Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков"

На правах рукописи

Крючкова Полина Викторовна

Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования

рынков

Специальность 08.00.01 Экономическая теория (область исследования - институциональная теория)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва, 2005

Работа выполнена на кафедре прикладной институциональной экономики экономического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Научный консультант -

доктор экономических наук, профессор Аузан Александр Александрович Официальные оппоненты:

Член-корреспондент Российской академии наук, доктор экономических наук, профессор Автономов Владимир Сергеевич;

Доктор экономических наук, профессор Астапович Александр Захарович; Доктор экономических наук Скаржинская Елена Матвеевна

Ведущая организация -

Уральский государственный университет им. A.M. Горького

Защита состоится 22 июня 2005 года в 15 час. 15 мин. в аудитории на заседании диссертационного совета Д 501.001.23 В Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В.Ломоносова, 2-ой учебный корпус, экономический факультет.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки 2-го учебного корпуса МГУ им. М.В.Ломоносова.

Автореферат разослан » мая 2005 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 501.001.23 доктор экономический наук, профессор

В.В.Герасименко

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В последние несколько лет в России все чаще и чаще говорят о необходимости развития саморегулирования хозяйственной деятельности как эффективного механизма, дополняющего, а иногда и заменяющего государственное регулирование экономики.

Под саморегулированием для целей настоящего исследования мы будем понимать коллективное регулирование определенных рынков самими экономическими агентами, без прямого вмешательства государства. Если рассматривать саморегулирование в координатах «свободный рынок» -«государственное регулирование», то, в отличие от свободного рынка, саморегулирование предполагает установление определенных формализованных «правил игры» участников рынка, отличных от управления посредством механизма цен, включая санкции за нарушение этих правил, механизмы разрешения конфликтов между участниками рынка, которые, в определенной степени, ограничивают свободу экономических агентов. С другой стороны, в отличие от государственного регулирования, как установление правил игры, так и разрешение конфликтов осуществляется самими участниками рынка, без прямого вмешательства государства.

Интерес к саморегулированию хозяйственной деятельности повысился в связи с попытками формулирования и реализации государственной политики по оптимизации функций государства в экономике. Задача снижения административного давления на бизнес впервые была поставлена в экономической программе Правительства России на долгосрочную перспективу, принятой в 2001 г. Было признано, что «важнейшим условием создания благоприятного предпринимательского климата в России является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо» . В качестве одного из направлений устранения избыточного государственного вмешательства в экономику в Программе рассматривалось развитие саморегулирования хозяйственной деятельности.

В развитие этой Программы в 2001 г. был принят пакет законов т.н. «первой волны» дебюрократизации, включающий в себя федеральные законы «О государственной регистрации юридических лиц», «О лицензировании

1 Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, 2001.

отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В последнем законе для членов организаций саморегулирования предусмотрен упрощенный порядок осуществления государственного контроля. Кроме того, серьезным фактором развития саморегулирования стало сокращение количества видов деятельности, подлежащих лицензированию. В тех отраслях, которые выводятся из-под лицензирования, у участников рынка появляются серьезные стимулы к созданию частных организаций, которые поддерживали бы определенный уровень стандартов профессиональной деятельности.

В 2002-2003 гг. стало ясно, что задачей нового этапа экономической политики, направленной на оптимизацию государственного вмешательства в экономику, должен был стать переход от дебюрократизации, понимаемой как снятие административных барьеров для бизнеса путем совершенствования процедур исполнения государством определенных функций, к собственно дерегулированию экономики - практической реализации принципа «презумпции невмешательства» государства.

Эти подходы частично нашли свое воплощение в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы)2. В качестве основных задач реформирования системы государственного регулирования предпринимательской деятельности были признаны, в частности:

- введение процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику, а также процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер с возможным отказом по ее результатам от государственного вмешательства;

- осуществление регулирования прежде всего через нормы прямого действия;

- упорядочение разрешительных, контрольных и надзорных функций государства по отношению к хозяйствующим субъектам;

- постепенное исключение прямого или косвенного финансирования государственных функций за счет принудительных отчислений, штрафов и оказания платных услуг;

- совершенствование правовых основ саморегулирования.

Таким образом, развитие саморегулирования хозяйственной деятельности стало рассматриваться как важнейший элемент реализации общей стратегии оптимизации государственного вмешательства в экономику.

2 Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. №1163-р.

Следует отметить, что в настоящее время саморегулирование существует в России, хотя и не является широко распространенным явлением. В отдельных отраслях и на межотраслевом уровне существуют организации, называющие себя организациями саморегулирования. Такие организации действуют на рынке ценных бумаг, в сфере риэлторской деятельности, страхования, негосударственного пенсионного обеспечения, оценочной деятельности, арбитражного управления, рекламы и т.п., а также на межотраслевом уровне. Понятие «организации саморегулирования» («саморегулируемые организации») присутствует в ряде законодательных актов. В частности, правомочия подобных организаций закреплены в Федеральных Законах «О рекламе», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», «О рынке ценных бумаг» и др. Активно ведутся дискуссии о необходимости принятия специального закона о саморегулировании, который бы определил саморегулирование как правовое понятие, закрепил права и обязанности организаций саморегулирования3.

Мировой опыт показывает, что саморегулирование бизнеса в ряде случаев может быть эффективной альтернативой государственному вмешательству в экономику, обеспечивая снижение государственных расходов на регулирование, большую гибкость и больший учет интересов участников рынка. В ряде стран, прежде всего ОЭСР, при принятии решения о целесообразности государственного вмешательства в экономику в той или иной сфере, в обязательном порядке оценивается, нельзя ли достигнуть желаемого результата, используя саморегулирование, а не государственное регулирование. В разных странах саморегулирование широко применяется на рынках финансовых, медицинских, юридических, консалтинговых услуг, в сфере рекламы, дистанционных и прямых продаж, телекоммуникационных услуг и т.п. С другой стороны, организации саморегулирования могут существенно ограничивать конкуренцию, создавая входные барьеры на рынок и игнорируя интересы аутсайдеров. Поэтому использование института саморегулирования как альтернативного государственному регулированию способа преодоления провалов рынка требует определения условий, при которых развитие саморегулирования возможно и оправдано с точки зрения интересов участников рынка и общественных интересов.

При всем интересе к проблематике саморегулирования на сегодняшний день четкого ответа на вопросы, что же такое саморегулирование, каково его

3 Государственной Думой РФ в 2003 г. в первом чтении был принят законопроект «О саморегулируемых организациях».

место в современной экономической системе и соотношение с государственным регулированием, чем организация саморегулирования отличается от других форм объединения бизнеса, каково соотношение саморегулирования и конкуренции, не дано ни в теоретических исследованиях, ни в прикладных работах. Отсутствие развернутого экономического анализа этого явления затрудняет как формирование государственной политики в этой сфере, так и собственно развитие этого экономического института. Именно на заполнение этого теоретического пробела и направлено данное исследование.

Степень разработанности проблемы. Следует отметить, что теоретических экономических русскоязычных работ по проблеме саморегулирования практически нет (за исключением серии работ, подготовленных автором самостоятельно и в соавторстве). Есть отдельные источники, анализирующие саморегулирование на конкретных рынках и как правовое явление. Они указаны в соответствующих параграфах. Из теоретических работ следует отметить статью А. Обыденова, посвященную проблеме контрактов в организациях саморегулирования.

Зарубежные исследования по проблеме саморегулирования включают в

себя:

- теоретические работы, анализирующие феномен саморегулирования. Таких работ относительно немного. Их подробный обзор приведен в Encyclopedia of Law and Economics. Следует отметить исследования А. Шейкеда и Дж. Саттона, А. Огьюса, Дж. Блэк (последняя анализирует саморегулирование как юридический феномен);

- работы, анализирующие регулирование и саморегулирование на отдельных рынках. Так, подробный анализ саморегулирования на рынках юридических услуг дан в работах А. Огьюса, П. Кэйна, К. Хеллигмана, Дж. Лава и Ф. Стивена, Р. Боулса, Б. Бенсона, обзорах National Consumer Council. Саморегулирование и регулирование на рынках медицинских услуг проанализировано в работах Д. Чоллет, Э. Фреча, М. Нодер, Л. Шеппард, Ф. Слоана, М. Розенталя,,National Consumer Council. Саморегулирование в сфере рекламы описано в работах Р. Уикмена, Ф. Серкиса, Ф. Боддуина, Р. Дарвала.

- аналитические обзоры, рассматривающие практику саморегулирования в контексте исследования общих проблем повышения качества регулирования. Это, прежде всего, исследования, проводимые Международной торгово-промышленной палатой, OECD, правительством Австралии, National Consumer Council.

В целом следует отметить, что, несмотря на значительное количество работ, так или иначе затрагивающих проблематику саморегулирования, в

мировой экономической науке фактически отсутствуют теоретические исследования саморегулирования как экономического явления во всем его разнообразии. Большинство авторов необоснованно, с нашей точки зрения, сужают проблематику саморегулирования, рассматривая его исключительно через призму деятельности профессиональных объединений, действующих на отдельных рынках. В результате мы можем говорить об отсутствии теорий, которые определяли бы природу и условия появления феномена саморегулирования, условия его устойчивости и эффективности, место в экономической системе. Более того, мировая экономическая наука до сих пор не выработала адекватного определения саморегулирования, что не позволяет рассматривать различные проявления этого феномена в рамках единой теории.

Отдельно следует остановиться на работах, непосредственно не связанных с проблематикой саморегулирования, но содержащих подходы, применимые к анализу этого явления. К этой группе работ можно отнести:

• исследования, посвященные общим проблемам регулирования (П. Джоскоу, Г. Беккер, Р. Познер, Р. Нол, Дж. Стиглер, Г. Таллок, Т. Коуэн, X. Леланд, С. Пелзман, С. Велановски, С. Роуз-Аккерман, Дж. Уилсон);

• исследования проблемы коллективных действий и политического рынка (М. Олсон, Дж. Бьюкенен, Ф. МакЧизи, П. Оливер и Г. Марвелл, Е. Остром, В. Тамбовцев);

• историко-экономические исследования возникновения «частного порядка» (Дж. Умбек, А. Грейф, Б. Бенсон);

• исследования рыночных сигналов (Дж. Акерлоф, X. Леланд, Ф. Нельсон, К.Шапиро);

• исследования коллективных товарных знаков и, шире, гибридных форм институциональных отношений (О. Уильямсон, К. Менар, Л. Телсер, А. Шаститко, В. Тамбовцев).

Таким образом, с одной стороны, имеются работы, посвященные непосредственно саморегулированию, которые носят весьма узкий, как правило, отраслевой, характер. С другой стороны, существует значительное количество фундаментальных исследований, создающих базу для анализа саморегулирования как особого института, в которых саморегулирование как таковое не упоминается.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является формулирование общей теории саморегулирования в рамках неоинституциональной методологии.

Достижение цели исследования предполагает решение следующих задач:

• раскрытие экономического содержания понятия «саморегулирование хозяйственной деятельности» в ряду других дискретных институциональных альтернатив регулирования рынков;

• классификацию организаций саморегулирования по различным критериям;

• сравнительный анализ саморегулирования и других институциональных альтернатив, обеспечивающих решение схожих задач (преодоление провалов рынка);

• анализ характеристик контрактных отношений в рамках организаций саморегулирования, определение специфики контрактных отношений для разных типов организаций;

• определение условий устойчивости и эффективности института саморегулирования;

• анализ особенностей российской экономической системы и выработку рекомендаций по использованию саморегулирования как инструмента экономической политики в России.

Объектом исследования являются системы саморегулирования хозяйственной деятельности на различных рынках.

Предметом исследования является саморегулирование как экономический институт и дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков.

Теоретические и методологические основы работы. Теоретической и методологической основой исследования является неоинституциональный подход. В данном случае используются как концептуальное ядро неоинстиуциональной экономической теории (включающее такие понятия как правила, институты, контракты, трансакционные издержки, права собственности и др.), так и сравнительно самостоятельные направления исследований (экономическая теория прав собственности, экономическая теория трансакционных издержек, экономический анализ права). Подробный анализ неоинституциональной экономической теории как особой исследовательской программы дан в работах Т. Эггертсона, А. Шаститко.

Основные черты неоинституционального подхода, существенные для данного исследования, состоят в следующем:

• базовой предпосылкой исследования является ограниченная рациональность экономических агентов;

• институты оказывают существенное влияние на эффективность экономической деятельности;

• различные дискретные институциональные альтернативы (системно замкнутые наборы правил) сравниваются между собой, а не с неким идеальным положением вещей;

• выбор форм экономической организации связан с трансакционными издержками как на стадии функционирования, так и на стадии создания той или иной формы;

• контрактные отношения характеризуются неполнотой, что затрудняет их защиту со стороны судебной системы.

Научная новизна исследования

1. Раскрыто экономическое содержание понятия «саморегулирование хозяйственной деятельности». Саморегулирование определено как институт, в рамках которого (1) группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, и (2) объекты регулирования имеют возможность легитимно управлять поведением регулятора (контролера). Таким образом, саморегулирование можно рассматривать как разновидность экономического регулирования (установления определенного набора правил, распространяющихся на множество экономических агентов).

2. Определены основные и дополнительные функции саморегулирования Основные:

1) установление и/или адаптация правил ведения ее членами хозяйственной деятельности;

2) установление санкций за нарушение установленных правил;

3) осуществление контроля за соблюдением правил организации;

4) применение санкций в случае обнаружения нарушения правил;

5) разработка и реализация процедуры внесудебного (частного) разрешения спорных вопросов между членами организации и организацией и ее членами;

дополнительные:

6) рассмотрение жалоб аутсайдеров на деятельность членов организации (на нарушение ими правил организации);

7) внесудебное разрешение споров аутсайдеров (прежде всего потребителей) с членами организации.

Показана связь между реализацией основных и дополнительных функций в рамках института саморегулирования.

3. Продемонстрирован спектр организаций саморегулирования в зависимости от степени участия государства в обеспечении соблюдения правил саморегулирования (делегированное и добровольное саморегулирование),

участия аутсайдеров в деятельности организации («чистое» саморегулирование, со-регулирование, принципа объединения экономических агентов (по отраслевому принципу, по принципу единства технологии).

4. Доказано, что саморегулирование может рассматриваться как одна из дискретных институциональных альтернатив регулирования рынков наряду с государственным регулированием и со-регулированием, и, как и другие институциональные альтернативы, может служить способом преодоления провалов рынка и/или обеспечения положительного квази-рентного потока для объектов регулирования за счет ограничения конкуренции.

5. Доказано, что при прочих равных условиях предпочтительной институциональной альтернативой с точки зрения объектов регулирования является делегированное саморегулирование, которое, с одной стороны, обеспечивает возможность объектов регулирования самостоятельно создавать правила, обеспечивающие максимальный координационный эффект для этой группы, а с другой, обеспечивает внешнюю защиту созданных правил, и дает возможность частично переложить издержки мониторинга соблюдения правил на государство, то есть широкую группу налогоплательщиков.

6. Показано, что саморегулирование может служить фактором ограничения конкуренции. Доказано, что наибольший риск ограничения конкуренции возникает в случае делегированного саморегулирования, поскольку в рамках этой институциональной альтернативы возможно установление и поддержание легальных входных барьеров и легальных горизонтальных ограничений.

7. Определены сравнительные преимущества и недостатки различных институциональных альтернатив с точки зрения общественного интереса. Показано, что наименьшими являются риски потерь общественного благосостояния при добровольном саморегулировании и со-регулировании. Однако эти институциональные альтернативы могут быть нереализуемыми из-за проблемы осуществления коллективных действий. Доказано, что для того, чтобы в каждом конкретном случае использовалась система регулирования, в наибольшей степени отвечающая интересам роста общественного благосостояния, значение имеет система взаимодействия на политическом рынке, а именно процедуры принятия регулирующих решений, обеспечивающих приближенность функционирования государственной систем к модели государства общественного благосостояния.

