Асимметрия социально-экономического развития регионов и механизмы ее выравнивания тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Асимметрия социально-экономического развития регионов и механизмы ее выравнивания"

На правах рукописи

Неучева Милана Юрьевна

АСИММЕТРИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ И МЕХАНИЗМЫ ЕЕ ВЫРАВНИВАНИЯ

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Работа выполнена в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан.

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Дегтярева Ирина Викторовна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Юсупов Касим Назифович

кандидат экономических наук, доцент Тажитдинов Ильшат Азаматович

Ведущая организация

Министерство экономики Республики Башкортостан

Защита состоится «26» марта 2004 г. в 14:30 часов на заседании регионального диссертационного совета Д 002.198.01 в Уфимском научном центре Российской академии наук по адресу: 450054, г. Уфа, проспект Октября 71.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Уфимского научного центра РАН.

Автореферат разослан « »_

2004 г.

Ученый секретарь регионального диссертационного совета, д.э.н.

Климова Н.И.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность проблемы. Проведение экономических преобразований и структурной перестройки экономики России связано с усилением межрегиональных различий в уровне жизни населения, в динамике производственных показателей, финансовой ситуации и т.д.

Нарастание межрегиональных контрастов и концентрация социально-экономических проблем в отдельных регионах могут привести к обострению социальной напряженности, усилению межрегиональных конфликтов и, в конечном счете, - к замедлению темпов экономических реформ в стране в целом. Для противодействия этим тенденциям необходима активная региональная политика, нацеленная на уменьшение диспропорций в социально-экономическом развитии регионов.

Одной из стратегических целей региональной политики в любой стране является выравнивание условий социально-экономического развития регионов, предполагающее поэтапное создание предпосылок для укрепления собственной экономической базы в отстающих регионах

Об актуальности рассматриваемой в диссертационном исследовании политики выравнивания условий социально-экономического развития территорий для Российской Федерации в целом могут свидетельствовать действия Федерального Правительства, предпринятые в этом направлении. Начиная с 2002 г., вступила в силу крупномасштабная федеральная целевая программа «Сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов РФ 2002-2010 гг.», основной задачей которой является уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами. В целях реализации данной программы из федерального бюджета было открыто финансирование, общий объем которого в течение срока действия программы составит 124133 млн. рублей (19% от общего объема финансирования программы). Разработчики программы прогнозируют, что ее реализация позволит не только преодолеть кризисное состояние субъектов РФ, уровень развития которых ниже среднероссийского, но и достигнуть сокращения разрыва между наиболее развитыми и отстающими регионами в 1,5 раза.

На сегодняшний день ввиду наличия весьма значительных диспропорций в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, РФ не может позволить себе обходиться без политики выравнивания. Политика выравнивания — это сложный, тонкий и дифференцированный механизм, в основе которого лежит распределение финансовых потоков между уровнями государственной власти. Непродуманная политика выравнивания может привести к возникновению «сепаратисте ~ тве, когда

благополучные регионы не захотят нести излишнее бремя налоговой нагрузки. В то же самое время отсутствие данной политики может стать причиной возникновения угрозы целостности страны и социальных конфликтов в неблагополучных регионах.

Вышеприведенные факты свидетельствует об актуальности проведения политики выравнивания условий социально-экономического развития территорий, как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов.

Степень научной разработанности проблемы.- Исследованием сходных, но не идентичных, вопросов занимается достаточно большое количество отечественных и зарубежных ученых. В частности эти проблемы были затронуты в трудах классика политической экономии Карла Маркса в его теории «Дифференциальной ренты».

Среди российских ученых, в разные годы занимавшихся вопросами оптимизации политики выравнивания в государстве, можно выделить работы Артоболевского С, Гранберга А., Игудина А;, Курляндской Г., Лаврова А., Лексина В., Подпориной И., Трейвиша А., Трунина И., Швецова А., Штульберга Б., Христенко В. и многих других. В Республике Башкортостан исследованием вопросов, связанных с уменьшением диспропорций в социально-экономическом развитии территорий, активно занимаются Исянбаев М.Н., Климова Н.И., Махмутов А.Х., Сафиуллин Р.Г., Юсупов К.Н., Хисматов М.Ф. и др.

Несмотря на обширный перечень научных работ, так или иначе связанных с поиском возможных путей решения проблемы выравнивания условий социально-экономического развития территорий, некоторые существенные, на наш взгляд, аспекты данного вопроса остались вне поля зрения ученых. В частности, требуют особого рассмотрения вопросы, связанные с совершенствованием механизмов выравнивания условий социально-экономического развития муниципальных образований. В научной литературе практически не рассматриваются альтернативные пути решения данной проблемы, такие как придание особого статуса регионам или муниципальным образованиям, отстающим в своем экономическом развитии. Недостаточная проработанность вышеперечисленных, а также некоторых других вопросов предоставляет автору возможность найти свою «нишу» в проведении научных исследований.

