Государственное регулирование публичной собственности в условиях переходной экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Брежнев, Алексей Владимирович

ВВЕДЕНИЕ -

Глава 1. ФОРМИРОВАНИЕ ПУБЛИЧНОЙ

СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Сущность публичной собственности

1.2. Основные предпосылки формирования публичной собственности

1.3. Функции публичной собственности - 55 Выводы к главе 1

Глава 2. МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

В ЭКОНОМИКЕ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА

2.1. Стратегия государственного регулирования публичной собственности в переходный период

2.2. Инструменты государственного регулирования публичной собственности

2.3. Эффективность государственного регулирования публичной собственности в Российской Федерации - И

Выводы к главе 2

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственное регулирование публичной собственности в условиях переходной экономики"

Актуальность темы исследования. С точки зрения экономики государство выступает как специфический субъект собственности, обладающий правом внеэкономического вмешательства в действия участников рынка и призванный играть роль регулирующего центра, способного обеспечить стабильность, оптимальность и цивилизованность рыночной экономики. Особое значение регулирующие функции государства приобретают в период радикального изменения стратегии и тактики социально-экономического развития Российской Федерации.

Важнейшим методом экономического воздействия государства на процессы формирования рыночных отношений является эффективное использование публичных форм собственности, включая федеральную, субъектов Федерации и муниципальную. Создание адекватных новым отношениям собственности механизмов государственного регулирования публичной собственности следует считать особенно актуальным на переходном этапе социально-экономического развития Российской Федерации.

Проблема управления публичной собственностью в переходный период осложняется тем, что наряду с регулирующими функциями, публичный сектор экономики остается ответственным за национальную безопасность страны, экономическую независимость государства и социальную защищенность граждан в условиях дестабилизации и падения производства.

К настоящему времени доля публичной собственности в структуре основных фондов Российской Федерации не превышает 40 процентов, но вклад публичного сектора экономики в общий объем произведенных товаров и услуг составляет более 58 процентов и нет оснований ожидать кардинального изменения этого соотношения в ближайшем будущем.

Значимость и актуальность исследованию проблемы формирования и государственного регулирования публичной собственности в Российской Федерации придает и то обстоятельство, что возможности частной собственности и основанных на ней рыночных отношений принципиально ограничены в вопросах создания и потребления, не выражаемых через спрос, общественных товаров и услуг, рационального использования природных ресурсов, предотвращения негативных последствий монополизации и рыночной конкуренции.

Помимо этого, тема данной работы непосредственно относится к приоритетным направлениям фундаментальных исследований по экономическим наукам.

До настоящего времени процессы формирования и становления, разграничения, регулирования и использования публичной собственности протекают без опоры на четкую концептуальную основу экономических преобразований в Российской Федерации, а предлагаемые меры повышения эффективности государственного управления публичной собственностью недостаточно конкретны, в некоторых вопросах противоречивы и в целом отстают по степени разработанности и динамики развития от реальной хозяйственной практики.

Проблемы публичной собственности рассматриваются ведущими отечественными учеными (Л.Абалкин, А.Бузгалин, А.Вольский, С.Губанов, А.Кокорев, В.Куликов, А.Лившиц, В.Мау, Е.Суханов, В.Шупыро, Л.Якобсон, Е.Ясин) и зарубежными экономистами (Р.Барр, С.Брю, Д.Вульфенсон, Б.Гранвилл, Р.Дорнбуш, К.Макконнел, П.Кругман, Н.Ордуэй, Дж. Росс, Дж.Сакс, С.Фишер, Р.Швери, Р.Шмалензи) в общем пакете теоретико-методологических основ экономической науки и носят во многих отношениях дискуссионный характер.

Л.Якобсон, С.Браун, Р.Джексон считают, что публичная собственность представляет собой лишь один из инструментов, находящихся в распоряжении государственного сектора экономики, причем менее универсальный, чем бюджет. В таком случае публичная собственность выступает преимущественно как источник бюджетных поступлений, что создает одностороннее представление о существе государственного управления публичной собственностью.