8. Определены меры, позволяющие снизить негативное влияние саморегулирования на общественное благосостояние, а именно:

- использование мер и инструментов конкурентной политики с целью недопущения легального и нелегального ограничения конкуренции в рамках организаций саморегулирования;

- стремление к использованию менее жестких форм делегирования полномочий, что снижает риски ограничения конкуренции;

- участие аутсайдеров в деятельности организаций саморегулирования;

- обеспечение транспарентности деятельности организаций саморегулирования;

- наличие достоверных угроз государственного вмешательства в случае доказательства неэффективности саморегулирования или существенного ущерба общественным интересам вследствие деятельности организаций саморегулирования

9. Выделено три типа организаций саморегулирования: «квази-регулирующие»; «цеховые»; «коллективные брэнды». Для каждого из выделенных типов продемонстрированы особенности контрактных отношений и соотношение производства различных типов благ (клубных, отраслевых и общественных). Доказано, что наиболее устойчивыми и в то же время наиболее рискованными с точки зрения возможного ущерба общественному благосостоянию являются «цеховые» организации. «Квази-регулирующие» организации могут быть наилучшей институциональной альтернативой, особенно если преодоление провалов рынка требует охват системой регулирования всех или большинство участников рынка. Однако этот тип организаций является неустойчивым: при высокой однородности членов, велик риск превращения организации в «цеховую». «Коллективные брэнды» могут быть и устойчивыми, и общественно эффективными, однако реально они могут преодолеть лишь некоторые из возможных провалов рынка (прежде всего, проблему информационной асимметрии).

10. Показано, что в российских условиях государственная политика в области саморегулирования сводится к развитию делегированного саморегулирования в наиболее жестких формах (с обязательным членством). Сформулированы рекомендации по развитию саморегулирования в России в рамках общей задачи повышения качества регулирования, а именно создание стимулов для развития добровольного саморегулирования; нормативное определение процедур взаимодействия государственных органов и организаций саморегулирования; развитие отраслевого законодательства, предполагающего передачу функций государственных органов организациям саморегулирования; совершенствование конкурентного законодательства в части контроля за

деятельностью бизнес-объединений, в том числе организаций саморегулирования; проведение информационной и просветительской кампании.

Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы:

- в практической деятельности: органами исполнительной и законодательной власти в ходе дальнейшей реализации политики по совершенствованию государственного регулирования экономики, развитию конкуренции и административной реформы, объединениями бизнеса при создании и развитии организаций саморегулирования, иными объединениями и организациями при взаимодействии с организациями саморегулирования;

- в научно-исследовательском процессе при дальнейшей разработке институциональной экономической теории, теории регулирования, экономической теории контрактов (особенно в части исследования гибридных институциональных соглашений), экономического анализа права, теории общественного выбора;

- в учебном процессе и учебно-методической работе по курсам экономической теории, институциональной экономики, экономики общественного сектора, теории отраслевых рынков различных уровней и степени сложности, а также при углублении специализации «Институциональная экономика» в рамках магистерской программы «Экономическая теория»

Апробация работы. Основные положения диссертации отражены в публикациях общим объемом более 66 п. л.

Результаты исследования были использованы в ходе реализации аналитических проектов Бюро экономического анализа, выполненных по заказу Министерства экономического развития и торговли, Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерства промышленности и энергетики (2000-2005).

В рамках проекта ТАСИС «Поддержка Министерства экономического развития и торговли» (2001-2002) были сформулированы рекомендации по поддержке развития саморегулирования в России и развитию правовой базы саморегулирования.

Результаты исследования были также использованы в ходе реализации проектов ИНП «Общественный договор» и КонфОП при поддержке Фонда Евразия «Развитие саморегулирования бизнеса в России» (2001-2002) и «Анализ издержек саморегулирования бизнеса в России» (2002-2003). Были сформулированы практические рекомендации для бизнеса по созданию и развитию организаций саморегулирования, рекомендации для общественных

организаций потребителей по формам и условиям сотрудничества с организациями саморегулирования бизнеса.

В 2001-2002 г. в рамках проекта НФПК был разработан спецкурс «Саморегулирование бизнеса» для студентов Школы магистров экономического факультета МГУ (включая программу курса, учебное пособие и хрестоматию). Спецкурс читался в рамках специализаций «Институциональная экономика» и «Конкурентная политика» в 2002-2004 гг.

В 2003-2004 г. на основании материалов исследования были подготовлены циклы лекций по проблеме развития саморегулирования в России, апробированные на региональных семинарах для предпринимателей, проводимых Фондом Евразия, Дальневосточным центром местного самоуправления и программой ШАГО «Комплексное содействие развитию предпринимательства на Дальнем Востоке».

Структура работы

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ОСОБЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

1.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ

1.2. САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В КОНТЕКСТЕ ОБЩИХ ТЕОРИЙ РЕГУЛИРОВАНИЯ

1.3. СПЕКТР, МАСШТАБ И ИНСТРУМЕНТАРИЙ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ

1.4. ГЕНЕЗИС САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ

1.4.1. Частый порядок

1.4.2. Создание коллективных товарных знаков как особого рыночного сигнала

1.4.3. Делегирование полномочий

1.4.4. Институциональное проектирование

ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ И ДРУГИХ ДИСКРЕТНЫХ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ АЛЬТЕРНАТИВ

2.1. ВЫБОР ФОРМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ: ИНТЕРЕСЫ УЧАСТНИКОВ РЫНКА, КРАТКОСРОЧНЫЙ АСПЕКТ

2.1.1. Мотив преодоления провалов рынка

2.1.2. Мотив ограничения конкуренции

2.2. ВЫБОР ФОРМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ: ИНТЕРЕСЫ УЧАСТНИКОВ РЫНКА, ДОЛГОСРОЧНЫЙ АСПЕКТ

2.3. ВЫБОР ФОРМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ: ПРОБЛЕМА КОЛЛЕКТИВНЫХ ДЕЙСТВИЙ

2.4. ВЫБОР ФОРМ РЕГУЛИРОВАНИЯ С УЧЕТОМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НА ПОЛИТИЧЕСКОМ РЫНКЕ

2.5. ВЫБОР ФОРМ РЕГУЛИРОВАНИЯ: «НЕНУЛЕВАЯ» ТОЧКА ОТСЧЕТА

2.6 СРАВНИТЕЛЬНЫЕ ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ РАЗЛИЧНЫХ ФОРМ РЕГУЛИРОВАНИЯ: ИНТЕРЕСЫ УЧАСТНИКОВ РЫНКА И ОБЩЕСТВЕННЫЙ ИНТЕРЕС

2.6.1. Интересы участников рынка

2.6.2. Общественный интерес

ГЛАВА 3. КОНТРАКТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РАМКАХ ОРГАНИЗАЦИЙ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ: ВОЗДЕЙСТВИЕ НА УСТОЙЧИВОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ

3.1. ОРГАНИЗАЦИЯ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ КАК СЕТЬ КОНТРАКТОВ

3.1.1. Общие характеристики контрактов в организациях саморегулирования

3.1.2. Факторы, воздействующие на специфику контрактных отношений в различных организациях саморегулирования

3.1.3. Конструирование общественно эффективных и устойчивых организаций саморегулирования

3.2. ОРГАНИЗАЦИЯ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ КАК ПРОИЗВОДИТЕЛЬ ТРЕХ ТИПОВ БЛАГ

3.2.1. Клубные блага

3.2.2. Отраслевые блага

3.2.3. Общественные блага

3.3.ТИПОЛОГИЯ ОРГАНИЗАЦИЙ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В ЗАВИСИМОСТИ ОТ ХАРАКТЕРИСТИК КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ГЛАВА 4. ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ

4.1. ХАРАКТЕРИСТИКИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ, ОКАЗЫВАЮЩИЕ ВЛИЯНИЕ НА РАЗВИТИЕ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ

4.1.1. Политика в сфере дебюрократизации и совершенствования регулирования экономики

4.1.2. Политика в области развития саморегулирования

4.2. ПРАВОВАЯ БАЗА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ

4.3. ПРАКТИКА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ

4.3.1. Саморегулирование на рынке ценных бумаг

4.3.2. Саморегулирование риэлторской деятельности

4.3.3. Межотраслевые организации саморегулирования

4.3.4. Спрос на институты саморегулирования

4.4. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАЗВИТИЮ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ

4.4.1. Концептуальный подход к совершенствованию регулирования в России

4.4.2. Рекомендации по развитию саморегулирования в России ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

Основные положения работы

1. Экономический смысл саморегулирования

В настоящее время единого определения саморегулирования в экономической науке не предложено. Существующие определения, с нашей точки зрения, страдают неполнотой и не позволяют логически непротиворечиво и точно выделить множество рассматриваемых явлений.

В буквальном смысле саморегулирование - это наложение индивидуумом (экономическим агентом) на себя определенных ограничений без какого-либо внешнего принуждения к этому. Такое определение, в частности, используется в психологии. Иными словами, при такой постановке вопроса к саморегулированию можно отнести любые документы или принципы какой-либо фирмы, содержащие положения, напрямую не требуемые законодательством. С нашей точки зрения, включение внутренних норм отдельных корпораций при экономическом определении саморегулирования является неверным, поскольку, строго говоря, подобного рода внутренние ограничения существуют у любого экономического агента, так что определение становится неоперациональным - любая фирма при подобном понимании саморегулирования является саморегулируемой.

В экономической практике в понятие «саморегулирование» вкладывается несколько иной смысл. Саморегулирование понимается как коллективное регулирование определенных рынков и сфер самими экономическими агентами, без вмешательства государства. Если рассматривать саморегулирование в координатах «свободный рынок»4 - «государственное регулирование», то, в отличие от свободного рынка, саморегулирование предполагает установление

4 В данном случае мы говорим о свободном рынке как о теоретической модели, предполагающей полное отсутствие государственного вмешательства, неком «начале координат» для определения места саморегулирования. Однако возможно и другое понимание свободного рынка как ситуации, где государство устанавливает общие, а не специальные правила ведения хозяйственной деятельности. Соответственно в этом случае и саморегулирование, и государственное регулирование понимаются более узко, как установление правил, регулирующих конкретную сферу бизнеса, а не хозяйственную деятельность в целом.

определенных формализованных «правил игры» участников рынка, включая санкции за нарушение этих правил, механизмы разрешения конфликтов между участниками рынка, которые, в определенной степени, ограничивают свободу экономических агентов. С другой стороны, как установление правил игры, так и разрешение конфликтов осуществляется самими участниками рынка, без прямого вмешательства государства.

Мы будем рассматривать саморегулирование как особый институт, т.е. набор правил вместе с соответствующими механизмами контроля. В этом случае для демаркации понятия «саморегулирования» требуется определить: (1) характеристики правил и (2) характеристики механизмов контроля.

Саморегулирование - это институт, в рамках которого (1) группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, и (2) объекты регулирования имеют возможность легитимно управлять поведением регулятора (контролера).

Таким образом, мы можем рассматривать саморегулирование как разновидность экономического регулирования (установления определенного набора правил, распространяющихся на множество экономических агентов).

Саморегулирование как институт может быть реализовано через:

- частный порядок (имплицитные договоренности группы экономических агентов без создания специальной организации, контролирующей соблюдение правил). Как будет показано ниже, такой тип саморегулирования является возможным, но не широко распространенным в современных экономических системах;

систему формальных правил, разработанных участниками саморегулирования (кодекс саморегулирования), и специализированную организацию, осуществляющую контроль за соблюдением кодекса. При такой схеме для присоединения к системе саморегулирования необходимо подписать соответствующий кодекс. За нарушения условий кодекса могут следовать санкции гражданско-правового характера, вытекающие из подписания кодекса как любого другого контракта. Подобные схемы широко распространены в странах с англо-саксонской правовой традицией (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия);

- организации саморегулирования, в рамках которых осуществляется и разработка правил, и контроль за их соблюдением. Именно в соответствии с подобной схемой в основном действует саморегулирование в России. В дальнейшем мы будем рассматривать преимущественно саморегулирование, реализуемое через организации саморегулирования.

Соответственно организация саморегулирования представляет собой сеть контрактов, заключаемых множеством экономических агентов, действующих в рамках правил, определяемых институтом саморегулирования. Обычно организация саморегулирования представляет собой зонтичный контракт, когда экономические агенты заключают контракты не между собой, а с центральным агентом, которого также можно называть организацией саморегулирования.

2. Основные идополнительные функции саморегулирования

Исходя из приведенного выше определения саморегулирования можно выделить следующие необходимые функции, право на выполнение которых делегируют организации саморегулирования ее участники:

1) установление и/или адаптация правил ведения ее членами хозяйственной деятельности;

2) установление санкций за нарушение установленных правил;

3) осуществление контроля за соблюдением правил организации;

4) применение санкций в случае обнаружения нарушения правил;

5) разработка и реализация процедуры внесудебного (частного) разрешения спорных вопросов между членами организации и организацией и ее членами;

Необходимо также выделить две дополнительные функции организации саморегулирования:

6) рассмотрение жалоб аутсайдеров на деятельность членов организации (на нарушение ими правил организации);

7) внесудебное разрешение споров аутсайдеров (прежде всего потребителей) с членами организации.

Функции 1)-5) являются функциями регулятора. Отсутствие какой-либо из указанных 5 функций свидетельствует о том, что ассоциация бизнеса не является организацией саморегулирования.

Функции 6) и 7) достаточно часто рассматривают как отличительный признак организаций саморегулирования по сравнению с другими формами объединения бизнеса. Однако, если рассматривать как ключевую черту саморегулирования управление поведением регулятора, то взаимоотношения с аутсайдерами не являются обязательным элементом этой схемы. В то же время дополнительные функции, как правило, присутствуют в действующих организациях саморегулирования. Этому есть несколько причин:

• рассмотрение жалоб аутсайдеров позволяет экономить на издержках осуществления мониторинга за деятельностью членов организации саморегулирования;

• принуждение к выполнению требований аутсайдеров, в частности, к выплате компенсаций в случае нарушения правил саморегулирования, может являться разновидностью санкций за нарушение правил;

• внесудебное разрешение споров может являться клубным благом для членов организации саморегулирования, если альтернативные издержки разрешения споров больше;

• рассмотрение жалоб и разрешение споров может являться общественным благом, «платой» обществу за возможность существования института саморегулирования, доказательством общественной полезности этого института.

По своей экономической природе организация саморегулирования должна, прежде всего, отвечать интересам собственных членов в рамках заданных внешних ограничений. Таким внешним ограничением может быть требование к обеспечению более высокого уровня общественного благосостояния по сравнению с другими институциональными альтернативами (рыночным механизмом и государственным регулированием). Индикатором этого может служить реализация функции рассмотрения жалоб аутсайдеров и внесудебного разрешения споров. Наличие таких систем является для общества сигналом того, что институт саморегулирования направлен не только на обеспечение интересов его участников, но и на обеспечение общественного интереса. Именно поэтому требование к наличию систем разрешения споров с аутсайдерами присутствует фактически во всех нормативных актах и других документах, определяющих требования к системам саморегулирования. Таким образом, мы можем говорить о том, что система саморегулирования, приемлемая с общественной точки зрения, должна включать в себя все 7 описанных выше функций.

3. Спектр организацийсаморегулирования

В общем виде можно разделить схемы саморегулирования: по отношению к государству, по степени охвата рынка, по тому, что составляет общность интересов участников саморегулирования, по степени вовлеченности аутсайдеров.

