Адаптивное управление публичными землями в социально-экономической системе региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Адаптивное управление публичными землями в социально-экономической системе региона"

На правах рукописи

Зорин Дмитрий Михайлович

АДАПТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПУБЛИЧНЫМИ ЗЕМЛЯМИ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ РЕГИОНА (на примере Удмуртской Республики)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

005006832

1 2 ПН В 2012

Санкт-Петербург, Пушкин - 2011

005006832

Диссертационная работа выполнена на кафедре «Менеджмент и право» ФГБОУ ВПО «Ижевская государственная сельскохозяйственная академия»

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Осипов Анатолий Константинович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Исляев Рнфад Аббязович

доктор экономических наук, профессор Сулин Михаил Александрович

Ведущая организация - ФГБОУ ВПО "Удмуртский государственный

университет"

Защита состоится: «27» января 2012 г., в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 006.055.01 при ГНУ Северо-Западном научно-исследовательском институте экономики и организации сельского хозяйства по адресу: 196608, Санкт-Петербург-Пушкин, шоссе Подбельского, д.7, к.233, зал заседаний

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГНУ СевероЗападного научно-исследовательского института экономики и организации сельского хозяйства

Автореферат размещен на официальном сайте ВАК при Министерстве образования и науки РФ, сайте института www.szniesh.ru и разослан

>> декабря 2011 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, с.н.с.

Е.О.Никифорова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена с одной стороны изменениями, произошедшими в результате реализации в России земельной реформы, которые привели к изменению структуры собственности на землю (появление института частной собственности на землю), изменениям в подходах к управлению и использованию земельных ресурсов, а с другой стороны уникальной природой земельных ресурсов, которые одновременно выступают и как важнейший составной элемент природных ресурсов и как объект недвижимости. На стыке их использования встречаются интересы органов власти, заинтересованных в эффективном и оптимальном использовании земельных ресурсов, охране, обеспечении гарантий прав на землю; структур управления, заинтересованных в получении максимальной выгоды от использования земельных ресурсов, находящихся в их владении и пользовании, а также собственников, заинтересованных в сохранении и обеспечении гарантий прав на землю, увеличения ее стоимости и в извлечении рентного дохода. Эта уникальность земельных ресурсов предопределила то, что при любых общественно-политических и экономических формациях земельные ресурсы являются базисом развития социально-экономической системы региона. Важнейшим составным элементом земельных ресурсов являются земли, находящиеся в государственной и (или) муниципальной собственности, то есть в собственности публично-правовых образований.

Эти изменения и новые приоритеты в управлении земельными ресурсами требуют инициатив по разработке и практическому применению новых экономически обоснованных, не противоречащих законодательству методов и форм управления земельными ресурсами на региональном уровне, разработка которых должна составить, по мнению автора диссертации, третий этап реализации земельной реформы в России.

Степень разработанности проблемы. На современном этапе основной вектор развития научных познаний в области управления земельными ресурсами направлен на изучение проблем регулирования земельно-имущественных отношений и государственного управления земельными ресурсами всех форм собственности. Как следствие - недостаточно полный учет главной особенности земельных ресурсов, особенно находящихся в государственной и муниципальной собственности - довлеющий характер реализации общественного интереса в интересах социально-экономического развития региона, пространственного развития экономики региона, их роли и места в региональном хозяйственном комплексе. Проблемы управления земельными ресурсами, их оценки, эффективного использования, а также влияния на пространственное развитие и организацию экономики региона освещены в трудах Е.И. Тарасевича, Д.Б. Аратского,

A.A. Алпатова, В.В Григорьева, П.Ф. Лойко, Н.В. Комова, В.И. Кошкина,

B.В. Артеменко, П.В. Кухтина, A.B. Руднева, И.В. Сухоруковой, А.И. Костяева, В.М. Разумовского, P.A. Исляева, Г.Н. Никоновой, а также в работах исследователей уральской научной школы: О.И. Боткина, А.К. Осипова, C.B. Глуховой, И.И. Рысина, Р.Н. Аюпова, М.И. Шишкина и других.

Объектом исследования являются земельные ресурсы, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. Автор диссертации обосновал объединение указанных земель в одну категорию и для целей исследования обозначил как публичные земли. Объектом исследования являлись также эко-

номические отношения, возникающие в процессе использования публичных земель.

Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование и разработка модели адаптивного управления публичными землями региональном уровне, что потребовало решения ряда взаимосвязанных задач:

- развить и уточнить основные понятия, теоретические и методические положения управления публичными землями;

- проанализировать современное состояние управления публичными землями в социально-экономической системе региона (на примере Удмуртской Республики);

- предложить и обосновать организационную структуру системы адаптивного управления публичными землями в социально-экономической системе региона, позволяющую оперативно и эффективно реагировать на изменения во внешней среде, использовать инновационные приемы управления;

- разработать механизм реализации адаптивного управления публичными землями на основе предложенной организационной структуры;

-разработать комплекс практических рекомендаций по совершенствованию управления публичными землями.

Предметом исследования является система управления публичными землями на региональном уровне, а также отдельные элементы региональной системы регулирования земельных отношений.