Для Дж.Стиглица, Р.Бодвея, Д.Хьюмена характерен в большей степени микроэкономический, чем макроэкономический подход к отношениям собственности между государством и другими субъектами собственности, что приводит к недооценке важности государственного регулирования публичной собственности на макроэкономическом уровне.

Объем информации и число системных исследований, основывающихся на содержании и анализе государственной и муниципальной собственности как форм собственности, использование которых представляет непосредственный публичный интерес, сравнительно мало. Тем не менее, отечественная школа исследования теоретических и прикладных проблем института публичной собственности начинает формироваться на основе работ ученых Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН. Прежде всего, это относится к исследованиям Е.Бухвальда, В.Иванченко, Б.Мильнера и др.

За последнее время в связи с незавершенностью экономических реформ, обилием нерешенных задач на приватизационном этапе перестройки экономики и реальной опасностью возникновения кризисных ситуаций, среди отечественных последователей различных экономических течений неомонетаристов (Е.Гайдара, С.Шаталина, А.Чубайса), государственников (Л.Абалкина, А.Вольского, Б.Плышевского), умеренных протекционистов (И.Каца, Д.Львова, Г.Явлинского) вновь возрождается оживленная дискуссия, и на федеральном уровне пересматривается концептуальная основа проблемы государственного регулирования отношений собственности, которая является краеугольным камнем в функционировании институтов публичной собственности в России.

Теоретическая и практическая значимость проблемы формирования и регулирования публичной собственности в переходный период становления рыночных отношений в экономике Российской Федерации, ее относительно недостаточная изученность и недооценка в социально-экономическом плане при анализе существующих тенденций и разработке перспективных направлений экономического развития Российской Федерации обусловили выбор темы исследования.

Цель диссертационной работы заключается в анализе практических результатов и теоретическом исследовании процессов и механизма государственного регулирования публичной собственности на федеральном и региональном уровнях в условиях переходной экономики в Российской Федерации.

В процессе достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:

- анализ предпосылок формирования публичной собственности в переходный период в Российской Федерации; раскрытие сущности и тенденций развития публичной собственности в субъектах Российской Федерации;

- выявление функций публичной собственности в условиях переходной экономики Российской Федерации; обоснование содержания государственного регулирования отношений публичной собственности; выявление специфических особенностей государственного регулирования публичной собственности; рассмотрение механизма государственного регулирования отношений публичной собственности.

Основной рабочей гипотезой диссертационной работы является положение о том, что государственное регулирование публичной собственности является важнейшим элементом экономической политики переходного периода, дающим возможность разрешить противоречия между интересами частных предпринимателей и интересами государства в целом.

Предметом исследования в диссертационной работе являются отношения публичной собственности в переходный период социально-экономического развития Российской Федерации.

В качестве объекта исследования выступает механизм государственного регулирования отношений публичной собственности.

Теоретической основой исследования послужили теории, изложенные в работах зарубежных и отечественных экономистов. В работе критически анализируются теоретические положения отечественных ученых и представителей зарубежной экономической мысли, используются преимущества методологических подходов различных направлений к вопросам экономики переходного периода социально-экономического развития общества, отношений собственности в рыночной экономике, эффективности государственного управления публичным сектором экономики.

При реализации целей и задач исследования с диалектико-материалистических позиций в рамках системного подхода применялись субъективно-объективный, структурно-функциональный и статистический методы исследования, что способствовало достоверности полученныхз результатов.

Теоретические выводы и обобщения сделаны на основе анализа материалов научных и практических конференций, данных научных публикаций в специальной литературе, статистических данных Госкомстата Российской Федерации, Саратовского областного комитета государственной статистики и других собранных материалов по формированию, развитию и использованию публичной собственности.

