Совершенствование методов государственного финансового контроля (на примере субъекта Российской Федерации) тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование методов государственного финансового контроля (на примере субъекта Российской Федерации)"

На правах рукописи

Шутенко Владимир Викторович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ (на примере субъекта Российской Федерации)

Специальность 08 00 10 — Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

003161004

Работа выполнена на кафедре «Финансов, бюджета и страхования» Государственного образовательного учреждения высшего

профессионального образования «Всероссийский заочный финансово-экономический институт»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Поляк Георгий Борисович

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Пешехонов Юрий Владимирович

кандидат экономических наук, доцент Ермилов Валерий Георгиевич

Ведущая организация Государственный университет управления

Защита состоится «yllo> CAüÁSAÍj/ljók 2007 г в [Д часов в аудитории А200 на заседании диссертационного совета К21204001 по защите диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук при ГОУ ВПО Всероссийский заочный финансово-экономический институт по адресу 123995 г Москва, ул Олеко Дундича, д 23

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке института ГОУ ВПО Всероссийский заочный финансово-экономический институт Автореферат разослан <$}{» оШМЛЕ^ЮО! года Ученый секретарь диссертационного совета К21204001

кандидат экономических наук, доцент / Смирнова Е Е

I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. В финансовой политике Российской Федерации все в большей степени находят отражение изменения, происходящие в экономике и общественной жизни Реформирование экономических отношений посредством ликвидации монополии государственной собственности, развития предпринимательства, открытость экономики, внедрение других элементов рыночной экономики породило новые проблемы, относящиеся к разным сферам и уровням управления, в первую очередь к управлению финансовыми ресурсами, состояние которых отражает результативность рыночных отношений в стране Начавшийся в Российской Федерации процесс исполнения бюджета по принципу результативности бюджетных расходов требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля, позволяющих выявлять конкретные достижения запланированных социально-экономических результатов

Как показывают результаты финансовых проверок, в бюджетно-финансовой системе имеются серьезные проблемы Выявленный ущерб государства от злоупотреблений в финансовой сфере составляет сотни миллиардов рублей Распространены такие характерные нарушения, как нецелевое, незаконное, неэффективное использование государственных финансовых ресурсов

Принимая во внимание масштабы движения финансовых ресурсов, усложнение характера финансовых отношений, важным становится не столько количество выявленных нарушений, сколько повышение эффективности использования государственных финансовых ресурсов, повышение отдачи от использования бюджетных средств Главным в каждом контрольном мероприятии должна быть оценка эффективности использования финансовых ресурсов с конструктивными рекомендациями по улучшению работы проверяемых объектов

Анализ состояния финансового контроля показывает, что в регионах по существу отсутствует методический инструментарий, приспособленный к потребностям оперативной количественной и качественной оценки эффективности использования финансовых средств, нет обоснованных критериев и показателей эффективности по направлениям формирования финансовых средств В арсенале контролирующих финансовых органов преобладают в значительной степени устаревшие формы и методы проверок и ревизий Внимание контролеров сосредоточено главным образом на выявление фактов нарушений, а не причин их возникновения Все это не способствует преодолению недостатков при использовании бюджетных средств

В связи с новой ориентировкой в бюджетной политике России -бюджетированием, направленным на результат, его применение при оценки степени достижения поставленных перед приоритетными национальными проектами задач, требуется более ускоренная разработка и внедрение новых методов финансового контроля

Со всей очевидностью встает вопрос о необходимости значительного повышения качества работы органов финансового контроля на основе разработки и внедрения соответствующей методологической и методической базы анализа и оценки эффективности использования государственных финансовых ресурсов

Необходим переход на более высокий уровень качества контрольно-ревизионной работы с использованием современных методов проведения контрольных операций, опираясь на передовой опыт, научные отечественные и зарубежные исследования В этом плане наибольший интерес представляет применение методов аудита эффективности использования бюджетных средств (далее - аудита эффективности), системного подхода, функционально-стоимостного анализа, экономико-математических методов

Степень научной разработанности проблемы Начиная с 90-х годов прошлого столетия в связи с переходом к рыночной экономике, изменением

принципов управления не удалось сформировать систему государственного финансового контроля адекватную той возрастающей роли, которую стали приобретать финансовые отношения Как и весь российский менеджмент, контроль, в том числе финансовый, искал свое соответствующее место в системе управления экономикой Появились принципиально новые органы финансового контроля как на федеральном, так и на региональном уровнях в лице контрольно-счетных органов Появились новые научные публикации зарубежных и отечественных авторов

Исследованием проблем финансового контроля занимается целый ряд ученых экономистов, в том числе И М Васильев, Ю М Воронин, В А Двуреченских, Ш М Магомедов, В Г Пансков, В И Подольский, Г Б Поляк, С Н Рябухин, С В Степашин, А Н Романов, С О Шохин и ряд других В работах этих ученых содержится научная проработка новой роли финансовых отношений, новых функций контрольных финансовых органов, обоснована необходимость совершенствования методов проведения контрольно-финансовых мероприятий в современных условиях Однако комплекс вопросов разработки организационно-методических основ государственного контроля эффективности использования финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации исследован еще недостаточно Знакомство с трудами этих ученых и изучение состояния предмета исследования позволило определить цели и задачи диссертации

