Управление долговыми обязательствами региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление долговыми обязательствами региона"

На правах рукописи

Зуев Денис Сергеевич

УПРАВЛЕНИЕ ДОЛГОВЫМИ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМИ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ)

Специальность - 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 1 ОКТ 2010

004611346

На правах рукописи

Зуев Денис Сергеевич

УПРАВЛЕНИЕ ДОЛГОВЫМИ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМИ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ)

Специальность - 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Работа выполнена в Московском городском университете управления Правительства Москвы

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

(консультант) Чернецов Сергей Александрович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Селезнев Александр Захарович

кандидат экономических наук, доцент Продченко Игорь Анатольевич

Ведущая организация Российская экономическая академия

им. Г.В Плеханова

Защита состоится 2 ноября 2010 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета по зашите докторских и кандидатских диссертаций Д 850.005.01 при Московском городском университете управления Правительства Москвы по адресу: 107045, г.Москва, ул. Сретенка, д.28, ауд. 316.

С диссертацией .можно ознакомиться в библиотеке Московского городского университета управления Правительства Москвы

Автореферат разослан 30 сентября 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, fjУ

доктор экономических наук / ,

! г ' / C.B. Шкодинский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современной экономике в связи с хроническими дефицитами государственных бюджетов и продолжающимися процессами их нарастания в силу различных факторов, когда развитые страны и страны, находящиеся на этапе своего последовательного развития испытывают недостаток средств для поддержания нормального уровня жизни своих граждан и обеспечения обороноспособности, им все чаще приходится прибегать к заимствованиям, в результате которых образуется государственный долг, оказывающий влияние на дальнейшее экономическое развитие, от которого зависит жизнь будущих поколений.

Отечественными и зарубежными учеными-экономистами накоплен методологический опыт и разработаны различные экономические модели управления государственным долгом, основанные на различных принципах. Однако в основной своей массе все эти модели возможно реализовать только на уровне государства, поскольку в силу особенностей конституционного устройства и бюджетного законодательства многих стран возможности влияния субнациональных образований (субъектов федерации, штатов, земель, кантонов, гмин, муниципалитетов, провинций и пр.) на макроэкономические показатели существенно ограничены, что приводит к необходимости разработки новых подходов, на которых должно основываться управление государственным региональным долгом.

В то же время рост государственного долга требует не только применение современных методов управления, приводящих к минимизации затрат на его обслуживание и снижение рисков возникновения долговых дефолтов. Весьма очевидной становится необходимость формирования методических разработок, без знания которых, достаточно сложно объективно оценить эффективность операций с субнациональными долговыми обязательствами, влияющих на доходы и расходы бюджета.

Разработка практических рекомендаций по их внедрению сделает еще один шаг на пути к решению данной проблемы.

Степень разработанности проблемы. В ходе диссертационного исследования были рассмотрены и проанализированы научные работы, раскрывающие сущность государственного долга, классификацию, экономические модели и методы управления, индикаторы, характеризующие влияние долга на экономику и бюджет государств.

Весомый вклад в исследование данных проблем внесли отечественные и зарубежные ученые. Общие подходы к определению понятия «государственный долг» и «управление государственным долгом» были сформулированы в работах A.B. Абышевой, Б.Г. Болдырева, Ю.Я. Вавилова,

A.M. Бабич, J1.C. Гринкевич, С.С. Жуковой, В.В. Казакова, Т.Н. Новожиловой, Л.П. Павловой, С.Б. Пахомова, Ю.А. Рюминой

B.А. Слепова, А.З. Селезнева, С.А. Чернецова и других. Определение целей и задач государственного долга в постановочном виде рассматривается в работах A.M. Русяйкипой, Дж. Тобина, Л.И. Ушвидкого. A.A. Кумыковым подробнее рассматривается и обосновывается .содержание государственного долга как категории экономической теории, основанной на постиндустриальном характере. Построение экономических моделей управления государственным долгом достаточно подробно описаны зарубежными экономистами Р.Барро, М. Герсовицем и Дж. Итоном. Постановка проблемы управления государственным долгом, разработки и применения долговых индикаторов была обозначена представителями международных организаций - независимой группой экспертов Секретариата Конференции ООН, специалистами Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития. Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), международными рейтинговыми агентствами («Мудис Инвесторе Сервис», «Стандард энд Пурс» и «Фитч Рейтинге»), а также экспертами

Министерства финансов Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Внешэкономбанка.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка и обоснование теоретических подходов к управлению долговыми обязательствами региона и выработка методических рекомендаций по совершенствованию управления долговыми обязательствами на субфедеральном уровне.

Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих основных задач:

- рассмотреть основные теоретические положения о государственном долге как экономической категории, понятии управления долговыми обязательствами, а также формы государственного долга, эмитируемого государством и субнациональными образованиями;

- исследовать существующие экономические модели управления государственным долгом и деятельность государства (субнациональных образований) по управлению долговыми обязательствами;

-проанализировать структуру и динамику государственного долга города Москвы, выявить экономические последствия применяемых методов управления долговыми обязательствами;

-сформулировать новые подходы к управлению государственным долгом регионов, позволяющие оптимизировать его влияние на бюджет;

-разработать рекомендации по оценке эффективности управления долговыми обязательствами в форме государственных ценных бумаг.

Объектом диссертационного исследования являются экономические отношения по формированию и эффективному управлению долговыми обязательствами города Москвы.

Предметом диссертационного исследования является система управления долговыми обязательствами региона и оптимизация их влияния на бюджетный процесс.

Область исследования. Исследование выполнено в соответствии с Паспортом номенклатуры специальностей научных работников по специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» (часть I «Финансы», раздел 2 «Государственные финансы», пункт 2.8 «Государственный долг и государственный кредит: проблемы управления внутренними и внешними долгами государства; критерии эффективности государственного кредитования и заимствования).

Теоретическую и методологическую основу данного исследования составили научные труды по отечественной и зарубежной экономике в сфере макроэкономики и управления государственными финансами, а также законодательные, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и города Москвы, документы министерств и ведомств. Использовалась информация, полученная из различных источников: официальных государственных документов, включая отчеты федеральных органов исполнительной власти об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и финансовые отчеты органов исполнительной власти города Москвы, данных международных и российских финансовых организаций и агентств, центральной базы статистических данных Федеральной службы государственной статистики РФ, Мосгорстата, монографии, диссертационные исследования, материалы международных и межрегиональных научно-практических конференций, посвященных проблемам государственного долга и др.

Методологической основой диссертации явились принципы диалектической логики, позволяющие рассматривать систему управления государственным долгом региона в развитии и взаимосвязи. В работе использовались такие методы как системный и структурно-функциональный анализ, классификация, сравнение, группировка, ранжирование, факторный анализ, метод экспертных оценок.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке и научном обосновании путей повышения эффективности управления государственным долгом на региональном уровне.

К наиболее значимым научным результатам исследования, полученным автором, относятся следующие:

1. На основе обобщения теоретических знаний о государственном долге предложена уточненная формулировка этого понятия, учитывающая механизм заимствований в городе Москве, а также дополнены существующие признаки его классификации, на основе которых разработаны новые формы долговых обязательств на субфедеральном уровне.

2. Систематизированы и сгруппированы существующие модели управления долговыми обязательствами в зависимости от особенностей конституционного устройства государств и подходов к экономическому развитию.

3. Определены основные методические подходы к функционированию системы управления государственным долгом региона, основанные на принципах оптимизации его влияния на бюджет.

4. На основе проведенного анализа структуры и динамики государственного долга города Москвы, применяемых методов управления долговыми обязательствами, в дополнение к существующим показателям предложены показатели ликвидности, характеризующие долговую устойчивость бюджета и обоснована целесообразность их практического использования (на примере города Москвы).

5. Разработана и апробирована на примере города Москвы методика расчета критериев эффективности управления долговыми обязательствами в форме государственных ценных бумаг.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что основные положения работы представляют собой определенный вклад в практику управления государственным долгом региона, которые

могут использоваться в работе специалистов подразделений внутреннего аудита экономических и финансовых ведомств органов исполнительной власти, а также организациями, выполняющими функции внешнего государственного и муниципального финансового контроля (контрольно-счетные палаты субъектов РФ, службы финансово-бюджетного надзора и иные), как составная часть комплексной системы оценки эффективности управления государственным долгом региона, имеющим в своем долговом портфеле государственные ценные бумаги.

