Структурная и функциональная модернизация внешнего финансового контроля тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Структурная и функциональная модернизация внешнего финансового контроля"

На правах рукописи

МАКСИМОВ Алексей Никитич

005007052

СТРУКТУРНАЯ И ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ МОДЕРНИЗАЦИЯ ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Специальность 08.00.10. - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 2 ЯНВ 1Ш

Москва-2011

005007052

Диссертация выполнена на кафедре экономики и финансов общественного сектора федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент

Аронов Александр Владимирович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Лютова Ирина Ивановна

кандидат экономических наук, доцент Чепасова Тамара Эдуардовна

Ведущая организация: Всероссийская государственная

налоговая академия Министерства финансов России

Защита диссертации состоится 10 февраля 2012 г. в 15.00 на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 504.001.07 в ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, корпус 1, ауд._

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС и на сайте академии.

Автореферат разослан __ декабря 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена проводимыми экономическими реформами в стране и целесообразностью в данной связи модернизации многих сторон её общественной жизни, включая структуру и содержание внешнего финансового контроля. Последний - действенный инструмент обеспечения реализации экономических и социальных программ органов исполнительной власти, административно-территориальных образований, отдельных отраслей и иных получателей государственных ресурсов. Модернизация его структуры и содержания, обеспечение надежного контроля за целевым использованием бюджетов и государственного имущества - одно из важных условий построения сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан. В бюджетном послании Президента РФ Д.А. Медведева от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» отмечается, что «должны быть кардинально изменены подходы к осуществлению государственного контроля. Его содержание должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении»1.

Важная роль в реализации данной политики принадлежит органам власти. Особая роль отводится Счетной палате РФ, конституционные полномочия которой обусловливают её ответственность в том числе и за осуществление эффективного государственного финансового контроля - своевременное исполнение федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, законность и своевременность движения бюджетных средств, ресурсов федеральных внебюджетных фондов.

Следовательно, актуальность исследования проблемы модернизации внешнего финансового контроля в значительной мере обусловлена потребностью внесения существенных изменений и дополнений, направленных на повышение результативности контрольных мероприятий, преодоление противоречий между активно развивающейся отечественной финансовой системой, бюджетным законодательством и организацией внешнего финансового контроля.

Состояние научной разработанности проблемы. Существенный вклад в разработку проблем финансового контроля внесли С.А. Агапцов, Г.А. Анисимов, A.A. Ахполов, Ю.Ю. Болдырев, Ю.М. Воронин, О.В.

1 Медведев Д.А. О бюджетной политике в 2010-2012 годах. //Российская газета, 2009. 26 мая.

Врублевская, Е.Ю. Грачев, Ю.Д. Данилевский, Х.М. Кармоков, И.И. Кучеров, В.Г. Пансков, М.В. Романовский, А.Н. Семиколенных, C.B. Степашин, С.А. Шерегов, С.О. Шохин, В.И. Шлейников и др.

Решению современных теоретических, методологических и практических аспектов совершенствования финансов, внешнего финансового контроля в России посвящены труды A.B. Аронова, Н.Т. Белухи, В.В. Бурцева, А.Я. Быстрякова, В.Г. Видяпина, В.П. Горегляда, A.JT. Дробозиной, Н.П. Ефимовой, А.Н. Козырина, Ю.Н. Николаева, Д.В. Никольского, JT.H. Овсянникова, JI.H. Павловой, A.M. Помаскина, Б.Е. Пенькова, Н.Д. Пого-сяна, В.М. Родионовой, А.Д. Соменкова, Н.С. Столярова, Е.В. Шориной и др.

Признавая важность научных работ, вносящих вклад в совершенствование внешнего финансового контроля, заметим всё же, что недостаточное внимание уделяется вопросам модернизации этого контроля, его современным формам и методам, в том числе развитию системы, структуры, функций, методологии проверки, анализа и оценки.

Актуальность поставленной проблемы, её сложность и дискуссион-ность, а также недостаточная разработанность ряда аспектов, среди которых особое место принадлежит модернизации структуры и совершенствованию содержания внешнего финансового контроля, обусловили выбор цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.

Целью исследования является определение основных направлений модернизации структуры внешнего финансового контроля и разработка рекомендаций по совершенствованию данного процесса.