Цели и задачи исследования. Целью диссертации является совершенствование методического и организационно-информационного обеспечения деятельности контрольных финансовых органов на региональном уровне в целях повышения эффективности использования государственных финансовых ресурсов Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи

- проанализировать и оценить состояние государственного финансового контроля на современном этапе развития отечественной экономики,

- выявить проблемы и обосновать необходимость ускорения процесса совершенствования организационно-методического механизма государственного финансового контроля путем применения новых методов его осуществления,

- определить преимущества и перспективы развития новых методов осуществления в системе государственного финансового контроля, показать возрастающую значимость метода аудита эффективности, выявить его особенности,

- разработать модель и методику применения аудита эффективности, обосновать порядок их применения в деятельности органов финансового контроля,

- разработать критериальные значения показателей оценки эффективности использования государственных финансовых ресурсов,

- обосновать предложения по совершенствованию методов оценки работы субъектов контроля путем применения метода функционально-стоимостного анализа, экономико-математического моделирования ситуационной матрицы, позволяющей исключить дублирование в работе различных контролирующих органов,

обосновать предложение о целесообразности осуществления общественного финансового контроля на основе создания Союза налогоплательщиков России

Объектом исследования является система государственного финансового контроля на региональном уровне

Предметом исследования является совокупность финансово-экономических отношений, возникающих в процессе контроля при использовании финансовых ресурсов

Методической базой диссертации являются общенаучные методы познания анализ и синтез, экономико-математическое моделирование, методы системного, статистического анализа, сравнений, обобщений Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и

зарубежных ученых в области управления финансовыми ресурсами, государственного финансового контроля

Научная новизна диссертации заключается в следующем

- дано теоретико-методологическое обоснование аудита эффективности использования бюджетных средств и его сочетания с финансовым аудитом,

- предложена методика и критериальные значения показателей при подготовке и проведении аудита эффективности использования бюджетных средств,

- обоснована необходимость и возможность применения метода аудита эффективности при оценке выполнения приоритетных национальных проектов,

предложен новый методологический подход и методический инструментарий оценки эффективности использования государственных финансовых ресурсов на основе разработки новой модели, элементы которой выступают в роли финансовых показателей и нормативов для процесса исполнения регионального бюджета, позволяющих проводить сравнительный анализ использования финансовых ресурсов как во временном, так и в территориальном аспектах,

впервые математически выражена взаимосвязь показателей эффективности использования финансовых ресурсов и показателей эффективности работы контрольных органов, что позволяет прослеживать тенденцию изменения эффективности использования финансовых ресурсов и объективно оценивать деятельность контрольных органов,

- разработаны предложения по усилению контроля над использованием бюджетных ресурсов в регионах на основе повышения ответственности бюджетополучателей и значения общественного контроля

Практическая и научная значимость диссертации Предложения диссертанта в части теоретических положений, касающихся обоснования системы критериев и показателей оценки эффективности использования финансовых ресурсов представляет научный интерес Рекомендации,

высказанные диссертантом на научно-практических конференциях и в журнальных статьях, представляют практический интерес для работников бюджетно-финансового контроля, а также для бюджетополучателей различного уровня управления Предложения диссертанта по совершенствованию методов финансового контроля нашли применение в работе Контрольно-счетной палаты Москвы, в деятельности Ассоциации по сотрудничеству органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации

Апробация работы Основные положения диссертации докладывались на всероссийских и региональных научно-практических конференциях по проблемам экономического развития и бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации Выводы и рекомендации по повышению эффективности использования бюджетных средств, основанные на результатах проведенных тематических проверок, докладывались на заседаниях Правительства Москвы, профильных комиссий Московской Городской Думы, коллегии Контрольно-счетной палаты Москвы

Публикации. Основное содержание диссертации отражено в шести публикациях общим объемом 2 п л, из них одна статья опубликована в издании, рекомендованном ВАК РФ

Структура и объем диссертации Диссертация включает введение, три главы, выводы и рекомендации, список использованной литературы, два приложения Общий объем, не считая приложений, - 155 страниц машинописного текста

II ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, сформулированы ее цель и задачи, изложены практическое и научное значение, апробация результатов работы

В первой главе исследуется содержание и место финансового контроля в системе управления социально-экономическими процессами, его трансформация в условиях развития рыночных отношений

Возрастающая роль финансового контроля подтверждается тем, что в новых условиях хозяйствования важнейшей задачей становится объективная оценка процесса формирования, сохранности и эффективного целевого использования государственных финансовых ресурсов Финансовые результаты, носящие целевой характер, стали рассматриваться в качестве альтернативного варианта замещения затратной базы расходования ресурсов На различных этапах социально-экономического развития страны возникают проблемы, ставящие перед органами финансового контроля новые задачи В настоящее время методы проведения контрольных мероприятий, их виды и технологии (проверки и ревизии и т д) приспосабливаются к новым условиям хозяйствования и управления Достаточно отработаны и определены задачи контрольных финансовых органов, законодательно закрепленные законами и регламентами По мере перестройки финансовой системы применительно к рыночным условиям совершенствуются и методы финансового контроля

Финансовый контроль в Российской Федерации включает государственный финансовый контроль, общественный контроль и внутриведомственный контроль Создается принципиально новая организационно-правовая структура финансового контроля в лице региональных контрольно-счетных палат

В новых условиях открытости экономики, финансовый контроль характеризуется усилением демократических начал, интеграцией,