Основные теоретические положения (понятие «государственного долга», классификации его форм, методические подходы к управлению государственным долгом региона с использованием показателей долговой устойчивости бюджета), изложенные в диссертации, используются в учебном процессе Московского городского университета управления Правительства Москвы при чтении лекций и проведении семинарских занятий у студентов, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Налоги и налогообложение», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит».

Апробация диссертационной работы. Разработанные автором диссертации рекомендации по расчету критериев эффективности управления долговыми обязательствами по государственным ценным бумагам были апробированы в ходе проведения экспертизы при подготовке заключения Контрольно-счетной палаты Москвы на проект закона о бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов, внешней проверки отчета об исполнении бюджета города Москвы Комитетом государственных заимствований города Москвы (главный администратор источников финансирования дефицита бюджета), и проверки осуществления расчетов по операциям с государственными ценными бумагами города Москвы. На основании указанных экспертиз и проверок Контрольно-счетной палаты Москвы, в которых использовались результаты диссертационного исследования, Московской городской Думой был принят Закон города

Москвы от 23.09.2009 Ns 35 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 декабря 2008 года №65 «О бюджете города Москвы на 2009 год» в части изменения показателей Программы государственных внутренних заимствований города Москвы на 2009 год по государственным ценным бумагам. Правительством Москвы издано постановление от 26.05.2010 №435-ПГ1 «О некоторых вопросах функционирования системы управления государственным долгом города Москвы».

В целях повышения эффективности методического обеспечения деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы и на основании решения Редакционно-методического совета Контрольно-счетной палаты Москвы (протокол от 28.01.2010) разработанные автором рекомендации по расчету критериев эффективности управления долговыми обязательствами по операциям с государственными ценными бумагами были утверждены приказом Контрольно-счетной палаты Москвы от 04.02.2010 JVa 14/01-05 «О методических документах» и включены в каталог нормативных и методических документов Контрольно-счетной палаты Москвы в виде методических рекомендаций для применения в практической деятельности.

Результаты исследования докладывались и получили положительную оценку на научно-практических конференциях «Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса» (г. Москва, май 2009 года), «Глобализация международных отношений и ее влияние на развитие региональных международных связей» (г.Москва, феврачь 2010 года).

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. Обьем работы составляет 150 страниц основного текста, включающего 23 таблицы, а также 11 приложений. Список литературы включает 171 источник.

Введение

Глава I. Государственный долг в системе экономических отношений

1.1 Государственный долг как экономическая категория

1.2 Экономические модели управления долговыми обязательствами

1.3 Методические основы анализа государственного долга

Глава ГГ. Анализ управления долговыми обязательствами в бюджетной системе

2.1 Долговая устойчивость региональной бюджетной системы

2.2 Развитие долговой системы города Москвы

2.3 Анализ действующей системы управления долговыми обязательствами города Москвы

Глава ГГГ. Пути повышения эффективности управления государственным долгом

3.1 Направления совершенствования управления государственным долгом на региональном уровне

3.2 Методические подходы к управлению государственным долгом региона с использованием показателей долговой устойчивости бюджета

3.3 Рекомендации по расчету критериев эффективности управления долговыми обязательствами в форме государственных ценных бумаг

Заключение

Список использованных источников и литературы Приложения

И. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ и выводы ДИССЕРТАЦИИ

Первая группа проблем, рассмотренных в диссертации связана с исследованием основных теоретических положений и фундаментальных взглядов представителей различных экономических школ о государственном долге как экономической категории, его сущности, понятии управления долговыми обязательствами, а также формы государственного долга, эмитируемого государством и субнациональными образованиями, влияние на

развитие экономики с точки зрения бюджетной политики государства. Рассмотрение различных теоретических взглядов экономистов позволяет сделать вывод, что государственный долг, выполняя распределительную, регулирующую, контрольную и другие функции имеет многоцелевой характер, конечной целыо которого является повышение уровня жизни населения.

Проанализировав существующие трактовки понятия «государственный долг», исходя из его экономической сущности представляется возможным предложить его формулировку, которая, по мнению авторз, является достаточно конкретной и емкой, поскольку эта трактовка включает в себя краткое определение субъектов и причину взаимодействующих сторон, цель заимствований, механизм образования и технологическую цепочку, а также последствия государственных заимствований. Данная формулировка не привязана к классификации долговых обязательств по различным признакам, а значит может являться универсальной. Государственный долг - это совокупность финансовых отношений, возникающих между кредитором и государством, как заемщиком по поводу предоставления и обязанности возврата и обслуживания заемных средств для выполнения государственных задач и функций, вследствие чего образуются и накапливаются долговые обязательства.

К государственным долговым обязательствам различными исследователями (экономистами) применяется классификация по ряду признаков, к которым относятся валюта и место нахождения кредитора, организационно-правовой статус кредитора, способ обращения и размещения займов, срок заимствований, государственный уровень эмитента долга, форма выплата дохода, способ определения дохода, вид оформления, направления использования заимствований, характер расходов, форма и степень обеспечения долговых обязательств, обязательность выполнения, способ погашения и обслуживания, держатели государственных ценных

бумаг и др. Однако указанные признаки классификации форм долговых обязательств не учитывают особенности привлечения средств региональными бюджетами.

В ходе диссертационного исследования долговых обязательств города Москвы и в определенной степени опираясь на известные теоретические взгляды, автором были дополнены существующие признаки классификации, на основе которых предложены новые формы долговых обязательств на субфедеральном уровне. Актуальность и востребованность разработанной классификации обусловлена необходимостью их диверсификации для обеспечения оптимизации влияния долговой нагрузки на бюджет региона, повышения кредитного рейтинга и снижения расходов на обслуживание долга. Разработанная классификация характеризуется механизмом предоставления заемных средств, суть которого заключается в трансформации еврооблигационных займов, размещаемых иностранным банком-кредитром на зарубежном рынке капитала в предоставляемые субъектам РФ кредиты. Исходя из этого, долговые обязательства предлагается классифицировать на трансформационные полные и трансформационные неполные. Трансформационные полные долговые обязательства - это привлеченные субъектом РФ (заемщиком) от иностранного банка-кредитора кредиты в иностранной валюте в объеме средств, равном объему размещенного этим банком-кредитором собственного еврооблигационного займа. Другими словами объем государственного долга субъекта РФ соответствует объему долга банка-кредитора. Трансформационные неполные долговые обязательства - это привлеченные субъектом РФ (заемщиком) от иностранного банка-кредитора кредиты в иностранной валюте в меньшем объеме средств, по отношению к объему размещенного этим банком-кредитром собственного еврооблигационного займа. В этом случае объем денежных средств, поступивших от банка-кредитора к субъекту РФ (заемщику) уменьшен на

сумму комиссий банка-кредитора (за организацию международных процедур, включая консультационные услуги, связанные с двойным налогообложением дохода по процентным платежам заемщика и обслуживание клиринговых операций). При этом объем государственного долга субъекта РФ (заемщика) по кредиту, независимо от фактического объема поступивших к нему денежных средств, фиксируется на уровне долга банка-кредитора по собственному еврооблигационному займу. Между тем процентные платежи по кредиту, подлежащие уплате субъектом РФ (заемщиком) банку-кредитору начисляются на фиксированный объем основного долга по кредиту.

Как в случае трансформационных полных, так и в случае трансформационных неполных долговых обязательств субъектом РФ привлекаются кредиты на условиях, предусматривающих привязку срока погашения номинального долга и процентного дохода, выплачиваемого непосредственно банком-кредитором владельцам еврооблигаций, к сроку погашения и обслуживания кредитов в иностранной валюте, которые банк-кредитор предоставляет субъекту РФ (заемщику).

В то же время вопрос дальнейшей классификации форм государственных долговых обязательств является открытым, а сформулированное автором определение пош?тия государственного долга не окончательным, поскольку происходящие изменения структуры мировой экономики, смещение источников бурного ее развития (примером тому может являться группа стран БРИК), служит не только основой, но и продолжением накопления новых знаний и их совершенствование.

Как известно из истории развития различных государств, государственный долг может оказывать позитивное и негативное влияние на социально-экономические процессы. Поэтому развитие экономической мысли о месте и роли государственного долга, усложнение финансовых технологий обращения государственных долговых обязательств, развитие

процессов глобализации мировой экономики обозначили проблему необходимости управления государственным долгом, чтобы обеспечить снижение негативного влияния на бюджет и вероятность возникновения дефолта.