Поставленная цель предусматривает решение следующих задач:

- раскрыть структуру и содержание внешнего финансового контроля в России, сформулировать их основные проблемы и противоречия;

- определить основные пути модернизации внешнего финансового контроля на базе перехода от его традиционных форм к современным;

- сформулировать приоритеты модернизации внешнего финансового контроля в свете отечественной «стратегии 2020»;

- обобщить зарубежную практику модернизации внешнего финансового контроля;

- предложить ключевые подходы к модернизации методов проверки, анализа и оценки исполнения бюджета в отечественных условиях;

- выработать рекомендации по обеспечению процесса модернизации

внешнего финансового контроля.

Объектом исследования выступает отечественная система внешнего финансового контроля, её звенья и институты, среди которых особое внимание уделено Счетной палате РФ, её участию в мониторинге исполнения федерального бюджета.

Предмет исследования - финансово-экономические отношения между субъектами, а также ими и объектами внешнего финансового контроля в процессе модернизации его структуры и содержания.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, его пункта 2.22 Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля.

Теоретико-методологической основой диссертации выступают: метод научной абстракции, системный подход к исследуемому материалу, приемы анализа и синтеза, наблюдения и сравнения. В работе использовались методы классификации экономических явлений, экономический, логический, факторный анализ, метод финансовых коэффициентов и др.

Эмпирической базой работы являются федеральные законы, Указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, другие нормативно-правовые акты и методические документы, материалы Лимской конференции о зарубежном опыте модернизации внешнего финансового контроля; официальные статистические данные, отчеты Счетной палаты РФ, Ассоциации контрольно-счетных органов России, региональных контрольно-счетных органов, Минфина РФ; материалы конференций, семинаров, отечественные разработки и методики финансового контроля, монографии, научные работы, сведения периодической печати.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

1. Обосновано, что внешний финансовый контроль в России вступил в стадию модернизации. Однако для него остаются характерными асинхронность развития, незавершенность системы и структуры, разобщенность во взаимодействии контрольно-счетных органов. Пока отсутствуют единые правовые и методологические основы контроля (проверки, анализа, оценки), единая информационная база, необходимая развитость нормативно-правовых функций и латентных функций Счетной палаты РФ.

2. Выделены основные направления модернизации системы внешнего финансового контроля - формирование единых целей, норм, принципов, новых форм и методов контроля, оценка эффективности и результативности внешнего финансового контроля на федеральном, региональном и местном уровнях, разграничение предметов ведения и полномочий; и его структуры - строение и формы организации органов внешнего финансового контроля, определение места муниципального контроля в общей системе финансового контроля.

3. Уточнены приоритетные функции Счетной палаты РФ с учётом социальных потребностей общества, роста масштабов финансовой деятельности и возникающих противоречий: стимулирующая, социально-экономического прогнозирования, бюджетного планирования, оценки рисков и угроз финансовой и экономической безопасности, финансового мониторинга, предпродажного аудита, проверки состояния и обслуживания госдолга, эффективности внутреннего финансового контроля, контроля в реальном режиме времени и др. Установлено, что их чрезмерное расширение, сверхактивное участие самой палаты в подготовке бюджета может представлять угрозу независимости внешнего финансового контроля.

4. Выявлено различие форм внешнего финансового контроля за рубежом в зависимости от государственного устройства, правления, национальных традиций (счетная палата, генеральное отчетное управление, офис генерального аудита, комитет государственной отчетности, счетный суд) и в то же время единство общих принципов внешнего аудита бюджета (законности; целевого, эффективного и экономного расходования бюджетных средств; финансовой значимости проверки, оценки степени риска; эффективности контроля; перехода от контроля апостериори, обеспечивающего заданный уровень функционирования финансовой системы, к контролю предварительному, ориентированному на конечный результат, носящий публичный правовой и социальный характер).

5. Раскрыты основные подходы к модернизации методов проверок, анализа и оценок исполнения бюджета, в т.ч.: ориентация на цели и результаты, унификация и согласованность контроля за перераспределением бюджетных средств, обеспечение адекватности правовым нормам, сопоставимости показателей расходования госсредств, создание интегрированных информационных систем, завершенность, надежность, обеспечение

безопасности и конфиденциальности и в то же время открытости, прозрачности и публичности.

6. Разработаны рекомендации по модернизации внешнего финансового контроля, а именно: по активному формированию в обществе (особенно среди руководителей различных уровней) современного экономического мышления; финансовой и бюджетной культуры; осуществлению информационной работы; принятие Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, образование на всей её территории единого поля государственного финансового контроля.