Цель и задачи исследования состоит в том, чтобы на основании оценки финансового состояния территориальных образований, разработать новую методику распределения выравнивающих трансфертов, а также другие мероприятия, проведение которых может способствовать уменьшению асимметрии в региональном развитии.

Выбранная цель исследования определила постановку и решение следующих задач:

1) исследовать и систематизировать теоретико-методологические подходы к определению категории «выравнивание условий социально-экономического развития территорий»;

2) выявить факторы, оказывающие наиболее существенное влияние на усиление асимметрии в экономическом развитии территорий;

3) определить критерии, которые могут стать основой для классификации субъектов РФ, нуждающихся в предоставлении финансовой помощи;

4) выделить особенности методики распределения выравнивающих трансфертов, применяемой в Российской Федерации и Республике Башкортостан;

5) выявить специфику политики выравнивания территориального развития муниципальных образований;

6) предложить возможные пути совершенствования политики выравнивания условий социально-экономического развития территорий в РБ на основании разработки новых теоретических подходов к методике распределения выравнивающих трансфертов;

7) разработать научно-методические рекомендации использования системы выравнивающих трансфертов в регионе.

Объектом исследования является асимметрия социально-экономического развития регионов и муниципальных образований.

Предметом исследования являются процессы, связанные с анализом особенностей выравнивания региональных диспропорций в социально-экономическом развитии территориальных образований.

Теоретической и методологической основой исследования послужили положения региональной экономики и экономической теории, касающиеся изучения вопросов, связанных с уменьшением диспропорций в социально-экономическом развитии территорий. Диссертационная работа основана на теоретических разработках отечественных и зарубежных ученых и научно-исследовательских организаций в области оптимизации политики выравнивания как на уровне государства в целом, так и в масштабе отдельно взятого региона. Методическую основу проводимых исследований, помимо научной литературы, составили нормативно-правовые документы. Исследование проводилось с применением методов системного анализа, а также математических и статистических методов анализа социальных и экономических процессов.

Информационная база исследования включает в себя: статистические сборники и материалы Государственного Комитета по статистике Российской Федерации и Государственного Комитета по статистике РБ, статистические

материалы, опубликованные в научной литературе, данные сайтов аналитических агентств, Министерства финансов РФ и Министерства финансов РБ, Министерства по налогам и сборам РБ.

Научная новизна результатов исследования. К числу основных результатов, определяющих научную новизну диссертационного исследования, относятся следующие положения;

1) уточнены и систематизированы факторы, оказывающих наиболее существенное влияние на усиление диспропорций в социально-экономическом развитии территорий: природно-климатические условия, экономико-географическое положение регионов, исторический фактор, демографическая • ситуация, структура и специализация отраслей хозяйства, финансовая обеспеченность;

2) разработано авторское определение понятия «выравнивание условий социально-экономического развития территорий», отличающееся от существующих аналогов расширенным перечнем инструментов политики выравнивания, а также учитывающее особенности структуры бюджетной системы РФ;

3) предложена система адаптации для применения в российских условиях методики «Оценки ресурсного потенциала» Всемирного Банка, в целях осуществления стоимостной оценки ресурсного потенциала территорий и применения ее в методике распределения выравнивающих трансфертов в регионе;

4) в целях совершенствования методики комплексной оценки уровня социально-экономического развития субъектов РФ, разработанной Советом по изучению производительных сил (СОПС), предложено использование показателя, характеризующего ресурсный потенциал региона;

5) на основе анализа системообразующих факторов, определяющих развитие территориальных образований, выявлена специфика механизмов политики выравнивания, проводимой в РБ, с учетом которой разработана новая методика распределения выравнивающих трансфертов

6) определен объем средств, необходимых для формирования Фонда финансовой поддержки городов и районов РБ, который должен составлять не менее 40% налоговых доходов бюджета республики.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.