По степени автономности от государства спектр саморегулирования варьируется от систем полностью частных (правила вырабатываются и защищаются исключительно участниками системы) до систем, предполагающих в той или иной форме участие государственных органов. В общем виде мы можем говорить о делегированном либо добровольном саморегулировании. Добровольное саморегулирование предполагает установление и поддержание

правил участниками системы без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства (за исключением общих норм контрактного права или норм, относящихся к объединениям хозяйствующих субъектов). В России примером добровольного саморегулирования может служить саморегулирования на рынке риэлторских услуг, осуществляемое Российской гильдией риэлторов и ее региональными отделениями, саморегулирование на рынке прямых продаж в рамках Российской ассоциации прямых продаж и т.п. К добровольному саморегулированию можно также отнести различные системы добровольной сертификации.

Делегированное саморегулирование предполагает, что государство осознанно передает определенные функции по регулированию рынка (например, лицензирование участников рынка) организации саморегулирования, устанавливает общие ограничения и права деятельности подобных организаций, идентифицирует ту или иную организацию как организацию саморегулирования. Объем полномочий, условия передачи, степень юридической защиты сильно разнятся.

В наиболее жесткой форме государство может устанавливать, что для осуществления профессиональной деятельности физическое или юридическое лицо должно являться членом организации саморегулирования и соблюдать правила этой организации. В случае несоблюдения правил санкции к нарушителю могут применяться как организацией саморегулирования, так и государством. Такая схема часто действует в сфере юридических и медицинских услуг. В России максимально жесткая форма реализована в нотариальной сфере: в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о нотариате» все частные нотариусы обязаны быть членами региональных нотариальных палат. Чуть менее жесткая схема действует в сфере арбитражного управления: в соответствии с законом «О несостоятельности (банкротстве)» арбитражные управляющие должны быть членами одной из организаций саморегулирования.

Возможны и более мягкие формы делегирования полномочий, не предполагающие обязательности членства участников рынка в организациях саморегулирования, но предоставляющая подобным организациям и их членам преимущества по сравнению с другими участниками рынка. Подобная схема заложена в России в Законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)». Закон предполагает возможность применения к членам организаций саморегулирования упрощенного режима государственного контроля (надзора). Можно спорить о том, насколько такая норма является рабочей (перевешивают

ли выгоды от упрощения режима государственного контроля издержки и риски, связанные с субсидиарной ответственностью), но принцип законодательных преимуществ присутствует здесь в явной форме.

Говоря о саморегулировании, необходимо отделить это понятие от со-регулирования, то есть совместного участия в регулировании государства и различных участников рынка (не только производителей, но и потребителей, инфраструктурных организаций и т.п. - так называемых stakeholders). Если саморегулирование - это регулирование деятельности бизнеса самим бизнесом, то со-регулирование - это регулирование определенной сферы совместно представителями бизнеса, государства и другими заинтересованными организациями (потребительскими организациями, профсоюзами и т.п.). Между «чистым» саморегулированием и со-регулированием, предполагающим паритетный учет интересов разных групп, существует ряд переходных ступеней, предполагающих: согласование правил саморегулирования с аутсайдерами; участие аутсайдеров в отдельных структурах организаций саморегулирования (например, в системах мониторинга или внесудебного разрешения споров); участие аутсайдеров в управляющих органах организаций саморегулирования.

Важным вопросом является принцип объединения бизнеса в рамках организаций саморегулирования. Как правило, саморегулирование рассматривается как вариант отраслевого регулирования. Соглашаясь с тем, что значительная часть организаций саморегулирования носит отраслевой характер, то есть объединяет экономических агентов, производящих схожие товары или услуги, сама природа саморегулирования не предполагает именно отраслевой принцип объединения.

Для того, чтобы группа экономических агентов совместно разрабатывала правила и поддерживала механизмы контроля за их соблюдением, необходима некая общность деятельности, которую данные правила регулируют, и определенная степень однородности интересов экономических агентов, выступающих в качестве объекта контроля. При высокой степени гетерогенности интересов снижаются стимулы как к установлению единых правил, так и стимулы к контролю за соблюдением этих правил, усиливается проблема безбилетника. Однако однородность интересов и общность параметров деятельности не означают, что объединяющим элементом должна быть именно схожесть производимого товара или услуги.

Так, объединяющим элементом может служить использование схожих ресурсов и/или технологий, либо их элементов. Например, в национальные ассоциации прямых продаж входят компании, предлагающие абсолютно разные товары (книги, косметику, пищевые добавки и т.п.), но использующие

одинаковую технологию продвижения товаров - прямые продажи, то есть сбыт товара непосредственно потребителю при личном контакте с продавцом вне специализированных торговых площадок. Другим примером могут служить институты саморегулирования рекламы, в рамках которых регулируется лишь один из элементов технологии, используемой компаниями, предлагающими абсолютно разные товары или услуги, - реклама.

4. Саморегулирование какодна из дискретных институциональных альтернатив, направленныхна преодоление проваловрынка

В настоящее время можно говорить об отсутствии единой теории регулирования экономики, что, однако не исключает возможностей анализа этого феномена. Мы исходим из того, что, во-первых, мы можем рассматривать теорию общественного интереса как идеальный нормативный подход -желательную, но не всегда достижимую на практике цель регулирования. Во-вторых, мы предполагаем, что на создание и поддержание режима регулирования воздействуют частные интересы экономических агентов, в том числе государственных служащих, однако само по себе такое воздействие не означает, что вводимый в результате режим регулирования обязательно ведет к снижению общественного благосостояния и/или перераспределению богатства в пользу определенной группы экономических агентов. В-третьих, мы можем оценивать воздействие того или иного режима регулирования на общественное благосостояние сопоставляя его не с идеальной моделью совершенной конкуренции (миром Коуза), но с другими дискретными институциональными альтернативами, одной из которых является саморегулирование.

Условием устойчивости системы регулирования, то есть соблюдения объектами регулирования установленных правил, являются: (1) наличие положительного квази-рентного потока для ее участников и (2) выгоды от нарушения правил меньше издержек, определяемых как денежный эквивалент санкций умноженный на вероятность их наложения. При несоблюдении хотя бы одного из этих условий система регулирования де-факто разрушается или, если базовые условия, определяющие потребность в такой системе, на рынке сохраняются, модернизируется.

Саморегулирование или иные способы регулирования может приводить к увеличению выгод объектов контроля за счет координации их поведения (мы абстрагируемся от возможных выгод производителей, связанных с уменьшением трансформационных издержек, например, вследствие принятия в качестве обязательного стандарта деятельности наиболее эффективных технологий). Положительные координационные последствия для участников системы

регулирования могут достигаться: (1) путем преодоления провалов рынка (снижения трансакционных издержек, связанных с такими провалами); (2) путем ограничения конкуренции на данном рынке (создание барьеров входа и/или координации поведения инсайдеров - установления горизонтальных ограничений).

Мотивы преодоления провалов рынка и ограничения конкуренции не являются независимыми.

Возможные положительные координационные последствия для участников рынка могут достигаться при использовании любой из следующих институциональных альтернатив:

• индивидуальных схем преодоления провалов рынка;

• нелегальных картельных соглашений;

• добровольного саморегулирования;

• делегированного саморегулирования;

• со-регулирования;

• государственного регулирования.

Выбор формы регулирования определяется характеристиками товарного рынка, объектов регулирования как группы специальных интересов, политического рынка.

Как и иные режимы регулирования саморегулирование может в долгосрочном периоде «размываться» вследствие действий экономических агентов (как инсайдеров, так и аутсайдеров). Поскольку подобное «размывание» связано с сокращением квази-рентного дохода объектов регулирования, у них появляются устойчивые стимулы к созданию дополнительных механизмов защиты текущего квази-рентного потока, связанные в том числе с легальным ограничением конкуренции и/или расхождением декларируемых и реальных правил, за соблюдением которых следит организация саморегулирования.

Проблема коллективных действий может рассматриваться как ограничение на действия экономических агентов по введению благоприятного режима регулирования. При малом количестве участников рынка предпочтительными могут являться индивидуальные формы преодоления провалов рынка и/или нелегальные картельные соглашения. При большом количестве участников рынка инвестиции в создание и поддержание режима регулирования могут быть затруднены из-за проблемы коллективных действия.

В реальной экономике выбор форм регулирования осуществляется не только на товарном, но и на политическом рынке. Действия по созданию системы регулирования через механизмы политического рынка в общем случае будут предприняты, если ожидаемые выгоды от таких действий будут

превышать ожидаемые издержки для группы экономических агентов -инициаторов введения режима регулирования. При этом если интересы рыночных агентов (объектов регулирования, потребителей их товаров и т.п.) можно определить достаточно однозначно (максимизация квази-рентного дохода при заданных ограничениях), то интересы государства как экономического агента, также влияющие на выбор системы регулирования, однозначно не определяются. Соответственно, выбор между институциональными альтернативами зависит не только от соотношения интересов различных агентов, но и от дизайна политического рынка. Политический рынок в зависимости от своего устройства может способствовать отбору режимов регулирования, максимально благоприятных для объектов регулирования, для государственных служащих или для общественного благосостояния.

Выбор режима регулирования существенно зависит от «точки отсчета»: существует ли в данный момент регулирование на данном рынке или нет. При «ненулевой» точке отсчета для отдельных групп экономических агентов меняется соотношение издержек и выгод институциональной трансформации. Поэтому предпочтительными могут оказываться институциональные альтернативы, которые не были бы выбраны при строительстве системы регулирования с нуля. Для трансформации существующего режима регулирования существенное значение имеет эффект блокировки. Если мы берем за точку отсчета ситуацию нерегулируемого рынка, то на ней отсутствуют специализированные организации, обеспечивающие соблюдение правил такого рынка. Введение же режима регулирования, не важно, государственного или саморегулирования, предполагает создание специальных организаций, обеспечивающих соблюдение правил именно в рамках данного режима. Соответственно, попытка изменения системы регулирования наталкивается на противодействие этих организаций. Кроме того, значение могут иметь сложившиеся стереотипы, связанные с восприятием государственного вмешательства как единственного способа преодоления провалов рынка. В этом случае резкая отмена норм государственного регулирования может вызвать не только политическое противодействие заинтересованных групп, но и общественное неприятие. В этом случае саморегулирование и со-регулирование могут оказаться приемлемыми способами перехода от государственного регулирования к нерегулируемому рынку.

5. Сравнительные преимущества и недостатки различных форм регулирования: интересы участниковрынка

С точки зрения объектов регулирования, оптимальной будет та система, которая обеспечит ее участникам максимальный чистый квази-рентный доход (доход от участия в системе минус издержки на ее создание и поддержание).

Квази-рентный доход обеспечивается, с одной стороны, возможностью воздействовать на спрос на товары объектов регулирования (путем генерирования сигнала для потребителей и/или путем принудительного создания спроса) и/или путем ограничения конкуренции. При этом коллективные действия должны иметь преимущество над индивидуальными (продвижение собственного товарного знака и др.), что предполагает учет «проблемы безбилетника».

При прочих равных условиях для участников рынка наиболее привлекательной кажется модель делегированного саморегулирования, которая, с одной стороны, обеспечивает возможность самостоятельно создавать правила, обеспечивающие максимальный координационный эффект для этой группы, а с другой, обеспечивает внешнюю защиту (enforcement) созданных правил и дает возможность частично переложить издержки мониторинга соблюдения правил на государство, то есть широкую группу налогоплательщиков. Кроме того, в рамках делегированного саморегулирования облегчается возможность установления и поддержания легальных входных барьеров и легальных горизонтальных ограничений.

Однако в условиях ненулевых трансакционных издержек ни одна из дискретных институциональных альтернатив не имеет абсолютных преимуществ перед другими. Так, мы можем смоделировать условия, когда оптимальной формой регулирования для участников рынка будет государственное регулирование: потери от недостаточной адаптивности правил в системе государственного регулирования могут быть меньше издержек самостоятельного создания правил объектами регулирования. Аналогично при высокой однородности группы и значимости социальных стимулов преимущества внешней (государственной) защиты правил могут оказаться незначительными. Сравнительными преимуществами с точки зрения объектов регулирования могут обладать и системы со-регулирования, если аутсайдеры обладают высокоспецифическими ресурсами или если издержки взаимодействия на политическом рынке оказываются запретительно высокими.

В долгосрочном периоде системы регулирования являются неустойчивыми за счет действия разных факторов. Соответственно, на рынке возможно не только появление «гибридных» форм, совмещающих

22

преимущества государственного регулирования и саморегулирования, но и дополнение одних форм регулирования другими, преодолевающими «размывание» системы регулирования.

б. Саморегулирование и конкуренция

Одним из мотивов введения регулирования для объектов регулирования служит ограничение конкуренции. В этом случае положительный поток доходов может достигаться путем создания входных барьеров в отрасль либо путем координации действий инсайдеров (горизонтальных ограничений). Мы исходим из того, что в общем случае горизонтальные ограничения и входные барьеры, ведущие к сокращению конкуренции, являются незаконными с точки зрения антимонопольного законодательства.

В рамках государственного регулирования равно как делегированного саморегулирования во многих случаях возможно легальное ограничение конкуренции. Парадокс состоит в том, что если группа экономических агентов самостоятельно создает организацию саморегулирования и в рамках этой организации устанавливает горизонтальные ограничения, то такие ограничения подпадают под действие антимонопольного законодательства. В случае же, если те же самые ограничения появляются в организациях, созданных по закону, то они являются вполне легитимными. В частности, в результате эмпирических исследований, анализировавших антиконкурентные последствия регулирования, были выделены следующие инструменты, которые могут служить ограничению конкуренции и, соответственно, снижению общественного благосостояния:

- барьеры входа (ограничения количества участников рынка либо требования к потенциальным участникам - квалификационные, по сумме начального капитала и т.п.)

- ограничения рекламы и других средств продвижения отдельных поставщиков;

- ограничения цен (минимальные ставки оплаты услуг, формы контрактов между поставщиком и потребителем)

- ограничения характеристик предлагаемых продуктов.

Подобные ограничения, не поддержанные отраслевым законодательством, были бы нелегальными с точки зрения общих норм антимонопольного регулирования.

В схеме делегированного саморегулирования риски ограничения конкуренции выше, чем в случае государственного регулирования, поскольку в первом случае участники рынка, в наибольшей степени заинтересованные в

подобных ограничениях, сами регулируют допуск на рынок и обладают правами по установлению правил игры на рынке.

7. Саморегулированиеи общественный интерес

Саморегулирование, как и государственное регулирование, может приводить как к росту общественного благосостояния, так и к его снижению и по сравнению с «нулевой» точкой отсчета (нерегулируемым рынком), и по сравнению с иными институциональными альтернативами.

Говоря об эффективности институтов, мы говорим об их результирующем воздействии на общественное благосостояние. Положительным, с точки зрения общественного благосостояния, можно считать такое изменение правил (режима регулирования), которое ведет к суммарному положительному балансу выгод и издержек разных групп экономических агентов. При этом для части экономических агентов возможны потери. Соответственно, возможны и переговоры о компенсации таких потерь.

Для целей нашего анализа мы исходим из того, что целью использования того или иного способа регулирования рынка является преодоление «провалов» рынка. Предположим, что доказанным является тот факт, что проблема не может быть решена путем «невмешательства». Рассмотрим 4 различных варианта достижения цели преодоления «провалов» рынка:

• государственное регулирование;

• со-регулирование;

• делегированное саморегулирование;

• добровольное саморегулирование.

Предположим также, что все эти варианты обеспечивают достижение поставленной цели, однако при реализации каждой из институциональных альтернатив возможны потери общественного благосостояния как в форме омертвленных затрат (dead-weight losses), связанных с ограничением конкуренции, так и за счет «диссипативных» трансакционных издержек (издержек, связанных с общими потерями стоимости).