Область исследования соответствует требованиям паспорта специальностей ВАК 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - региональная экономика): 3.4. - проблема социально-экономического районирования страны по материальным и нематериальным критериям; районирование страны, регионов и муниципальных образований по основным сервисным зонам; адаптация административно-территориального деления страны к вызовам новой экономики; 3.9. - роль институциональных факторов в развитии региональных экономических систем. Региональные особенности трансформации отношений собственности, их влияния на структуру и эффективность функционирования и развития региональных экономических систем; 3.2. - пространственное распределение экономических ресурсов; теоретические, методические и прикладные аспекты размещения корпоративных структур, фирм малого и среднего бизнеса, экономических кластеров, предприятий общественного сектора, домохозяйств.

Информационной основой исследования являлись нормативно-правовые, законодательные и иные акты всех уровней государственного и муниципального уровня управления, статистические данные Росстата, теоретические и практические разработки отечественных и зарубежных исследователей в области экономики и управления земельными ресурсами, официальные материалы, специальная и общеэкономическая литература, а также результаты научно-исследовательских работ, проведенных с участием автора, были использованы сведения, опубликованные в научных трудах и статьях, сведения консультационно-правовых систем.

Основные методы исследования. При проведении исследования были использованы системный, логико-структурный и ситуационный подходы, при-

менялись методы экономической оценки, расчетно-аналитический, статистико-экономический и комплексный методы анализа, метод экспертных оценок, метод сравнительного анализа и др.

Научная новизна результатов исследования:

1. Уточнены понятия публичных земель, адаптивного управления публичными землями, предложены типология функций управления и классификация публичных земель, под которыми понимается совокупность земель и земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности вне зависимости от формы публичного собственника.

В управлении публичными землями, автором диссертации предложено выделить обобщенное управление, в рамках которого осуществляется задание общих норм и правил управления и распоряжения публичными землями, и пообъектное управление, в рамках которого осуществляется управление, в т.ч. распоряжение, земельными участками, находящимися в публичной собственности.

Предлагаемая типология функций управления публичными землями предусматривает выделение четырех разных по своим целям, задачам и характеру управленческого воздействия типов функций управления: регулятивные, контрольные, распорядительные и специализированные функции управления.

В основу предложенной классификации публичных земель положены особенности распоряжения публичными землями. Ключевыми критериями классификации публичных земель являются одновременность вовлечения в гражданский оборот (в т.ч. отчуждения) земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, наличие возможности свободного использования земельных участков для целей строительства и иных целей, наличие у собственников объектов недвижимости, расположенных на публичных землях, исключительного права приватизации или аренды земельного участка.

2. Предложена и обоснована организационная структура адаптивного управления публичными землями, предполагающая разнесение обобщенного и пообъектного управления на различные уровни организационной структуры управления, различных типов функций управления на различные уровни и звенья организационной структуры управления, унификацию реализуемых в отношении публичных земель вне зависимости от форм публичной собственности функций и методов управления с активным развитием координирующих функций и формирование (реформирование) региональной системы планирования использования земель с увязкой ее с материалами планирования социально-экономического развития и территориального планирования региона.

3. Предложена и обоснована организационная схема и порядок планирования использования земель на региональном уровне на базе материалов планирования социально-экономического развития региона, экономического районирования и территориального планирования региона.

4. Разработан организационно-экономический механизм реализации адаптивного управления публичными землями в социально-экономической системе региона, предполагающий реформирование региональной системы органов управления земельными ресурсами, региональной системы землеустройства как главного комплексного метода государственного и муниципального управления земельными ресурсами на территории региона, целевой и целенаправленный характер финансирования мероприятий по управлению публичными землями и

земельными ресурсами в целом, а также совершенствование системы экономической оценки публичных земель и установления арендной платы за их использование с расширением использования института рыночной оценки.

Практическая значимость результатов исследования заключается в создании теоретической и методической базы для повышения эффективности управления публичными землями и их использования в целях ускорения социально-экономического и пространственного развития региона. Теоретические и методические результаты работы представляют интерес для преподавателей вузов и могут использоваться при подготовке учебных программ по направлению «Государственное и муниципальное управление», экономическим специальностям. Предложенная модель адаптивного управления публичными землями представляет интерес для органов государственной и муниципальной власти.

Апробация работы. Основные положения, аспекты, выводы и результаты исследования докладывались в порядке обсуждения на теоретических и практических конференциях и семинарах, проводимых Ижевской государственной сельскохозяйственной академией, Челябинским государственным университетом, Саратовским госагроуниверситетом им. Н.И. Вавилова и др. Теоретические и методические результаты диссертационного исследования, практические рекомендации, сформулированные на их основе, использовались в трех научно-исследовательских работах: "Разработка методики контроля за использованием государственного имущества", "Разграничение, управление муниципальным имуществом в условиях реформы местного самоуправления", "Исследования в сфере производства кадастровых работ в Удмуртской Республике с целью создания и функционирования института кадастровых инженеров, формирования системы ценообразования и развития конкуренции". Методические положения и практические рекомендации, сформулированные в работе, использованы при подготовке республиканской целевой программы «Развитие системы государственного и муниципального управления земельными ресурсами и системы землеустройства на территории Удмуртской Республики на 2011 - 2015 годы», нормативно-правовых актов и методических разработок Министерства имущественных отношений Удмуртской Республики.

Методические результаты работы используются при подготовке учебных программ повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих, работников и специалистов в области землеустройства и кадастровых работ, по специальности "Оценка предприятия (бизнеса)".