Результаты диссертации могут быть использованы:

1) органами государственного управления при разработке долгосрочных программ выравнивания условий социально-экономического развития

территорий, а так же при расчетах объемов трансфертов муниципальным образованиям, осуществляемых в рамках подготовки проекта годового бюджета;

2) учеными, аналитиками в процессе теоретических исследований, связанных с дальнейшим совершенствованием процесса выравнивания условий социально-экономического развития территорий;

3) преподавателями при подготовке учебных программ и чтении курсов по региональной экономике, общей экономической теории и спецкурсов, посвященных проблемам оптимизации политики выравнивания в государстве.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на конференции молодых ученых «Региональная наука» Совета по изучению производительных сил (Москва, СОПС, 2002); региональной экономической конференции молодых ученых «Экономическая наука и управление в XXI веке» (Ижевск, ИжГТУ, 2002); научно-практической конференции «Регион в системе трансформационных процессов» (Уфа, БАГСУ, 2003). Апробация работы также осуществлялась в процессе разработки учебных программ и чтения авторских курсов по дисциплинам «Актуальные проблемы межбюджетных отношений» и «Бюджетный федерализм» в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте РБ.

Основные результаты проведенного исследования опубликованы в 7 научных работах, общим объемом 2,1 п.л.

Структура диссертации. Диссертация изложена на 151 странице, состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка используемой литературы (156 наименований) и 5 приложений.

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

2.1. Сущность и содержание понятия «выравнивание условий социально-экономического развития территорий»

В ходе изучения существующих подходов к проблеме выравнивания условий социально-экономического развития территорий был выявлен факт, что в региональной науке нет единого мнения по поводу сущности и содержания понятия «выравнивание условий социально-экономического развития территорий».

В «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных указом Президента РФ от 3.06.1996 под бюджетным выравниванием понимается оказание централизованной финансовой помощи органам власти и управления регионов с тем, чтобы

обеспечить на всей территории страны, как минимум, сопоставимый уровень финансирования закрепленных за ними социально значимых расходов.

Западные экономисты рассматривают понятие выравнивания условий социально-экономического развития территорий в более глобальном масштабе, называя его «ядром финансовых взаимоотношений федеративного государства». Рассмотрев точки зрения основных экономических школ по проблематике, было дано авторское определение данного термина.

Во-первых, исходя из определения, приведенного в «Основных положениях региональной политики...» можно предположить, что бюджетная система РФ состоит не из трех уровней (федерального, регионального, местного), а из двух (федерального и регионального), так как согласно данному положению «под бюджетным выравниванием понимается оказание централизованной финансовой помощи органам власти и управления регионов ...». Как известно, в разрезе регионов существуют доноры и реципиенты, из консолидированных бюджетов субъектов федерации также оказывается финансовая помощь нижестоящим бюджетам.

Во-вторых, в качестве единственного инструмента, используемого для уменьшения диспропорций социально-экономического развития территорий, приводится централизованная финансовая помощь. С одной стороны, в контексте данного словосочетания может рассматриваться достаточно широкий спектр инструментов: дотации, субсидии, субвенции, бюджетные ссуды, взаимные расчеты. Однако, на наш взгляд, проблема выравнивания, прежде всего, тесно связана с вопросами фискальной автономии.

В-третьих, ни одна из существующих научных школ не рассматривает «коррекцию нормативно-правовой базы территориального образования» в качестве инструмента осуществления политики выравнивания. Под коррекцией нормативно-правовой базы территориального образования подразумевается создание благоприятных условий для развития проблемных территорий. По мнению автора, именно сочетание вышеперечисленных инструментов позволит достичь наиболее существенных результатов в осуществлении политики выравнивания условий социально-экономического развития территорий. Наличие вышеперечисленных характеристик позволяет сформулировать авторское определение. Выравнивание условий социально-экономического развития территорий представляет собой одно из основных направлений региональной политики государства, нацеленное на уменьшение диспропорций в социально-экономическом развитии регионов, а также муниципальных образований, в качестве инструментария которого могут быть единовременно использованы финансовая помощь, налоговые трансферты, а также меры по регулированию нормативно-правой базы территориальных образований.

2.2. Факторы, оказывающие наиболее существенное влияние на усиление

диспропорций в экономическом развитии территорий в условиях РФ

Сама постановка проблемы анализа дифференциации в экономическом положении регионов приобрела актуальность лишь в условиях постсоветского развития. Экономический кризис в России в начале 90-х годов носил не только системный, но и структурный характер, что являлось причиной углубления дифференциации и усиления диспропорций в экономическом развитии. В более привилегированном положении оказались регионы с топливно-сырьевой базой, экспортно-ориентированной промышленностью, с достаточно развитой инфраструктурой и финансовой системой. Больше других пострадали регионы со значительной долей аграрного сектора, легкой и пищевой промышленности.

Основными факторами межрегиональной дифференциации можно считать:

- природно-климатические условия;

- экономико-географическое положение регионов;

- исторический фактор;

- демографическую ситуацию;

- структуру и специализацию отраслей хозяйства;

- финансовую обеспеченность.