Практическая значимость полученных результатов. Сформулированные и обоснованные в работе конкретные рекомендации позволяют осуществить модернизацию структуры и содержания внешнего финансового контроля, направленную на повышение эффективности деятельности контрольных органов страны; оказывают стимулирующее воздействие на повышение управленческого потенциала экономического роста.

Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при разработке качественных и структурных преобразований в Счетной палате РФ в целях наращивания потенциала её эффективности, приобретения новых знаний, умений работников данного органа и соответствующих структур в регионах, формирования эффективной системы внешнего финансового контроля в стране.

Результаты исследования применимы в деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов, субъектов федерации при разработке и принятии решений в ходе модернизации внешнего финансового контроля; а также в вузах и на курсах переподготовки и повышения квалификации при разработке и изучении учебных дисциплин «Модернизация внешнего контроля государственных и муниципальных финансов», «Приоритеты модернизации внешнего финансового контроля» и др.

Апробация результатов исследования проведена в ходе практической работы автора в качестве аудитора; на международной научно- практической конференции «Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО» (М., 2011г.); они обсуждены на кафедре экономики и финансов общественного сектора Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, изложены в 10 публикациях, общим объемом 5,6 п.л., в т. ч. трёх журналах из перечня ВАК Минобрнауки России: Вестник университета (ГУУ). 2011.

№ 6; Бизнес в законе. 2011. № 6; Финансовая экономика. 2011. № 3-4.

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений. Её содержание раскрывается в следующей последовательности.

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты модернизации внешнего финансового контроля

1.1. Экономическое содержание внешнего финансового контроля

1.2. Эволюция взглядов на систему внешнего финансового контроля

1.3. Базовые элементы структуры внешнего финансового контроля

Глава 2. Результативность и тенденции внешнего финансового

контроля

2.1. Результативность использования государственных денежных и материальных ресурсов в России

2.2. Тенденции развития внешнего финансового контроля за рубежом

Глава 3. Основные направления и приоритеты модернизации внешнего финансового контроля

3.1. Трансформация функций счетной палаты Российской Федерации в ходе модернизации форм внешнего финансового контроля

3.2. Модернизация методов контроля исполнения бюджета

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложение

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Обоснование необходимости модернизации внешнего финансового контроля, перехода в ходе её осуществления от традиционных форм последнего к новым, отвечающим возрастающим потребностям социально-экономического развития страны, в т. ч. обеспечения большей отдачи используемых при этом финансовых средств.

Ориентация России на устойчивое развитие, модернизацию экономики, обеспечение на этой основе растущих потребностей населения, занятие достойных позиций в мировом разделении труда, проведение рацио-

нальной политики, подчиненной сугубо прагматичным целям, требует, кроме прочего, совершенствования старых и внедрения новых современных форм внешнего финансового контроля.

Под модернизацией в общем смысле принято понимать, как обосновывается в диссертации, усовершенствование, улучшение, обновление объекта, приведение его в соответствие с новыми требованиями и условиями. Основной принцип преобразования любой системы - осуществление такого её развития, в ходе которого происходит её качественное изменение. Он характеризуется необратимостью перемен, возникновением качественно новых, не существовавших ранее возможностей, в т.ч. дополнительных резервов обеспечения организационно-экономической устойчивости системы. Таким оценкам развития вполне отвечает представление о модернизации, которая предполагает направленные и необратимые качественные изменения в системе.

Опыт подтверждает, что модернизация наиболее эффективно осуществляется в хорошо сформированной институциональной среде и в рамках крупных целевых программ, где роль и функции государства четко регламентированы как по ресурсной, так и по организационной составляющим.

Значит, модернизация внешнего финансового контроля связана с концентрацией ресурсов на прорывных направлениях нового технологического уклада, многократным повышением инновационной и инвестиционной активности общества, усилением воздействия государства на экономическую динамику при обеспечении нового качества её развития.

Проведенный в диссертации анализ содержания внешнего финансового контроля позволил уточнить определение рассматриваемого понятия. «Финансовый контроль» как экономическая категория, по мнению соискателя, - это контроль за законностью и целесообразностью действий органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемый в процессе социально-экономического развития страны.