Вторая группа рассмотренных проблем связана с исследованием экономических моделей управления государственным долгом и решением задач минимизации негативного влияния долга на развитие государства. Проведенная автором их систематизация показала, что все они построены на разных оценках эффективности государственного долга. В основу одних моделей положен принцип необходимости наличия долга для дальнейшего экономического роста (банковская модель, структурная модель, модель зависимости). Другие модели строятся на монетаристских взглядах (модель развития, рыночная модель).

На основе анализа существующих механизмов управления государственными долговыми обязательствами субнациональных образований (субъектов федерации, штатов, земель, кантонов, гмин, муниципалитетов, провинций) некоторых стран Западной и Восточной Европы, Латинской Америки, Ближнего Востока, Японии, Индии, США и Канады, России сделан вывод о том, что они формируется в зависимости от конституционного устройства государства, которое устанавливает ограничения на право эмиссии долга.

Отмечено, что существующие механизмы управления региональными долговыми обязательствами ряда субъектов РФ, которые закреплены на законодательном уровне имеют недостатки, препятствующие работе администраций по повышению эффективности управления долгом. Кроме того в результате исследования выявлено, что в 46 субъектах РФ, имеющих по состоянию на 01.01.2010 государственный долг, вообще не приняты нормативные правовые акты, определяющие процесс управления долгом, что в свою очередь оказало влияние на увеличение количества субъектов РФ с

просроченной долговой задолженностью, при этом се размер в 2,9 раза превысил уровень 2004 года.

Анализ концепции управления государственным долгом города Москвы1 и закона о государственном долге города Москвы2 показал, что при наличии перечня операций с долговыми обязательствами не приводятся весьма важные показатели оценки эффективности этих операций, не дается алгоритм их расчета и рекомендуемые значения. Кроме того, в законе о государственном долге города Москвы предусматривается привлечение заимствований для финансирования дефицита бюджета исходя из складывающейся конъюнктуры финансовых рынков независимо от фактического обеспечения текущих расходов и остатков средств на едином счете бюджета. При этом методика оценки долговой устойчивости бюджета города Москвы3 предусматривает анализ пяти показателей, которые не отражают кассовое планирование и исполнение бюджета, не учитывается такой существенный фактор, как уровень ликвидности бюджета, то есть избыток или недостаток финансовой обеспеченности расходных обязательств. Не рассматриваются показатели, характеризующие обоснованность роста государственного долга в зависимости от динамики валового регионального продукта, эффективность использования заемных средств на финансирование инвестиционных и социальных расходов бюджета, не дается порядок оценки достижения заданных результатов. Все эти недостатки свидетельствуют об отсутствии системности в процессе управления государственным долгом города Москвы.

Третья группа рассмотренных проблем связана с исследованием практики управления государственным долгом в городе Москве. Проведенный в диссертации анализ становления и развития долговой модели

1 Концепция управления государственным долгом города Москвы и использования заемных средств в городском бюджете, утвержденная постановлением Правительства Москвы от 06.05.2003 № 318-ПП.

Закон города Москвы от 14.11.2007 № 43 «О государственном долге города Москвы».

3 Постановление Правительства Москвы от 17.08.2010 № 716-ПП «Об обеспечении долговой устойчивости бюджета города Москвы».

города Москвы показал ее неэффективность и позволил сделать следующие выводы:

1. Не была полностью реализована концепция городских заимствований, в соответствии с которой сформированы финансовые фонды городских облигационных займов. Отсутствовал системный подход к функционированию заемно-инвестиционному развитию, что выражалось в образовании в этих фондах дефицита средств в виду несбалансированности сроков заимствований и сроков возврата средств из инвестиционных проектов, и отсутствием резерва для выполнения обязательств по обслуживанию государственного долга. Недостатки в системе управления облигационными займами повлияли на снижение их ликвидности и инвестиционной привлекательности. Указанные факторы обусловили привлечение в бюджетную систему от 10 до 20% средств от объявленного объема эмиссии облигационных займов, а также к дополнительным финансовым затратам бюджета, выразившимся в недополучении я финансовые фонды городских облигационных займов более 2 млн. рублей. Передача функций по управлению займами многочисленным посредническим организациям привела к увеличению расходов бюджета на их обслуживание более чем на 6,6 млн. рублей.

2. Общей для многих субъектов РФ, включая и город Москву, остается проблема неувязанности процессов управления долговыми обязательствами с процессами планирования и исполнения бюджета, что обусловило недостаточную обоснованность политики государственных заимствований. Так, несмотря на отсутствие в структуре доходов бюджета города Москвы источников поступлений в иностранной валюте, привлечение среднесрочных заимствований осуществлялось в форме внешних кредитов с применением механизмов, согласно которым поступление валютных средств в городской бюджет осуществлялось за вычетом комиссии за выполнение мероприятий по организации кредитов в размере 81,9 млн. рублей, которые фактически увеличили ежегодные платежи на один процент. Сумма избыточно израсходованных средств в результате выплаты процентных

платежей иностранному банку-кредитору, предложившему невыгодные условия кредитования, в расчете на недополученную городом часть кредитов, составила 266,5 тыс. евро (9,2 млн. рублей).

3. В результате проведенной реструктуризации долговых обязательств по кредитам за счет выпусков городских внутренних облигационных займов процентные и непроценгные расходы бюджета на

109.6 млн. рублей превысили полученный от реструктуризации долговых обязательств экономический эффект.

4. Применение метода досрочного погашения городских внутренних облигационных займов не всегда давало возможность экономить бюджетные средства. Поскольку это было связано с так называемой компенсацией владельцам облигаций не полученного ими купонного дохода вследствие сокращения срока их обращения, который предусматривался условиями эмиссии. Это осуществлялось через механизм выкупа облигаций по цене, превышающей номинальную стоимость. В последствии это привело к дополнительным расходам бюджета, которые за 2004-2007 годы составили

701.7 млн. рублей. В свою очередь размещение облигационных займов с дисконтом (по цене, меньшей чем номинальная стоимость) привело в 2009 году к бюджетным потерям в размере 13 110,5 млн. рублей.

5. В результате превышения темпов привлечения заемных средств над темпами их погашения, государственный долг города Москвы за 2003-2006 годы в целом увеличился в 1,6 раза. При этом в долговой системе применялось опережающее привлечение заемных средств в городской бюджет вне зависимости от финансовой потребности в течение года, что в последствии приводило к их аккумуляции и как следствию к негативным последствиям. В конечном итоге накопившиеся за несколько лет остатки денежных средств к 2006 году выросли практически до уровня, превышающего объем государственного долга города Москвы.

Вместе с тем, не использовались финансовые возможности бюджета, который на протяжении нескольких лет исполнялся с профицитом, для существенного сокращения государственного долга за счет накопленных остатков средств, что обусловило бы снижение расходов бюджета на его обслуживание. Кроме того, сложившаяся практика управления бюджетными средствами представляла собой привлечение заимствований на экономически не выгодных для города условиях. Это осуществлялось одновременно с вложениями образовавшихся в ходе исполнения бюджета временно свободных остатков средств бюджета в финансовые активы в виде размещение средств на депозитных счетах в кредитных организациях.

Сравнительный анализ финансовых результатов указанных пассивных и активных операций с бюджетными средствами показал, что в ряде случаев уровень ежемесячных доходов по депозитным вкладам не превышал дисконт по облигационным займам.

6. Применяемые методы управления долговыми обязательствами были направлены в основном на отдаление и удлинение сроков погашения обязательств. При этом не учитывалась необходимость сглаживания графика плановых платежей, что и привело к ситуации, когда в отдельные годы городской бюджет испытывал пиковые долговые нагрузки (2005, 2007, 2008 годы). Не смотря на это, не были учтены данные недостатки в действующей системе планирования бюджетных показателей, что могло бы предупредить возникновение подобных ситуаций в будущем. Следующие этапы пиковых долговых платежей будут приходиться на 2011 и 2015 годы. Поэтому целесообразно использовать другие рыночные механизмы управления долгом. Речь идет об операциях с государственными ценными бумагами на открытом финансовом рынке (сделки РЕПО). Такие операции дают возможность экономить бюджетные средства при минимальном риске, поскольку в залоге у региона-эмитента находятся собственные долговые обязательства. В перспективе они предпочтительнее досрочного выкупа

долга, поскольку позволяют оставаться змитенту на рынке, торговать собственными облигациями, тем самым повышать инвестиционную привлекательность и рассматривать их в качестве инструмента диверсификации кредитных портфелей инвесторов.