Резкие различия природно-климатических условий жизни и предпринимательства в отдельных регионах страны (Российская Федерация наиболее контрастная страна мира, включающая как Арктику, так и регионы с климатом пустынь и полупустынь) во многом определяют тенденции, ведущие к возрастанию асимметрии в развитии регионов.

В переходный период российской экономики в наиболее привилегированном положении оказались регионы, обладающие значительной природно-ресурсной базой. В число доноров федерального бюджета традиционно входят Ханты-Мансийский, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономные округа, республики Татарстан, Башкортостан и Коми, а также Тюменская область. Объяснить данный феномен достаточно легко, именно в этих регионах сконцентрированы предприятия по добыче и переработке нефти, газа, алмазов, золота, производству цветных и редких металлов, обеспечивающих большую часть ВВП России.

Регионы с добывающей промышленностью, как правило, являются донорами, а регионы с обрабатывающей промышленностью и сельским хозяйством - реципиентами. Секрет такой зависимости состоит в том, что в ВРП включается не только прибыль, созданная трудом, но и природная рента. Однако хорошо известно, что ресурсная рента не является продуктом трудовой деятельности человека и она, в идеале, должна распределяться между всеми

регионами. Включение рентного дохода в ВРП добывающего региона является спорным вопросом.

Так по оценкам Российской академии наук, в стоимости ВВП нашей страны 82% составляет ресурсная рента, 12% приходится на амортизацию и лишь 6% на непосредственный труд россиян. По сути, почти все богатство, которым располагает в настоящее время Россия, есть ресурсная рента, получаемая от использования природно-ресурсного потенциала страны.

Приведенные факты могут быть реальным основанием для того, чтобы считать данный фактор в условиях российской экономики определяющим.

Экономико-географическое положение (ЭГП) оказывает определяющее значение на социально-экономическое развитие региона. Однако в российских условиях можно наблюдать и обратные явления, когда периферийные северные регионы играют в экономике страны ведущие роли, или когда российский регион становится местом разлома единого европейского пространства и создает лишь проблемы для федерального центра (Калининградская область). На наш взгляд, Калининградская область имеет более выгодное ЭГП, чем Москва и Санкт-Петербург, однако неурегулированность политических проблем с ЕС и слабая законодательная база, в которой до сих пор недостаточно четко определен статус региона, не позволяют области стать «регионом сотрудничества» и играть ведущую роль в экономике страны.

С другой стороны, периферийное или глубинное положение региона, способствует повышению транспортных расходов, росту цен и сужению рынка сбыта. Плохие транспортные и коммуникационные связи периферийного региона затрудняют его экономическое развитие.

ЭГП региона является одним из важнейших факторов, оказывающих влияние на асимметрию социально-экономического развития регионов, однако, вышеприведенные примеры свидетельствуют о не абсолютно-положительном эффекте ЭГП.

Абсолютно-положительное влияние, на наш взгляд, оказывает исторический фактор. Длительное историческое развитие способствует формированию территориально-хозяйственного комплекса, а также развитой транспортной сети в регионе.

Не следует недооценивать значимость демографического фактора в современных экономических условиях. Демографические тенденции последнего десятилетия усилили неравномерность размещения населения. По плотности населения резко контрастируют европейская и азиатская части страны, ее северная и южная половины, центральные и периферийные районы. Сегодня в экономической системе человеческие ресурсы играют определяющую роль в достижении конкурентных преимуществ, в обеспечении качественных параметров экономического роста. Как показывает опыт

Европейского Союза, регионы-реципиенты, уделившие должное внимание решению демографических проблем и инвестировавшие значительные средства в развитие человеческого капитала, смогли в значительной степени улучшить ряд экономических показателей и со временем выйти из депрессивного состояния.

В период кризисного состояния российской экономики в наиболее уязвимом положении оказались регионы, в структуре промышленного производства которых, высокий удельный вес составляли агропромышленный и военно-промышленный комплексы, а также легкая и пищевая промышленность. Падение промышленного производства в регионах, ориентированных на данные отрасли, составило от 3 до 7 раз. Преимущества перехода к новым экономическим условиям сумели использовать, главным образом, регионы, специализирующиеся на торгово-посреднической деятельности (Москва и Санкт-Петербург). В мировой практике имеется ряд примеров, связанных с решением проблем «старопромышленных регионов», большинство из них связано с применением широкомасштабных программ регионального развития.

Финансовая обеспеченность региона, прежде всего, зависит от его налоговой базы, которая, в основном определяется структурой промышленного производства.