Модернизация внешнего финансового контроля направлена на обеспечение успешной реализации финансовой политики государства, формирование и эффективное использование финансовых ресурсов. Она связана с обеспечением стабильности финансовой системы, увеличением доходной части федерального бюджета, экономией средств его расходной части, сокращением количества и объемов правонарушений в бюджетной сфере. Эффективность исполнения федерального бюджета выступает как резуль-

тат модернизации внешнего финансового контроля, достижения поставленных перспективных целей социально-экономического развития страны, конкретизированных в годовом и бюджетном посланиях Президента РФ.

2. Вывод о том, что модернизация внешнего финансового контроля состоит не только лишь в выявлении злоупотреблений и мошенничества в финансовой области, но и в создании условий для их предотвращения, получения объективной информации о государственных финансовых потоках, об эффективности использования финансово-бюджетных средств в ходе реализации стратегических программ страны.

Анализ результатов контрольной деятельности в России, представленный в работе, позволяет сделать вывод об устаревшей системе внешнего финансового контроля и низкой эффективности. В России не получили должного распространения современные его формы и методы. Часто работа контрольных органов разных уровней ведет к дублированию и параллелизму компетенций. Федеральным законодательством не определен статус региональных и муниципальных счетных палат, не описаны их функции . Имеет место масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию, прямое хищение, вывоз капиталов за рубеж и др. (табл. 1).

Таблица 1.

Динамика и объемы финансовых нарушений, выявленных Счетной палатой в России (2003-2010 гг.)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Количество контрольных мер 518 525 552 587 504 501 502 501

Объем финансовых нарушений, млрд. руб. 102,4 150,7 122,7 82,3 132,3 96,6 238,3 483,9

Количество и суммарное денежное выражение финансовых нарушений в течение последних лет не уменьшается. Если в ходе контрольных мероприятий в 2000 году выявлено нарушений в финансово-бюджетной сфере на сумму 63,2 млрд. руб., то в 2010 году эта сумма составила уже

1 Каждый из органов финансового контроля законодательной власти регионального и муниципального уровней руководствуются своей собственной нормативной базой, нередко отличающейся от других. В Бюджетном, Налоговом, Таможенном кодексах РФ не определены однозначно и четко понятия «нерациональное формирование государственных доходов», «неэкономное использование бюджетных средств», «нецелевое использование бюджетных средств», «неэффективное распоряжение государственной собственностью», «несвоевременное финансирование», «неполное финансирование».

и

483,9 млрд. руб., т.е. выросла почти в 8 раз1.

Более того, достоянием гласности стали факты коррумпированности чиновников. Её масштабы отражены в докладе Минюста США по делу фирмы Daimler AG, в котором перечисляются десятки фактов осуществления «неправомерных платежей» российским официальным лицам через оффшорные счета или напрямую - наличными: всего около 5 млн евро. Называются и российские ведомства, которые связаны с названной фирмой «откатами». В их числе, МВД, Федеральная служба охраны (ФСО), Минобороны и власти Москвы. Американские следователи уверяют, что, например, офицеры МВД, которые отвечают за закупки легковых автомобилей, получили от Daimler AG как минимум 1,8 млн евро. Чиновники из ФСО положили в карман 1,4 млн евро.

Исследование показывает, что эффективному контролю в стране мешает отсутствие цельного представления о содержании, видах и признаках финансовых нарушений, санкциях, соответствующих каждому виду нарушений. Нет отработанных и утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения. Не разработаны общепринятые положения, регламентирующие взаимоотношения органов парламентского контроля с другими структурами, на которые возложены отдельные функции государственного и ведомственного финансового контроля. Не проводится четкого разграничения предметов ведения и полномочий органов государственного финансового контроля. Отсутствует единая методология, стандарты и методики проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля, единые критерии обобщения результатов ревизий и проверок.

Анализ деятельности Счетной палаты РФ подтверждает, что развитие её функций осуществлялось в традиционных формах в ущерб их современным модификациям.

Автор приходит к выводу, что суть модернизации внешнего финансового контроля состоит не просто в выявлении различных злоупотребле-

1 Коррупция в финансово-бюджетной сфере достигла невиданных (опасных) размеров её следствием являются не только прямые потери финансовых средств, но и неэффективное использование оставцпгхся, что, в конечном счете, снижает результативность бюджетной политики государства. Масштабы коррупции несут реальную угрозу экономике страны, подрывают её престиж на мировой арене. Коррумпированность чиновничества создает предпосылки для снижения качества управления, формирует в обществе негативное отношение к органам власти. Вмешательство коррумпированной бюрократии в экономику подрывает авторитет институтов государственного регулирования.