возрастанием прозрачности финансовых отношений Применительно к таким условиям финансовый контроль совершенствуется на основе принципов объективности, гласности, научности и профессионализма Эти принципы в полной мере присущи новому методу контроля - аудиту эффективности Внедрение в практику такого метода контроля позволяет, как показывает опыт стран с развитой экономикой, повысить предпринимательский статус, снизить риски до возможно низкого предела

Особое внимание в диссертационной работе уделено вопросу правильного формирования организационно-функциональной структуры субъекта контроля Проводится классификация общих и контрольных функций, показано возрастание роли экспергно-аналитических и координационных функций в работе контрольно-счетных палат Показаны возможности применения элементов функционально-стоимостного анализа для установления сравнительной эффективности различных функций, выполняемых контрольными органами

В диссертации исследована проблема оценки эффективности использования бюджетных средств Рассмотрены два методологических подхода к обоснованию критериев такой оценки на основе показателей финансовой эффективности использования имущества и показателей использования бюджетных средств

Финансовый эффект рассматривается как экономия финансовых ресурсов при реализации мероприятий, связанных с их использованием, на единицу полезного результата, эффекта (!), который определяется по формуле

где Р - результат (эффект),

Ф — использованные финансовые ресурсы

Прирост финансоотдачи равен

Р2_Р1 _ АР Ф2 Ф1 ~ АФ

Р2 Р1 — результат в плановом и отчетном периоде,

Ф2Ф1 - использованные ресурсы в плановом и отчетном периоде

А Ф

Отсюда АР — Д^хДФ те увеличение результата (эффекта) определяется как произведение прироста финансовых ресурсов на изменение финансоотдачи

Иными словами,

4^/2-/1,

где £2 и А - соответственно финансоотдача в плановом и отчетном периоде

В качестве критерия эффективности использования государственных финансовых ресурсов, вложенных в имущество и находящихся в управлении различных собственников, в диссертации предлагается соотношение суммарной фактической и потенциальной эффективности за рассматриваемый период (О)

п

1Эфг 1

0<Ки= - ^ 1,

п

ХЭт 1

где Ки - критерий эффективности использования имущества, созданного за счет государственных средств,

Эф1 - фактическая эффективность использования имущества, Эш - потенциально возможная эффективность использования, п - число учитываемых объектов

При этом величины числителя и знаменателя могут быть определены в зависимости от цели анализа в виде абсолютных или относительных величин, а именно

Эф1 = Рф1 - 3ф1, руб Эш = Рш - Зш, руб где РФ1 и Рш — соответственно фактический и потенциальный результат функционирования контролируемого объекта, руб ,

3ф1 и Зш — соответственно фактические и потенциальные затраты по контролируемому объекту, руб

Абсолютные величины определяются, когда известны иди когда требуется уточнить данные о фактически нанесенном ущербе из-за неэффективною использования имущества

Величина критерия эффективности определяется в тех случаях, когда получаемые результаты эффективности, как фактические, так и потенциальные (или плановые) требуется сопоставлять в аналитических целях с показателями нормативной эффективности (Ен)

Ефг = ,Ет =

Зфг Зпг

где Еф1, Еш - соответственно фактический и потенциальный показатели эффективности использования объектов

Анализ величины критерия эффективности использования финансовых ресурсов (государственного имущества) представляет особый интерес при наличии мониторинга эффективности объектов государственной собственности, что позволяет исследовать динамику значений критерия за ряд лет Это видно из примеров, таблиц и графиков, приведенных в диссертации

Указанные критерии призваны характеризовать эффективность использования материализованных финансовых ресурсов в виде имущества В этом их определенная односторонность Для целей анализа и оценки

эффективности использования финансовых ресурсов в целом предлагается критерий, полученный на основе коэффициентов финансоотдачи

Его величина представляет собой соотношение коэффициентов фактической и потенциальной финансоотдачи за рассматриваемый период времени

РП

где Кф - критерий эффективности использования финансовых ресурсов (например, бюджетных средств региона, за определенный период времени), Бф - фактическая финансоотдача, Рп - потенциальная финансоотдача Из приведенного выражения следует, что

т

ТГф 1

О <Кф =- ^ 1,

ш

1Рп

1

где ш - число учитываемых объектов

В диссертации также рекомендуется предусмотреть в аудите эффективности особенности методологического подхода в случаях оценки экономической эффективности реализации инвестиционных проектов и учета показателей чистой дисконтированной стоимости, коэффициентов дисконтирования, определения степени «чувствительности» проектов к возможным изменениям затрат в процессе эксплуатации проекта

Во второй главе анализируется состояние современного государственного финансового контроля Вопросы необходимости его

13

совершенствования рассматриваются на фоне возрастания финансовых нарушений В работе приводятся данные о размерах финансовых нарушений, выразившихся в нецелевом, неэффективном и незаконном использовании бюджетных средств, имевших место за последние годы Рассматриваются причины этих нарушений

В диссертации приводятся характерные примеры финансовых нарушений по городу Москве и одному из регионов Российской Федерации Выявлены их основные причины отсутствие форм общественного контроля, субъективность внутриведомственного контроля, ограниченные возможности внешнего контроля, слабая финансовая дисциплина хозяйствующих субъектов Большое число нарушений связано также с незаконным использованием государственного имущества, сокрытием доходов от сдачи в аренду помещений и т д