Личный вклад автора в разработку проблемы государственного регулирования публичной собственности в условиях переходной экономики состоит в следующем:

- конкретизированы объективные предпосылки формирования и становления публичной собственности в Российской Федерации;

- предложен функциональный подход к определению и раскрытию сущности публичной собственности, на основе которого:

- дано авторское определение публичной собственности и раскрыто содержание производственной, организационной и социальной функций публичной собственности на стадии перехода к рыночным отношениям; определены стратегические направления, цели и задачи государственного регулирования отношений публичной собственности;

- рассмотрены функционально-экономические системы на основе совместного использования публичной и частной собственности;

- проанализированы результаты и перспективы государственного регулирования публичной собственности.

Степень научной новизны результатов исследования определяется следующим:

- показано, что публичная собственность является одной из форм собственности, которая, сохраняя сущность собственности как экономической категории, выражает субъектно-объектные и субъектно-субъектные отношения по поводу присвоения, пользования и распоряжения имуществом между государством, субъектами Федерации, муниципальными образованиями и отдельными лицами в целях национальной безопасности, экономической независимости и социальной защищенности граждан Российской Федерации.

- установлено, что выделение из государственной собственности собственности субъектов Федерации, формально, без изменения статуса государства, качественно расширило функции и возможности регионов в проведении экономической политики на местах с максимальным учетом специфики хозяйствования конкретного субъекта Федерации; выявлены характерные черты публичной собственности, формируемые при осуществлении приватизации, национализации и разграничения собственности;

- доказано, что приватизация способствует сокращению объема публичной собственности в целом и одновременно способствует появлению новых объектов публичной собственности;

- определено, что национализация способствует увеличению публичной собственности в составе государственной собственности, но затрагивает имущественные интересы частного сектора экономики;

- показано, что разграничение государственной собственности увеличивает число субъектов публичной собственности за счет субъектов Федерации и муниципальных образований, но ограничивает возможности прямого государственного управления публичным сектором экономики; уточнен метод оценки эффективности государственного регулирования публичной собственности; определены направления государственного регулирования публичной собственности.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Формирование публичной собственности осуществляется в переходный период и является двояким процессом: разложение и внеэкономическая ликвидация государственно-бюрократической системы, в условиях которой ранее формировались отношения собственности, с заменой ее субъектами федерального, регионального и муниципального уровней, с одной стороны, с другой - формирование отношений публичной собственности представляет собой возникновение экономических отношений собственности для новой группы субъектов (субъект публичной собственности - частный собственник).

При этом, источник появления частной собственности не зависит от характера и способов первоначального накопления капитала.

2. Сущность публичной собственности как экономической категории заключается в том, что она выражает экономические отношения по поводу владения, пользования и распоряжения объектами публичной собственности, которые складываются между Федерацией, в лице органов федерального управления, субъектами Федерации, в лице региональных органов управления и муниципальными образованиями, в лице органов местного самоуправления.

3. Содержание публичной собственности раскрывается через ее функции, к которым относятся обеспечение решения общественных задач, осуществление которых выходит за рамки интересов и возможностей отдельных производителей, координация совокупного действия механизмов рыночного и государственного регулирования экономики, достижение Парето-улучшения или выявление путей Парето-оптимизации с целью повышения уровня общественных благ без ухудшения благосостояния отдельных групп населения.

4. Механизм государственного регулирования публичной собственности содержит в себе преимущественно экономические инструменты, включая прямые (государственный заказ, государственные инвестиции), косвенные (фискальные, монетарные и проч.) и комплексные (финансово-промышленные группы, финансово-экономические системы) регуляторы.

5. Оценка эффективности государственного регулирования публичной собственности определяется исходя из общегосударственных, рыночных, социальных, финансовых и научно-технических критериев.

Практическая значимость работы заключается в том, что предлагаемый теоретико-методологический подход затрагивает важные в современных условиях аспекты проблемы государственного регулирования публичной собственности в Российской Федерации в период кардинального изменения социально-экономической политики. Он может применяться для исследования и прогнозирования тенденций развития публичной собственности, решения вопросов государственного регулирования ею, а также в практике проектирования, организации и управления предприятиями публичной собственности.