Публикации. Результаты диссертационного исследования нашли отражения в 9 научных публикациях, общим объемом 9,45 п. л., из которых 9,25 п. л. написаны автором самостоятельно, в том числе в рекомендуемых изданиях ВАК.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений. Диссертационная работа содержит 180 страниц основного текста, включает 22 рисунка, 19 таблиц, приложения, список использованных источников и литературы из 263 наименований.

Содержание работы. Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цели и задачи, сформулирована научная новизна и практическая значимость научных результатов исследования.

В первой главе «Теоретико-методические и практические аспекты управления публичными землями в социально-экономической системе региона» уточнена сущность и содержание понятий публичных земель и адаптивного управления публичными землями, предложены и обоснованы классификация публичных земель, типология функций управления ими, сформулированы основные проблемы управления публичными землями.

Во второй главе «Формирование модели адаптивного управления публичными землями в социально-экономической системе региона» выполнена комплексная оценка развития территории и экономическое районирование Удмуртской Республики, сформулированы основные элементы адаптивного управления публичными землями - организационная структура управления публичными землями, региональная система планирования использования земель, механизм комплексной оценки эффективности их использования.

В третьей главе «Организационно-экономический механизм реализации адаптивного управления публичными землями в социально-экономической системе региона» содержатся предложения по реализации основных элементов адаптивного управления публичными землями на территории Удмуртской Республики, в т.ч. методики, алгоритмы, схемы, а также проведена оценка эффективности их реализации.

В заключении сформулированы основные выводы и результаты работы.

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

2.1. Уточнены понятия публичных земель, адаптивного управления публичными землями, предложена типология функцнй управления и классификация публичных земель.

Земельные ресурсы, находящиеся в собственности публично-правовых образований и государственной неразграниченной собственности, автор объединил в единый объект управления - публичные земли. Такая группировка государственных и муниципальных земель определяется тремя ключевыми факторами:

- однотипностью собственника таких земель;

- характером использования таких земельных ресурсов их собственником (публичный собственник не использует земельные ресурсы самостоятельно, а предоставляет их в пользование на вторичном праве иным лицам);

- сходностью подходов и методов управления и распоряжения (приоритетность публичных и общественных интересов, интересов сохранения земельных ресурсов для будущих поколений над коммерческими интересами по максимизации доходов от использования земель).

В зависимости от объекта управления, а также целей, задач и набора инструментов, государственное управление земельными ресурсами можно подразделить на государственное регулирование земельных правоотношений, объектом которого являются земельные отношения в целом, отношения на рынке земельных ресурсов и недвижимости, направленное на создание правовых и экономических стимулов и правил, способствующих рациональному и эффективному использованию земельных ресурсов, формирование устойчивого рынка земли и недвижимости, а также регулирование и развитие градостроительной деятельности, и управление публичными зе.шяии, объектом управления которого являются публичные земли.

Двойственный характер земельных ресурсов (как природный ресурс и объект недвижимости) порождает двойственный характер управления публичными землями - с одной стороны как элементом природных ресурсов, и с другой -как объектом недвижимости. Соответственно управление публичными землями может быть разделено на обобщенное и пообъектное управление.

Основной целью обобщенного управления является формирование общих правил и подходов к управлению публичными землями (т.е. регламентация процесса управления), а также создание инфраструктуры управления публичными землями, обеспечивающей также решение задач государственного регулирования в области земельно-имущественных отношений и обеспечивающей эффективное и рациональное использование земельных ресурсов всех форм собственности. Соответственно предметом обобщенного управления публичными землями являются подходы и методы управления публичными землями, их использования, информационное обеспечение управления, а объектом - совокупность публичных земель (в том числе земельных участков) объединяемых по определенным признакам и критериям (например, земельные участки, расположенные в черте населенных пунктов, предоставленные для строительства социальной инфраструктуры, социального жилья и т.п.).

Основной целью пообъектного управления является реализация установленных правил и подходов управления публичными землями, а также функций управления в отношении земельных участков, находящихся в публичной собственности, регулирование процесса использования публичных земель. Соответственно предметом пообъектного управления публичными землями, являются способы и методы их использования (т.е. процесс использования), а объектом -земельные участки, находящиеся в публичной собственности.

В рамках обобщенного управления не должно допускаться управление отдельными земельными участками, а только согласование мероприятий по управлению и распоряжению земельными участками. Причем такое согласование должно быть в максимальной степени формализовано, т.е. определен порядок действий, основания для отказа в согласовании, случаи обязательного согласования и т.п. В рамках пообъектного управления не допускается задание общих норм и правил управления публичными землями (земельными участками).

Такой подход к управлению публичными землями потребовал пересмотреть и классификацию функций управления.

Предлагаемая автором диссертации классификация функций управления публичными землями на региональном уровне (рис. 1) разработана на основе двух уже существующих вариантов классификации:

■ традиционной, включающей шесть групп функций (функции обеспечения целеполагания и целедостижения, прогнозирования и планирования управленческой деятельности, административно-распорядительные, информационно-и учетно-аналитические, контрольно-корректирующие; научно-методические);

■ классификации, на основе которой построена система федеральных органов власти в части управления земельными ресурсами и включающая три группы функций (регулятивные и нормотворческие, контрольные и надзорные функции; функции по оказанию государственных услуг).

у и к ц II || управления

..........

Уровень обобщенного управления

коордшщрую-щие функции

методическое обеспечение управления

нормотворче-ские функции

оценка эффективности управления публичными землями

регулятивные функции

Ш

..а..........