Важной причиной неэффективного использования государственных финансовых ресурсов является отсутствие критериев и норм определения и оценки такой эффективности В диссертации обосновывается необходимость разработки системы показателей, способных характеризовать эффективность использования бюджетных ресурсов Одной из причин тормозящих повышение эффективности контроля является недостаточное правовое обеспечение В диссертации отражено влияние этого фактора на снижение эффективности финансового контроля и на финансово-кредитную систему в целом

В диссертационном исследовании рассматривается также метод оценки эффективности работы финансовых контрольных органов В ходе исследования выявлено, что характер изменения эффективности использования государственных финансовых ресурсов в определенной степени зависит от продуктивности деятельности контрольных финансовых органов региона Такая взаимообусловленность вытекает из ориентировки работы контрольных органов на повышение результативности проверок

Однако задача выразить такую взаимосвязь в количественной форме нами поставлена впервые

Характер связи между показателями эффективности использования финансовых ресурсов (показатель финансоотдачи) и показателем эффективности деятельности контрольных финансовых органов (рублей на рубль затрат) был исследован с помощью корреляционного анализа

Правомерность рассмотрения количественной связи между этими показателями обосновывается тем, что степень погрешности, возникающей вследствие того, что финансовый контроль осуществлялся выборочным методом (вследствие невозможности а возможно и ненужности массового контроля) вполне допустима, что подтверждается с помощью методов математической статистики и теории вероятности

Поиск функциональной зависимости показааеля экономической эффективности использования государственных финансовых ресурсов от результативности деятельности контрольных органов показал, что такая зависимость описывается уравнением

у = а0 + ахх,

где у - экономическая эффективность использования государственных финансовых ресурсов,

х - результативность работы контрольного финансового органа Практическое значение этого уравнения в том, что оно позволяет оценить эффективность (результативность) работы контрольных финансовых органов с точки зрения того, как они влияют на динамику показателей эффективности использования государственных финансовых ресурсов При этом высокое значение коэффициента корреляции (0,95) свидетельствуют о том, что работа контрольных органов действительно влияет на эффективность использования финансовых ресурсов и поэтому, якобы можно сделать вывод, что налицо прямо пропорциональная зависимость (закономерность) увеличения показателей эффективности использования финансовых ресурсов от показателей результативности работы контрольных финансовых органов

15

Однако в данном случае прямая корреляционная зависимость, очевидно, будет иметь место в ситуациях, когда не были реализованы имущественные резервы улучшения использования финансовых ресурсов После приведения в действие таких резервов динамика изменения показателей «у>/ и «х» в виде корреляционной зависимости может привести к совершенно иному выводу, когда при возрастающих значениях показателей «у», изменение показателя «х» будет незначительным Такое положение вполне возможно и объяснимо при условии, что ресурсы (например, имущество) используются достаточно эффективно и контрольные финансовые проверки не позволяют зафиксировать нарушение и соответственно, ожидаемы потери

В диссертации обобщен опыт региональных контрольно-счетных палат и анализируется применяемые ими следующие показатели оценки эффективности их работы

Коэффициент нецелевого привлечения бюджетных средств (К1) С1

К\ = — хЮО %, С

где С1 — сумма средств, используемых не по целевому назначению,

С - общая сумма бюджетного финансирования

Коэффициент незаконного использования бюджетных средств, зафиксированных Счетной палатой, (К2) Си

К2 = ——х 100%, С

где Сн - сумма средств, используемых незаконно

Коэффициент неэффективного использования бюджетных средств, зафиксированных Счетной Палатой, (КЗ)

#3 = — хЮ0%,

с

где Снэ - сумма средств, используемых неэффективно

Интергральный коэффициент нерационального использования бюджетных средств, зафиксированных Счетной Палатой, (Кинт)

16

Кинт = К\ + К2 + КЗ

Коэффициент нерационального использования имущества по случаям, выявленными Счетной Палатой, (Ким)

„ Си! + Си2 + СиЗ

Ким =-х 100%,

Сиб

где Си1 - балансовая стоимость имущества, используемого не по целевому назначению,

Си2 - балансовая стоимость имущества, используемого незаконно, СиЗ - балансовая стоимость имущества, используемого неэффективно, Сиб - балансовая стоимость имущества, закрепленного за хозяйственным субъектом

Коэффициент полезного действия Счетной Палаты (возмещения бюджетных средств, (Кв)

Сн

где Св - сумма средств, возвращенных в бюджет, Сп - объем средств, возвращенных на бюджетные счета предприятий, Сн - сумма бюджетных средств, используемых с нарушениями Коэффициент актуальности проведенных контрольных мероприятий (Как)

У/Т

Как =—— х100%, ШМ

где Т.П - количество постановлений и решений принятых по материалам проверок Счетной Палаты,

ИКМ — количество контрольных мероприятий Счетной палаты Коэффициент экономической эффективности органа финансового контроля по приведенным мероприятиям (Кэф)

Кэф=Св + СШх100%, Ф

где Св - сумма возвращенных бюджетных средств, Сш - сумма штрафных санкций, предъявленных бюджетополучателями, Ф - расходы на содержание органа финансового контроля за соответствующий период времени;

Коэффициент трудового участия сотрудника Счетной палаты (Кту)

(Св + Сп)1 1ЛЛП/

Кту = --— х 100%,

Св + Сп

где Св+Сп - сумма средств, возвращенных в краевой бюджет и на бюджетные счета предприятий,