Положения, выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы в научной и учебной работе, при чтении лекций, изучении курса экономической теории и проведении семинарских занятий для студентов экономических специальностей, различных по научно-педагогическому профилю ВУЗов Российской Федерации.

Основные положения диссертации доложены на Всероссийских, межрегиональных, региональных научно-практических и научно-методологических конференциях и семинарах, на кафедрах Экономики и Теории и практики управления Поволжской академии государственной службы.

Материалы работы опубликованы в монографии "Муниципальная служба", написанной в соавторстве, статьях в сборниках научных работ "Актуальные вопросы научных исследований", "Современные исследования: поиск эффективных методов решения актуальных проблем" и "Экономические проблемы региона".

Результаты исследования использованы в деятельности государственного учреждения "Саратовский областной центр регистрации", органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Брежнев, Алексей Владимирович

Выводы к главе 2

1. Основные элементы стратегии государственного регулирования публичной собственности должны включать: а) формирование эффективного публичного сектора для обеспечения национальной военно-политической и экономической безопасности Российской Федерации; б) сосредоточение в публичной собственности базовых структурных отраслей для сохранения экономики России как единого целого; в) создание необходимых предпосылок для формирования общей системы социальных гарантий для граждан Федерации.

2. В переходные периоды усиление роли государства в экономике обусловлено слабостью рыночных институтов, неэффективностью законодательства, угрозой возникновения мафиозно-олигархических структур, опасностью необратимой утраты новейших технологий, производств, научных школ. Решение задач структурной перестройки требует вмешательства государства в рыночную экономику при помощи публичной собственности как регулирующего инструмента. При этом усиление роли государства должно исключать возможность реанимации тоталитарных форм управления.

3. Определяющими инструментами в механизме государственного регулирования публичной собственности являются правовые, административные и экономические инструменты. Среди последних на первое место в экономике переходного периода в Российской Федерации выступает фискальное (бюджетно-налоговое) регулирование, направленное на достижение экономического равновесия, стимулирования развития важнейших отраслей национальной экономики и противодействия увеличению масштабов теневой экономики.

4. На современном этапе экономических преобразований новыми эффективными регуляторами экономики могут стать финансово-промышленные группы и функционально-экономические системы с обязательными участием государства и привлечением публичной собственности в виде имущества, капитала, акций, долей. В саморегулирующейся экономической системе, какой является ФЭС, государство превращается в координирующий центр, обеспечивающий стабильное функционирование всех экономических структур, расширение наиболее эффективных из них и возможность гибкого реагирования на отклонения от равновесия экономической системы в целом.

5. Для корректной оценки эффективности государственного управления публичной собственностью следует ввести в существующую систему оценки эффективности управления государственной собственностью параметры и критерии, определяющие специфику публичных форм собственности. Модифицированная система может быть использована для оценки эффективности государственного управления федеральной, региональной, муниципальной собственности и их комбинаций с частной собственностью, а также позволяет определить эффективность управления по каждому интересующему исследователя элементу производства или структуры предприятия.

6. Меры, направленные на совершенствование механизма и повышение эффективности государственного регулирования публичной собственности, должны предусматривать восстановление вертикали "федеральные - региональные - муниципальные" органы власти, согласованность действия всех трех уровней управления с четко регламентированными полномочиями каждой структурной единицы, концентрацию финансовых и материальных ресурсов для развития публичного сектора экономики, пересмотр системы предоставления налоговых льгот, осуществление регулярных аудиторских проверок, создание системы резерва кадров высшего управляющего звена предприятий и привлечение инвестиций для активизации процессов использования публичной собственности. Целесообразность применения этих мер подтверждается результатами анализа эффективности государственного управления публичной собственностью в отдельно взятом субъекте Федерации (Саратовской области).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты проведенного исследования процессов формирования и государственного регулирования публичной собственности в переходный период социально-экономического развития Российской Федерации позволяют обосновать ряд выводов, рекомендаций и предложений по существу рассмотренной проблемы.