Для целей нашего анализа выделим две группы «диссипативных» трансакционных издержек:

1. Издержки влияния, возникающие вследствие взаимодействия на политическом рынке и/или оппортунистического поведения регулятора. Любой режим регулирования, требующий принятия нормативных решений, т.е. предполагающий использование механизмов политического рынка, связан с подобными издержками. Все заинтересованные стороны (объекты

регулирования, их контрагенты, различные группы государственных служащих и т.п.) стремятся воздействовать на окончательный дизайн системы регулирования и несут соответствующие издержки. Причем для «победителей» издержки можно расценивать как производительные, для «проигравших» же групп затраты на лоббирование своих интересов являются прямыми потерями. Соответственно, сумма потерь проигравших может рассматриваться как потери мертвого груза.

2. Риск возникновения негативных внешних экстерналий. В этой

группе отдельно выделим расходование бюджетных средств на регулирование отдельного рынка, которое может рассматриваться как внешняя экстерналия, поскольку в этом случае издержки несут все налогоплательщики, а не только те из них, которые являются потребителями и продавцами на данном рынке.

Кроме того, в ряде случаев эффективные режимы регулирования могут не быть осуществлены из-за проблемы коллективных действий. Издержки, связанные с осуществлением коллективных действий, включают в себя издержки ведения переговоров и достижения соглашения и издержки, связанные с проблемой безбилетника {free-riding problem) (затрудненностью осуществления взаимовыгодных коллективных действия из-за возможности получения экономическими агентами выгод без участия в общих издержках). В общем случае издержки осуществления коллективных действий тем меньше, чем группа меньше, устойчивее и однороднее.

Результаты сравнения институциональных альтернативе с точки зрения риска потерь общественного благосостояния суммированы в таблице 7.1.

Риск возникновения потерь мертвого груза от несовершенства конкуренции является наивысшим для делегированного саморегулирования и достаточно существенен для государственного регулирования, поскольку в рамках данных режимов регулирования возможно легальное ограничение конкуренции. Для со-регулирования это риск наименьший, поскольку правила игры устанавливают как участники рынка, так и аутсайдеры, не заинтересованные в ограничении конкуренции.

Риск общественных потерь, связанных с издержками влияния, особенно велик для государственного регулирования и делегированного саморегулирования, то есть для тех видов регулирования, при создании и поддержании которых используется политический механизм. Для со-регулирования риск возникновения этих издержек зависит от того, возникают ли договоренности о «правилах игры» между заинтересованными сторонами вне политического процесса или внутри него.

Таблица 7.1. Риски возникновения потерь общественного благосостояния при различных режимах регулирования

Потери мертвого груза от ограничени я конкуренци и Издержки влияния Издержки коллективн ых действий Внешние эффекты (расходован ие бюджетных средств)5 Иные внешние эффекты

Государственное регулирование ++ +++ + +++ +

Со-регулирование6 0 0 +++ 0 +

Делегированное саморегулирование +++ +++ + + +++

Добровольное саморегулирование + 0 ++ 0 +++

Гдериск возникновения соответствующих потерь варьируется от 0 (очень низкий) до

+++ (высокий)

Внешние эффекты (возложение затрат по поддержанию режима регулирования на экономических агентов, не участвующих во взаимодействии на данном рынке) в наибольшей степени наблюдаются при режиме государственного регулирования, издержки по поддержанию которого покрываются преимущественно из государственного бюджета и в несколько меньшей степени для делегированного саморегулирования, так или иначе обеспечиваемого защитой государства. Для других режимов регулирования подобные внешние эффекты в общем случае отсутствуют.

Что касается иных внешних по отношению к данному рынку эффектов, то их возникновение в первую очередь зависит от характеристик рынка. В отношении режима регулирования можно, скорее, говорить о вероятности снижения этих эффектов. Менее вероятно такое снижение (и, соответственно, выше общественные издержки) в случае, когда регулирование осуществляется самими объектами. Наибольшая вероятность преодоления внешних эффектов в случае со-регулирования, поскольку фактически со-регулирование можно

5 Мы принимаем предпосылку, что частные издержки по использованию общих процедур защиты правил (судебной системы) равны общественным издержкам, абстрагируясь от преимуществ, которые могут даваться отдельным группам экономических агентов (например, освобождение от государственной пошлины малообеспеченных лиц или истцов по делам о защите прав потребителей, как это пришло в российском законодательстве).

В данном случае мы рассматриваем со-регулирование без участия государства - как договоренность субъектов рынка о «правилах игры» вне формального политического процесса.

26

рассматривать как аналог частных переговоров по поводу компенсаций. Государственное регулирование также может обеспечить снижение таких эффектов в большей степени, чем объекты регулирования. Таким образом, если провалом рынка, требующем регуляторного воздействия, являются внешние экстерналии, то, в общем случае, вряд ли саморегулирование сможет эффективно преодолеть этот провал.

Проблема коллективных действий может служить существенным препятствием для реализации со-регулирования, поскольку этот режим предполагает коллективные действия неоднородных экономических агентов с разными (иногда диаметрально противоположными) интересами. Значима эта проблема и для добровольного саморегулирования. Для делегированного саморегулирования проблема также присутствует, хотя и в меньшей степени, поскольку «рамочные» правила организации определяются государством.

Таким образом, с точки зрения потенциала роста общественного благосостояния сравнительными преимуществами обладают добровольное саморегулирование (за исключением случая, когда на рынке имеются существенные внешние экстерналии) и со-регулирование. Однако реализация именно эти институциональных альтернатив может оказаться затрудненной из-за запретительно высоких издержек коллективного действия.

8. Меры, позволяющие снизить негативноевлияние саморегулирования на общественное благосостояние

Само по себе наличие рисков, связанных с каждым из рассмотренных способов регулирования не означает, что негативные эффекты наблюдаются всегда. Многое зависит от конкретного дизайна системы регулирования. Более того, в рамках способов регулирования с более высокими рисками возможно (и целесообразно) использование механизмов, которые данные риски снижают.

Так, максимальные риски потерь от ограничения конкуренции присутствуют в ситуации, когда реализуется схема обязательного членства в организации саморегулирования при существовании единственной организации на рынке. В рамках этой схемы наихудшим, с точки зрения возможных потерь общественного благосостояния, является вариант ограничения предложения со стороны участников рынка, например, путем ограничения количества таких участников. В этом случае при согласованном поведении участников рынка возможен размер омертвленных затрат, равный потерям в случае монополии. Более того, если предложение отдельного участника рынка объективно ограничено (например, в случае нотариальных услуг, поскольку нотариальные

действия требуют личного участия нотариуса), и ограничение числа участников рынка сопровождается ограничением цен (что опять же характерно для нотариусов, поскольку по обязательным нотариальным действиям установлен фиксированный размер государственной пошлины), возможно возникновение неудовлетворенно спроса и связанных с этим потерь общественного благосостояния.

Отказ от принципа «один рынок - одна организация» для делегированного саморегулирования снижает возможные омертвленные затраты. В этом случае ограничение конкуренции внутри одной организации саморегулирования может сопровождаться ростом конкуренции между членами различных организаций и между членами таких организаций и независимыми производителями.

Другим способом снижения риска возникновения потерь мертвого груза от ограничения конкуренции могут служить элементы со-регулирования в рамках организаций саморегулирования (введение представителей stakeholders в наблюдательный совет, совет директоров или иные органы, процедуры публичного обсуждения правил, которым должны подчиняться члены организации саморегулирования и т.п.), либо внешний контроль за деятельностью организаций саморегулирования со стороны аутсайдеров и/или государства с достоверной угрозой применения санкций в случае ограничения конкуренции. В общем случае участие аутсайдеров может повысить общественную эффективность организации саморегулирования. Аутсайдеры, прежде всего потребители, заинтересованы в том, чтобы не допустить ограничения конкуренции на рынке, обеспечить соблюдение формально зафиксированных правил организации, полноценное выполнение функций по работе с жалобами и разрешению споров. Участие аутсайдеров особенно важно в случаях, когда членство в организации саморегулирования служит условием доступа на рынок или дает существенные конкурентные преимущества. В этом случае именно такое участие может обеспечить снижение антиконкурентных последствий деятельности подобных организаций, равно как рентоориентированное поведение и менеджмента организации, и государственных регулирующих органов.

Участие аутсайдеров усложняет процесс принятия решений в рамках организации, увеличивая ее неоднородность. В идеале общественно эффективный дизайн системы саморегулирования должен обеспечивать контроль аутсайдеров за деятельностью, затрагивающей общественные интересы и выполнением общественно значимых функций, но ограничивать их права по вопросам, касающихся внутренних проблем группы участников организации.

Риски ограничения конкуренции и расхождения формализованных и реально соблюдаемых правил также снижаются за счет нормативных требований к информационной открытости организаций саморегулирования. Подобные требования облегчают внешний контроль за деятельностью организаций саморегулирования.

Еще одним фактором снижения риска ограничения конкуренции является достоверная угроза государственного вмешательства в случае, если организация саморегулирования не в состоянии обеспечить достаточный уровень конкуренции на рынке и учет интересов аутсайдеров.

9. Особенности контрактных отношения и производства разных типов благвразныхтипахорганизаций саморегулирования

Мы можем предложить обобщенный, «поведенческий» критерий организаций саморегулирования. В зависимости от характера рыночного поведения и преобладающей целевой функции мы может разделить организации саморегулирования на три типа:

- «квази-регулирующие»;

- «цеховые;

- «коллективные брэнды».

К «квази-регулирующим» организациям можно отнести организации саморегулирования, доминирующей целевой функцией которых является регулирование соответствующей отрасли или сегмента рынка. То есть установление определенных стандартов деятельности членов, мониторинг соблюдения этих стандартов и санкции за их нарушения являются непосредственной целью деятельности организации, а не средством достижения какой-либо иной цели, например, получения конкурентных преимуществ. Достижение этой цели предполагает формальную или неформальную передачу регулирующих функций подобной организации, то есть речь идет, как правило, о делегированном саморегулировании. Реализация регулирующих функций в отрасли предполагает охват организацией всех (или подавляющего большинства) участников отраслевых рынков, что, как правило, требует установления обязательности членства в организации или, как минимум, законодательное закрепление существенных преимуществ участникам организации. Возможны исключения, связанные с сильными неформальными нормами, позволяющие распространить стандарты такой организации на весь рынок. Для этого типа организаций взаимодействие с государством в общем случае является более важным, чем взаимодействие с аутсайдерами, поскольку

именно государство определяет в общих чертах правила, принимаемые организацией, набор санкций, систему управления организацией и т.п.

Основная цель «цеховых» организаций - поддержание закрытой корпорации (цеха) с гарантированным уровнем дохода и сравнительными конкурентными преимуществами участников. Для организаций этого типа характерны: ограничение числа участников (денежные и неденежные барьеры входа), внутренние, а не публичные схемы контроля за деятельностью членов, большая роль традиций и неформальных правил в деятельности организации. Иными словами, для этих организаций в значительной степени действительно характерны черты средневековой цеховой системы.

Организации саморегулирования, представляющие собой «коллективные брэндьI», ориентированы на получение конкурентных преимущества (квазиренты) за счет использования коллективной торговой марки. Такие организации, как правило, предполагают добровольное членство. Для их существования не требуется предоставление преимуществ по закону и энфорсмент правил со стороны государства. Организации - «коллективные брэды» в отличие от других типов организаций не стремятся к полному охвату рынка, поскольку с увеличением числа членов организации и/или их рыночной доли выше определенного предела теряется значимость принадлежности к организации как рыночного сигнала.

В таблице 9.1. мы приводим различные характеристики контрактных отношений в зависимости от типа организаций саморегулирования.

Таблица 9.1. Характеристики контракт ных отношений для разных типов организаций саморегулирования

«Квази-регулирующне» «Цеховые» «Коллективные брэнды»

Тип редкого ресурса \ Допуск на рынок или сравнительные конкурентные преимущества Допуск на рынок или сравнительные конкурентные преимущества Коллективный брэнд Коллективный брэнд

Способ обеспечения квазирентного потока Выгоды от координации (создание эффективных правил хозяйственной деятельности) Ограничение конкуренции Рыночный сигнал (иногда ложный) Рыночный сигнал

«Квази-регулирующие» «Цеховые» «Коллективные брэнды»

Ограничение конкуренции

Контроль за центральным агентом Контролируют не полностью (риск оппортунистического поведения менеджмента организации) Контролируют полностью Контролируют полностью

Ключевые контрагенты Государство Участники организации (конкуренты) Потребители

Перераспреде -ление ренты Возможно перераспределение в пользу менеджмента, рентоориентирован-ных государственных служащих, отдельных групп участников при неоднородности организации Относительно равномерно распределяется между участниками Возможно перераспределение в пользу отдельных групп участников при неоднородности организации

Роль государства Как правило, ключевая: обеспечивает правовую базу существования организации и энфорсмента контрактов в ней Существенная: обеспечивает конкурентные преимущества «по закону» Незначительная

Соотношение формализованных и неформальны хправил В целом совпадают Могут не совпадать Совпадают

Однородность группы Не имеет значения Однородная Не имеет значения

Размер группы Приближается к размеру рынка Не имеет значения Значительно меньше размера рынка

Для различных типов организаций саморегулирования характерен также разный набор производимых благ. В целом мы можем рассматривать организации саморегулирования как производителей трех типов благ:

- клубных (только для членов организации);

- отраслевых (для отрасли/сферы бизнеса в целом);

- общественных.

Для «квази-регулирующих» организаций производство клубных благ является вспомогательным инструментом. При невозможности «голосовать ногами» (выйти из организации без потери бизнеса) уровень производства клубных благ, равно как стоимость участия в организации, воздействует только на «голосование руками», возможности которого ограничены. Поэтому уровень производства клубных благ в организациях подобного типа ниже, чем в других. При достаточно широком охвате рынка отраслевые блага для «квази-регулирующих» организаций совпадают с частными.

«Цеховые» организации больше ориентированы на производство клубных благ, сильнее опираются не только на букву закона, но и на традиции, менее зависимы от государства. Производство общественных благ является для цеховых организаций побочным видом деятельности. Установленные организацией стандарты часто выполняют функцию входного барьера на рынок. Поэтому у подобных организаций есть тенденция к формальному установлению чрезвычайно высоких стандартов деятельности. С другой стороны, соблюдение этих стандартов, принятие санкций к нарушителям, а особенно разрешение споров с аутсайдерами часто являются слабыми местами данных организаций. Поддержание этих механизмов зачастую обеспечивается лишь достоверной угрозой внешнего вмешательства в деятельность цеха или законодательным требованием траспарентности и введения механизмов со-регулирования.

Для «коллективных брэндов» целью является производство клубных благ. Производство общественных благ (поддержание стандартов ведения бизнеса, внесудебное урегулирование споров) является средством, позволяющим обеспечить конкурентные преимущества. В отличие от организаций других типов, охватывающих существенную долю рынка, для организаций -«коллективных брэндов» производство клубных благ всегда не равно производству отраслевых.

Из приведенных характеристик контрактных отношений и производства различных благ в рамках организаций саморегулирования разных типов следуют интересные выводы, касающиеся устойчивости и рисков потерь общественного благосостояния для разных типов организаций.

«Квази-регулирующие» организации могут обеспечить рост общественного благосостояния за счет преодоления провалов рынка, особенно в том случае, когда для преодоления провала требуется охват подавляющего большинства участников рынка (экстерналии, недопроизводство общественных благ). При этом обеспечивается большая гибкость правил и меньшие государственные расходы на регулирование, чем в случае государственного

регулирования. Собственно именно к «квази-регулирующей» схеме в большинстве случаев стремиться государство, делегируя полномочия организациям саморегулирования. Однако этот тип организаций является неустойчивым. При высокой однородности членов велика вероятность сдвига организации в сторону цеховой. При неоднородности велика вероятность развала схемы регулирования де-юре или де-факто.