(Св + Сп)1 - сумма таких средств, возвращенных по результатам работы определенного (одного) сотрудника Счетной Палаты

В третьей главе исследованы пути реформирования государственного финансового контроля, определены преимущества и перспективы метода аудита эффективности, его новая роль в системе государственного финансового контроля

Целесообразность ускоренного широкого внедрения метода аудита эффективности обусловлена необходимостью применения на федеральном и региональном уровнях системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) Для этого необходим глубокий анализ имеющихся условий и предпосылок организационно-методического и правового характера При этом имеется в виду правильность, достоверность бухгалтерского учета, методологические и методические разработки критериев, оценочных показателей, технологии проведения аудита эффективности

Не менее серьезным представляется также кадровый вопрос Необходима не только профессиональная, но и психологическая подготовка кадров, изменение их менталитета, способность воспринимать проверяемую организацию не только с позиций выявления отдельных недостатков Необходимо анализировать и систематизировать результаты контрольных мероприятий, устанавливать причины возникновения недостатков при назначении и использовании бюджетных средств, определять масштабы

18

бюджетных потерь от нецелесообразных расходов или неэффективного распоряжения государственной собственностью, давать конструктивные предложения по изменению порядка использования ресурсов бюджета

В диссертации разработаны рекомендации по подготовке методологического обеспечения аудита эффективности и его использованию как стратегического аудита В рамках этого предлагается внести в методологию аудита эффективности предложения о рассмотрении в ходе осуществления контрольных мероприятий стратегии развития объектов контроля, возможности согласования с проверяемыми организациями пути достижения наилучшего социально-экономического результата от использования бюджетных ресурсов

Поскольку аудит эффективности должен превратиться в основной рабочий эффективный инструментарий контроля, необходимо представить его в структурированной форме, в наглядном, графическом виде Модель аудита, представленная в диссертации включает графическое изображение аудита эффективности и построение схемы, определяющей по существу технологию его проведения

Ниже (рис 1) приведена принципиальная схема модели аудита эффективности На ней выделены обеспечивающие факторы, рассматриваемые как необходимые предпосылки, которые в свою очередь подразделяются на микро-предпосылки, т е внутренние, присущие данному субъекту и внешние (макро-предпосылки)

Представленная модель позволяет более системно подойти к осуществлению метода аудита эффективности, тк представляет основные элементы этого процесса - факторы и предпосылки взаимосвязи и целевой направленности

Рис 1 схема модели аудита эффективности

В состав и содержание рабочей документации аудита эффективности включается

1) выбор объекта аудита,

2) блок-схема (технология) проведения аудита,

3) составление рабочего плана

При выборе объекта аудита контрольный орган руководствуется следующими параметрами, характеризующими особенности объекта и значимость проверки (направления анализа социально-экономической значимости)

1 экономическая и социальная важность проверки,

2 объемы бюджетного финансирования,

3 наличие рисков и существенности проверяемых показателей,

4 ожидаемые результаты проверки,

5 результаты ранее проводимых проверок

Общая социально-экономическая значимость проводимой проверки (Кобщ) определяется количественно с использованием метода пятибалльной оценки по каждому направлению анализа с учетом коэффициентов весомости, устанавливаемые экспертным путем

т

Кобщ- ха1

!=1

где т - число направлений анализа (в данном случае т=4),

КI - балльная оценка каждого направления анализа значимости (по пятибалльной системе по возрастающей от 0 до 5),

<2,—коэффициенты значимости, приняты равными

ах - 0,3; а2 =0,2;а3 - 0,4; аА =0,1.

Использование представленной блок-схемы позволяет правильно определить подходы, построить план-задание контрольного мероприятия и обеспечить его проведение

В диссертации исследованы вопросы и даны предложения по усилению финансового контроля со стороны общественности Деятельность общественного контроля базируется на информации, представляемой органами Госкомстата, органами государственного финансового контроля, для которых гласность является важнейшим принципом В диссертации обоснована необходимость создания общественных союзов, в частности -Союза налогоплательщиков

В качестве одной из форм создания Союза налогоплательщиков России может рассматриваться дифференциация налогоплательщиков по отраслевому признаку и их интеграция в союзы Предлагаемое в диссертационном исследовании образование Союза налогоплательщиков России позволит решать проблемы саморегуляции предпринимательства,

придать новый импульс внедрению новых принципов экономической деятельности, расширить место предпринимательства в социальной среде, создать предпосылки сбалансированности интересов государства и налогоплательщика по поводу образования и распределения бюджетных средств

Примером позитивного взаимодействия между государством и обществом по поводу налогообложения, распределения и использования бюджетных средств может служить многолетний опыт стран с устойчивым экономическим положением и традиционным доверием, основанном на взаимном контроле (включая общественный) со стороны государства и налогоплательщиков, объединенных в некоммерческие общественные организации (например, Германии)

Так, Союз налогоплательщиков Баварии полностью независим и нейтрален по отношению к каким-либо партиям Он поставил перед собой задачу работать в интересах общества, оказывая воздействие на финансовую политику и финансовую систему государственных учреждений Союз выполняет эти задачи, контролируя финансовую политику и финансовую систему государства, а также представляя на основе накопленного опыта и глубокого знания дела соответствующие общественно-полезные предложения При этом Союз берет на себя консультационно-контрольные функции

Учреждение подобного Союза в России и регистрация его в Европейском Союзе, позволит

1 изучить проблемы отечественных налогоплательщиков в части формирования налоговых источников бюджета,