Учитывая вышеизложенное следует отметить, что недостатки в долговой политике, а в ряде случаев и отсутствие подходов к оценке эффективности проведенных операций с долговыми обязательствами, необоснованность планирования социально-экономических и основных бюджетных показателей, включая ежегодную программу государственных заимствований, в конечном счете привели к принятию необоснованных управленческих решений и значительным расходам.

Таким образом, исследование данной группы проблем позволило выявить недостатки в действующем механизме управления государственным долгом города Москвы и определить размер экономических потерь, понесенных городским бюджетом в результате необоснованного применения методов управления долговыми обязательствами.

Четвертая группа проблем связана с обоснованием методических подходов к управлению государственным долгом региона, позволяющих оптимизировать его влияние на бюджет и регулировать долговую устойчивость, которая характеризует состояние финансовой обеспеченности с точки зрения предстоящих платежей по погашению долговых обязательств в определенный период времени.

Для этого автором были сформулированы и обоснованы шесть принципов функционирования системы управления долговыми обязательствами на субфедеральном уровне (на примере города Москвы), к которым относятся: соблюдение оптимального объема государственного долга, экономическая обоснованность темпов роста государственного долга, наличие взаимосвязи показателей между заемным и инвестиционным циклами, достижение заданных целей использования заемных средств,

применение методов оперативного управления долговыми обязательствами, обеспечение ликвидности бюджетной системы. На основе данных принципов в дополнение к существующим показателям эффективности управления долговыми обязательствами разработана группа показателей ликвидности бюджета, характеризующая его долговую устойчивость (таблица 1).

Таблица 1

Показатели, участвующие в оценке долговой устойчивости бюджета

Показатели ликвидности бюджета Порядок расчета Рекомендуемые предельные значения Примечание

Коэффициент текущей ликвидности бюджета К1 =Од1/П! Од1 - объем остатка бюджетных средств, размещенных на депозитных счетах в кредитных организациях на условиях до востребования; Ш - объем обязательств по погашению краткосрочных и среднесрочных долговых обязательств. Более 0,75 (0,75 -критический уровень; менее 0,75 ограниченная ликвидность). Данные показатели характеризует способность региона мобилизовать денежные ресурсы для своевременного погашения долговых обязательств.

Коэффициент срочной ликвидности бюджета К2 = Од2 / П2 Од2 - объем остатка бюджетных средств, размещенных на депозитных счетах в кредитных организациях на срочных условиях; П2 - объем обязательств по погашению долгосрочных долговых обязательств Более 0,25 (0,25 -критический уровень; менее 0,25 ограниченная ликвидность)

Коэффициент общей ликвидности бюджета КЗ=ОдЗ/ПЗ ОдЗ - общий объем остатка бюджетных^ средств, размешенных на депозитных счетах в кредитных организациях на условиях до востребования и срочных условиях; ПЗ - общий объем обязательств по погашению долговых обязательств. Более 1,0 (1,0 -критический уровень; менее 1,0 -ограниченная ликвидность)

Доля государст венного долга к объему резервного фонда бюджета Д1 = Огд »100% РФ Огд - объем средств, необходимых для погашения долговых обязательств; РФ- резервный фонд бюджета. До 100 процентов (от 100 до 250 процентов умеренный уровень; от 250 - низкий уровень долговой устойчивости) Показатель характеризует возможности региона погасить накопленные долговые обязательства за счет резервного фонда.

Доля государст венного долга к объему имущественной казны Д2 = Огд 400% ик Огд - объем средств, необходимых для погашения долговых обязательств; ИК - рыночная стоимость необремененных объектов имущественной казны (земельные участки, здания, строения, нежилые помещения, акции и доли города Москвы в хозяйственных обществах). До 100 процентов (от 100 до 150 процентов умеренный уровень; от 150 - низкий уровень долговой устойчивости) Показатель характеризует возможности региона погасить накопленные ьолговые обязательства за счет продажи объектов имущественной казны.

Таким образом, исследование эффективности управления долговыми обязательствами будет последовательно идти вслед за развитием новых инструментов и финансовых рынков, а также под влиянием других взаимосвязанных с бюджетом факторов. Из этого следует, что перечень этих показателей и их рекомендуемые предельные значения являются открытыми.

Пятая группа проблем, отраженная в исследовании, связана с обоснованием необходимости разработки критериев финансовой и бюджетной эффективности управления долговыми обязательствами в форме государственных ценных бумаг. Исследование показало, что в субъектах РФ при существующих механизмах управления долговыми обязательствами не дается оценка и не приводятся критерии, по которым можно проанализировать последствия принятых решений по управлению долговыми обязательствами, совершению операций с государственными облигациями. Повышение актуальности данной проблемы подчеркивается еще и тем, что изменение структуры государственного долга субъектов РФ в 2004-2008 годах происходило в сторону увеличения удельного веса заимствований в виде государственных ценных бумаг (таблица 2).

Таблица 2

Структура государственных заимствований субъектов РФ

Годы Привлечение заемных средств в бюджеты субъектов РФ Погашение долговых обязательств субъектов РФ

Ценные бумаги Кредиты Ценные бумаги Кредиты

сумма млн. руб. удельный ' вес, % сумма млн. руб. удельный вес, % сумма млн. руб. удельный вес, % сумма млн. руб. удельный вес, %

2004 62 496,4 63,1 36 319,8 36,6 27 991,7 40,7 39 847,6 57,9

2005 58 861,6 51,2 55 156,0 48,0 55 736,2 50,2 53 310,6 47,9

2006 47 872,1 46,5 54 862,2 53,2 22 325,5 31,9 47316,0 67,7

2007 56311,2 53,4 49 145,6 46,5 45 468,2 59,1 31 419,2 40,9

2008 167 192,2 75,6 53 936,7 24,4 88 550,5 64,1 49 692,8 35,9

Источник: бюджетная отчетность субъектов РФ {hitp:/h\v, iv rtiinfirt.ru).

Наибольший удельный вес заимствований в виде государственных ценных бумаг приходился на город Москву и Московскую область (2004 год - 67,1%; 2005 год - 66,9%; 2006 год - 73,5%; 2007 год - 78,4%; 2008 год -89,3%), что объясняется объективными причинами, в частности большей

развитостью финансового рынка московского региона и соответственно концентрацией заемщиков и кредиторов. С учетом этих же причин более высокими темпами роста по сравнению с кредитами отмечаются объемы заимствований в государственных ценных бумагах, когда, например, город Москва в рамках управления долгом приступил к активному заключению сделок РЕПО с государственными ценными бумагами.

Автором была разработана и апробирована на практике в ходе проведения контрольных мероприятий методика, позволяющая оценить эффективность сделок РЕПО с государственными ценными бумагами. В основу оценки эффективности сделок РЕПО было положено классическое понимание соотношения затрат и полученных результатов. В связи с этим разработаны критерии финансовой и бюджетной эффективности и алгоритм их расчета.

1. К критериям финансовой эффективности сделок РЕПО относятся доходность и ценовой эффект.

1.1 Доходность сделки - показывает стоимость предоставленных бюджетных средств эмитентом облигаций - заемщику. Другими словами доходность в данном случае представляет собой стоимость кредитных ресурсов для продавца под залог выкупленных эмитентом собственных облигаций. Поэтому в отличии от операций размещения облигаций, когда эмитент выступает заемщиком и стремиться к снижению доходности к погашению, в этих сделках эмитент выступает одновременно покупателем собственных облигаций и кредитором, а значит заинтересован в увеличении доходности сделки.

Динамика доходности сделок РЕПО рассматривается в сравнении с такими индикаторами финансового рынка как процентные ставки рефинансирования кредитных организаций, установленных Центральным банком Российской Федерации или со среднерыночными процентными ставками по межбанковским кредитам, действующим в период заключения сделок РЕПО, что позволит дать сравнительную оценку стоимости

кредитных ресурсов и определить текущую рыночную стоимость государственных ценных бумаг субъекта РФ.