23. Включение показателя, характеризующего ресурсный потенциал территориального образования, в систему критериев комплексной оценки уровня социально-экономического развития СОПСа

Система показателей Совета по изучению производительных сил позволяет достаточно объективно оценить уровень социально-экономического развития регионов. Использование таких индикаторов, как соотношение доходов и прожиточного минимума, коэффициента удорожания капитальных затрат, а также коэффициента обеспеченности автомобильными дорогами, является прецедентом в российской практике. Применение так называемых социальных показателей (прожиточный минимум, уровень безработицы и др.) является необходимым для осуществления объективной оценки.

Однако, на наш взгляд, существует возможность улучшения данной методики оценки, а именно ее приближения к российским условиям. В вышеприведенном пункте положений, выносимых соискателем на защиту, была изложена позиция, согласно которой, фактором, в большой степени влияющим на дифференциацию социально-экономического развития регионов РФ, является природно-ресурсная база. Следовательно, выявив степень влияния данного фактора на уровень социально-экономического развития регионов, можно сделать предположение о необходимости учета особенностей природно-

ресурсной базы территории при осуществлении оценки социально-экономического положения региона. Учет факторов, характеризующих различные аспекты социально-экономического положения в том или ином регионе, дает возможность оптимизации методики СОПСа. Показателем, позволяющим судить о ресурсном потенциале, может служить индикатор, характеризующий процент общего ресурсного потенциала, определенного на базе интегрального показателя.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день ни в одной из официальных методик, применяемых в РФ, нет показателей, которые, в той или иной степени, могли бы характеризовать ресурсный потенциал территорий.

2.4. Оценка финансового состояния городов и районов РБ

Согласно результатам, полученным автором в ходе проведения экспериментальной оценки финансового состояния городов и районов РБ по методике рейтингового агентства «EA-Ratmgs», можно сделать следующие выводы:

- доля различного вида финансовой помощи для большинства районов РБ составляет более половины доходной части их бюджета. В Бюджетном кодексе предусмотрена статья, определяющая специальную процедуру ежегодной ревизионной проверки территориальных образований доля финансовой помощи в бюджетах которых превышает 50%. Следовательно, согласно федеральному законодательству, деятельность более половины муниципалитетов РБ подлежит ежегодной ревизионной проверке, чего на самом деле не происходит;

- помимо нерационального распределения финансовых ресурсов можно отметить несбалансированность бюджетов территориальных образований в 70% случаев. Несбалансированность бюджета отрицательным образом сказывается не только на кредитоспособности администрации, но и в значительной степени увеличивает степень инвестиционного риска;

- анализ крупнейших налогоплательщиков РБ показал, что 80% из них работают в г. Уфе и других городах РБ. Отсутствие предприятий, способных сформировать налоговую базу, в значительной степени ослабляет доходную часть бюджетов муниципальных образований. Бюджет Республики Башкортостан формируется, в основном, за счет отчислений городов доноров (Уфа, Салават, Стерлитамак, Нефтекамск, Белебей, Дюртюли, Белорецк), а большинство муниципальных образований РБ являются реципиентами республиканского бюджета. Подобную картину мы наблюдаем и на федеральном уровне, такое положение вещей не является нормальным, даже если регион в целом является донором;

- «ахиллесовой пятой» экономики РБ является низкая степень диверсификации налоговой базы, большая часть предприятий региона

принадлежат к топливно-энергетическому комплексу. Крупнейшие налогоплательщики республики, в большинстве случаев связаны между собой производственными цепочками и представляют, главным образом, одну отрасль, невольно способствуя увеличению степени инвестиционного риска.

На фоне многих субъектов федерации Республика Башкортостан является вполне благополучным регионом с позитивным рейтингом инвестиционной привлекательности и высоким показателем ВРП. Однако в Республике депрессивные территории соседствуют с регионами донорами, и на сегодня в РБ данная проблема фактически остается без внимания.

2.5. Специфика политики выравнивания условий социально-экономического развития территорий в РБ

Проблемы межбюджетного выравнивания актуальны не только для федерального, но и для регионального управления. В разрезе регионов существуют доноры и реципиенты, также имеет место механизм перераспределения ресурсов в пользу «бедных» регионов. Районы и города РБ различаются по уровню социально-экономического развития, численности и плотности населения, общей площади, природно-климатическим и другим условиям. Это обусловливает значительные различия в потребностях бюджетного финансирования и в возможностях извлечения доходов местными бюджетами.