Возникновение и становление публичной собственности в Российской Федерации, включая государственную (федеральную, субъектов Федерации) и муниципальную, обусловлено стремлением государства, используя права владения, пользования и распоряжения собственностью, обеспечить стабильность национальной экономики, гарантировать военную безопасность Федерации и социальную защищенность ее граждан, создать мощный инструмент воздействия на отношения собственности, регулирования производства на микро- и макроэкономических уровнях и развития отраслей экономики, способных интегрироваться в мировую систему хозяйствования.

Сущность публичной собственности определяется ее экономическими и социальными аспектами. С одной стороны, публичная собственность является экономической базой для осуществления функций законодательно закрепленных за государством, субъектами Федерации и муниципалитетами. С другой стороны, публичная собственность призвана обеспечить функционирование экономически невыгодных, убыточных отраслей производства, необходимых для существования государства как целого, и достаточный прожиточный минимум для социально незащищенных слоев населения (молодежи, пенсионеров, инвалидов).

Публичная собственность является одной из форм собственности, которая, сохраняя сущность собственности как экономической категории, выражает субъектно-объектные и субъектно-субъектные отношения по поводу присвоения, распределения и присвоения имущества между государством, субъектами Федерации, муниципальными образованиями и отдельными членами общества.

В русле представлений современной политической экономии, известной под названием "экономике", мы можем также определить публичную собственность как один из структурных элементов смешанной, многоукладной экономики, на основе которого осуществляется государственное регулирование экономикой и экономическая защита национальных и социальных интересов общества.

Предпосылки формирования публичной собственности заложены и реализуются в процессах приватизации, национализации и разграничения государственной собственности, осуществляемых государством в переходный период развития Российской Федерации с целью создания эффективной многоукладной экономики. Приватизация, уменьшая долю государственной собственности, одновременно способствует появлению новых объектов, субъектов и отношений публичной собственности.

Национализация увеличивает долю публичной собственности, выраженной в государственной собственности и, тем самым, повышает степень государственного регулирования экономики Российской Федерации, но является социально непопулярным методом, затрагивающим интересы частных собственников. Разграничение и перераспределение публичной собственности между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями обусловлено стремлением к оптимальному соотношению, эффективному управлению и использованию различных форм собственности, а также тем фактом, что формы публичной собственности, юридически зафиксированные в экономике переходного периода, становятся со временем неадекватными их реальному экономическому содержанию.

В число основных функций публичной собственности входят производственная, организационная и социальная. Исходя из функционального подхода к сущности и роли публичной собственности, предложено определить ее как собственность, использование которой: а) обеспечивает решение общественных задач, осуществление которых выходит за рамки интересов и возможностей отдельных производителей; б) служит для координации совокупного действия механизмов рыночного и государственного регулирования экономикой; в) способствует достижению Парето-улучшения или выявлению путей Парето-оптимизации.

Новые аспекты отношений собственности, обусловленные появлением ее публичной формы, проявляются в тенденции к корпоративному характеру владения и управления имуществом. Это относится к публичной собственности представляющей собой активы, акции, имущественные доли и т.п. и входящие в собственность акционерных обществ и предприятий со смешанным частным, государственным и муниципальным капиталом. Такая форма существования и использования публичной собственности влечет за собой совершенно новый для Российской Федерации тип субъектно-объектных отношений между государством, субъектами Федерации, муниципальными образованиями и публичной собственностью.

Специфической особенностью отношений публичной собственности в Российской Федерации является двоякий процесс ее трансформации. С одной стороны, происходит разложение и внеэкономическая ликвидация государственно-бюрократической системы отношений собственности с заменой ее на отношения субъектов федерального, регионального и муниципального уровней. С другой стороны, возникшие отношения собственности стали включать не только субъектно-субъектные отношения между владельцами публичной собственности, т.е. владельцами одной формы собственности, но и субъектно-субъектные отношения между хозяевами принципиально различных форм (частной и публичной) собственности, независимо от источника появления частной собственности.