Формула определения доходности сделок РЕПО имеет следующий

вид:

и = --~х(5'ГУ"~АК-х -I- х ЮО [ % годовых ], где

" N X Т

Д - доходность сделок РЕПО;

N - количество облигаций;

5] - выручка от продажи облигаций;

Бг -- сумма выкупа облигаций;

Т - количество дней в году (принимается равным 365 дней);

I - срок сделки РЕПО;

Д К - сумма комиссии биржи и вознаграждения уполномоченного

агента.

Д К = К, + К2 + К3 [ руб.], где

К1 - комиссия биржи;

К2 - сумма вознаграждения уполномоченного агента за осуществление операций выкупа облигаций в рамках первой части сделки РЕПО;

К3- сумма вознаграждения уполномоченного агента за осуществление операций продажи облигаций в рамках второй части сделки РЕПО.

Для определения более точного числового значения данного критерия целесообразно рассчитывать среднюю доходность сделок РЕПО путем ее взвешивания по объему выкупа облигаций (Д\).

1.2 Ценовой эффект - характеризует финансовый результат от сделок РЕПО, который зависит от цены выкупа облигаций по первой части сделки РЕПО и от цены продажи по второй части сделки РЕПО.

Формула расчета ценового эффекта сделок РЕПО выглядит следующим образом:

¡1 п

Эц=183- 1Б4 [руб.] , где

¡=1 ¡=1

Эц - ценовой эффект сделок РЕПО;

- сумма денежных средств, поступивших в бюджет от продажи облигаций по цене продажи;

54 - сумма выкупа облигаций по цене выкупа;

1 - порядковый номер обратной сделки РЕПО;

п - количество обратных сделок РЕПО.

2. К критериям бюджетной эффективности сделок РЕПО относятся суммарный эффект и коэффициент использования бюджетных средств. Критерии бюджетной эффективности рассматриваются в динамике по каждой сделке и могут сравниваться с аналогичными показателями эффективности сделок РЕПО, заключенных в других субъектах РФ.

2.1 Суммарный эффект характеризует уменьшение или увеличение расходов бюджетных средств на обслуживание государственного долга в рамках заключения сделок РЕПО.

Для определения суммарного эффекта от сделок РЕПО необходимо учитывать объемы поступления и выбытия денежных средств в городской бюджет, на которые влияют такие параметры, как сумма выкупа облигаций, выручка от продажи облигаций, накопленный купонный (процентный) доход, комиссия биржи, вознаграждение уполномоченного агента, а также дисконт.

Формула расчета суммарного эффекта сделок РЕПО выглядит следующим образом:

п п п п

Э=2]АНКД + 1дД+ £дс - ХДК [руб.] ,где

¡=1 1-1 ¡»1 ¡=1

Э - суммарный эффект сделок РЕПО;

1 - порядковый номер сделки РЕПО;

п - количество сделок РЕПО.

А НКД - разница полученного и уплаченного накопленного купонного (процентного) дохода;

Л НКД = НКДп - НКДу [руб.]

НКДп - накопленный купонный (процентный) доход, полученный в результате осуществления второй части сделки РЕПО;

НКДу - накопленный купонный (процентный) доход, уплаченный в результате осуществления первой части сделки РЕПО.

ДД - разница дисконта, образующегося при заключении обратной сделки РЕПО;

ДД = Дв-Дп [руб.]

Дв - дисконт, образующийся в результате осуществления первой части обратной сделки РЕПО;

Дп - дисконт, образующийся в результате осуществления второй части обратной сделки РЕПО.

АС - разница сумм превышения цены продажи и выкупа над номинальной стоимостью облигаций при заключении обратной сделки РЕПО;

А С = Сп - Св [руб.]

Сп - сумма превышения цены обратной продажи облигации над номинальной стоимостью;

Св - сумма превышения цены выкупа облигации над номинальной стоимостью.

2.2 Коэффициент использования бюджетных средств - показывает размер суммарного эффекта в расчете на объем бюджетных средств, использованных для заключения сделок РЕПО.

Формула расчета коэффициента использования бюджетных средств в сделках РЕПО выглядит следующим образом:

Ки= 'где

Э - суммарный эффект сделок РЕПО;

Б2 - сумма выкупа облигаций.

Бюджетная эффективность сделок РЕПО показывает удельный вес суммарного эффекта в объеме бюджетных средств, израсходованных на обслуживание государственного долга.

Формула расчета бюджетной эффективности сделок РЕПО выглядит следующим образом:

Э

ЭБ = -;-;--;-х 100 [%]

(ХНКДу+ЕДп + ХСв)

1-1 ¡-I ¡-1

Для получения объективного результата данного критерия целесообразно рассчитывать среднюю бюджетную эффективность сделок РЕПО путем ее взвешивания по объему выкупа облигаций (ЭбО-

В качестве примера использования предложенной методики оценки эффективности сделок РЕПО с государственными ценными бумагами были рассмотрены и проанализированы выпуски городского облигационного внутреннего займа города Москвы, с которыми проводились данные операции. Итоговые значения показателей эффективности приведены в таблице 3.

Таблица 3

Показатели 2006-2008 гг. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 1

Доходность (ДО, % годовых б,П 4,79 6,08 8,24

Ценовой эффект (Эц), млн.руб. -100,8 -50,1 -37,5 -13,2

Суммарный эффект (Э), млн.руб. 242,9 47,4 85,0 110,5

Коэффициент использования бюджетных средств (Ки) 0,0035 0,0018 0,0037 0,0054

Бюджетная эффективность (Эб1), % 7,49 6,96 4,73 2,94

Произведенные расчеты показывают, что данная методика дает возможность оценить и сравнить эффективность всех заключенных сделок РЕПО по выбранным критериям не только за какой-либо отчетный период (год, квартал, месяц, или даже за день), но и по каждой из 266 сделок в отдельности.

Анализ данных таблицы 3 говорит о том, что не все критерии эффективности имели положительное значение. При отрицательном ценовом эффекте, сложившемся в связи с выкупом облигаций по цене, превышающей цену продажи, суммарный эффект имел положительную величину. Это было достигнуто в результате экономии расходов бюджега на выплате накопленного (процентного) дохода по облигациям. При этом не смотря на то, что среднее значение коэффициента использования бюджетных средств было достаточно низким (0,0035), тем не менее, из года в год его значение увеличивалось, что свидетельствовало о росте объемов бюджетных средств, направляемых на финансирование сделок. Вместе с тем, это сопровождалось снижением бюджетной эффективности сделок РЕПО. Доходность сделок РЕПО за этот же период в среднем возросла в 1,7 раза и составила 6,17% годовых, что говорит об удорожании стоимости кредитных ресурсов, получаемых заемщиком от эмитента в обмен на облигации.

Таким образом, данный подход представляет собой не только результат чисто теоретических исследований методов управления государственными долговыми обязательствами, но и на практическом уровне полученная оценка эффективности сделок РЕПО с государственными ценными бумагами с использованием предложенной методики создает основу для анализа этих сделок и формирования выводов об их результативности.

Предложенные в диссертации теоретические разработки и методические рекомендации буду!' способствовать администрациям субъектов РФ в принятии экономически обоснованных решений и сохранении долговой устойчивости бюджета в долгосрочной перспективе.

Список публикаций по теме диссертации

Основные положения диссертационной работы нашли свое отражение в 11 авторских публикациях общим объемом 5,6 п.л.

В теоретических и научно-практических журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Зуев Д.С. Об оценке эффективности управления долговыми обязательствами регионов.//Финансы, № 3,2008 (0,5 п.л.);

2. Зуев Д.С. Долговая система региона.//Вестник АКСОР, № 3, 2008 (0,6 п.л.);

3. Зуев Д.С. Бюджетный аспект в управлении государственными облигационными займами.//Финансы и кредит, № 13, 2009 (0,4 пл.);

4. Зуев Д.С. Мониторинг долговой устойчивости бюджетной системы.// Вестник АКСОР, спец. номер, 2009 (1,0 п.л.);

5. Зуев Д.С. Методы оценки эффективности государственных заимствований в бюджетном процессе региона.//Управленческий учет, № 9, 2009 (0,5 л .л.)

6. Зуев Д.С. Анализ влияния государственных долговых обязательств на бюджет.//Финансы и кредит, № 9 (393), 2010 (0,6 п.л.).