Уровень пообъектного управления

распорядитель ные функшш

контрольные функции

функции по выработке единой государственной политики в области управления публичными землями

контроль за соблюдением порядка подготовки и принятия нормативных и правовых актов

контроль за соблюдением правообладателями земельных участков законодательства, требовании охраны использования земель

обеспечение рационального использования

участков и своевременностью внесения платежей

оказание государственных и муниципальных услуг

учетно-и информационно-аналитичес-кие функции

оценка эффективности использования участков

Рис. 1. Классификация функций управления публичными землями на региональном уровне.

Последняя классификация построена на основе мировых тенденций развития государственного и муниципального управления.

Предлагаемая автором диссертации классификация функций управления публичными землями предусматривает четыре типа функций:

регулятивные функции, ориентированные на задание общих норм и правил управления публичными землями, а также координацию деятельности различных субъектов управления;

контрольные функции, ориентированные на осуществление контроля за использованием публичных земель, а также контроля за реализацией функций управления публичными землями;

распорядительные функции, ориентированные на реализацию функций распоряжения земельными участками, находящимися в публичной собственности, реализацию иных функций по их учету, формированию, вовлечению в гражданский оборот и инвестиционный процесс, а также оказания государственных и муниципальных услуг в области управления публичными землями;

специальные функции управления, составляющие отдельные, предусмотренные законодательством учетно-аналитические функции управления, а также ориентированные на оказание сервисных услуг в области земельно-имущественных отношений.

Управление, позволяющее учитывать двойственный характер земельных ресурсов, инновационные приемы в управлении, влияние окружающей среды, тенденции пространственного развития территории региона и стимулировать его социально-экономическое развитие, автор обозначил как адаптивное. Такой подход позволяет обеспечить персонификацию целей и задач, подходов и методов в управлении группами и сегментами публичных земель, обеспечить рациональное их использование, полнее реализовать общественные интересы.

В связи с этим, автором предлагается (рис. 2) выделить три группы публичных земель:

1. Земли, занятые объектами недвижимости, находящимися в публичной собственности. Ключевым классификационным признаком данной группы является одновременность вовлечения в гражданский оборот (в т.ч. отчуждение) земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, что предусматривает единство правового режима использования и отчуждения.

Рис. 2. Классификация публичных земель

2. Незастроенные земли, ключевым классификационным признаком которых является наличие возможности свободного использования земельных участков для целей строительства и иных целей.

3. Земли, занятые объектами недвижимости, находящимися в частной собственности, ключевым классификационным признаком которых выступает наличие у собственников объектов недвижимости, расположенных на земельных участках, исключительного права их приватизации или аренды.

Внутри каждой группы, публичные земли подразделяются по традиционным критериям: тип использования, тип правообладателя, вид функционального (разрешенного) и фактического использования, использование участка на основном праве (титульным правообладателем) или вторичном праве (лицами, которым участок передан в пользование титульным правообладателем).

2.2. Предложена и обоснована организационная структура адаптивного управления публичными землями.

Организационная структура системы управления публичными землями представляет собой совокупность уровней управления, звеньев управления и

управленческих связей, находящихся во взаимосвязи и соподчиненности, обеспечивающих функционирование и развитие организации как единого целого. В области управления земельными ресурсами под уровнями управления понимают федеральный, субфедеральный и муниципальный уровни, уровень землепользования. Звеньями управления выступают субъекты управления, а основными управленческими связями являются линейные и функциональные, горизонтальные (носящие характер согласования) и вертикальные (носящие характер прямого подчинения).

Современная организационная структура системы управления публичными землями состоит из совокупности отдельных организационных структур управления, созданных на каждом уровне управления и представляющих собой классическую линейно-функциональную структуру "шахтного" типа. Ее отличительной чертой является разнесение управления публичными землями на уровни соответствующей публичной власти с четким распределением функций управления внутри соответствующего уровня. Такая организационная структура обеспечивает хорошую управляемость в пределах соответствующего уровня управления (связи между органами управления линейно-вертикальные, прямая подчиненность и полный контроль вышестоящего звена над нижестоящим). Между уровнями управления функциональные связи обеспечиваются исключительно системой нормативных правовых актов за счет приоритета федеральных актов над актами субъекта РФ и муниципальными нормативными актами.

Такое построение организационной структуры системы управления публичными землями приводит к "многополярности", выраженной отсутствием единого центра управления. Это делает реализацию единой государственной политики в области управления публичными землями исключительно сложной задачей, не позволяет гибко реагировать на изменения внешней среды, в значительной степени затрудняет использование публичных земель иных форм публичной собственности в целях пространственного развития региона и его муниципальных образований.

Можно сказать, что прежний опыт в значительной степени тормозит инновационное развитие системы управления публичными землями и не позволяет гибко реагировать на изменения внешней среды. Значительный "вклад" в процесс сдерживания вносят невысокий уровень научной проработки проблем управления публичными землями, постоянная нехватка финансирования, раз-ветвленность и многоуровневость управления.

Автором диссертации предложено построение организационной структуры системы управления публичными землями не на основе разделения публичных форм собственности, а посредством разделения управления по объектам управления (земельные ресурсы и земельные участки) и типам функций управления (регулятивные и распорядительные функции), в связи, с чем предлагается выделить три уровня управления публичными землями: обобщенное управление, пообъектное управление, землепользование и сервис управления (рис. 3.).