Показано, что сущность современных реализованных на практике моделей переходной экономики, различающихся по степени государственного вмешательства в отношения собственности (модели "рыночного" социализма, "бархатной революции", "государственно-корпоративной" буржуазной трансформации, "шоковой терапии"), заключается в нахождении оптимального варианта, соединяющего позиции жесткого централизма, либерального монетарианства и государственно-регулируемого рынка с учетом национальной, религиозной, географической и этнической специфики конкретной страны или региона.

Основные элементы стратегии государственного регулирования публичной собственности должны включать: а) формирование эффективного публичного сектора для обеспечения национальной военно-политической и экономической безопасности Российской Федерации; б) сосредоточение в публичной собственности базовых инфраструктурных отраслей для сохранения экономики России как единого целого; в) создание необходимых предпосылок для формирования общей системы социальных гарантий для граждан Федерации.

В переходные периоды усиление роли государства в экономике обусловлено слабостью рыночных институтов, неэффективностью законодательства, угрозой возникновения мафиозно-олигархических структур, опасностью необратимой утраты новейших технологий, производств, научных школ. Решение задач структурной перестройки требует вмешательства государства в рыночную экономику при помощи публичной собственности как регулирующего инструмента. При этом усиление роли государства должно исключать возможность реанимации тоталитарных форм управления.

Определяющими инструментами в механизме государственного регулирования публичной собственности являются правовые, административные и экономические инструменты. Среди последних на первое место в экономике переходного периода в Российской Федерации выступает фискальное (бюджетно-налоговое) регулирование, направленное на достижение экономического равновесия, стимулирования развития важнейших отраслей национальной экономики и противодействия увеличению масштабов теневой экономики.

На современном этапе экономических преобразований новыми эффективными регуляторами экономики могут стать финансово-промышленные группы и функционально-экономические системы с обязательным участием государства и привлечением публичной собственности в виде имущества, капитала, акций, долей. В саморегулирующейся экономической системе, какой является ФЭС, государство превращается в координирующий центр, обеспечивающий стабильное функционирование всех экономических структур, расширение наиболее эффективных из них и возможность гибкого реагирования на отклонения от равновесия экономической системы в целом.

Для корректной оценки эффективности государственного управления публичной собственностью предлагается ввести в существующую систему оценки эффективности управления государственной собственностью параметры и критерии, определяющие специфику публичных форм собственности. Модифицированная система может быть использована для оценки эффективности государственного управления федеральной, региональной, муниципальной собственности и их комбинаций с частной собственностью, а также позволяет определить эффективность управления по каждому интересующему исследователя элементу производства или структуры предприятия.

Меры, направленные на совершенствование механизма и повышение эффективности государственного регулирования публичной собственности, должны предусматривать восстановление вертикали "федеральные -региональные - муниципальные" органы власти, согласованность действия всех трех уровней управления с четко регламентированными полномочиями каждой структурной единицы, концентрацию финансовых и материальных ресурсов для развития публичного сектора экономики, пересмотр системы предоставления налоговых льгот, осуществление регулярных аудиторских проверок, создание системы резерва кадров высшего управляющего звена предприятий, привлечение инвестиций для активизации процессов использования публичной собственности и пр.

Целесообразность применения этих мер подтверждается результатами проведенного автором анализа эффективности государственного управления публичной собственностью в отдельно взятых субъектах Федерации (на примере Саратовской области). Но при этом установлено, что реализуемый региональный механизм государственного управления земельной собственностью имеет ряд особенностей (разделение земельного фонда, формирование земельного рынка, аукционная форма приватизации муниципальных земель), обусловленных признанием фактического существования в Российской Федерации частной собственности на землю.