В других изданиях и журналах, печатных средствах массовой информации:

7. Зуев Д.С. Подходы к оценке эффективности управления долговыми обязательствами регионов.//Вестник МГУУ, № 1,2008 (0,6 п.л.).

8. Зуев Д.С. Правовое и экономическое регулирование государственных долговых обязательства/Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Москвы, № 4 (31), 2009 (0,5 п.л.).

9. Зуев Д.С. Государственный долг в системе экономических и бюджетных отношений.//Инициативы XXI века, № 4,2010 (0,5 п.л.).

10. Зуев Д.С. Вопросы регулирования государственных долговых обязательств в условиях финансового кризиса. /Сборник материалов научно-практической конференции Московского городского университета управления Правительства Москвы. - М.: Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2010. (0,3 пл.).

11. Зуев Д.С. Хороший аудит консервативен.//Российская газета, № 240 (3909), 2005, С. 18.(0,1 пл.).

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Зуев, Денис Сергеевич

Введение.

Глава I. Государственный долг в системе экономических отношений.

1.1 Государственный долг как экономическая категория.

1.2 Экономические модели управления долговыми обязательствами.

1.3 Методические основы анализа государственного долга.

Глава П. Анализ управления долговыми обязательствами в бюджетной системе.

2.1 Долговая устойчивость региональной бюджетной системы.

2.2 Развитие долговой системы города Москвы.

2.3 Анализ действующей системы управления долговыми обязательствами города Москвы.

Глава III. Пути повышения эффективности управления государственным долгом.

3.1 Направления совершенствования управления государственным долгом на региональном уровне.

3.2 Методический подход к управлению государственным долгом региона с использованием показателей долговой устойчивости 126 бюджета.

3.3 Рекомендации по расчету критериев эффективности управления долговыми обязательствами в форме государственных ценных 132 бумаг.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление долговыми обязательствами региона"

Актуальность темы исследования. В современной экономике в связи с хроническими дефицитами государственных бюджетов и продолжающимися процессами их нарастания в силу различных факторов, когда развитые страны и страны, находящиеся на этапе своего последовательного развития испытывают недостаток средств для поддержания нормального уровня жизни своих граждан и обеспечения обороноспособности, им все чаще приходится прибегать к заимствованиям, в результате которых образуется государственный долг, оказывающий влияние на дальнейшее экономическое развитие, от которого зависит жизнь будущих поколений.

Отечественными и зарубежными учеными-экономистами накоплен методологический опыт и разработаны различные экономические модели управления государственным долгом, основанные на различных принципах. Макроэкономические модели, характеризуют взаимодействие долга и инфляции, долга и налогообложения; долга и денежно-кредитной системы. Эконометрические же. модели управления долгом, разработанные для анализа безопасности заимствований бедными странами, построены на основе влияния таких факторов, как спрос на финансовые ресурсы, изменение экспорта, отношение импорта к ВВП, темпы роста ВВП, численность населения, отношение долга к общественным расходам, и сводятся к зависимости между снижающимися доходами от экспорта в этих странах и потребностью во внешних заимствованиях. Другие модели предусматривают управление временной структурой государственного долга и нацелены исключительно на минимизацию издержек на его обслуживание на заданном интервале времени.

Однако в основной своей массе все эти модели возможно реализовать только на уровне государства, поскольку в силу особенностей конституционного устройства и бюджетного законодательства многих стран возможности влияния субнациональных образований (субъектов федерации, штатов, земель, кантонов, гмин, муниципалитетов, провинций и пр.) на макроэкономические показатели существенно ограничены, что приводит к необходимости разработки подходов, на которых должно основываться управление государственным долгом на этом уровне.

Одновременно с процессами интеграции Российской Федерации в мировую экономику растет зависимость нашей страны и соответственно субъектов Российской Федерации от ценовой конъюнктуры, в частности на кредитные ресурсы, что ставит вопросы как о целесообразности их привлечения, так и об оценке эффективности использования. По объективным причинам не существует единого интегрированного показателя, определяющего эффективность управления государственным долгом, поскольку его влияние многогранно и проявляется в самых разных сферах экономической и общественной жизни страны. Между тем имеющиеся показатели, характеризующие результаты управления государственной долговой задолженностью не учитывают в полной мере особенности региональных бюджетов.

В то же время рост государственного долга требует не только применение современных методов управления, приводящих к минимизации затрат на его обслуживание и снижение рисков возникновения долговых дефолтов. Весьма очевидной становится необходимость формирования методических разработок, без знания которых, достаточно сложно объективно оценить эффективность операций с субнациональными долговыми обязательствами, влияющих на доходы и расходы бюджета. Разработка практических рекомендаций по их внедрению сделает еще один шаг на пути к решению данной проблемы. Этими обстоятельствами и обусловлена актуальность исследования.

Степень разработанности проблемы. В ходе диссертационного исследования были рассмотрены и проанализированы научные работы, раскрывающие сущность государственного долга, его классификацию, экономические модели и методы управления, причины возникновение финансовых кризисов в различных странах и их последствия, индикаторы, характеризующие долговую устойчивость бюджетов стран.

Весомый вклад в исследование данных проблем внесли отечественные и зарубежные ученые. Общие подходы к определению понятия «государственный долг» и «управление государственным долгом» были сформулированы в работах А.В. Абышевой, Б.Г. Болдырева, Ю.Я. Вавилова,

A.M. Бабич, JI.C. Гринкевич, С.С. Жуковой, В.В. Казакова, Т.Н. Новожиловой, Л.П. Павловой, Пахомова С.Б., Ю.А. Рюминой

B.А. Слепова, А.З. Селезнева, С.А. Чернецова и других. Определение целей и задач государственного долга в постановочном виде рассматривается в работах A.M. Русяйкиной, Дж. Тобина, Л.И. Ушвицкого. А.А. Кумыковым подробнее рассматривается и обосновывается содержание государственного долга как категории экономической теории, основанной на постиндустриальном характере. Построение экономических моделей управления государственным долгом достаточно подробно описаны зарубежными экономистами Р.Барро, М. Герсовицем и Дж. Итоном.

Постановка проблемы управления долгом, разработки, совершенствования и применения долговых индикаторов была обозначена представителями международных организаций - независимой группой экспертов Секретариата Конференции ООН, специалистами Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития, Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), международными рейтинговыми агентствами («Мудис Инвесторе Сервис», «Стандард энд Пурс» и «Фитч Рейтинге»), а также экспертами Министерства финансов Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Внешэкономбанка.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка и обоснование теоретических подходов к управлению долговыми обязательствами региона и выработка методических рекомендаций по совершенствованию управления долговыми обязательствами на субфедеральном уровне.

Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих основных задач:

- рассмотреть основные теоретические положения о государственном долге как экономической категории, понятии управления долговыми обязательствами, а также формы государственного долга, эмитируемого государством и субнациональными образованиями;

- исследовать существующие экономические модели управления государственным долгом и деятельность государства (субнациональных образований) по управлению долговыми обязательствами;

-проанализировать структуру и динамику государственного долга города Москвы, выявить экономические последствия применяемых методов управления долговыми обязательствами;

- сформулировать новый подход к управлению государственным долгом регионов, позволяющий оптимизировать его влияние на бюджет;

-разработать рекомендации по оценке эффективности управления долговыми обязательствами в форме государственных ценных бумаг.

Объектом диссертационного исследования являются экономические отношения по формированию и эффективному управлению долговыми обязательствами города Москвы.

Предметом диссертационного исследования являются методы управления долговыми обязательствами региона и оптимизация их влияния на бюджетный процесс.

Область исследования. Исследование выполнено в соответствии с Паспортом номенклатуры специальностей научных работников по специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» (часть I «Финансы», раздел 2 «Государственные финансы», пункт 2.8 «Государственный долг и государственный кредит: проблемы управления внутренними и внешними долгами государства; критерии эффективности государственного кредитования и заимствования).

Теоретическую и методологическую основу данного исследования составили научные труды по отечественной и зарубежной экономике в сфере макроэкономики и управления государственными финансами, а также законодательные, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и города Москвы, документы министерств и ведомств. Использовалась информация, полученная из различных источников: официальных государственных документов, включая отчеты федеральных органов исполнительной власти об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и финансовые отчеты органов исполнительной власти города Москвы, данных международных и российских финансовых организаций и агентств, центральной базы статистических данных Федеральной службы государственной статистики РФ, Мосгорстата, монографии, диссертационные исследования, материалы международных и межрегиональных научно-практических конференций, посвященных проблемам государственного долга и др.