Картографический материал

Методы анализа и обработки данных

Программно-техни- / ческое обеспечение /

Геоинформационная система ЛИСТ

Государственная кадастровая оценка земель 1 Планирование использования земель Создание пространственных данных ведения кадастра недвижимости

Мониторинг использования публич! шх земель Контроль(о управления ценка) эффективности публичными землями

регулиро^

ярохрсса управлениЩпублич^^ии

землями

Пообъектное управление

Формирование земельных участков, их рыночная оценка

Предоставление земельных участков

Разграничение государственной собственности на земельные участки

Контроль за йсп&1ьзованием земельных участков

Оценка эффективности использования земельных участков

регулирование проц|~Зса использования публичныхПемель Уровепь землепользования и сервиса управления публичными землями

специализированные организации сервиса управления земельными ресурсами

правообладатели земельных участков, находящихся в публичной собственности

отраслевые органы власти, государственные и муниципальные учреждения

Рис. 3. Предлагаемая организационная структура адаптивного управления публичными землями

Реализация предлагаемой автором диссертации организационной структуры системы управления публичными землями и типологии функций управления невозможна в существующей системе органов управления земельными ресурсами. Соответственно автором была предложена новая региональная структура органов управления публичными землями, схема которой показана на рис. 4.

Представительный орган власти субъекта РФ

нормотворческие функции

Уровень обобщенного управления

Координирующий орган

координирующие функции методиче1 кое обеспечение {правления норл отворческие функции функции по выраоотке еоиной гос. политики контроль (оценка) эффективности управления

"Х/Гвень пообъ^/Гюго управлй!^

Высший исполнительный орган власти субъекта РФ

нормотворческие функции

Распор; д и тельные органы

Распорядительный орган на уровне МО Распорядительный орган на уровне МО Распорядительный орган на уровне МО

распорядительные функции

Контрольные органы

земельный контроль

Уровень

Землепользователи

Отраслевые органы власти

координация деятельности землепользователей в соответствующей отрасли экономики

Специализированные органы и учреждения

государственный кадастровый учет государственная регистрация прав государственная кадастровая оценка земель

Организации, осуществляющие оказание сервисных услуг

оценка земельных участков кадастровые работы землеустроительные работы и др.

Рис. 4. Региональная структура органов управления публичными землями

В предложенной региональной структуре органов управления публичными землями обобщенное управление реализуется на уровне субъекта РФ (в рамках координирующего органа), а пообъектное управление - на уровне муниципальных образований (в рамках распорядительных органов). Уровень землепользования и сервиса управления реализуется в рамках правообладателей земельных участков, находящихся в публичной собственности, отраслевых органах власти и специализированных органах и учреждениях, оказывающих отдельные услуги.

Предлагаемая организационная структура системы управления публичными землями предполагает, что однотипные функции управления реализуются в отношении земель всех форм публичной собственности. Это предопределяет активное развитие координирующих функций, причем, как за счет развития вертикальных, так и горизонтальных связей путем заключения системы различных соглашений.

2.3. Предложена и обоснована организационная схема и порядок планирования использования земель на региональном уровне.

В настоящее время в России на региональном уровне процессы планирования социально-экономического развития региона, территориального планирования региона и территориального планирования использования земель осуществляются во многом независимо друг от друга, в то время как, по мнению многих исследователей, они тесно взаимосвязаны. Причем такое положение в значительной мере закреплено законодательно. Наиболее полно в законодательстве отражен процесс территориального планирования, а процесс территориального планирования использования земель имеет наименьшее законодательное обеспечение и реализуется, главным образом, через землеустройство.

Все указанные процессы базируются на теории и методологии территориального разделения труда, что является предметом и сутью экономического районирования, которое объясняет суть и особенности пространственного (территориального) развития региона. Важнейшей характеристикой регионального хозяйственного комплекса является специализация, предполагающее выделение отраслей специализации, играющих ведущую роль в экономике региона. Однако главные отрасли специализации, имеющие наибольший удельный вес в региональном хозяйстве, дополняется обслуживающими отраслями, обеспечивающими потребности основных отраслей и населения региона (строительство, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, сельское хозяйство). В этой связи необходимо осуществлять комплексный подход к развитию регионального хозяйственного комплекса в целях создания благоприятных условий для отраслей специализации и обеспечения жизнедеятельности населения региона.

Пространственное (территориальное) развитие региона обусловлено административно-территориальным делением, агроклиматическими условиями, сложившейся системой расселения, транспортной системой, системой размещения производственных сил, в соответствии с которыми и была выполнена комплексная оценка развития территории Удмуртской Республики и осуществлено экономическое районирование Удмуртской Республики (рис. 5).

Сутью планирования использования земель является планирование мероприятий по управлению земельными ресурсами и их использования, обеспечивающих реализацию мероприятий и направлений стратегии регионального развития, материалов территориального планирования региона с учетом результатов экономического районирования территории региона. Схема планирования использования земель приведена на рис. 6.

Планирование использования земель направлено на обеспечение рационального использования земельных ресурсов, что совпадает с определением понятия землеустройства в законодательстве и научной литературе. В этой связи необходимо отметить, что понятие землеустройства в настоящее время, к сожалению, часто сводится к процессу установления на местности границ земельных участков и иных объектов.