На сегодняшний день выравнивание условий социально-экономического развития в РБ производится с помощью трех основных методов: предоставление налоговых трансфертов; субсидирование районов и городов республики, а также предоставление территориальному образованию особого статуса (Свободной экономической зоны и др.).

Одним из инструментов, используемых в целях выравнивания условий социально-экономического развития территорий, является налоговый трансферт. Ежегодно в законе о бюджете содержится статья, регулирующая отчисления от налогов между региональным и местными бюджетами. Как правило, в данной статье приводится список муниципалитетов доноров республиканского бюджета. Применительно к данным территориальным образованиям процент отчисления от регулирующих налогов уменьшается, в то время как для районов, уровень экономического развития которых ниже среднереспубликанского, процент отчисления от регулирующих налогов в значительной степени увеличивается.

Таким образом, бремя формирования республиканского бюджета ложится, главным образом, на города республики. Однако, сопоставив данные по районам, получившим наибольший процент отчисления по данному виду налогов, мы обнаружили, что районы, получающие налоговый трансферт в

Республике Башкортостан, не всегда характеризуются низкими показателями экономического развития.

Параллельно с достаточно традиционным методом финансового выравнивания существует и альтернативный подход к решению данного вопроса, а именно стимулирование развития проблемных регионов с помощью законодательного регулирования. На уровне Республики Башкортостан к данному виду регулирования можно отнести введение в действие Указов Президента РБ № УП-358 «О создании зоны экономического благоприятствования «Агидель» от 4.06.96 г. и № УП-665 «О создании зоны экономического благоприятствования «Кумертау» от 09.10.96 г. По нашему мнению, использование режима СЭЗ, является одним из методов осуществления политики выравнивания в регионе. Правительство республики с помощью законодательного регулирования создает благоприятные условия для функционирования предприятий и субъектов малого предпринимательства района или города. Под воздействием благоприятных условий повышается рентабельность предприятий-резидентов, что в дальнейшем способствует росту налогового потенциала территории. Таким образом, с помощью законодательного регулирования оказывается воздействие на социально-экономическую ситуацию в районе или городе.

Наиболее часто используемым инструментом политики выравнивания является применение механизма финансовых трансфертов. Данный инструмент активно используется и в РБ. В диссертационном исследовании был проведен сравнительный анализ, в ходе которого были сопоставлены данные о фактических суммах финансовой помощи городам и районам РБ и результаты анализа социально-экономического развития муниципальных образований, проведенного специалистами Института социально-экономических исследований (ИСЭИ УНЦ РАН). Для каждого муниципалитета РБ был произведен расчет показателя суммы трансферта на 1 человека, затем с помощью применения стандартных статистических методов анализа города и районы были разбиты на несколько групп. Далее полученные итоги были сопоставлены с результатами комплексной оценки социально-экономического положения муниципальных образований ИСЭИ, вследствие чего были сделаны следующие выводы:

- на уровне районов и городов республики не производится расчет основных аналитических показателей, позволяющих объективно судить о необходимости субсидирования конкретного территориального образования, (таких как налоговый потенциал района (города), показатель идентичный показателю ВРП на уровне муниципального образования, индикаторы обеспеченности населения услугами соответствующей отрасли социальной или инженерной инфраструктуры). Таким образом, ввиду отсутствия

информационно-аналитической базы, решения о суммах трансфертов принимаются на основании заявок администраций районов и городов на предоставление средств в целях сбалансирования бюджетов муниципальных образований. Данная система является экономически неэффективной и подлежит кардинальному пересмотру;

- определение объемов дотаций районам и городам производится без учета их территориальной специфики;

- размеры финансовой помощи бюджетам территориальных образований закладываются в бюджет текущего года в абсолютных числах, без учета возможных потерь от инфляции;

- налоговые трансферты, предусмотренные в Статье 5 Закона о бюджете РБ, не могут обеспечить стабильной финансовой базы для субъектов-получателей, ввиду их ежегодного пересмотра и отсутствия общих требований для субъектов при расчете налоговых трансфертов на следующий год;

- отсутствие официальной методики калькуляции трансфертов в РБ отрицательным образом сказывается на эффективности выравнивания условий социально-экономического развития районов и городов республики.

Ввиду отсутствия единой методики распределения трансфертов из республиканского бюджета, а также основных экономических показателей на уровне муниципальных образований, производится недостаточно эффективное перераспределение финансовых ресурсов, что в свою очередь сказывается на эффективности политики выравнивания в регионе.

2.6. Разработка методических рекомендаций по совершенствованию системы распределения выравнивающих трансфертов (на примере Республики Башкортостан)

На основании проведенного анализа механизмов выравнивания условий социально-экономического развития муниципальных образований, применяемых в условиях РБ, был разработан ряд предложений по их совершенствованию.