2 учитывать мнение и информацию налогоплательщиков по использованию бюджетных средств на местах,

3 использовать их мнение и информацию при составлении плана работы государственных контрольных органов в части инициативных проверок и обследований,

4 учитывать опыт работы по контролю над исполнением

бюджета стран европейского сообщества В Российской Федерации принцип самостоятельного финансового контроля органов местного самоуправления за использованием бюджета отражен в Уставах городов и районов, в соответствии, с которыми формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль над его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно

Однако создание органов финансового контроля в каждом муниципальном образовании способно привести к резкому увеличению численности административно-управленческого аппарата органов местного самоуправления, затрат на его содержание, связанных с необходимостью привлечения высококлассных специалистов (финансистов-аналитиков, экономистов, специалистов в области учета и права) Передача части контрольных функций общественности позволит решить эту проблему, и тем самым удовлетворить интересы налогоплательщика, возникающих по поводу использования бюджетных средств на уровне местных бюджетов

В заключении обобщены результаты проведенного исследования, сформулированы выводы и рекомендации

Основные результаты исследования нашли свое отражение в следующих публикациях автора

1 Финансовый анализ позволяет предупреждать несостоятельность // Менеджмент в России и за рубежом № 3 - М, ФИНПРЕСС, 2004 (в соавторстве) авторских - 0,5 п л

2 Общественный контроль над использованием бюджетных средств // Бюджет № 2, 2004 -0,2 п л

3 О необходимости и возможности установления общественного контроля над использованием бюджетных средств // Финансовый эксперт № 12, 2004 - 0,4 п л

4 Новые аспекты государственного финансового контроля в региональной экономике // Вестник Российской академии естественных наук № 5, 2006 -0,2 п л

5 Аудит эффективности // Финансовый контроль № 3(64), 2007 - 0,1 пл (издание рекомендовано ВАК РФ)

6 Роль аудита эффективности в контроле над осуществлением приоритетных национальных проектов // Информационный бюллетень Контрольно-счетной Палаты Москвы № 4(20), 2006 - 0,2 п л

ЛР ИД № 00009 от 25.08 99 г

Подписано в печать 17 09.2007 Формат 60*90 '/16 Бумага офсетная Гарнитура Times New Roman Cyr Уел печ л 1 Тираж ЮОэкз Заказ №784

Отпечатано в редакционно-издательском отделе

Всероссийского заочного финансово-экономического института (ВЗФЭИ)

с оригинал-макета заказчика Олеко Дундича, 23, Москва, Г-96, ГСП-5,123995

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шутенко, Владимир Викторович

Введение.

Глава 1 Государственный финансовый контроль в системе управления экономикой.

1.1. Теоретические основы государственного финансового контроля, его роль и значение в экономике современной России.

1.2. Функциональный аспект государственного финансового контроля

1.3. Методология и методика оценки эффективности использования бюджетных средств.

Глава 2 Анализ состояния государственного финансового контроля на современном этапе.

2.1. Оценка состояния государственного финансового контроля в регионах Российской Федерации.

2.2. Методы оценки эффективности деятельности органов финансового контроля.

2.3. Особенности аудита эффективности использования бюджетных средств.

2.4. Актуальность сочетания от финансового аудита и аудита эффективности использования средств федерального бюджета.

Глава 3 Пути реформирования государственного финансового контроля.

3.1. Использование аудита эффективности в контроле 4 над осуществлением приоритетных национальных проектов.

3.2. Способы построения модели аудита эффективности при осуществлении государственного финансового контроля.

3.3. Привлечение общественности к участию в контроле над использованием бюджетных средств.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование методов государственного финансового контроля (на примере субъекта Российской Федерации)"

Актуальность темы исследования. В финансовой политике Российской Федерации все в большей степени находят отражение изменения, происходящие в экономике и в общественной жизни.

Реформирование экономических отношений посредством ликвидации монополии государственной собственности, развитие предпринимательства, открытость экономики, внедрение других элементов рыночной экономики -все это породило новые проблемы, относящиеся к разным сферам и уровням управления, в первую очередь к управлению финансовыми ресурсами, состояние которых отражает результативность становления рыночных отношений в стране.

Начавшийся в Российской Федерации процесс организации исполнения бюджета по принципу результативности бюджетных расходов требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля (далее - ГФК), позволяющих выявлять конкретные достижения запланированных социально-экономических результатов.

Как показывают результаты финансовых проверок, в бюджетной финансовой системе имеются серьезные проблемы. Выявленный ущерб государству от злоупотреблений в финансовой сфере составляет сотни миллиардов рублей. Имеют широкое распространение такие характерные виды нарушений, как нецелевое, незаконное, неэффективное использование государственных финансовых ресурсов.

При этом сам механизм осуществления ГФК в Российской Федерации не отвечает современным требованиям. Основными его недостатками являются: отсутствие единых правовых и методологических основ осуществления ГФК в РФ;

- не достаточно налаженная система взаимодействия между органами

ГФК;

- неудовлетворительная разработка стандартов государственного аудита;

- не уделяется должного внимания вопросу совершенствования внешнего и внутреннего (отраслевого) финансового контроля;

- отсутствие комплексного подхода к подбору и расстановке кадров, их дальнейшей теоретической и практической профессиональной подготовки;

- отсутствие единой информационной системы, позволяющей обмениваться сведениями о выявленных правонарушениях в сфере использования бюджетных средств.