Однако землеустройство следует понимать значительно шире - как комплексный метод государственного и муниципального управления земельными ресурсами, который одновременно является:

«пап промышленный комплекс, промышленные комплексы & нефтедобыча порт

•4- аэропорты и аэродромы малой авиации,

вертолетные площадки ^ оэзы отдыка, горнолыжные курорты

Пйчйбнй-иадортдйитяльныи ШШ1Л*К£.Ы

т/ристеко-рекреацмонные комплексы и объекты

| | Юго-восточный экономический район _] Центральный экономический район

□ Западный экономический район

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РАЙОНЫ ] Юго-западный з ко но миме с-кий район Юго-восточный экономический район

| | Северо-восточный экономический район

| | Северо-западный экономический район

^жхяжу. Зона опережающего развития Можжнско-Увинскэя, Игринская. Каракулинская, Алнашская, Глазовская

=»«< »«» м » комплексная планировочная система "Ижевская агломерация"

НВВ Городские округа

Рис. 5. Экономическое районирование Удмуртской Республики

Рис. 6. Схема регионального планирования использования земель

во-первых, инструментом вмешательства государства в экономические отношения по использованию земельных ресурсов вне зависимости от формы собственности на землю;

во-вторых, способом вложения государственных инвестиций в организацию эффективного и рационального использования земельных ресурсов, повышения их качества, как за счет разработки специальной землеустроительной документации, особенно необходимой в сельском хозяйстве и на разработку которой у частных собственников земли, как правило, не хватает ресурсов, так и за счет проведения целенаправленных мероприятий по улучшению качества земель;

в-третьих, методом контроля за хозяйственно-экономической деятельностью лиц, использующих земельные ресурсы, особенно в сельском хозяйстве;

в-четвертых, механизмом планирования использования земель, их сохранения как природного ресурса, государственного регулирования проведения земельной реформы.

Региональная система землеустройства (рис. 7), по мнению автора диссертации, должна включать в себя следующие основные элементы (мероприятия):

• изучение состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны;

• установление на местности границ объектов землеустройства;

• планировка территории, ограниченной элементами планировочной архитектуры (в основном красными линиями) - микрорайонов, кадастровых кварталов, территорий (земельных участков), подлежащих комплексному освоению и

развитию застроенной территории, и проектов межевания крупных землепользовании в сельском хозяйстве, нефтедобычи, транспорте, энергетике и др.;

Рис. 7. Организационная структура региональной системы землеустройства

• развитие инфраструктуры системы ведения государственного кадастра недвижимости, а именно развитие опорной межевой сети или иных систем позиционирования земельных участков (например, региональной системы высокоточного позиционирования на основе технологий ГЛОНАССЛЗРЗ);

• развитие на территории региона института кадастровых инженеров;

• картографическое обеспечение управления земельными ресурсами;

• мониторинг рынка землеустроительных и кадастровых работ;

• кадастровые работы в отношении земельных участков и объектов капитального строительства.

Реформирование региональной системы землеустройства предполагает разработку документов землеустройства: схемы землеустройства территории субъекта РФ и территорий муниципальных образований, содержащих комплекс мероприятий по развитию земельных ресурсов, планированию их использования, охраны, карты (планы) объектов землеустройства (территорий муниципальных образований, населенных пунктов, др.), проектов внутрихозяйственного землеустройства наиболее крупных и важных для экономики и социальной жизни региона сельскохозяйственных комплексов, проектов межевания земельных участков земель сельскохозяйственного назначения, а также проектов улучшения сельскохозяйственных угодий и др.

2.4. Разработан организационно-экономический механизм реализации адаптивного управления публичными землями в социально-экономической системе региона, предполагающий реформирование региональной системы органов управления земельными ресурсами, региональной системы землеустройства, целевой и целенаправленный характер финансирования мероприятий по управлению публичными землями, а также совершенствование системы экономической оценки публичных земель и установления

арендной платы за их использование с расширением использования института рыночной оценки.

Центральным звеном региональной систем органов управления публичными землями (рис. 4) является координирующий орган, который является специально уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ по вопросам выработки и реализации единой государственной политики в области управления земельными ресурсами, в т.ч. публичными землями (реализация обобщенного управления и регулятивных функций управления публичными землями).

Распорядительные функции реализуются в распорядительных органах, которыми являются уполномоченные органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Контрольные функции концентрируются в земельно-контрольной службе по субъекту РФ. В настоящее время в роли такой службы выступает территориальный орган федерального органа исполнительной власти и в его функции входит не только контроль за соблюдением правообладателями земельных участков законодательства (государственный земельный контроль), а также значительное количество иных функций, в т.ч. ведение единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, контроль за ведением государственного кадастра недвижимости, организация и контроль за выполнением работ по государственной кадастровой оценке недвижимости, ведение фонда землеустроительной документации, контроль за выполнением землеустроительных работ и др. Адаптивное управление публичными землями предполагает существенное усиление направления по контролю и оценке эффективности использования публичных земель, что затруднительно реализовать их в условиях такой загруженности земельно-контрольной службы иными задачами и функциями. В этой связи представляется целесообразным создание самостоятельного органа исполнительной власти в области земельного контроля. Такой подход потребует внесение изменений в федеральное законодательство, причем возможны два варианта - минимальных изменений (создание "паралельной" службы с концентрацией в ней функции по организации такого контроля и информационного обеспечения службы госземконтроля) и максимальных изменений (передача всех контрольных функций в области земельных отношений и использования земельных ресурсов в полномочия создаваемой службы).