Наиболее устойчивыми, но и наименее общественно эффективными являются «цеховые» организации. Однородность участников организации позволяет обеспечивать адаптацию правил организации к меняющимся обстоятельствам, в том числе за счет расхождения формализованных и неформальных правил; внешняя защищенность формализованных правил и возможности ограничения конкуренции по закону обеспечивают устойчивый квази-рентный поток для участников организации.

«Цеховые» организации сами по себе не содержат стимулов к повышению общественной эффективности их деятельности. Соответственно для преодоления негативных последствий, связанных с «цеховым» характером организации, требуется внешнее воздействие: достоверная угроза государственного вмешательства, государственный контроль за антиконкурентной практикой в рамках таких организаций, требование к введению элементов со-регулирования.

Особенность организаций саморегулирования - «коллективных брэндов» связана с тем, что они могут эффективно преодолевать провалы рынка, связанные с информационной асимметрией, но менее эффективны для решения проблемы экстерналий или недопроизводства общественных благ. Коллективный брэнд может быть эффективен только при неполном охвате рынка. Чем ближе становится организация к полному охвату, тем скорее она трансформируется в «квази-регулирующую» или «цеховую». Кроме того, для обеспечения устойчивости и эффективности «коллективных брэндов» требуется тонкая настройка системы стимулов и принятия решений в организации, особенно если группа является неоднородной.

10. Государственная политика в сфере развития саморегулирования в России и рекомендации по ее совершенствованию

Основной характеристикой российской экономики с точки зрения возможности и целесообразности развития саморегулирования является «ненулевая» точка отсчета, то есть наличие в большинстве сфер экономической деятельности государственного регулирования. Государственное вмешательство в настоящее время рассматривается как единственный способ преодоления

провалов рынка практически во всех сферах экономической деятельности. При этом эффективность такого вмешательства остается недостаточной: с одной стороны, в ряде сфер государственное регулирования носит явно избыточный характер, с другой, зачастую государство не выполняет объективно необходимых функций, в частности связанных со спецификацией и защитой прав собственности. В России можно говорить о создании воспроизводящейся системы административных барьеров - формальных обязательных правил ведения хозяйственной деятельности на рынках товаров и услуг, устанавливаемых органами государственной власти и местного самоуправления, частные издержки от введения которых для хозяйствующего субъекта, подпадающего под их действие, превышают его частные выгоды. Административные барьеры обеспечивают квази-рентные доходы как государственным служащим, так и «коммерческим» операторам барьеров. В этих условиях велика вероятность, что схемы саморегулирования также могут быть использованы как административный барьер. Поэтому ключевой задачей является не развитие саморегулирования вообще, а только его общественно эффективных форм.

В настоящее время в России отсутствуют значимые юридические и экономические препятствия для развития саморегулирования. Иными словами, мы можем рассматривать саморегулирование как доступную институциональную альтернативу. В то же время саморегулирование не является широко распространенным институтом, что связано, по крайней мере, с тремя факторами:

• избыточным государственным регулированием, что сдерживает развитие добровольного саморегулирования;

• недостатком знаний и информации о потенциальных возможностях и преимуществах саморегулирования как коллективного способа преодоления провалов рынка;

• отсутствием действенных стимулов для создания саморегулирования. Эти факторы необходимо учитывать при разработке политических

рекомендаций по развитию саморегулирования в России.

Хотя начиная с 2001 г. развитие саморегулирования рассматривается как составная часть реформы системы государственного регулирования, складывается ощущение, что отсутствует четкое понимание, что же такое саморегулирование (ни в одном программном документе это понятие не определяется) и каким образом оно должно соотносится с государственным регулированием и процессом принятия регулирующих решений. В результате на практике наблюдается крен в развитие делегированного саморегулирования в

наиболее жестких его формах (с обязательным членством). Это проявилось в тексте ряда отраслевых законов (в частности, «О несостоятельности (банкротстве)»), а также в проектах отраслевых законов и общего законопроекта «О саморегулируемых организациях». Фактически не принимается во внимание, что саморегулирование как институт может быть общественно неэффективным. В условиях российской экономики с учетом значительного количества административных барьеров и, главное, устойчивых форм их воспроизводства, сама по себе установка «заменим государственное регулирование на саморегулирование» без обеспечения дополнительных условий не приведет ни к снижению непроизводительных расходов, ни к пресечению рентоориентированного поведения государственных служащих.

Важно также отметить, что проблемы совершенствования государственного регулирования и развития саморегулирования слабо увязываются с проблемами конкурентной политики, тогда как один из наиболее существенных рисков неадекватного регулирования связан именно с ограничением конкуренции и следующими из такого ограничения потерями общественного благосостояния. Невнимание к конкурентным последствиям саморегулирования особенно опасно при существующей тенденции к поддержке и развитию делегированного саморегулирования.

Развитие саморегулирования бизнеса в различных формах, во-первых, расширяет возможности выбора эффективных форм регулирования рынка (позволяет рассматривать саморегулирование как реальную институциональную альтернативу государственному регулированию); во-вторых, создает возможности преодоления провалов рынка без использования государства как на добровольной, так и нормативной основе; в-третьих, создает инфраструктуру, позволяющую консультироваться с участниками рынка при выработке регулирующих решений.

Развитие саморегулирования должно рассматриваться в контексте общей реформы регулирования. Ключевым элементов общего совершенствования системы регулирования в России, с нашей точки зрения, является внедрение формализованных и транспарентных процедур, включающих:

• введение процедур анализа воздействия регулирования (включая подготовку Отчета о воздействии регулирования и рассмотрение альтернативных способов решения существующей проблемы), схожих с принятыми в странах ОЭСР;

• публичное обсуждение проектов нормативных актов и альтернативных предложений, в том числе проведение консультаций с заинтересованными сторонами;

• невозможность принятия нормативных актов с нарушением установленных процедур;

• санкции за нарушение установленных процедур подготовки и принятия нормативных актов;

• расширение возможностей обжалования нормативных актов, в том числе по процедурных основаниям;

• информационное и методическое обеспечение новых подходов к регулированию (включая подготовку и распространение методических материалов, обучение и консультирование государственных служащих, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов, разъяснение необходимости и сути реформы общественности и т.п.);

• развитие альтернативных способов регулирования рынков, в том числе саморегулирования.

Непосредственно для развития саморегулирования целесообразными представляются:

A). Создание стимулов для развития добровольного саморегулирования. Стимулами к развитию добровольного саморегулирования в России могут стать меры, заложенные в законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», при их определенной корректировке.

Б). Нормативное определение процедур взаимодействия государственных органов и организаций саморегулирования. При том, что принятие специального закона о саморегулировании представляется нам ненужным, было бы целесообразно нормативно определить процедуры взаимодействия государственных органов с организациями саморегулирования. С одной стороны, соответствующие положения должны содержаться в общем законодательстве, регламентирующем процедуры принятия регулирующих решений, включая механизмы публичных консультаций. С другой стороны, конкретные положения о взаимодействии регулирующих органов и организаций саморегулирования могут содержаться в отраслевом законодательстве (если формат такого взаимодействия определен с учетом результатов анализа регулирующего воздействия).

B). Развитие отраслевого законодательства, предполагающего передачу функций государственных органов организациям саморегулирования. В случаях, когда анализ регулирующего воздействия показал, что саморегулирование (добровольное или делегированное) является предпочтительной альтернативой, необходимо нормативное закрепление отказа от государственного регулирования и, в случае делегированного саморегулирования, закрепление

прав, обязанностей и ответственности соответствующих организаций. Все проекты отраслевых нормативных актов, предполагающих передачу каких-либо полномочий организациям саморегулирования, в обязательном порядке должны проходить экспертизу на предмет воздействия на конкуренцию.

П. Совершенствование конкурентного законодательства в части контроля за деятельностью бизнес-объединений, в том числе организаций саморегулирования. В настоящее время контроль за деятельностью бизнес-объединений осуществляется в зависимости от организационно-правовой формы подобных объединений. Требуется согласование антимонопольного органа для создания ассоциации юридических лиц, но не требуется, например, для некоммерческого партнерства. Подобный подход представляется в корне неверным. Целесообразным представляется отказ от предварительного согласования создания ассоциаций и одновременно создание механизмов антимонопольного контроля текущей деятельности для всех организаций, доля участников которых превышает определенные пороговые значения. Особое внимание следует уделить организациям, создаваемым в соответствии с действующим законодательством, в особенности, если предусматривается передача подобных организациям полномочий по допуску на рынок.

Д). Информационная и просветительская кампания. По большому счету, российский бизнес в основной своей массе не знает, что такое саморегулирование, какие возможности и выгоды дает создание организаций саморегулирования и какие обязательства налагает членство в подобных организациях. Поэтому необходима просветительская кампания о задачах, условиях и преимуществах саморегулирования, рассчитанная как на широкую общественность, так и на государственных служащих и бизнес.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Крючкова П. Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию. М., ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2001. -6 п.л.

2. Крючкова П. Саморегулирование: институциональный анализ. М., Теис, 2005.-12 п.л.

3. Крючкова П. Саморегулирование: сравнительные преимущества, формы и условия развития. В кн. Три исследования по конкурентной политике. М., Теис, 2002. - 7 п.л.

4. Крючкова П. Саморегулирование бизнеса как способ управления контрактными отношениями. Вопросы экономики, №6,2001. - 1 п.л.

5. Крючкова П. Административные барьеры вроссийскойэкономике. М, ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2001.-3 пл.

6. Крючкова П. Снятие административных барьеров в экономике (условия и возможности глобальной институциональной трансформации). Вопросы экономики, №11,2003. - 1 п.л.

7. Крючкова П. Развитие саморегулирования бизнеса как инструмент оптимизации государственного вмешательства в экономику. В сб. Экономическое развитие в современном мире: факторы, структура, особенности переходных состояний. Материалы Второй международной научно-практической конференции. Екатеринбург, Издательство УрГУ,2005. -0.3п.л.

8. Крючкова П., Обыденов А. Издержки ириски саморегулирования. М, ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2003 - 6.5 п.л. (в соавт., лично автором 4 п.л.)

9. Крючкова П., Игнатьев Ю., Заморенова Н., Петропавловский В. Организации саморегулирования бизнеса и потребительские организации: опыт и перспективы сотрудничества.М., ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2003 - 5.5п.л. (в соавт., лично автором 1.5 п.л.)

10. Саморегулирование: пособие для предпринимателей (под ред. П.В. Крючковой), М., ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2002 - 11,5 пл.. Крючкова П.В.: главы 1,2,6,9 - 3 пл.; Крючкова П.В., Заморенова Н.Г.: главы 4, 8, (в соавт., лично автором 1 пл.).

11.Крючкова П., Заморенова Н., Луковкина Е., Тамбовцев В. Принципы и процедуры оценки целесообразностимер государственногорегулирования. М., Теис, 2005 - 17.5 пл. (в соавт., лично автором - 7 пл.)

12. Крючкова П. Дебюрократизация и дерегулирование экономики. В кн. Обзор экономической политики России за 2003 год //Бюро экономического анализа. М., Теис, 2004.-1.5 пл.

13.Крючкова П. Закон «О техническом регулировании» как пример подхода к совершенствованию системы государственного регулирования. В сб.

Конкурентоспособность имодернизация экономики (под ред. Ясина Е.), М., Издательский дом ГУ ВШЭ, 2004 - 0.5 п.л.

14.Крючкова П., Батаева Н., Потапенко М., Тамбовцев В., Шаститко А. Публичные услуги и функции государственногоуправления. М., Теис, 2002 -10 пл. (в соавт., лично автором 1 п.л.)

15.Крючкова П., Обыденов А. разд. 2.2, гл.4, заключение в кн. Административные барьеры в экономике: институциональный анализ. М., ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2002 - 4 п.л. (в соавт., лично автором 3 пл.).

16. Крючкова П. Реформа системы технического регулирования. В Обзор экономической политики Россииза2002год//Бюро экономического анализа. М., Теис, 2003.- 1,5 п.л.

17.Крючкова П., Завидова С, Шаститко А. О реформе технического регулирования. Ы., МАКС-Пресс, 2003. - 3.5 п.л. (в соавт., лично автором 2 п.л.)

18. Крючкова П., Аузан А. Административные барьеры в экономике: задачи деблокирования. Вопросы экономики, №5, 2001. - 1 п.л. (в соавт., лично автором 0.5 п.л.)

19. Крючкова П., Завидова С, Хабриев Р. Реформа технического регулирования. Право и экономика, №7,2003. - 0.7 п.л. (в соавт., лично автором 0.3 п.л.)

20. Крючкова П., Аверкиев И., Барковский Д., Калягин Г., Маковецкая С, Мещеряков Д., Федоров Л., Яковлев А. Открытое партнерство: принципы и технологии. М, ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2002 - 5.5 п.л. (в соавт., лично автором 1 п.л.)

21. Крючкова П., Барковский Д., Доманова О., Кувшинов А., Макаренко О., Овсянникова А. Общество и власт ь: механизмы взаимодействия. М., ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2002 - 4 п.л. (в соавт., лично автором 0.5 п.л.)

22. Крючкова П., Блинова Н., Заморенова Н., Юшко О., Яковлев А. Доступ населения к юридическим консультационным услугам. В кн. Потребительские исследования: методика проведения. Исследование доступа населения к юридическим услугам. М., ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2000 - 2 п.л. (в соавт., лично автором 0.5 п.л.)

23.Крючкова П., Завидова С, Павловец Е., Сорк Д., Янин Д. Российское законодательство о рекламе: практический комментарий. М., Новый Юрист, 1997 - 8 п.л. (в соавт., лично автором 2.5 п.л.)

24. Крючкова П., Белоусов Е., Орлова Л., Сорк Д., Янин Д. Закон "О защите прав потребителей" с научно-практическим комментарием. М, Юристь, 1996 - 7 п.л. (в соавт., лично автором 0.6 п.л.)

25.Kryuchkova P., Kutcherenko A., Romanyuk О., Tsvetkova A. Key Issues and RecommendationsforConsumerProtection: Affordability, Social Protection and Public Participation in Urban WaterSector Reform in Eastern Europe, Caucasus and Central Asia. Paris, OECD, 2004 - 20 п.л. (в соавт., лично автором 2 п.л.)

26.Крючкова П. Методика проведения экспертизы рекламы, параграф З.1., 4.1.. М., ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2001 - 0.3 п.л.

27. Крючкова П., Галицкий Д., Маковецкая С, Максимов С, Сорк Д. Административные барьеры в экономике Пермской области. М., ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2001,2 п.л. (в соавт., лично автором 0.3 п.л.)

28. Крючкова П. Саморегулирование рекламы в России: проблемы и перспективы. Адвокат №4,1997. - 0.5 п.л.

29. Крючкова П. Саморегулирование рекламы в США. Адвокат №4, 1997. - 1 п.л.

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 11.05.2005 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печ.л.2,0. Тираж 100 экз. Заказ 280. Тел. 939-3890. Тел./факс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.

«№ "Г 6 О

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Крючкова, Полина Викторовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ОСОБЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ.

1.1. Определение саморегулирования.

1.2. Саморегулирование в контексте общих теорий регулирования.

1.3. Спектр, масштаб и инструментарий саморегулирования.

1.4. Генезис саморегулирования.

1.4.1. Частный порядок.

1.4.2. Создание коллективных товарных знаков как особого рыночного сигнала

1.4.3. Делегирование полномочий.

1.4.4. Институциональное проектирование.

ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ И ДРУГИХ ДИСКРЕТНЫХ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ АЛЬТЕРНАТИВ.

2.1. Выбор формы регулирования: интересы участников рынка, краткосрочный аспект.

2.1.1. Мотив преодоления провалов рынка.

2.1.2. Мотив ограничения конкуренции.