Главным в каждой контрольной финансовой проверке должна быть оценка изменения эффективности использования финансовых ресурсов с конструктивными рекомендациями по улучшению работы проверяемых объектов.

Необходим переход на более высокий уровень качества контрольно-ревизионной работы, с использованием современных методов про ведения контрольных операций, опираясь на передовой опыт, научные отечественные и зарубежные исследования. В этом плане наибольший интерес представляет опыт применения внедряемого метода аудита эффективности использования бюджетных ресурсов, системного подхода, функционально-стоимостного анализа, экономико-математических методов.

В то же время анализ состояния финансового контроля показывает, что в регионах по существу отсутствует методический инструментарий, приспособленный к потребностям оперативной количественной и качественной оценки эффективности использования финансовых средств и имущества, нет обоснованных критериев и показателей эффективности по направлениям использования финансовых средств.

В арсенале контролирующих финансовых органов преобладают в значительной степени устаревшие формы и методы проверок и ревизий. Внимание контролеров сосредоточено главным образом на выявлении фактов нарушений, но не причин их возникновения. Все это не способствует успешному преодолению недостатков при использовании бюджетных средств.

Со всей очевидностью встает вопрос о необходимости значительного повышения качества работы органов финансового контроля на основе разработки и внедрения соответствующей методологической и методической базы анализа и оценки эффективности использования государственных финансовых ресурсов.

В связи с новой ориентировкой в бюджетной политике России -бюджетированием, направленным на результат, его применением при оценке степени достижения поставленных перед приоритетными национальными проектами задач, требуется более ускоренная разработка и внедрение новых методов финансового контроля.

Степень научной разработанности проблемы. В дореформенные годы практика государственного финансового контроля опиралась не только на командно - директивное управление, но и на серьезные научные исследования советских ученых.

Начиная с девяностых годов прошлого столетия в связи с переходом к рыночной экономике, изменением принципов управления не удалось сформировать систему государственного финансового контроля адекватную той возрастающей роли, которую стали приобретать финансовые отношения. Как и весь российский менеджмент, контроль, в том числе финансовый, искал свое соответствующее место в системе управления экономикой. Появились принципиально новые органы финансового контроля, как на федеральном, так и на региональном уровне в лице контрольно-счетных палат, территориальных отделений казначейства. Появились новые научные публикации, как переводные, так и отечественных авторов.

Российские исследователи тщательно изучают опыт организации финансового контроля ряда зарубежных стран (США, Канады, Германия), 1 пытаются перенять то лучшее, что можно применить в российских условиях.

Исследованием проблем финансового контроля занимается целый ряд ученых экономистов, финансистов, в том числе И.М. Васильев, Ю.М. Воронин, В.А Двуреченских, Ш.М. Магомедов, В.Г. Пансков, В.И. Подольский, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, С.В. Степашин, А.Н. Романов, С.О. 5

Шохин и ряд других. В работах этих ученых содержится научная проработка новой роли финансовых отношений, новых функций контрольных финансовых органов, обоснована необходимость совершенствования методов проведения контрольно-финансовых мероприятий в современных условиях. Однако комплекс вопросов разработки организационно-методических основ государственного контроля эффективности использования финансовых ресурсов и имущества субъектов Российской Федерации исследован еще недостаточно. Знакомство с трудами этих ученых и изучение состояния предмета исследования позволило определить цели и задачи диссертации.

Цель и задачи исследования. Целью диссертации является совершенствование методического и организационно-информационного обеспечения деятельности региональных контрольных финансовых органов для повышения эффективности использования государственных финансовых ресурсов и имущества. Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи: проанализировать и оценить состояние и проблемы государственного финансового контроля на современном этапе развития отечественной экономики; выявить проблемы и обосновать необходимость совершенствования организационно-методического механизма финансового контроля; определить преимущества и перспективы развития новых методических подходов в системе государственного финансового контроля, показать возрастающую значимость метода аудита эффективности, выявить его особенности; определить критерии в системе показателей оценки эффективности использования финансовых ресурсов; разработать модель и методику применения аудита эффективности, обосновать порядок ее применения в деятельности органов финансового контроля; обосновать предложение о целесообразности осуществления общественного финансового контроля путем создания Союза налогоплательщиков России.

Объектом исследования является система государственного финансового контроля на региональном уровне.

Предметом исследования является совокупность финансово -экономических отношений в процессе контроля при использовании государственных финансовых ресурсов.

Методической базой диссертации являются общенаучные методы познания: анализ и синтез, экономико-математическое моделирование, методы системного, статистического анализа, сравнений, обобщений. Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области управления финансовыми ресурсами, государственного финансового контроля.