Совершенствования системы экономической оценки публичных земель и установления арендной платы за их использование предполагает широкое использование рыночной стоимости земельных участков в качестве базы для установления его кадастровой стоимости и определения размера платы за использование публичных земель. Для контроля эффективности использования земельного участка предложена методика оценки эффективности использования земельного участка, в основу которой положен принцип оценки наилучшего и наиболее эффективного использования объекта недвижимости, широко используемого в процессе определения рыночной стоимости.

Методика предполагает анализ всех возможных вариантов использования земельного участка в рамках градостроительной документации, технической и финансовой осуществимости, а также с позиции возможности получения наибольшего возможного дохода от использования (потенциальная доходность) земельного участка с учетом необходимости реализации социального эффекта от

его использования. При этом потенциальная доходность определяется для конечного правообладателя (реальный инвестор), как наибольший возможный доход от использования участка, и для публичного собственника, как возможный доход при условии передачи использования земельного участка вторичному правообладателю, на которого возлагаются ответственность и риски привлечения инвестиций в освоение и использование участка с компенсацией последних частью потенциального дохода. То есть потенциальная доходность от использования земельного участка, определенный для публичного собственника, будет меньше потенциальной доходности, определенной для конечного правообладателя (реального инвестора). Таким образом, предельная экономическая доходность земельного участка будет определяться по следующим формулам:

для конечного правообладателя (реального инвестора):

д1У=РСЗУхКк (I),

для публичного собственника:

Дп^. ~ РСЗУ X Я; (2),

где РСЗУ - рыночная стоимость земельного участка, определенная в варианте наилучшего и наиболее эффективного или текущего использования; ставка капитализации, определенная в наиболее общем случае;

Щ-безрисковая ставка доходности.

Главной особенностью предложенной методики установления размера арендной платы за использование публичных земель является многомодель-ность определения размера арендной платы в. зависимости от определенных характеристик земельных. Алгоритм установления размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в публичной собственности, приведен на рис. 8.

Рис. 8. Алгоритм установления размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в публичной собственности

Для оценки ориентира по установлению размера арендной платы за использование земельного участка, находящегося в публичной собственности, используется величина потенциальной доходности земельного участка, определенной в варианте для публичного собственника. При этом необходимо стремиться к выполнению следующего неравенства: ЗН < АП < Д™, где ЗН- сумма земельного налога, АП- расчетный размер арендной платы, Д„3]' - потенциальная доходность земельного участка для публичного собственника.

Реализация адаптивного управления публичными землями в социально-экономической системе региона, по мнению автора, должно осуществляться с применением программно-целевого метода путем принятия региональной целевой программы по управлению земельными ресурсами на территории субъекта РФ. Это позволит реализовать целевой и целенаправленный характер финансирования мероприятий по управлению публичными землями.

В качестве ресурсного обеспечения программы выступают средства бюджета, внебюджетные источники и средства частных инвесторов.

Бюджетные средства на мероприятия региональной целевой программы по управлению земельными ресурсами автор предлагает выделять путем:

- ежегодного выделения средств из федерального бюджета на мероприятия, финансирование которых закреплено за федеральным бюджетом;

-формирование фонда целевого финансирования мероприятий региональной целевой программы по управлению земельными ресурсами на территории субъекта РФ.

В качестве источников формирования такого фонда являются средства консолидированного бюджета субъекта РФ (бюджет субъекта РФ и бюджеты муниципальных образований субъекта РФ). Сравнительный анализ доходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики и объема необходимых на реализацию мероприятий региональной целевой программы по управлению земельными ресурсами средств показывает, что формирование фонда целевого финансирования может быть осуществлено за счет доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от земельных платежей.

Формирование фонда целевого финансирования должно осуществляться с соблюдением бюджетного законодательства, в т.ч. принципов бюджета и его кассового исполнения.

Оценка эффективности реализации адаптивного управления публичными землями в социально-экономической системе региона проведена с использованием методов анализа издержек, сравнительного анализа, статистико-экономического метода, логического и теоретического методов анализа, метода экспертных оценок.

Эффект от реализации организационно-экономического механизма адаптивного управления публичными землями включает в себя социальный и экономический эффект.

Социальный эффект будет выражаться в:

- повышении качества сведений государственного кадастра недвижимости;

- повышении транспоретности деятельности органов власти по управлению и распоряжению публичными землями;

- повышении качества оказания государственных услуг и реализации государственных функций, в т.ч. по предоставлению сведений государственного кадастра недвижимости и сведений реестров публичной собственности;

- повышении адекватности результатов кадастровой оценки земель;

- повышении эффективности использования публичных земель; -увеличении объемов жилищного строительства, в т.ч. по социальному и

социально-ориентированному жилью.

Экономический эффект выражается в увеличение доходов бюджета всех уровней от налоговых и неналоговых поступлений и включает:

косвенный бюджетный эффект, заключающийся в увеличении доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от налоговых и неналоговых поступлений, не связанных с земельными ресурсами (в рамках настоящего исследования не определялся);

прямой бюджетный эффект, заключающийся в:

-увеличении ежегодных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от поступления земельных платежей;

-получении суммарного объема дополнительных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, генерируемых за период реализации механизма;

-снижении (экономии) затрат бюджета на выполнение мероприятий по управлению земельными ресурсами на территории субъекта РФ;

Экономический эффект мероприятий организационно-экономического механизма адаптивного управления публичными землями, финансируемых за счет средств консолидированного бюджета субъекта РФ может быть определен как разница между суммарным объемом дополнительных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, генерируемых мероприятиями механизма, и суммарными затратами бюджетных средств на их реализацию.