ний и мошенничества в финансовой области. Она заключается также в создании условия для их предотвращения и исключения.

3. Утверждение, что многообразие и различия модернизации внешнего финансового контроля, осуществляемой в зарубежных странах, обладают характерными чертами перехода от традиционного контроля к современным его методам на основе новых принципов контрольной деятельности.

Проведённый в диссертации анализ опыта зарубежных стран свидетельствует, с одной стороны, о многообразии форм модернизации внешнего финансового контроля, с другой - о единстве, общности в содержательном смысле её направлений. В ряде зарубежных стран модернизация внешнего финансового контроля за исполнением бюджета осуществляется посредством совершенствования деятельности специального финансово-контрольного органа. Это счетные палаты в Австрии, Германии, Испании, Франции, генеральное отчетное управление в США, офисы генерального аудита в Канаде и Швеции, комитет государственной отчетности в Великобритании, счетные суды в Бразилии, Румынии, Португалии и т. п.

Модернизация внешнего финансового контроля во Франции не ограничивается чисто финансовой стороной проверки исполнения бюджета. Счетная палата здесь призвана не только подтвердить, что счета представляют собой достоверный и полный обзор всех финансовых операций, но и факт, согласно которому эти операции выполняются в соответствии с утвержденными правилами и наиболее эффективным способом. В данной стране приоритетами модернизации внешнего финансового контроля являются: финансовая значимость проверки; оценка степени риска; эффективность контроля; внешнее давление.

Базовыми объектами модернизации государственного финансового контроля в Канаде выступают принципы подотчетности и аудита. Так, принцип аудита реализуется путем комплексной проверки, которая включает три его вида: финансовый аудит; аудит соответствия; и аудит эффективности расходования государственных средств.

В ходе модернизации внешнего финансового контроля в Германии федеральная счетная палата наделена правом проверки всех решений, которые приводят к изменениям доходов или расходов. Палата контролирует: доходы, расходы, платежные обязательства, собственность и долги; депозиты и ссуды; мероприятия, которые могут иметь финансовые последст-

вия; использование средств, выделенных на управление собственным хозяйством. Ревизия распространяется на контроль соблюдения действующих предписант и принципов бюджетного финансирования и управление экономикой по широкому кругу направлений.

Модернизация внешнего финансового контроля в США охватывает: анализ и оценку приоритетных финансовых программ; разработку отдельных статей или законопроектов; методик анализа и оценки эффективности финансовой деятельности; установление или утверждение новых форм отчетности и др. В функции бюджетного управления конгресса США входит составление ежегодных докладов по бюджету; прогнозов экономического воздействия финансовых законопроектов и резолюций; пятилетнего прогноза поступлений налогов в бюджет и текущих расходов правительства; проведение актуальных исследований по вопросам бюджетной политики.

Происходящие в бюджетном процессе зарубежных стран реформы и всё большая переориентация бюджетирования на результаты и эффективность привели к пересмотру традиционного понимания роли внешнего финансового контроля. Так, под целевым использованием бюджетных средств здесь стали понимать достижение запланированных .результатов. Одним из лидеров реформ подобного типа была Великобритания. Эти реформы сопровождались расширением ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств. Кроме того, им предоставлялись значительные полномочия по управлению имеющимися ресурсами, что потребовало от государства отказаться от детальной регламентации структуры осуществляемых расходов.

Сегодня Франция, Швеция, Австралия и многие другие государства проводят аналогичные реформы. Страны, принявшие меры к тому, чтобы в своей практике управления бюджетным процессом осуществлять количественную и качественную оценку финансовой деятельности государства, предприняли также попытки чётко определить необходимые показатели результативности такой деятельности. В целом международный опыт свидетельствует, что характерной чертой модернизации внешнего финансового контроля является создание унифицированной системы стандартов внешнего, внутреннего контроля, а также аудиторской деятельности.

4. Рекомендации по более широкому использованию новых методов внешнего финансового контроля - составной части его модернизации.

Современное состояние внешнего финансового контроля в России,

на взгляд автора, не в полной мере отвечает общепринятым стандартам. Нужна его системная стандартизация. Требуется создание единой кодифицированной системы его стандартов подобной международным стандартам аудита и приемлемой для региональных контрольно-счетных органов.