Необходимо отметить, что реформа межбюджетных отношений, начатая федеральным правительством в 1994 г., позволила отказаться от согласования с регионами объемов финансовой помощи на индивидуальной основе и перейти к единым правилам формализованного распределения. Однако процесс реформирования межбюджетных отношений не затронул других важных составляющих системы бюджетного федерализма, а также не дошел до местного уровня. Сложившаяся в регионах система межбюджетных отношений не соответствует принципам федеративного устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики. Одним из ее основных недостатков является малоэффективный механизм распределения финансовой помощи. На

наш взгляд, каким бы эффективным не был новый механизм финансового выравнивания, применяемый Федеральным центром, заложенный в нем потенциал может быть раскрыт полностью только при условии включения в программу реформирования местного уровня.

Итак, в целях совершенствования механизма выравнивания условий социально-экономического развития муниципальных образований РБ, предложено сформировать Фонд поддержки муниципальных образований. Источником формирования данного фонда могут стать налоговые доходы республиканского бюджета.

На основании прогнозируемых потребностей муниципальных образований Башкортостана в финансовых средствах, с использованием аналитических данных по структуре бюджета РБ за последние 5 лет, а также опыта создания аналогичных фондов в других регионах РФ, нами был рассчитан необходимый объем средств для формирования Фонда поддержки муниципальных образований РБ, который соответствует 40% налоговых доходов республиканского бюджета.

На первоначальном этапе предполагается не только определение источников формирования будущего фонда и разработка механизма его распределения, но и закрепление данной методики в законодательном порядке. В случае, если данная методика не получит статуса закона, то, вероятно, она будет иметь вид рабочего документа и являться приложением к закону о республиканском бюджете. Как показывает практика, выравнивающие трансферты, предоставляемые территориальным образованиям, первоначально рассчитываемые по единой методике, впоследствии подлежат многократной корректировке в ходе рассмотрения закона о бюджете. Это делает методику распределения ФФП совершенно «непрозрачной» и лишает муниципальные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.

На следующем этапе нами была разработана единая методика распределения средств Фонда поддержки муниципальных образований РБ. При ее разработке было необходимо принять во внимание положения Методических рекомендаций Минфина РФ, касающиеся процедуры разработки системы распределения выравнивающих трансфертов.

В методических рекомендациях Министерства Финансов предусматривается перечень социально-экономических показателей, обязательных для учета при калькуляции выравнивающих трансфертов. Исходя из вышеизложенного, было принято решение о предложении использования модифицированной методики федерального правительства для распределения Фонда поддержки муниципальных образований РБ.

Одним из основных нововведений предлагаемой формулы является введение коэффициента, характеризующего ресурсный потенциал муниципальных образований. Учет данного показателя обусловлен сложившейся на сегодняшний день ситуацией в российской экономике, когда в выигрышном положении оказываются регионы, обладающие значительным ресурсным потенциалом.

На первом этапе было решено произвести объективную стоимостную оценку ресурсного потенциала муниципальных образований РБ, с помощью которой можно было бы разработать новый механизм выравнивания условий социально-экономического развития муниципальных образований региона. В работе приведена методика оценки ресурсного потенциала Всемирного Банка, используемая в рамках реализации проекта «Оценки национального богатства». Мы находим данную методику наиболее объективной, а также применимой для оценки ресурсного потенциала не только государства в целом, но потенциала регионов и муниципальных образований.

Основным принципом данной методики оценки является предположение о том, что ресурсный потенциал, как и любой другой вид активов, обеспечивает своему владельцу определенные доходы. Таким образом, ресурсный потенциал может быть оценен с помощью «доходного метода», то есть в зависимости от доходов, которые можно будет получить от использования ресурса. Данный вид дохода в научной литературе определяется как рента, полученная от использования ресурсного потенциала.

Итак, ресурсная рента представляет собой дополнительный доход, полученный от использования ресурса. Это разница между поступлениями от реализации определенного количества ресурса, стоимость которого рассчитана исходя из рыночных цен, и затратами на его добычу (по его эксплуатации). К тому же для оценки денежных поступлений от ресурсов, которые могут быть использованы в перспективе, применяется ставка дисконтирования.

Оцениваемые ресурсы делятся на 4 основные группы:

- земли, используемых для сельскохозяйственного назначения;

- пастбищные угодия;

- лесные ресурсы;

- невоспроизводимые ресурсы, к которым относятся месторождения

металлов, минералов, нефти, угля и природного газа.