Методологической основой диссертации явились принципы диалектической логики, позволяющие рассматривать систему управления государственным долгом региона в развитии и взаимосвязи. В работе использовались такие методы как системный и структурно-функциональный анализ, классификация, сравнение, группировка, ранжирование, факторный анализ, метод экспертных оценок.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке и научном обосновании путей повышения эффективности управления государственным долгом на региональном уровне.

К наиболее значимым научным результатам исследования, полученным автором, относятся следующие:

1. На основе обобщения теоретических знаний о государственном долге предложена формулировка этого понятия, учитывающая механизм и цель заимствований, дополнены существующие признаки его классификации, на основе которых разработаны новые формы долговых обязательств на субфедеральном уровне.

2. Систематизированы и сгруппированы существующие модели управления долговыми обязательствами в зависимости от особенностей конституционного устройства государств и подходов к экономическому развитию.

3. Определен основной методический подход к функционированию системы управления государственным долгом региона, основанный на принципах оптимизации его влияния на бюджет.

4. На основе проведенного анализа структуры и динамики государственного долга города Москвы, применяемых методов управления долговыми обязательствами, предложены показатели ликвидности, характеризующие долговую устойчивость бюджета и обоснована целесообразность их практического использования (на примере города Москвы).

5. Разработана и апробирована на примере города Москвы методика расчета критериев эффективности управления долговыми обязательствами в форме государственных ценных бумаг.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что основные положения работы представляют собой определенный вклад в практику управления государственным долгом региона.

Основные теоретические положения (понятие «государственного долга», классификации его форм, методический подход к управлению государственным долгом региона с использованием показателей долговой устойчивости бюджета), изложенные в диссертации, используются в учебном процессе Московского городского университета управления Правительства Москвы при чтении лекций и проведении семинарских занятий у студентов, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Налоги и налогообложение», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит».

Практические результаты диссертационного исследования также могут использоваться в работе специалистов подразделений внутреннего аудита экономических и финансовых ведомств органов исполнительной власти, а также организациями, выполняющими функции внешнего государственного и муниципального финансового контроля (контрольно-счетные палаты субъектов РФ, службы финансово-бюджетного надзора и иные), как составная часть целостной комплексной системы оценки эффективности управления государственным долгом региона, имеющим в своем долговом портфеле государственные ценные бумаги.

Апробация диссертационной работы: Разработанные автором диссертации рекомендации по расчету критериев эффективности управления долговыми обязательствами по государственным- ценным бумагам были апробированы в ходе проведения экспертизы при подготовке заключения Контрольно-счетной палаты Москвы на проект закона о бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов, внешней проверки отчета об исполнении бюджета города Москвы за 2008-2009 годы Комитета государственных заимствований города Москвы (главный администратор источников финансирования дефицита бюджета), и проверки осуществления расчетов по операциям с государственными ценными бумагами города Москвы. На основании указанных экспертиз и проверок Контрольно-счетной палаты Москвы, в которых использовались результаты диссертационного исследования, Московской городской Думой был принят Закон города Москвы от 23.09.2009 № 35 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 декабря 2008 года № 65 «О бюджете города Москвы на 2009 год» в части изменения показателей Программы государственных внутренних заимствований города Москвы на 2009 год по государственным ценным бумагам. Правительством Москвы издано постановление от 26.05.2010 № 435-ПП «О некоторых вопросах функционирования системы управления государственным долгом города Москвы».

В целях повышения эффективности методического обеспечения деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы и на основании решения Редакционно-методического совета Контрольно-счетной палаты Москвы (протокол от 28.01.2010), разработанные автором рекомендации по расчету критериев эффективности управления долговыми обязательствами по операциям с государственными ценными бумагами были утверждены приказом Контрольно-счетной палаты Москвы от 04.02.2010 № 14/01-05 «О методических документах» и включены в каталог нормативных и методических документов Контрольно-счетной палаты Москвы в виде методических рекомендаций для применения в практической деятельности.

Результаты исследования докладывались и получили положительную оценку на научно-практических конференциях «Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса» (г. Москва, май 2009 года), «Глобализация международных отношений и ее влияние на развитие региональных международных связей» (г.Москва, февраль 2010 года).

Публикации. Основные положения данной работы нашли свое отражение в 11 авторских публикациях общим объемом 5,6 п.л.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. Объем работы составляет 150 страниц основного текста, включающего 23 таблицы, а также 11 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Зуев, Денис Сергеевич

Заключение

Диссертационное исследование в области изучения теоретических подходов к управлению государственным долгом, анализа влияния на долговую устойчивость бюджета города Москвы, позволяет сделать следующие выводы, на основе которых разработаны рекомендации по повышению эффективности управления региональными долговыми обязательствами.

1. Природа государственного долга показывает единые причины его возникновения, заключающиеся в поиске наиболее оптимальных источников финансирования дефицитов бюджетов. Развитие финансовых отношений привело к существенному повышению роли государственного долга, как в экономической теории, так и на практике, являясь одним из факторов влияния на макроэкономическую и бюджетную политику государства.

2. Как показало ' диссертационное исследование существующие определения государственного долга имеют отличия в зависимости от того, какие формы долговых обязательств включаются исследователями в состав государственного долга или применяются другие критерии его качественной оценки, которые обусловили разделение взглядов.

На основе анализа и обобщения существующих теоретических подходов к исследованию государственного долга и его роли в экономике автором диссертационного исследования разработано новое понятие «государственного долга». Исходя из его экономической сущности предложена формулировка, которая является достаточно конкретной и емкой, поскольку она включает в себя краткое определение субъектов и причину взаимодействующих сторон, цель заимствований, а также их последствия. Кроме того, в рамках исследования управления долговыми обязательствами города Москвы была выявлена особенность, которая стала основой для дополнения классификации существующих признаков и разработки новых форм долговых обязательств на субфедеральном уровне.

Разработанные формы долговых обязательств характеризуется механизмом предоставления заемных средств и заключаются в трансформации еврооблигационных займов, размещаемых иностранным банком-кредитром на зарубежном рынке капитала в предоставляемые субъектам РФ кредиты. При этом долговые обязательства классифицированы на трансформационные полные и трансформационные неполные формы.

Трансформационные полные долговые обязательства — это привлеченные субъектом РФ (заемщиком) от иностранного банка-кредитора кредиты в иностранной валюте в объеме средств, равном объему размещенного этим банком-кредитором собственного еврооблигационного займа. Другими словами объем государственного долга субъекта РФ соответствует объему долга банка-кредитора.

Трансформационные неполные долговые обязательства — это привлеченные субъектом РФ (заемщиком) от иностранного банка-кредитора кредиты в иностранной валюте в меньшем объеме средств, по отношению к объему размещенного этим банком-кредитром собственного еврооблигационного займа.

Как в случае трансформационных полных, так и в случае трансформационных неполных долговых обязательств субъектом РФ привлекаются кредиты на условиях, предусматривающих привязку срока погашения номинального долга и процентного дохода, выплачиваемого непосредственно банком-кредитором владельцам еврооблигаций, к сроку погашения и обслуживания кредитов в иностранной валюте, которые банк-кредитор предоставляет субъекту РФ (заемщику).

Актуальность и востребованность разработанной классификации долговых обязательств обусловлена необходимостью их диверсификации для обеспечения оптимизации влияния долговой нагрузки на бюджет региона, повышения кредитного рейтинга и снижения расходов на обслуживание долга.

3. В диссертационном исследовании систематизированы и сгруппированы существующие экономические модели управления долговыми обязательствами в зависимости от конституционного устройства государств и подходов к экономическому развитию (банковская модель, структурная модель, модель зависимости от кредитных отношений, модель развития, рыночная модель).

Проанализированы существующие механизмы управления региональными долговыми обязательствами, которые закреплены на законодательном уровне субъектов РФ, и сделаны выводы о наличии системных недостатков, препятствующих работе по повышению эффективности управления долгом (не дается оценка и не приводятся критерии, по которым можно проанализировать последствия принятых решений по управлению долговыми обязательствами, совершению операций с государственными облигациями). Общей для многих субъектов РФ является проблема неувязанности процессов управления долговыми обязательствами с процессами планирования и исполнения бюджета.