Эффективность внешнего финансового контроля будет по-прежнему оставаться невысокой, если не предпринять мер к совершенствованию традиционных форм и переходу к новым формам контроля, среди которых в диссертации выделены: стратегический аудит, аудит эффективности, контроль на основе форсайта, контроль на основе бенчмаркинга и др.

Понятие «стратегический аудит» должно обозначать такой тип контроля, с помощью которого можно получить объективную оценку располагаемых материальных, финансовых и иных ресурсов. Это требуется для принятия оптимальных решений по их использованию, а также определения эффективности управления общественными ресурсами в интересах перспективного социально-экономического развития страны. Его важнейшие функции: превентивная (упреждающая), аксиологическая (оценочная), прогностическая, телеологическая, регулятивная.

Аудит эффективности, по мнению диссертанта, это такой тип финансового контроля, который позволяет получить независимую и объективную оценку эффективности деятельности исполнительной власти по управлению государственными финансовыми средствами. Согласно стандартам аудита ИНТОСАИ, аудит эффективности занимается проверкой экономичности (economy), эффективности (efficiency) и результативности (effectiveness) реализации программы или деятельности организации. В условиях ограниченных финансовых ресурсов государства повышение результативности их использования выступает значительным резервом для решения социально-экономических проблем. Данный тип контроля позволяет не только оценить степень эффективности использования средств, но и определить необходимые меры по её повышению. Пока его доля в контрольных мероприятиях Счетной палаты РФ невелика (табл. 2).

Предварительным этапом для разработки стратегий развития внешнего финансового контроля предлагается сделать форсайт (новой практики определения приоритетов экономического развития). Особо выделим его стратегический и среднесрочный варианты.

Таблица 2.

Количество мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ в ходе аудита эффективности (2003-2010 гг.)

Годы 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Количество контрольных мероприятий 1 3 7 12 12 13 10 14

Стратегический план формирует системное представление обо всех компонентах внешнего финансового контроля и определяет спектр работ, обеспечивающих выполнение основной задачи высшего органа финансового контроля - соответствовать модели организации национальной экономики и управления.

Среднесрочный план ориентирован на выполнение функции финансового контроля за достижением стратегических целей социально-экономического развития государства, за практической деятельностью исполнительной власти по надлежащему выполнению государственных программ, за качеством разработки и реализации крупнейших инвестиционных проектов с участием государства.

Модернизированные методы внешнего финансового контроля способны обеспечить более действенные меры в борьбе с коррупцией. Одним из важных направлений такой борьбы является совершенствование законодательства, экономическая экспертиза проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность. Необходимым условием преодоления коррупции является прозрачность бюджетной политики государства, реализация принципа гласности деятельности органов финансового контроля.

5. Направления развития функций Счетной палаты РФ, опосредованное объемом полномочий, компетенцией, целями и задачами контроля исполнения федерального бюджета, вытекающими из долгосрочной финансовой полигики государства.

Важным направлением модернизации внешнего финансового контроля в России является развитие функций Счетной палаты РФ. Функции указывают на ту роль, которую играет Счетная палата РФ в исполнении федерального бюджета, зависимость между различными органами финансового контроля, выражают стандартизированные социальные действия, регулируемые определенными нормами.

За Счетной палатой РФ важно закрепить ряд дополнительных функ-

ций: финансовый мониторинг; мониторинг нематериальных активов; предпродажный аудит стратегически значимых объектов федеральной собственности; заключения на право Правительства РФ выделять средства федерального бюджета негосударственным коммерческим организациям в счет передачи в собственность государства их пакетов акций и ряд др.

Модернизация внешнего финансового контроля связана также с приданием Счетной палате РФ функций оценки рисков и угроз финансовой и экономической безопасности России; предварительного анализа и последующего контроля государственных программ обеспечения финансовой и экономической безопасности России. Большое значение имеет придание Счетной палате РФ координационной функции. Многие из обозначенных функций уже сейчас присутствуют как латентные, и поэтому важно их нормативное закрепление.

Приоритетными направлением модернизации функций Счетной палаты РФ должно стать осуществление ею внешнего контроля за стратегической эффективностью, рациональным формированием государственных ресурсов, использованием бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью, целевым и эффективным расходованием бюджетных средств министерствами и ведомствами, эффективностью деятельности Центрального банка РФ, надлежащим исполнением смет расходов Парламентом РФ, Правительством РФ, Управлением делами и Администрацией Президента РФ, а также другими высшими государственными органами - получателями бюджетных средств.