Научная новизна диссертации заключается в следующем: дано теоретико-методологическое обоснование аудита эффективности использования бюджетных средств и его сочетания с финансовым аудитом предложена методика и критериальные значения показателей при подготовке и проведении аудита эффективности бюджетного финансирования; обоснована необходимость и возможность применения метода аудита эффективности при оценке выполнения приоритетных национальных проектов;

- предложен новый методологический подход и методический инструментарий по оценке эффективности использования государственных финансовых ресурсов на основе разработки новой модели, элементы которой выступают в роли финансовых показателей и нормативов для процесса исполнения регионального бюджета (финансовые коэффициенты), позволяющие производить анализ использования финансовых ресурсов, как во временном, так и в сравнительном территориальном аспектах;

- впервые математически выражена взаимосвязь показателей экономической эффективности использования финансовых ресурсов и показателей эффективности работы контрольных органов, что позволяет прослеживать тенденцию изменения эффективности использования финансовых ресурсов и объективно оценивать деятельность контрольных органов. разработаны предложения по усилению контроля над использованием бюджетных ресурсов в регионах, на основе повышения ответственности бюджетополучателей, усиления значения общественного контроля налогоплательщиков;

Практическая и научная значимость диссертации. Предложения диссертанта в части теоретических положений, касающихся обоснования системы критериев и показателей оценки эффективности использования финансовых ресурсов, представляет научный интерес. Рекомендации, высказанные диссертантом на научно-практических конференциях и в журнальных статьях, представляют практический интерес для работников финансового контроля, а также для бюджетополучателей различного уровня управления. Предложения диссертанта по совершенствованию методов финансового контроля нашли применение в работе контрольно-счетной палаты Москвы, в деятельности Ассоциации по сотрудничеству органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации.

Апробация работы. Основные положения диссертации докладывались на региональных научно-практических конференциях по проблемам финансового контроля в Российской Федерации. Выводы и рекомендации по повышению эффективности использования бюджетных средств, основанные на результатах проведенных тематических проверок, докладывались на заседаниях Правительства города Москвы и профильных комиссий Московской городской Думы.

Структура и объем диссертации. Диссертация включает введение, три главы, выводы и рекомендации, список использованной литературы и приложения. Общий объем - 155 страниц машинописного текста.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шутенко, Владимир Викторович

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1. В финансовой политике Российской Федерации все в большей степени находят изменения, происходящие в экономике в общественной жизни. Реформирование экономических отношений посредством ликвидации монополии государственной собственности, развитие предпринимательства, открытость экономики, реализация других признаков рыночной экономики породили новые проблемы, относящиеся к разным сферам управления, в первую очередь к управлению финансовыми ресурсами, состояние которых отражает результативность становления рыночных отношений в стране.

В тоже время анализ состояния финансового контроля показывает, что в арсенале региональных контролирующих финансовых органов преобладают в значительной степени устаревшие формы и методы проверок и ревизий. Внимание контролеров сосредоточено главным образом на выявлении фактов нарушений, но не причин их возникновения.

В регионах по существу отсутствует методический инструментарий, приспособленный к потребностям оперативной количественной и качественной оценки эффективности использования финансовых средств и имущества, нет обоснованных критериев и показателей эффективности расходования бюджетных средств, направленных, в том числе, на реализацию приоритетных национальных проектов и региональных целевых программ.

2. В работе установлен характер и мотивы нарушений при использовании государственных финансовых средств и имущества, выявлены основные причины, позволяющие бюджетополучателям неэффективно, неэкономно и незаконно использовать государственные средства. На основе анализа нарушений определены состав и объемы нарушений (по Москве и некоторым субъектам федерации), их характер и мотивы. Особое внимание обращено на доходы от использования государственного имущества в регионах, на необходимость более эффективного управления активами, принадлежащими государству (региону), управления государственными унитарными предприятиями, на

145 потери бюджета от «размывания» государственной доли в складочных капиталах акционерных обществ, что свидетельствует о неэффективности инвестиционной политики субъекта Федерации в этом имущественном секторе.

3. Автором предложен новый методологический подход и методический инструментарий по оценке эффективности использования государственных финансовых ресурсов на основе новой методической конструкции, элементы которой выступают в роли показателей и нормативов для предварительной, текущей и последующей оценки использования регионального бюджета.

4. Доказана необходимость и возможность применения аудита эффективности при оценке степени достижения целей, поставленных приоритетными национальными проектами. Выявлены преимущества, перспективы и возрастающая значимость нового метода государственного финансового контроля - аудита эффективности.

Впервые приводится системное организационно-методическое описание сущности метода аудита эффективности с предложением его модели и блок-схемы, включающей состав и последовательность основных элементов и этапов с описанием их методического содержания от целепологания до анализа рассогласования цели и результатов. Систематизированы организационно-методические условия его применения, показан порядок использования на примере инвестиционного проекта.

5. Предложен, разработанный автором, метод математического выражения взаимосвязи показателей экономической эффективности использования финансовых ресурсов и показателей эффективности работы контрольных органов, что позволяет прослеживать тенденцию изменения эффективности использования финансовых ресурсов, по мере улучшения деятельности контрольных финансовых органов.

6. В работе приведены аргументы нецелесообразности создания собственных органов финансового контроля муниципальных образований Москвы, а в качестве альтернативы предложены порядок, форма и

146 возможность осуществления финансового контроля над расходованием бюджетных средств с привлечением общественности, путем создания Союза налогоплательщиков, что решит проблему прозрачности бюджетных ассигнований, целевой направленности их использования, усилит нравственную мотивацию налогоплательщиков к уплате налогов и саморегулирование предпринимательства.

Основные направления реформирования системы государственного финансового контроля состоят в том, чтобы привести в соответствие с современными требованиями методологические основы контроля; реформировать его организационную структуру, как на федеральном, так и на региональном уровнях; системно формировать нормативно-правовую базу и методы контроля; создать адекватную информационно-коммуникационную инфраструктуру, используя сетевые информационные технологии; создать современную научно-исследовательскую и учебную базы финансового контроля.