Кроме того, выявлено, что в 46 субъектах РФ, имеющих по состоянию на 01.01.2010 государственный долг, вообще не приняты нормативные правовые акты, определяющие процесс управления долгом. Как следствие наблюдалось увеличение количества субъектов РФ с просроченной долговой задолженностью, при этом ее размер в 2,9 раза превысил уровень 2004 года.

Анализ динамики и структуры государственных заимствований субъектов РФ показал, что в основном они состояли из заимствований в виде размещенных государственных ценных бумаг и кредитов. На рыночные заимствования (государственные ценные бумаги) в разные годы приходилось от 46,5 до 75,6 процента, на кредиты от 24,4 до 53,2 процента, при этом наблюдалось формирование тенденции к их росту, как одного из основных источников финансирования дефицитов бюджетов субъектов РФ, что ь вызывало необходимость разработки подходов к оценке эффективности управления этой формой долговых обязательств.

4. Как показал анализ становления и развития долговой системы города Москвы не была полностью реализована концепция городских заимствований, в соответствии с которой городской заем должен представлять собой сбалансированную систему внутреннего, сберегательного и внешнего займов, выпускаемых и размещаемых отдельными эмиссиями на основе различных по своим характеристикам государственных ценных бумаг. Это привело к дополнительным финансовым затратам бюджета, выразившимся в недополучении в финансовые фонды городских облигационных займов значительных денежных средств и увеличении расходов бюджета на обслуживание долга.

Несмотря на отсутствие в структуре доходов бюджета города Москвы источников поступлений в иностранной валюте, привлечение среднесрочных заимствований осуществлялось в форме внешних кредитов. Привлечение внешних заимствований в иностранной валюте сопровождалось валютными рисками, увеличением долговой задолженности в рублевом эквиваленте в связи с девальвацией национальной валюты и в целом оказалось достаточно затратным для городского бюджета.

В результате проведенной реструктуризации долговых обязательств по кредитам за счет выпусков городских внутренних облигационных займов процентные и непроцентные расходы бюджета превысили полученный от реструктуризации долговых обязательств экономический эффект.

Применение метода досрочного погашения городских внутренних облигационных займов не всегда давало возможность экономить бюджетные средства. Поскольку это было связано с так называемой компенсацией владельцам облигаций не полученного ими купонного дохода вследствие сокращения срока их обращения, который предусматривался условиями эмиссии. Выкуп облигаций осуществлялся по цене, превышающей их номинальную стоимость, также, как и проведение операций по размещению облигаций по цене ниже номинальной стоимости (с дисконтом), что в последствии привело к значительным дополнительным расходам бюджета на обслуживание долга.

При этом сложившаяся практика управления ликвидностью единого счета бюджета не учитывала потребность в финансовом обеспечении расходных обязательств и платежей по погашению долга. Привлечение заимствований на экономически не выгодных для города условиях осуществлялось одновременно с вложениями образовавшихся в ходе исполнения бюджета временно свободных остатков; средств в финансовые активы - размещение средств на депозитных счетах в кредитных организациях. Сравнительный анализ финансовых результатов указанных пассивных и активных операций с бюджетными средствами показал, что в ряде случаев уровень ежемесячных доходов по депозитным вкладам не превышал дисконт по облигационным займам.

Применяемые методы, управления долговыми обязательствами' были направлены в основном на отдаление и удлинение сроков погашения-обязательств. При этом не учитывалась необходимость сглаживания графика плановых платежей, что и привело к ситуации, когда в отдельные годы городской бюджет испытывал пиковые долговые нагрузки.

Просчеты в долговой политике, а в ряде случаев и отсутствие подходов к оценке эффективности проведенных операций с долговыми обязательствами, необоснованность планирования социально-экономических и основных бюджетных показателей, включая ежегодную программу государственных заимствований, в конечном счете привели к принятию недостаточно необоснованных управленческих решений и значительным расходам.

Таким образом, диссертационное исследование позволило выявить недостатки в действующем механизме управления государственным долгом города Москвы и определить размер экономических потерь, понесенных городским бюджетом в результате применения методов управления долговыми обязательствами.

5. Проведенный анализ соблюдения ограничений в долговой политики ряда государств и субъектов РФ, и причин возникновения долговых кризисный явлений в экономике обозначил необходимость разработки методов, позволяющих осуществлять мониторинг взаимосвязанных долговых и бюджетных показателей, и давать оценку эффективности управления государственным долгом на субфедеральном уровне на этапах планирования и исполнения бюджета.

В связи с этим, обобщая накопленный мировой опыт выделены основные методические принципы анализа деятельности государства по управлению государственной задолженностью (макроэкономический, бюджетный, структурный), в соответствии с которыми сгруппированы соответствующие показатели.

6. На примере бюджета города Москвы автором сформулирован и обоснован методический подход к управлению государственным долгом региона с использованием показателей долговой устойчивости бюджета, основанный на принципах функционирования системы управления долговыми обязательствами на субфедеральном уровне (соблюдение оптимального объема государственного долга, экономическая обоснованность темпов роста государственного долга, наличие взаимосвязи показателей между заемным и инвестиционным циклами, достижение заданных целей использования заемных средств, применение методов оперативного управления долговыми обязательствами, обеспечение ликвидности бюджетной системы). На основе разработанных принципов в дополнение к существующим показателям долговой устойчивости бюджета предложена группа показателей ликвидности бюджета (коэффициенты текущей, срочной и общей ликвидности, доля государственного долга к объему резервного фонда бюджета, доля государственного долга к объему имущественной казны), порядок их расчета и рекомендуемые значения, характеризующие долговую устойчивость бюджета на субфедеральном уровне, и обоснована целесообразность их практического использования.

7. Рассмотрены и проанализированы преимущества и недостатки операций с государственными ценными бумагами города Москвы (сделки РЕПО) и их роль в регулировании ликвидности бюджета.

Проведенный анализ влияния сделок РЕПО на долговую устойчивость бюджета города Москвы показал, что коэффициент общей ликвидности бюджета, характеризующий финансовые возможности по мобилизации денежных средств для своевременного погашения долговых обязательств увеличился, то есть бюджет вышел из зоны критических значений ограниченной ликвидности. В тоже время, вследствие проведения сделок РЕПО наблюдалось увеличение потребности в финансовом обеспечении текущих долговых платежей по сравнению с объемом резервного фонда, предусмотренного в бюджете. В этом случае можно говорить о компенсации снижения финансовых ресурсов бюджета, которые могли быть направлены на погашение текущих долговых обязательств из резервного фонда, ростом ликвидных денежных средств бюджета, размещенных на депозитных счетах в банках.

8. На основе анализа операций с государственным ценными бумагами города Москвы разработаны критерии финансовой и бюджетной эффективности сделок РЕПО и алгоритм расчета соответствующих показателей (доходность сделок, ценовой эффект, суммарный эффект, коэффициент использования бюджетных средств, бюджетная эффективность). Разработанные критерии предполагают сравнительную оценку эффективности всех заключенных сделок РЕПО не только за какой-либо отчетный период (год, квартал, месяц, или даже за день), но и по каждой сделке в отдельности.

Данные критерии были апробированы и обоснованы в результате произведенных расчетов на примере конкретных выпусков государственных внутренних облигационных займов города Москвы.

Анализ полученных данных свидетельствует о том, что суммарный эффект составил 242,9 млн. рублей. Вместе с тем, не все показатели имели положительное значение, при этом одновременно с ростом использования бюджетных средств на финансирование данных сделок наблюдалось снижение их бюджетной эффективности.

Таким образом, оценка эффективности сделок РЕПО, как одного из методов управления государственным долгом, дает возможность определить и проанализировать их влияние на бюджетные показатели и заранее смоделировать возможный экономический результат и принять обоснованное управленческое решение.

В заключении следует сказать, что на основе разработанного и обоснованного в диссертации методического подхода к управлению государственным долгом регионов, а также рекомендаций по расчету критериев эффективности управления долговыми обязательствами в форме государственных ценных бумаг (на примере города Москвы) становится возможным ускорить движение на пути повышения эффективности управления государственным долгом регионов, выявить негативные факторы, влияющие на бюджетный процесс, обеспечить необходимый уровень ликвидности и долговой устойчивости бюджета с наименьшими потерями, тем самым создать основу стабильности и финансовой безопасности в этой сфере, являющиеся одним из необходимых условий для будущего развития.