Результаты оценки прямого бюджетного эффекта приведены в табл. 1 и 2.

Таблица 1. Суммарный объем дополнительных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ за земли населенных пунктов

№ п/п Наименование Всего По годам реализации

1 год 2 год 3 год 4 год 5 год

1 Суммарный объем дополнительных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, в т.ч.: 1 160,3 4,370 92,99 211,0 356,2 495,6

1 1 от уплаты земельного налога 744,7 - 50,1 126,3 230,3 337^

1.2 от внесения арендной платы 337,2 4,370 34,98 66,94 103,0 128,0

за счет переоформление ранее предоставленных прав на землю на право аренды 47,50 1,410 4,73 8,87 13,59 18,88

за счет вовлечения в оборот земель из остатка земель госсобственности в пределах кадастрового квартала 195,4 2,960 14,42 36,37 60,41 81,27

за счет использование результатов рыночной оценки для определения размера арендной платы 94,30 — 15,83 21,70 28,У6 27,83

1.3 от продажи земельных участков, находящихся в публичной собственности на торгах 78,40 — 7,910 17,79 22,96 29,74

Таблица 2. Прогнозируемое увеличение ежегодных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от поступления земельных платежей за земли населенных пунктов, млн. руб.

Наименование Базовый период Ежегодный доход после реализации механизма Увеличение

сумма темп роста, раз

Ежегодное увеличение доходов бюджета от поступления земельных платежей, в т.ч.: 1091,2 2187,7 1 096,5 2,00

земельного налога 355,1 884 528,9 2,49

арендной платы за использование публичных земель 439,2 853 413,8 1,94

средств от отчуждения земельных участков из публичной собственности 296,9 450,7 153,8 1,52

Экономия средств бюджета на реализацию мероприятий по управлению земельными ресурсами составит 73,15 млн. руб., в т.ч. за счет реализации механизма развития опорной межевой сети - 5,9 млн. руб. и за счет комплексного характера проведения работ по формированию земельных участков многоквартирных домов и жилых домов блокированной застройки - 67,25 млн. руб.

Экономическая эффективность составит 420,75 млн. руб. или 1,34 руб. на каждый вложенный в мероприятия по управлению земельными ресурсами рубль бюджетных средств.

Таким образом, проведенное исследование показывает, что рассмотрение проблемы управления государственными и муниципальными землями с позиций региональной экономики обеспечивает комплексное и более эффективное их использование, создает предпосылки для активизации инвестиционной активности в регионе, улучшает инвестиционный климат.

3. ОТРАЖЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ

для публикации научных результатов кандидатской диссертации

1. Осипов А.К., Зорин Д.М. Управление государственными и муниципальными землями в населенных пунктах на основе их экономической оценки // Вестник Челябинского государственного университета, Экономика, выпуск 14, 2008, №7 (108) - 0,5 п. л. (авт. 0,4 п. л.);

2. Акмаров П.Б., Зорин Д.М. Экономические и нормативно-правовые аспекты организации контроля за эффективным использованием земельных ресурсов // Вестник Саратовского госагроуниверситета им. Н.И. Вавилова, 2008, №5 - 0,5 п. л. (авт. 0,4 п. л.);

Монографии

3. Контроль и эффективность управления государственной и муниципальной собственностью региона (А.К. Осипов и др.), Ижевск, КнигоГрад, 2008, 412 с. (личный вклад автора - 5,75 п. л.);

Научные статьи

4. Зорин Д.М., К вопросу об отнесении государственных и муниципальных земель к имуществу казны // Наука Удмуртии, 2006, №5 - 0,6 п. л.;

5. Зорин Д.М. Оценка эффективности использования государственных и муниципальных земель в населенных пунктах // Наука Удмуртии, 2008, №3(22) - 0,3 п. л.;

6. Зорин Д.М. Проблемы формирования земельных участков, занятых многоквартирными домами: государственный аспект // Наука Удмуртии, 2008, №6 (25),-1,5 п. л.;

7. Зорин Д.М. Основные направления совершенствования управления государственными и муниципальными землями / Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Новая экономическая стратегия промышленного развитого региона", (15 -16 апреля 2008г.), Ижевск, Изд-во ИжГТУ, - 0,2 п. л.;

Отчеты о научно-исследовательских работах,

в которых использовались материалы кандидатской диссертации

8. Отчет о научно-исследовательской работе «Исследования в сфере производства кадастровых работ в Удмуртской Республике с целью создания и функционирования института кадастровых инженеров, формирования системы ценообразования и развития конкуренции» (А.К. Осипов и др.). - Ижевск, Иж-ГСХА-6,3 пл.

Подписано к печати 20.12.2011 Формат 60х84/16.Бумага офсетная. Печать офсетная. 0бъем:0,75 п.л. Тираж: ЮОэкз. Заказ №206. Отпечатано в типографии ООО «Копи-Р Груш» 190000, Россия,Санкт-Петербург,пер. Гривцова, д. 6, лит.