективности государственного регулирования, восстановления состояния законности и правопорядка в случаях их нарушения».

Финансовые же отношения - это особый вид государственных отношений, возникающих в процессе аккумулирования государственных денежных средств.

В третьем параграфе автор исследует развитие финансовых отношений через систему финансово-контрольного законодательства в первой половине XIX века, которую составляли Счетные уставы отдельных министерств и ведомств, «изъятых и не изъятых из подчинения Государственного контроля», такие как:

1) счетный устав Министерства финансов;

2) счетный устав Министерства государственных имуществ;

3) счетный устав Министерства внутренних дел;

4) счетный устав Министерства народного просвещения;

5) счетный устав Главного управления путей сообщений и публичных зданий;

6) счетный устав Главного управления почт;

7) счетный устав Министерства юстиции;

8) счетный устав Министерства иностранных дел;

9) счетный устав мест и властей, подведомственных святейшему Синоду;

10) счетные правила особых установлений, от ревизии Государственного контроля не изъятых. Помимо этого к особенной части финансово-контрольного законодательства относились счетные правила особых учреждений - Министерства императорского двора и счетные правила ведомства Учреждений императрицы Марии.

При анализе финансово-контрольного законодательства первой половины XIX века, автор, особое внимание обращает на систему финансовой отчетности для проведения проверок в отдельных государственных ведомствах и непосредственное делопроизводство по контрольно-ревизионной части.

Наибольшего внимания, по мнению автора, заслуживают вопросы организации и нормативно-правовой базы проведения ревизий и составления отчетности Министерства финансов как основного звена финансовой системы Российской империи.

Министерство финансов в первой половине XIX века должно было отчитываться:

1) непосредственно по полученным доходам и произведенным расходам;

2) «по своим особым хозяйственным управлениям присоединенным»;

3) по своим заграничным денежным оборотам;

4) по деятельности своих кредитных учреждений. Помимо отдельных частей отчетности Министерство финансов обязано было составлять и сдавать единый отчет по всему министерству.

На основании этих дефиниций автор приходит к выводу о том, что финансово-контрольные отношения - это особый вид отношений, направленных на создание более благоприятных условий для реализации правовых предписаний в поведении. Финансово-контрольные отношения обуславливаются функционированием в интересах государства и наличием связи между контролирующими и подконтрольными институтами.

1. Специфика финансово-контрольных правоотношений заключается в неравноправии между контролирующими и подконтрольными субъектами, в этой связи данные правоотношения мало изменились по отношению к современным финансово-контрольным правоотношениям, они включали в себя все основные элементы данного типа правоотношений.

2. Финансово-контрольные правоотношения в изучаемый период складывались непосредственно в процессе проведения контрольно-ревизионных мероприятий, следствием чего было отличие их от других публичных правоотношений первой половины XIX века.

3. Государственный контроль был полностью независимым от других государственных учреждений специализированным органом государственного финансового контроля, что наделяло его особым статусом в системе государственного устройства Российской империи.

Но это был ещё молодой, полностью не сформировавшийся институт государственной власти, что ослабляло его позиции по отношению к другим, более сильным, министерствам и государственным управлениям, не воспринимавшим его всерьез. Вместе с тем на протяжении всего изучаемого периода наблюдается устойчивая тенденция повышения статуса контрольно-ревизионных органов.

3. В заключении подчёркивается значение историко-экономическое диссертационного исследования проблем развития финансового контроля в капиталистической России, подводятся итоги.

4 Основное содержание диссертационного исследования отражено в следующих публикациях автора:

трёх статьях:

- «Исторические аспекты кредитно-денежной политики в переходный период» // Финансы - 2005г.

- «Государственный контроль-регулятор рыночных отношений» // Президентский контроль - 2005 г.

- «Объективная детерминация государственного контроля как регулятора рыночных отношений» // Финансы и кредит - 2005г.

В тезисах круглого стола 24 октября 2005 - 2006г. «Эффективность управления бюджетом.

Гесленко Валерий Иванович

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано в печать 25.12.2006 г. Формат 60x90, 1/16. Объем 1,75 п.л. Тираж 50 экз. Заказ № 1032

Отпечатано в ООО "Фирма Блок" 107140, г. Москва, ул. Краснопрудная, вл.13. т. 264-30-73 \yww.blok01 centre.narod.ru Изготовление брошюр, авторефератов, печать и переплет диссертаций.