2.2. Выбор формы регулирования: интересы участников рынка, долгосрочный аспект.

2.3. Выбор формы регулирования: проблема коллективных действий.

2.4. Выбор форм регулирования с учетом взаимодействия на политическом рынке.

2.5. Выбор форм регулирования: «ненулевая» точка отсчета.

2.6 Сравнительные преимущества и недостатки различных форм регулирования: интересы участников рынка и общественный интерес.

2.6.1. Интересы участников рынка.

2.6.2. Общественный интерес.

ГЛАВА 3. КОНТРАКТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РАМКАХ ОРГАНИЗАЦИЙ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ: ВОЗДЕЙСТВИЕ НА УСТОЙЧИВОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ.

3.1. Организация саморегулирования как сеть контрактов.

3.1.1. Общие характеристики контрактов в организациях саморегулирования

3.1.2. Факторы, воздействующие на специфику контрактных отношений в различных организациях саморегулирования.

3.1.3. Конструирование общественно эффективных и устойчивых организаций саморегулирования.

3.2. Организация саморегулирования как производитель трех типов благ

3.2.1. Клубные блага.

3.2.2. Отраслевые блага.

3.2.3. Общественные блага.

3.3. Типология организаций саморегулирования в зависимости от характеристик контрактных отношений.

ГЛАВА 4. ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ.

4.1. Характеристики институциональной среды, оказывающие влияние на развитие саморегулирования в России.

4.1.1. Политика в сфере дебюрократизации и совершенствования регулирования экономики.

4.1.2. Политика в области развития саморегулирования.

4.2. Правовая база саморегулирования.

4.3. Практика саморегулирования в России.

4.3.1. Саморегулирование на рынке ценных бумаг.

4.3.2. Саморегулирование риэлторской деятельности.

4.3.3. Межотраслевые организации саморегулирования.

4.3.4. Спрос на институты саморегулирования.

4.4. Рекомендации по развитию саморегулирования в России.

4.4.1. Концептуальный подход к совершенствованию регулирования в России

4.4.2. Рекомендации по развитию саморегулирования в России.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков"

Актуальность темы исследования

В последние несколько лет в России все чаще и чаще говорят о необходимости развития саморегулирования хозяйственной деятельности' как эффективного механизма, дополняющего, а иногда и заменяющего государственное регулирование экономики.

Под саморегулированием для целей настоящего исследования мы будем понимать коллективное регулирование определенных рынков самими экономическими агентами, без прямого вмешательства государства. Если рассматривать саморегулирование в координатах «свободный рынок» -«государственное регулирование», то, в отличие от свободного рынка, саморегулирование предполагает установление определенных формализованных «правил игры» участников рынка, включая санкции за нарушение этих правил, механизмы разрешения конфликтов между участниками рынка, которые, в определенной степени, ограничивают свободу экономических агентов. С другой стороны, в отличие от государственного регулирования, как установление правил игры, так и разрешение конфликтов осуществляется самими участниками рынка, без прямого вмешательства государства. Более строгое определение саморегулирования будет дано в параграфе 1.1.

Интерес к саморегулированию хозяйственной деятельности повысился в связи с попытками формулирования и реализации государственной политики по оптимизации функций государства в экономике. Задача снижения административного давления на бизнес впервые была поставлена в экономической программе Правительства России на долгосрочную перспективу, принятой в 2001 г. Было признано, что «важнейшим условием создания благоприятного предпринимательского климата в России является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо»2. В качестве одного из направлений устранения избыточного государственного

1 В России в официальных документах и в иных публикациях используются различные термины: «саморегулирование хозяйственной деятельности», «саморегулирование бизнеса» и т.п. Нам кажется разумным говорить о саморегулировании хозяйственной деятельности, поскольку саморегулирование часто встречается среди организаций и индивидов, с юридической точки зрения не ведущих предпринимательскую деятельность (нотариусы, адвокаты, негосударственные пенсионные фонды и т.п.)

2 Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, 2001. вмешательства в экономику в Программе рассматривалось развитие саморегулирования хозяйственной деятельности.

В развитие этой Программы в 2001 г. был принят пакет законов т.н. «первой волны» дебюрократизации, включающий в себя федеральные законы «О государственной регистрации юридических лиц», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В последнем законе для членов организаций саморегулирования предусмотрен упрощенный порядок осуществления государственного контроля. Кроме того, серьезным фактором развития саморегулирования стало сокращение количества видов деятельности, подлежащих лицензированию. В тех отраслях, которые выводятся из-под лицензирования, у участников рынка появляются серьезные стимулы к созданию частных организаций, которые поддерживали бы определенный уровень стандартов профессиональной деятельности.

В 2002-2003 гг. стало ясно, что задачей нового этапа экономической политики, направленной на оптимизацию государственного вмешательства в экономику, должен был стать переход от дебюрократизации, понимаемой как снятие административных барьеров для бизнеса путем совершенствования процедур исполнения государством определенных функций, к собственно дерегулированию экономики - практической реализации принципа «презумпции невмешательства» государства.

Эти подходы частично нашли свое воплощение в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы)3. В качестве основных задач реформирования системы государственного регулирования предпринимательской деятельности были признаны, в частности:

1) введение процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику, а также процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер с возможным отказом по ее результатам от государственного вмешательства;

2) осуществление регулирования прежде всего через нормы прямого действия;

3) упорядочение разрешительных, контрольных и надзорных функций государства по отношению к хозяйствующим субъектам;

4) постепенное исключение прямого или косвенного финансирования государственных функций за счет принудительных отчислений, штрафов и оказания платных услуг;

3 Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. №1163-Р

5) совершенствование правовых основ саморегулирования.

Таким образом, развитие саморегулирования хозяйственной деятельности стало рассматриваться как важнейший элемент реализации общей стратегии оптимизации государственного вмешательства в экономику.

Следует отметить, что в настоящее время саморегулирование существует в России, хотя и не является широко распространенным явлением. В отдельных отраслях и на межотраслевом уровне существуют организации, называющие себя организациями саморегулирования. Такие организации действуют на рынке ценных бумаг, в сфере риэлторской деятельности, страхования, негосударственного пенсионного обеспечения, оценочной деятельности, арбитражного управления, рекламы и т.п., а также на межотраслевом уровне. Понятие «организации саморегулирования» («саморегулируемые организации») присутствует в ряде законодательных актов. В частности, правомочия подобных организаций закреплены в Федеральных Законах «О рекламе», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», «О рынке ценных бумаг» и др. Активно ведутся дискуссии о необходимости принятия специального закона о саморегулировании, который бы определил саморегулирование как правовое понятие, закрепил права и обязанности организаций саморегулирования4.

Мировой опыт показывает, что саморегулирование бизнеса в ряде случаев может быть эффективной альтернативой государственному вмешательству в экономику, обеспечивая снижение государственных расходов на регулирование, большую гибкость и больший учет интересов участников рынка. В ряде стран, прежде всего OECD, при принятии решения о целесообразности государственного вмешательства в экономику в обязательном порядке оценивается, нельзя ли достигнуть желаемого результата, используя саморегулирование, а не государственное регулирование. В разных странах саморегулирование широко применяется на рынках финансовых, медицинских, юридических, консалтинговых услуг, в сфере рекламы, дистанционных и прямых продаж, телекоммуникационных услуг и т.п. С другой стороны, организации саморегулирования могут существенно ограничивать конкуренцию, создавая входные барьеры на рынок и игнорируя интересы аутсайдеров. Поэтому использование института саморегулирования как альтернативного государственному регулированию способа преодоления провалов рынка требует определения условий, при которых развитие саморегулирования возможно и оправдано с точки зрения интересов участников рынка и общественных интересов.

4 Государственной Думой РФ в 2003 г. в первом чтении был принят законопроект «О саморегулируемых организациях».

При всем интересе к проблематике саморегулирования на сегодняшний день четкого ответа на вопросы, что же такое саморегулирование, каково его место в современной экономической системе и соотношение с государственным регулированием, чем организация саморегулирования отличается от других форм объединения бизнеса, каково соотношение саморегулирования и конкуренции, не дано ни в теоретических исследованиях, ни в прикладных работах. Отсутствие развернутого экономического анализа этого явления затрудняет как формирование государственной политики в этой сфере, так и собственно развитие этого экономического института. Именно на заполнение этого теоретического пробела и направлено данное исследование.

Степень разработанности проблемы

Сразу следует сказать, что теоретических экономических русскоязычных работ по проблеме саморегулирования хозяйственной деятельности как институциональной альтернативы государственному регулированию практически нет (за исключением серии работ, подготовленных автором самостоятельно и в соавторстве). Есть отдельные источники, анализирующие саморегулирование на конкретных рынках. Они будут указаны в соответствующих параграфах. Из теоретических работ следует отметить статью А. Обыденова, посвященную проблеме контрактов в организациях саморегулирования.

Зарубежные исследования по проблеме саморегулирования можно разделить на несколько групп.

Во-первых, это теоретические работы, анализирующие феномен саморегулирования на профессиональных рынках {self-regulation of professions). Таких работ относительно немного. Их подробный обзор приведен в Encyclopedia of Law and Economics. Следует отметить исследования А. Шейкеда и Дж. Сатгона, А. Огьюса, Дж. Блэк (последняя анализирует саморегулирование как юридический феномен).

Во-вторых, это работы, анализирующие регулирование и саморегулирование на отдельных рынках: юридических услуг, финансовых рынках, рынках медицинских услуг. Так, подробный анализ саморегулирования на рынках юридических услуг дан в работах А. Огьюса, П. Кэйна, К. Хеллигмана, Дж. Лава и Ф. Стивена, Р. Боулса, Б. Бенсона, обзорах National Consumer Council. Саморегулирование и регулирование на рынках медицинских услуг проанализировано в работах Д. Чоллет, Э. Фреча, М. Нодер, JI. Шеппард, Ф. Слоана, М. Розенталя, National Consumer Council. Саморегулирование в сфере рекламы описано в работах Р. Уикмена, Ф. Серкиса, Ф. Бодцуина, Р. Дарвала.

В-третьих, это аналитические обзоры, рассматривающие практику саморегулирования в контексте исследования общих проблем повышения качества регулирования. Это, прежде всего, исследования, проводимые Международной торгово-промышленной палатой, OECD, правительством Австралии, National Consumer Council.

В целом следует отметить, что, несмотря на значительное количество работ, так или иначе затрагивающих проблематику саморегулирования, в мировой экономической науке фактически отсутствуют теоретические исследования саморегулирования как экономического явления во всем его разнообразии. Большинство авторов необоснованно, с нашей точки зрения, сужают проблематику саморегулирования, рассматривая его исключительно через призму деятельности профессиональных объединений, действующих на отдельных рынках. В результате мы можем говорить об отсутствии теорий, которые определяли бы природу и условия появления феномена саморегулирования, условия его устойчивости и эффективности, место в экономической системе. Более того, как будет показано в главе 1, мировая экономическая наука до сих пор не выработала адекватного определения саморегулирования, что не позволяет рассматривать различные проявления этого феномена в рамках единой теории.

Отдельно следует остановиться на работах, непосредственно не связанных с проблематикой саморегулирования, но содержащих подходы, применимые к анализу этого явления. К этой группе работ можно отнести:

- исследования, посвященные общим проблемам регулирования (П. Джоскоу, Г. Беккер, Р. Познер, Р. Нол, Дж. Стиглер, Г. Таллок, Т. Коуэн, X. Леланд, С. Пелзман, С. Велановски, С. Роуз-Аккерман, Дж. Уилсон);

- исследования проблемы коллективных действий и политического рынка (М. Олсон, Дж. Бьюкенен, Ф. МакЧизи, П. Оливер и Г. Марвелл, Е. Остром, В. Тамбовцев);

- историко-экономические исследования возникновения «частного порядка» (Дж. Умбек, А. Грейф, Б. Бенсон);

- исследования рыночных сигналов (Дж. Акерлоф, X. Леланд, К.Шапиро, Ф. Нельсон);

- исследования коллективных товарных знаков и, шире, гибридных форм институциональных отношений (О. Уильямсон, К. Менар, Л. Телсер, А. Шаститко, В. Тамбовцев).

Таким образом, с одной стороны, имеются работы, посвященные непосредственно саморегулированию, которые, однако, носят весьма узкий, как правило, отраслевой характер. С другой стороны, существует значительное количество фундаментальных исследований, создающих базу для анализа саморегулирования как особого института, в которых саморегулирование как таковое не упоминается.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является формулирование общей теории саморегулирования в рамках неоинституциональной методологии.

Достижение цели исследования предполагает решение следующих задач:

• раскрытие экономического содержания понятия «саморегулирование хозяйственной деятельности» в ряду других дискретных институциональных альтернатив регулирования рынков;

• классификацию организаций саморегулирования по различным критериям;

• сравнительный анализ саморегулирования и других институциональных альтернатив, обеспечивающих решение схожих задач (преодоление провалов рынка);

• анализ характеристик контрактных отношений в рамках организаций саморегулирования, определение специфики контрактных отношений для разных типов организаций;

• определение условий устойчивости и эффективности института саморегулирования;

• анализ особенностей российской экономической системы и выработку рекомендаций по использованию саморегулирования как инструмента экономической политики в России.

Объектом исследования являются системы саморегулирования хозяйственной деятельности на различных рынках.

Предметом исследования является саморегулирование как экономический институт.

Теоретические и методологические основы работы

Теоретической и методологической основой исследования является неоинституциональный подход. В данном случае используются как концептуальное ядро неоинстиуциональной экономической теории (включающее такие понятия как правила, институты, контракты, трансакционные издержки, права собственности и др.), так и сравнительно самостоятельные направления исследований (экономическая теория прав собственности, экономическая теория трансакционных издержек, экономический анализ права). Подробный анализ неоинституциональной экономической теории как особой исследовательской программы дан в [Шаститко, 2002], [Эггертсон, 2001], [Аузан (ред.), 2005].

Основные черты неоинституционального подхода, существенные для данного исследования, состоят в следующем:

- базовой предпосылкой исследования является ограниченная рациональность экономических агентов;

- институты оказывают существенное влияние на эффективность экономической деятельности;

- различные дискретные институциональные альтернативы (системно замкнутые наборы правил) сравниваются между собой, а не с неким идеальным положением вещей;

- выбор форм экономической организации (дискретных институциональных альтернатив) связан с трансакционными издержками как на стадии функционирования, так и на стадии создания той или иной формы;

- контрактные отношения характеризуются неполнотой, что затрудняет их защиту со стороны судебной системы.

Логика исследования

Логика исследования определяется поставленными целью и задачами и методологией исследования.

В первой главе дается определение саморегулирования как объекта настоящего исследования, обосновывается, почему мы можем рассматривать саморегулирование как дискретную институциональную альтернативу государственному регулированию, определяются функции саморегулирования в экономической системе, спектр и масштаб саморегулирования.

Во второй главе проводится сравнительный анализ различных дискретных институциональных альтернатив регулирования рынка (индивидуальные способы преодоления провалов рынка, государственное регулирование, со-регулирование). Путем последовательного ослабления вводимых предпосылок показывается, при каких характеристиках рынков и институциональной среды саморегулирование может быть предпочтительной институциональной альтернативой с точки зрения участников рынка (объектов регулирования) и с точки зрения общественного интереса.

В третьей главе анализируются контрактные отношения в рамках организаций саморегулирования, дается типология организаций саморегулирования в зависимости от характеристик контрактных отношений в рамках таких организаций, определяются желательные характеристики контрактов с точки зрения задачи максимизации общественного благосостояния.

В четвертой главе исследуются особенности российской институциональной среды, определяющие потребности в институте саморегулирования и возможности его развития, практика саморегулирования в России, даются рекомендации по развитию саморегулирования в контексте оптимизации регулирования в целом.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Крючкова, Полина Викторовна

Основные выводы и уроки, которые можно извлечь из зарубежного опыта л рименитедьноК1Л^оССИИ^сформулированы в [Крючкова (ред.), 2005]. Кратко суммируем их.