Учитывая доминирующее влияние на бюджетную политику России объемов государственного долга, следует модернизировать функции Счетной палаты РФ по контролю за его состоянием и обслуживанием, законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, а также законностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе.

Важно предусмотреть право обращения в суд Счетной палаты РФ в случае выявления в ходе контрольных мероприятий нарушений охраняемых законом государственных интересов. Предстоит также определить меры ответственности должностных лиц за отказ или уклонение от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты РФ.

Вместе с тем чрезмерное расширение функций Счетной палаты чревато вмешательством в решения законодательной и исполнительной власти. Поэтому требуется четкое закрепление полномочий, установление границ контрольной деятельности, недопущение дублирования и параллелизма, превышение конституционных полномочий.

В современных условиях актуальным направлением модернизации внешнего финансового контроля становится повышение эффективности бюджетных расходов, что предполагает более последовательную реализацию программно-целевого подхода и бюджетирования, ориентированного, на результат. Отсюда, на взгляд автора, органы внешнего государственного финансового контроля призваны переориентироваться в работе, прежде всего, на качественный анализ и системную оценку достаточности и эффективности использования государственных финансовых расходов и ресурсов при решении стратегических задач страны.

6. Приоритеты модернизации методов внешнего финансового контроля.

В ходе модернизации методов внешнего финансового контроля основной акцент должен быть смещён с контроля над финансовыми потоками к предварительному их контролю. Преимущество предварительной проверки выражается в том, что она позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. Особенно актуален данный вид финансового контроля в таких направлениях, как использование государственными корпорациями средств на инвестиционные и инновационные нужды; выполнение государственных оборонных заказов в части экспорта вооружений; развитие высокотехнологичной медицинской помощи и др.

Дополнительным инструментом управления и контроля бюджета является ориентирование бюджета на конечные цели. Более четкое указание целей или формулирование ожидаемых конечных результатов позволяет повысить результативность деятельности государственного сектора.

Совершенствование внешнего финансового контроля предполагает модернизацию методов проверки, анализа и оценки исполнения бюджета. Необходимость их модернизации обусловлена усложнением финансовой деятельности, наметившейся тенденцией перехода в развитых странах от глубоко структурированного, ориентированного на затраты бюджетного плана к бюджету, ориентированному на эффективность.

Такая модернизация методов проверки, анализа и оценки требует законодательного закрепления понятий «проверка», «ревизия», «анализ», «оценка», «порядок обжалования», «назначение повторной проверки», а также юридического определения значения данных актов и др.

В наше время в связи с недостатками в постановке бухгалтерского учета, несоответствием его международным стандартам органы финансового контроля не всегда могут глубоко и всесторонне анализировать рациональность и эффективность исполнения бюджета, давать оценку на уровне международных требований. Отсутствие единых методик проведения контрольных мероприятий, анализа и оценки сопоставления их результатов, создает не только внешние проблемы, но и внутренние, в т.ч. во взаимоотношениях с федеральными и региональными финансовыми, контрольными и правоохранительными органами, рождает существенные различия, иногда противоположные получаемым результатам.

Модернизация проверки предполагает разведение понятий «контроль эффективности» и «эффективность контроля». Контроль эффективности предусматривает выявление соответствия действенности государственных операций требованиям достижения социально-политических целей и не учитывает в ряде случаев экономическую целесообразность. Эффективность контроля выявляет результативность контроля, насколько экономно функционирует проверяемая структура, адекватен ли её размер, работает ли она результативно, работает ли она эффективно.

Модернизация предусматривает применение интегрированных информационных систем для получения информации об исполнении государственного бюджета. Такие системы, в числе прочего, позволяют выявлять тенденции расходной и доходной частей бюджета; оценивать потенциал использования ресурсов; определять темпы погашения задолженности; сравнивать наиболее характерные переменные бюджета (расходы на социальную политику, образование и культуру, инфраструктуру, охрану окружающей среды, оборону и т.д.). Стандартизированное программное обеспечение позволяет осуществлять более эффективную обработку данных, касающихся конкретных финансовых потоков, и соответственно более эффективный контроль за использованием государственного бюджета.

Модернизация процедуры оценки предполагает адекватные правовые рамки; завершенность, надежность и совместимость баз данных, в отношении которых осуществляются операции; введение адекватных мер

обеспечения безопасности и конфиденциальности данных; обоснование оценки эффективности, результативности.