Построение эффективной системы регулирования должно включать два блока:

- создание эффективной системы принятия решений для введения нового регулирования;

- программу пересмотра уже принятого регулирования на предмет его экономической целесообразности.

В рамках первого блока необходимо:

- установление приоритетов и основных подходов к регулированию в нормативных актах высокого уровня (как программных документах правительства, так и законах);

- установление четких процедур принятия решений о введении государственного регулирования, что включает в себя о введение процедур анализа воздействия регулирования (включая подготовку Отчета о воздействии регулирования и рассмотрение альтернативных способов решения существующей проблемы), схожих с описанными в [Крючкова (ред.), 2005]; о публичное обсуждение проектов нормативных актов и альтернативных предложений, в том числе проведение консультаций с заинтересованными сторонами; о невозможность принятия нормативных актов с нарушением установленных процедур; о санкции за нарушение установленных процедур подготовки и принятия нормативных актов; о расширение возможностей обжалования нормативных актов, в том числе по процедурных основаниям;

- информационное и методическое обеспечение новых подходов к регулированию (включая подготовку и распространение методических материалов, обучение и консультирование государственных служащих, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов, разъяснение необходимости и сути реформы общественности и т.п.);

- развитие альтернативных способов регулирования рынков, в том числе саморегулирования.

В рамках второго блока необходимым является:

- определение порядка и графика пересмотра действующего регулирования;

- при принятии нового регулирования определение способов и периодичности мониторинга его эффективности (и, соответственно, при необходимости его пересмотра).

Все-эти подходы являются вполне-реализуемыми в России. Анализ-российской практики, показывает, что из рекомендуемых элементов в России в некоторой степени присутствуют механизмы публичного обсуждения проектов регулирующих решений (для технических регламентов - в формализованном виде, для остальных нормативно-правовых актов - на уровне «доброй воли» разрабатывающих их органов), судебного обжалования нормативно-правовых актов (по основаниям несоответствия нормативно-правовым актам более высокого уровня, включая Конституцию РФ). В некоторой степени анализируются конкурентные последствия принятия тех или иных нормативно-правовых актов, нормативно-правовые акты «низкого» уровня могут быть отменены на основании нарушения конкурентного законодательства. Оценка экономических последствий введения тех или иных мер государственного регулирования строго обязательна только в части анализа потребности в бюджетных средствах. Полностью отсутствуют процедуры сравнения различных вариантов решения проблемы.

Эти недостатки системы принятия регулирующих решений в целом могут быть преодолены путем использования методов и подходов, апробированных в мировой практике. Отметим, что при реализации этих подходов возможны как «вариант-минимум» (совершенствование имеющихся процедур, обеспечивающих публичность и транспарентность принятия решений, предварительный анализ качества принимаемых нормативных актов как с юридической, так и с экономической точек зрения, возможности обжалования и отмены уже принятых нормативных актов), так и «вариант-максимум» (внедрение всех указанных выше механизмов обеспечения качества регулирования в практику нормотворческой деятельности).

Следует иметь ввиду, что избыточность и неэффективность государственного регулирования в России связана не только с формальными нормами (недостатками регламентации нормотворческого процесса), но и с неформальными. Отсутствие понимания того, что государственное вмешательство связано с издержками, которые могут превышать его положительный эффект, стереотип, при котором государственное вмешательство расценивается как единственный способ решения любых экономических проблем, весьма устойчив как среди собственно государственных служащих, так и среди других экономических агентов. Это следует принимать во внимание при формировании «повестки дня» реформы государственного регулирования.

Стоит отметить еще ряд проблем, характерных для России, «рецептов» для решения которых напрямую в рекомендациях OECD и опыте реформ регулирования в развитых странах не содержится. Это проблемы, характерные не столько для отраслевого регулирования, сколько для глобальных социально-экономических реформ. На них следует обратить внимание потому что, во-первых, их решение также будет способствовать общему повышению качества регулирования, а во-вторых, их существование может снизить эффективность самой реформы государственного регулирования.

Анализ реализации различных значимых социально-экономических реформ в России показывает общий набор проблем, характерных фактически для всех реформ, вне зависимости от их отраслевой направленности. Они характерны, например, для двух весьма далеких друг от друга реформ: пенсионной и реформы технического регулирования (см. [Крючкова (ред.), 2005]). Соответственно и подходы к решению этих проблем являются общими. Эти проблемы уже упоминались нами в разделе 4.1. Это:

- Значительное количество отсылочных норм в «базовом» законе, что приводит, как минимум к двум существенным проблемам: о до принятия подзаконных актов реальный старт реформ невозможен; о на уровне подзаконных актов возможно существенное искажение идеологии реформ;

- Возможности «вывести» определенную сферу деятельности из под действия «неудобного» законодательства;

- Отсутствие методического обеспечения нового законодательства.

- Недостаточная информационная поддержка нововведений.

Для решения этих специфических проблем нормотворчества и правоприменения можно предложить следующие концептуальные подходы.

Во-первых, глобальные экономически реформы следует рассматривать не просто как сумму неких нормативных актов (изменений в действующие нормативные акты), а как институциональный проект, то есть действия по «вживлению» в действующую экономическую систему определенных правил поведения и механизмов их поддерживающих.

Исходя из такого подхода при разработке проекта социально-экономической реформы необходимо, как минимум, дать ответы на следующие вопросы (см. [Тамбовцев, 2001]):

- каково фактическое положение дел в той области, в которой предполагается создание нового института? Иными словами, что представляет собой объект институционального преобразования?

- Каковы новые желаемые характеристики объекта?

- Какими методами можно изменить параметры объекта преобразования?

- Кто из экономических агентов окажется вовлеченным в новую схему преобразования?

- Какая информация нужна этим агентам для включения в новую схему взаимодействия и как эта информация станет им известна?

- Каковы выгоды и издержки для разных потенциальных участников от участия в новом институте?

- Какие действия необходимо предпринять, чтобы экономические агенты стали «играть по новым правилам?

Таким образом, при разработке институционального проекта необходимо не просто создать идеальную модель нового состояния, но и определить пути перехода к этому состоянию, систему стимулов для экономических агентов «играть по новым правилам».

Если переводить изложенные выше теоретические подходы на язык конкретных действий, то при разработке социально-экономических реформ следует, как минимум, обеспечить:

- комплексность и единовременность принятия решений, что включает в себя минимизацию отсылочных норм в законодательстве и одновременную разработку как «базового» законодательства, так и подзаконных актов к нему;

- разработку программы мер по «внедрению» нового законодательства, включая вопросы обучения, консультирования и информирования государственных служащих, ответственных за правоприменение, иных субъектов правоотношений;

- механизмы публичных обсуждений как элемент повышения доверия к предпринимаемым шагам;

- PR-поддержку реформы.

Одним из важных факторов повышения качества регулирующих решений может служить нормативная регламентация разработки и принятия мер государственного регулирования.

Попытки разработать законопроект, формализующий требования к процессу разработки и принятия регулирующих решений, предпринимались Минэкономразвития России (законопроект «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности»). В целом данный законопроект в значительной степени мог решить задачу упорядочения процесса принятия регулирующих решений. В нем были определены: порядок публичного обсуждения проектов нормативных актов; требования к обоснованию проектов нормативных актов (включая вопросы независимой экспертизы регулирующего воздействия); последствия принятия нормативных актов с нарушением процедур (включая вопросы компенсации ущерба от применения такого нормативного правового акта). Иными словами, в законопроекте были учтены основные требования к процессу принятия регулирующих решений, которые обозначены в предыдущем разделе и в рекомендациях OECD. На наш взгляд, принятие подобного закона стало бы большим шагом вперед на пути оптимизации государственного регулирования. К сожалению, с весны 2004 г. работа над этим законопроектом, а также публичные дискуссии вокруг него, фактически прекратились.

Новые процедуры принятия регулирующих решений потребуют от государственных служащих и иных лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов, принципиально новых знаний и умений. Подготовка качественного анализа регулирующего воздействия - задача весьма непростая. Соответственно, чтобы разработка обоснования нормативных правовых актов не превратилось в профанацию, она должна опираться на солидное методическое обеспечение. При этом методические рекомендации должны носить именно рекомендательный характер. Все обязательные вещи, например, основные вопросы, которые должны быть отражены в обосновании, должны быть зафиксированы на уровне закона или в худшем случае Постановлений Правительства.

Отдельные методические рекомендации могут быть составлены по вопросам организации и обобщения результатов публичных обсуждений проектов. Подобные рекомендации могут быть подготовлены в том числе на основании опыта проведения публичных обсуждений проектов технических регламентов.

Реализация концептуального изменения подхода к разработке и принятию нормативно-правовых актов требует соответствующего инфраструктурного обеспечения. Оно, как минимум, должно включать:

- обучение и консультирование лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов (то есть составление программ обучения, собственно обучение, причем как сотрудников федеральных органов, так и сотрудников органов субъектов федерации и местного самоуправления, выделение специалистов, обязанностью которых будет консультирование лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов;

- создание информационной инфраструктуры (соответствующих сайтов) и их поддержание;

- формирование экспертных советов и т.п.

Отдельной задачей является формирование порядка отказа от государственного регулирования определенных сфер. С учетом сложившихся стереотипов, связанных с восприятием государственного вмешательства как единственного способа преодоления провалов рынка, резкая отмена норм государственного регулирования может вызвать как политическое противодействие, так и общественное неприятие. В связи с этим целесообразным является разработка технологий поэтапной отмены государственного регулирования, основанной на системе ясных индикаторов - например, повышении конкуренции в определенных сферах, появлении организаций саморегулирования, отвечающих определенным критериям и Т7пТ Иными словами; на-уровне-нормативных актов или программных документов Правительства (что менее предпочтительно) закрепляется намерение государства отменить те или иные меры в определенный срок при условии достижения определенных индикаторов. Незадолго до достижения указанного срока проводится анализ регулирующего воздействия, который, в частности, определяет, достигнуты ли планируемые значения показателей. Если достигнуты, то государственное регулирование автоматически отменяется. Если нет, решение о его отмене/сохранении/продлении переходного периода принимается по общей процедуре.

4.4.2. Рекомендации по развитию саморегулирования в России

Как уже неоднократно отмечалось, развитие саморегулирования является важной составной частью политики, направленной на оптимизацию государственного вмешательства в экономику в России.

В то же время сложившаяся практика, в том числе институционализация административных барьеров (см. раздел 4.1) создает риски, что применение схем саморегулирования может привести к потерям общественного благосостояния даже большим, чем в случае государственного регулирования.

Исходя из этого целесообразными представляются следующие шаги.

А). Создание стимулов для развития добровольного саморегулирования.

Добровольное саморегулирование является, с нашей точки зрения, предпочтительной формой саморегулирования. В рамках этой формы меньше риски негативного воздействия на конкуренцию, в том числе создания входных барьеров.

Стимулами к развитию добровольного саморегулирования в России могут стать меры, заложенные в законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», при их определенной корректировке. В частности, необходимо:

- расширить список возможных гарантий соблюдения интересов третьих лиц - ввести, помимо субсидиарной ответственности возможность обеспечения таких интересов путем страхования профессиональной ответственности, создания страховых или гарантийных фондов;

- четко определить, какие виды контроля упрощаются при создании организаций саморегулирования (например, лицензионный контроль, контроль за соблюдением требований технических регламентов, контроль со стороны Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека для хозяйствующих субъектов, работающих на потребительском рынке и т.п.);

- отказаться от согласования создания ассоциаций юридических лиц в антимонопольном органе (для этого-'требуется-внесение~гптравок~Ег законодательство о конкуренции);

- предусмотреть возможность относить членские взносы в организации саморегулирования (возможно, в определенных пределах) на себестоимость (требуется внесение поправок в налоговое законодательство).

Б). Нормативное определение процедур взаимодействия государственных органов и организаций саморегулирования.

При том, что как было показано выше, принятие специального закона о саморегулировании представляется нам ненужным, было бы целесообразно нормативно определить процедуры взаимодействия государственных органов с организациями саморегулирования. С одной стороны, соответствующие положения должны содержаться в общем законодательстве, регламентирующем процедуры принятия регулирующих решений, включая механизмы публичных консультаций. С другой стороны, конкретные положения о взаимодействии регулирующих органов и организаций саморегулирования могут содержаться в отраслевом законодательстве (если формат такого взаимодействия определен с учетом результатов анализа регулирующего воздействия).

В). Развитие отраслевого законодательства, предполагающего передачу функций государственных органов организациям саморегулирования.

В случаях, когда анализ регулирующего воздействия показал, что саморегулирование (добровольное или делегированное) является предпочтительной альтернативой, необходимо нормативное закрепление отказа от государственного регулирования и, в случае делегированного саморегулирования, закрепление прав, обязанностей и ответственности соответствующих организаций. Таким образом, требуется определение функций, прав и обязанностей организаций саморегулирования в отраслевом законодательстве. При этом в общем случае следует придерживаться следующих принципов, снижающих возможность возникновения негативных последствий от введения делегированного саморегулирования:

• четкое описание функций организаций саморегулирования и государственных органов во избежание двойного регулирования;

• в общем случае обеспечение возможности создания нескольких организаций саморегулирования и конкуренции между ними, что включает в себя: о отказ от законодательного закрепления принципа «один рынок - одна организация»; о принцип экстерриториальности организаций саморегулирования (либо требование, чтобы в составе организации были члены из не менее чем N субъектов федерации, либо предоставление хозяйствующему субъекту права вступить в любую организацию саморегулирования, действующую на территории России); о в случае необходимости установление прямого запрета на определенные действия организации саморегулирования, которые могут ограничить конкуренцию, в том числе путем создания барьеров входа на рынок;

• определение требований к информационной открытости организаций саморегулирования, включая информацию о требованиях, санкциях, составе членов организации, системе разрешения споров, результатах рассмотрения жалоб и др.;

• определение требований к допустимым формам гарантий третьим лицам, а также требований по работе с жалобами и разрешению споров;

• определение форм участия аутсайдеров в деятельности и контроле за деятельностью организации;

• определение условий государственного вмешательства в деятельность организации.

Все проекты отраслевых нормативных актов, предполагающих передачу каких-либо полномочий организациям саморегулирования, в обязательном порядке должны проходить экспертизу на предмет воздействия на конкуренцию.

Г). Совершенствование конкурентного законодательства в части контроля за деятельностью бизнес-объединений, в том числе организаций саморегулирования.

В настоящее время контроль за деятельностью бизнес-объединений осуществляется в зависимости от организационно-правовой формы подобных объединений. Требуется согласование антимонопольного органа для создания ассоциации юридических лиц, но не требуется, например, для некоммерческого партнерства. Подобный подход представляется в корне неверным. Целесообразным представляется отказ от предварительного согласования создания ассоциаций и одновременно создание механизмов антимонопольного контроля текущей деятельности для всех организаций, доля участников которых превышает определенные пороговые значения. Особое внимание следует уделить организациям, создаваемым в соответствии с действующим законодательством, в особенности, если предусматривается передача подобных организациям полномочий по допуску на рынок.

Д). Информационная и просветительская кампания.

По большому счету, российский бизнес в основной своей массе не знает, что такое саморегулирование, какие возможности и выгоды дает создание организаций саморегулирования и какие обязательства налагает членство в подобных государственные служащие, и потребители.