При этом систематизированный комплекс контрольных и экспертно-аналитических мер целесообразно группировать по основным блокам: новое качество жизни; инновационное развитие и модернизация экономики; сбалансированное региональное развитие; эффективное государство.

III. КРАТКИЕ ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. Модернизация внешнего финансового контроля в России ведет к измененшо его структуры, содержания и функций. Она способствует переходу от традиционных форм к новым, более сложным формам его осуществления, отвечающим современным потребностям социально-экономического развития страны. На её основе обеспечивается ощутимо большая отдача используемых финансовых ресурсов.

2. В результате модернизации внешнего финансового контроля деятельность контрольно-счетных органов страны призвана стать преимущественно созидательной, а не карательной, предупреждающей, а не констатирующей, т.е. приносящей реальный вклад в улучшение социально-экономического состояния общества, и оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность.

3. Активно развивающаяся финансовая система России обусловливает выбор приоритетов и направлений модернизации внешнего финансового контроля в России, среди которых особая роль отводится совершенствованию структуры и системы внешнего финансового аудита, методов проверки анализа и оценки, функций Счетной палаты РФ.

4. Модернизация структуры и системы внешнего финансового контроля является составной частью финансовой политики государства, отражающей многоуровневый характер бюджетных отношений и единство государственных финансов, соответствующей целям хозяйственной деятельности и общественным потребностям.

5. Развитие функций Счетной палаты РФ опосредовано объемом полномочий, компетенцией, целями и задачами контроля исполнения федерального бюджета, которые вытекают из долгосрочной финансово-экономической политики государства.

6. При всем многообразии и различиях модернизация внешнего финансового контроля в зарубежных странах обладает характерными чертами

перехода от традиционного к современному контролю на основе новых принципов контрольной деятельности. Это, безусловно, целесообразно использовать в отечественной практике модернизации внешнего финансового контроля с учётом отечественных условий и возможностей.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

а) статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнаукн России

1. Максимов А. Н. Приоритеты совершенствования внешнего финансового контроля. // Вестник университета (Государственный университет управления). - 2011. - № 6 (0,5 п.л.)

2. Максимов А. Н. Основные направления модернизации внешнего финансового контроля в России // Бизнес в законе. - 2011. - № 6. - 0,7 п.л.

3. Максимов А. Н. Модернизация внешнего финансового контроля в России. // Финансовая экономика. - 2011. - № 3-4 (0,4 п.л.)

б) другие научные издания

4. Максимов А. Н. Проблемы становления единой системы внешнего финансового контроля в России. // Вестник РАГС при Президенте РФ (электронное научное издание). - 2011. - № 1 (0,6 п.л.)

5. Максимов А. Н. Совершенствование внешнего финансового контроля (на примере деятельности Счетной палаты Российской Федерации). // Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО на вторую половину декады образования для устойчивого развития: материалы международной научно-практической конференции. Часть 1.-М., 2011 (0,4 пл.)

6. Максимов А. Н. Формирование эффективной системы внешнего финансового контроля. // Вестник РАГС при Президенте РФ (электронное научное издание). - 2011. - № 2 (0,6 п.л.)

7. Максимов А. Н. Приоритетные задачи организации внешнего финансового контроля. // Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО на вторую половину декады образования для устойчивого развития: материалы международной научно-практической конференции. Часть 2. - М., 2011 (0,4 п.л.)

8. Максимов А. Н. Финансовый контроль как экономическая категория. // Вестник РАГС при Президенте РФ (электронное научное издание). - 2011. -№ 3 (0,7 п.л.)

9. Максимов А.Н. Современный зарубежный опыт внешнего финансового контроля. // Россия на пути модернизации: сборник научных

статей. -М.: ИТПИ, 2010 (0,7 п.л.)

10. Максимов А.Н. Изменение содержания внешнего финансового контроля в современных условиях // Вестник РАГС при Президенте РФ (электронное научное издание). - 2011. - № 5. - 0,6 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Максимов Алексей Никитич

Тема диссертационного исследования Структурная и функциональная модернизация внешнего финансового контроля

Научный руководитель доктор экономических наук, доцент А.В. Аронов

Изготовление оригинал-макета Максимов Алексей Никитич

Подписано в печать «21» декабря 2011 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,0 п.л. Отпечатано ОПМТ РАНХ и ГС. Заказ № 274 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84