Поэтому необходима просветительская кампания о задачах, условиях и преимуществах саморегулирования, рассчитанная как на широкую общественность, так и на государственных служащих и бизнес. Основными смысловыми акцентами подобной просветительской кампании могут стать следующие:

- саморегулирование в своих эффективных формах выгодно и бизнесу, и государству, и обществу;

- возможная замена избыточного государственного регулирования на саморегулирование не означает, что весь бизнес «загонят» в организации саморегулирования. Подобные организации не есть еще один контрольно-надзорный орган;

- государство может и должно отказываться от избыточного вмешательства в экономику тогда и только тогда, когда бизнес самостоятельно создает и обеспечивает эффективное функционирование механизмов, поддерживающих высокие стандарты профессиональной деятельности, взаимоотношений с клиентами, разрешения споров. Если же бизнес не готов к принятию дополнительных обязательств, то и государство не может оставлять без внимания определенные сферы.

Помимо общей просветительской кампании должно осуществляться и продвижение конкретных организаций саморегулирования. При этом возможно использование и маркетинговых бизнес-технологий, и социального маркетинга, вполне успешно используемого организациями третьего сектора. В зависимости от целевой аудитории акцент может делаться и на преимуществе членства в организации саморегулирования для конкретных компаний, и на общем положительном воздействии саморегулирования на рынок.

Необходимо также создание пакетов методических материалов по деятельности организаций саморегулирования.

Заключение

Итак, в рамках данного исследования мы:

- раскрыли экономическое содержание понятия «саморегулирование хозяйственной деятельности»;

- объяснили возникновение и функционирование института саморегулирования в различных условиях институциональной среды;

- предсказали условия появления саморегулирования при разных характеристиках товарного и политического рынка;

- предсказали воздействие саморегулирования на общественное благосостояние в разных условиях;

- сформулировали рекомендации для экономической политики. Суммируем основные выводы исследования.

Саморегулирование рассматривается нами как одна из разновидностей регулирования вообще, понимаемого как установление системы правил ведения хозяйственной деятельности на определенном рынке (определенным множеством экономических агентов) и санкций за несоблюдение этих правил. В случае государственного регулирования соответствующие правила устанавливаются и поддерживаются государством.

Саморегулирование в свою очередь было определено нами как особый -экпнпмический-институлу-В-рамках которого (1) группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, и (2) объекты регулирования имеют возможность легитимно управлять поведением регулятора (контролера). Таким образом, саморегулирование может рассматриваться как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынка наряду с государственным регулированием и со-регулированием.

Из этого определения были выведены основные и дополнительные функции саморегулирования, а именно: Основные:

1. установление и/или адаптация правил ведения ее членами хозяйственной деятельности;

2. установление санкций за нарушение установленных правил;

3. осуществление контроля за соблюдением правил организации;

4. применение санкций в случае обнаружения нарушения правил;

5. разработка и реализация процедуры внесудебного (частного) разрешения спорных вопросов между членами организации и организацией и ее членами; дополнительные:

6. рассмотрение жалоб аутсайдеров на деятельность членов организации (на нарушение ими правил организации);

7. внесудебное разрешение споров аутсайдеров (прежде всего потребителей) с членами организации.

Если реализация основных функций характерна для всех организаций саморегулирования, то дополнительные функции, в принципе, могут не реализовываться. Однако они как правило присутствуют в реально действующих организациях, поскольку, с одной стороны, обеспечивают выполнение основных функций, а с другой, являются общественными благами, и в этом качестве выступают индикатором общественной эффективности саморегулирования и, соответственно, отсутствия необходимости вмешательства в деятельность организаций саморегулирования.

Исходя из данного определения мы можем отнести к саморегулированию достаточно широкий спектр экономических явлений. Наиболее важными параметрами классификации саморегулирования являются степень участия в системе саморегулирования государства (в общем случае мы можем говорить о добровольном и делегированном саморегулировании) и аутсайдаров (спектр варьируется от чистого саморегулирования до со-регулирования).

Саморегулирование можно рассматривать как разновидность регулирования вообще и анализировать в контексте общих теорий экономического регулирования. В этом случае имеет смысл как позитивный анализ - экономическое объяснение появления саморегулирования, - так и нормативный анализ - сравнение саморегулирования с государственным регулированием и другими дискретными институциональными альтернативами с точки зрения затрат и результатов и попытка определить оптимальный дизайн системы регулирования в зависимости от набора различных факторов.

Условием устойчивости системы регулирования, то есть соблюдения объектами регулирования установленных правил, являются: (1) наличие положительного рентного потока для ее участников и (2) выгоды от нарушения правил меньше издержек, определяемых как денежный эквивалент санкций умноженный на вероятность их наложения. При несоблюдении хотя бы одного из этих условий система регулирования де-факто разрушается и, если базовые условия, определяющие потребность в такой системе, на рынке сохраняются, модернизируется.

Саморегулирование или государственное регулирование может приводить к увеличению выгод объектов контроля за счет координации их поведения (мы абстрагируемся от возможных выгод производителей, связанных с уменьшением трансформационных издержек, например, вследствие принятия в качестве обязательного стандарта деятельности наиболее эффективных технологий).

Положительные координационные последствия для участников системы регулирования могут достигаться: (1) путем преодоления провалов рынка, оказывающих негативное воздействие на объекты регулирования; (2) путем ограничения конкуренции на данном рынке (создание барьеров входа и/или координации поведения инсайдеров - установления горизонтальных ограничений), не влияющего на функцию спроса.

И с точки зрения объектов регулирования, и с точки зрения общественного благосостояния саморегулирование может быть предпочтительной альтернативой. Саморегулирование обладает сравнительными преимуществами с точки зрения установления, изменения и интерпретации правил ведения хозяйственной деятельности, эффективности мониторинга нарушений. С общественной точки зрения преимуществом является интериоризация издержек поддержания режима регулирования в рамках саморегулирования (однако этот фактор может являться недостатком с точки зрения объектов регулирования). Однако при прочих равных условиях для объектов регулирования более предпочтительным является делегированное саморегулирование, позволяющее, во-первых, обеспечить применение более жестких санкций к нарушителям, а во-вторых, обеспечить легальное ограничение конкуренции на рынке. С точки зрения же общественного благосостояния при прочих равных предпочтительным являются добровольное саморегулировние или со-регулирование, поскольку в рамках именно этих режимов ниже риски возникновения потерь мертвого груза и диссипативных трансакционных издержек. Реальное воздействие саморегулирования, как и иных режимов регулирования, на частные выгоды объектов регулирования и на общественное благосостояние, определяется характеристиками товарного и политического рынков, а также конкретным дизайном системы регулирования. Для поддержания общественной эффективности саморегулирования во многих случаях целесообразной является достройка саморегулирования механизмами со-регулирования, не позволяющими реализовывать в рамках объектам регулирования исключительно частные выгоды в ущерб общественным.

Для того, чтобы в каждом конкретном случае использовалась система регулирования, в наибольшей степени отвечающая интересам роста общественного благосостояния, значение имеет система взаимодействия на политическом рынке, а именно процедуры принятия регулирующих решений, обеспечивающих приближенность функционирования государственной систем к модели государства общественного благосостояния.

Как и иные режимы регулирования саморегулирование может в долгосрочном периоде «размываться» вследствие действий экономических агентов (как инсайдеров, так и аутсайдеров) прежде всего на товарном рынке. Поскольку подобное «размывание» связано с сокращением рентного дохода объектов регулирования, у них появляются устойчивые стимулы к созданию дополнительных механизмов защиты текущего рентного потока, связанные в том числе с легальным ограничением конкуренции и/или расхождением декларируемых и реальных правил, за соблюдением которых следит организация саморегулирования как контролер.

Саморегулирование как экономический институт в большинстве случаев реализуется через организации саморегулирования, которые можно рассматривать как сеть контрактов.

Хотя саморегулирование в целом укладывается в понятие «гибридное институционально соглашение» характеристики контрактов в организациях саморегулирования могут быть весьма разнообразны, что связано как с экзогенными факторами (характеристиками институциональной среды, характеристиками участников рынка как группы), так и с эндогенными (системой принятия решений в организации, редким ресурсом, принадлежащим центральному агенту, набором клубных благ и т.п.).

Исходя из общего принципа, что ни одна институциональная альтернатива не имеет абсолютных преимуществ, следует признать, что в разных условиях устойчивыми и общественно эффективными могут быть разные виды организаций саморегулирования. Точный ответ на вопрос, является ли саморегулирование предпочтительным способом преодоления провалов рынка, может дать лишь ad hoc анализ конкретного рынка и конкретной проблемы, требующей решения. собственно к контрактации внутри организаций саморегулирования, позволяющих повысить устойчивость и общественную эффективность подобных организаций. В частности, саморегулирование должно быть доступной альтернативной, что предполагает отсутствие юридических и экономических препятствий объединения бизнеса для целей саморегулирования и наличие информации и знаний о возможностях саморегулирования и технологии создания таких организаций у участников рынка. Кроме того, возможно использование ряда мер, повышающих общественную эффективность саморегулирования:

- использование мер и инструментов конкурентной политики с целью недопущения легального и нелегального ограничения конкуренции в рамках организаций саморегулирования;

- стремление к использованию менее жестких форм делегирования полномочий, что снижает риски ограничения конкуренции;

- участие аутсайдеров в деятельности организаций саморегулирования;

- обеспечение транспарентности деятельности организаций саморегулирования;

- наличие достоверных угроз государственного вмешательства в случае доказательства неэффективности саморегулирования или существенного ущерба общественным интересам вследствие деятельности организаций саморегулирования (это включает в себя использование инструментария конкурентной политики).

Мы можем рассматривать организации саморегулирования как производителей трех типов благ: клубных, отраслевых и общественных. Производство разных типов благ является взаимосвязанным. Так, в схемах добровольного саморегулирования производство общественных благ является условием эффективного производства частного блага - поддержания коллективного брэнда. Для схем делегированного саморегулирования, создаваемых с целью именно обеспечения производства общественных благ, условием достижения этой цели является производство частных благ.

Можно выделить три типа организаций саморегулирования в зависимости от характеристик контрактных отношений в рамках таких организаций:

- «квази-регулирующие»;

- «цеховые»;

- «коллективные брэнды».

Анализ различных типов организаций саморегулирования показывает, что наиболее устойчивыми и в то же время наиболее рискованными с точки зрения возможного ущерба общественному благосостоянию являются «цеховые» организации. Повышение общественной эффективности этого типа организаций возможно только в результате внешнего давления. «Квази-регулирующие» организации могут быть наилучшей институциональной альтернативой, особенно если преодоление провалов рынка требует охват системой регулирования всех или большинство участников рынка. Однако этот тип организаций является неустойчивым. В частности, при высокой однородности членов, велик риск превращения организации в «цеховую». «Коллективные брэнды» могут быть и устойчивыми, и общественно эффективными, однако реально они могут преодолеть лишь некоторые из возможных провалов рынка (прежде всего, проблему информационной асимметрии).

Российская институциональная среда обладает рядом характеристик, оказывающих влияние на возможность и целесообразность развития саморегулирования в России. С нашей точки зрения, ключевыми проблемами являются:

- неэффективность государственного регулирования, с одной стороны, создающая потребность в переходе к использованию иных форм регулирования, а с другой, затрудняющая такое использование;

- особенности процесса принятия регулирующих решений и, в целом функционирования политического рынка в России.

Для решения первой проблемы в 2001-2004 г. предпринимался ряд действий, связанных с т.н. «политикой дебюрократизации», то есть снятием неэффективных административных барьеров в экономике. Эти меры имели определенный эффект, хотя и весьма ограниченный, что было связано с их «процедурным» характером -делались попытки оптимизировать выполнение тех или иных государственных функций, однако сам по себе состав функций практически не пересматривался. Соответственно общей задачей становится сам пересмотр набора функций, выполняемых государством в экономике. Для решения этой задачи требуется расширение спектра доступных институциональных альтернатив, направленных на преодоление провалов рынка. В этом контексте развитие саморегулирования является важной задачей. Однако развитие саморегулирования не должно означать автоматическую замену государственного регулирования на саморегулирование, поскольку саморегулирование может быть еще более общественно неэффективным, чем государственное регулирование. Ответ на вопрос о преимущественных способах преодоления того или иного провала рынка может дать лишь ad hoc анализ.

Начиная с 2001 г. развитие саморегулирования бизнеса рассматривается как составная часть реформы системы государственного регулирования. Как концептуальный подход это абсолютно правильно. Однако при этом складывается ощущение, что отсутствует четкое понимание, что же такое саморегулирование (ни в одном программном документе это понятие не определяется) и каким образом оно должно соотносится с государственным регулировашемтгпроцессомтгринятия" регулирующих решений.

В настоящее время в России отсутствуют значимые юридические и экономические препятствия для развития саморегулирования. Иными словами, мы можем рассматривать саморегулирование как доступную институциональную альтернативу. В то же время саморегулирование не является широко распространенным институтом, что связано, по крайней мере, с тремя факторами:

- избыточным государственным регулированием, что сдерживает развитие добровольного саморегулирования;

- недостатком знаний и информации о потенциальных возможностях и преимуществах саморегулирования как коллективного способа преодоления провалов рынка;

- отсутствием действенных стимулов для создания саморегулирования.

Таким образом, можно сформулировать общие рекомендации по развитию саморегулирования в России в рамках общей задачи повышения качества регулирования. Если развитие добровольного саморегулирования возможно без изменения базовых подходов к определению необходимости регулирования отдельных рынков, то внедрение делегированного саморегулирования без внедрения общих процедур выработки регулирующих решений может приводить к тому, что саморегулирование приведет к негативным последствиям, в том числе ограничению конкуренции и/или двойному регулированию.

Развитие саморегулирования бизнеса в различных формах, во-первых, расширяет возможности выбора эффективных форм регулирования рынка (позволяет рассматривать саморегулирование как реальную институциональную альтернативу государственному регулированию); во-вторых, создает возможности преодоления провалов рынка без использования государства как на добровольной, так и нормативной основе; в-третьих, создает инфраструктуру, позволяющую консультироваться с участниками рынка при выработке регулирующих решений (в отраслях, где количество хозяйствующих субъектов велико, объективно невозможно проводить консультации с отдельными участниками рынка, поскольку консультации со всеми требуют запретительно высоких затрат, а консультации с отдельными представителями отрасли могут не обеспечить репрезентативности -более эффективно консультироваться с объединениями бизнеса).

Общие действия по повышению качества регулирования в России должны включать в себя следующий комплекс мер:

- установление приоритетов и основных подходов к регулированию в нормативных актах высокого уровня (как программных документах правительства, так и законах);

- установление четких процедур принятия решений о введении государственного регулирования, что включает в себя

- введение процедур анализа воздействия регулирования (включая рассмотрение альтернативных способов решения существующей проблемы);

- публичное обсуждение проектов нормативных актов и альтернативных предложений, в том числе проведение консультаций с заинтересованными сторонами;

- невозможность принятия нормативных актов с нарушением установленных процедур;

- санкции за нарушение установленных процедур подготовки и принятия нормативных актов;

- расширение возможностей обжалования нормативных актов, в том числе по процедурных основаниям;

- информационное и методическое обеспечение новых подходов к регулированию (включая подготовку и распространение методических материалов, обучение и консультирование государственных служащих, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов, разъяснение необходимости и сути реформы общественности и т.п.);

- развитие альтернативных способов регулирования рынков, в том числе саморегулирования.

Собственно для развития саморегулирования в России требуется, как минимум:

- Создание стимулов для развития добровольного саморегулирования;

- Нормативное определение процедур взаимодействия государственных органов и организаций саморегулирования;

- Развитие отраслевого законодательства, предполагающего передачу функций государственных органов организациям саморегулирования в случаях, когда анализ регулирующего воздействия показал, что саморегулирование (добровольное или делегированное) является предпочтительной альтернативой;

- Совершенствование конкурентного законодательства в части контроля за деятельностью бизнес-объединений, в том числе организаций саморегулирования;

- Информационная и просветительская кампания.