Для каждого из вышеприведенного вида ресурсов предполагается использование специфической методологии оценки, которая более подробно изложена в Главе III диссертационного исследования. В рамках формата автореферата, подробно рассмотрен метод оценки невоспроизводимых ресурсов.

Стоимостная оценка невоспроизводимых ресурсов проводится исходя из прибыли, получаемой от использования месторождений, с учетом

ориентировочного срока эксплуатации. Оценка стоимости месторождений проводится исходя из предположения, что доход будет равноценным и стабильным:

где,

- оценочная стоимость месторождения;

- годовой доход полученный от использования месторождения; г - ставка дисконтирования;

- ориентировочный срок эксплуатации месторождения.

• Итоговая оценка ресурсного потенциала муниципального образования производится суммированием полученных стоимостных оценок по 4-м группам природных ресурсов.

На первом этапе необходимо произвести объективную оценку ресурсного потенциала муниципальных образований РБ. Данная оценка позволит не только получить представление о величине ресурсного потенциала Республики в целом, но и предоставит возможность сопоставления аналогичных показателей для муниципальных образований Республики Башкортостан.

На втором этапе производится расчет среднего по РБ значения показателя ресурсного потенциала, затем с помощью стандартных статистических методов рассчитывается отношение стоимостной оценки ресурсного потенциала муниципального образования к усредненному республиканскому показателю. Исходя из полученных результатов, каждому муниципальному образованию присваивается соответствующий значению стоимостной оценки его ресурсного потенциала коэффициент (табл. 1).

Таблица 1

Шкала корректирующего коэффициента, основанного на стоимостной оценке ресурсного потенциала муниципальных образований

РБ

Отношение стоимостной оценки ресурсного потенциала муниципальных образований к среднему по РБ показателю Значение поправочного коэффициента

до 50% 0,8

50-70% 0,9

75-100% 1

101-120% 1,1

120-150% 1,2

Чем выше стоимостная оценка ресурсного потенциала муниципального образования, тем выше применяемый коэффициент, и, соответственно, чем ниже стоимостная оценка ресурсного потенциала муниципального образования,

тем ниже соответствующий коэффициент. Подобное ранжирование основано на следующей логике - использование ресурсного потенциала приносит дополнительный доход соответствующим муниципальным образованиям, с помощью применения коэффициента представляется возможной корректировка Индекса налогового потенциала (относительной количественной оценки возможностей экономики региона генерировать налоговые доходы), которая в упрощенном виде отражает потенциальные доходы экономики муниципального образования.

В итоге муниципальные образования, стоимостная оценка ресурсного потенциала которых выше среднего по РБ значения, будут иметь меньше шансов на получение средств из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Как показывают результаты проведенного анализа, ресурсный потенциал оказывает прямое воздействие на налоговую базу территориального образования. И, следовательно, учет особенностей ресурсного потенциала муниципального образования в виде корректирующего коэффициента при расчете суммы выравнивающего трансферта представляется целесообразным.

На следующем этапе предложенный в работе корректирующий коэффициент вводится в формулу, используемую Министерством Финансов РФ при распределении Федерального фонда финансовой поддержки регионов.

Базовые положения методики

Средства Фонда финансовой поддержки муниципальных образований распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Башкортостан, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

Расчет необходимого объема средств производится на основании двух показателей: индекса бюджетных расходов и индекса налогового потенциала. [2}г= а * (1 - ИНЦ. к/ ИБР| )* ИБ^ *

где,

- объем средств, необходимый муниципальному образованию

а - средний по муниципальным образованиям уровень налоговых доходов в расчете на душу населения;

ИНП( — индекс налогового потенциала для данного муниципального образования Республики Башкортостан;

ИБР; — индекс бюджетных расходов для данного муниципального образования Республики Башкортостан;

к - коэффициент корректировки, основанный на оценке ресурсного потенциала муниципального образования;

N1 - численность населения данного муниципального образования.

В работе также были проведены экспериментальные расчеты суммы трансфертов для муниципальных образований РБ.

В итоге были получены следующие результаты:

- расчетные суммы трансфертов, определенные в результате применения новой методики, для некоторых муниципальных образований оказались значительно ниже аналогичных трансфертов, предусмотренных в законах о бюджете за предшествующие годы;

- для некоторых муниципальных образований, финансовое положение которых характеризуется как «кризисное», расчетные объемы финансовой помощи в значительной степени превышали заложенные в бюджет трансферты;

- из этого следует, что при грамотном распределении финансовой помощи из регионального бюджета, средств должно хватить не только на финансирование текущих расходов, но и на осуществление крупномасштабных региональных программ.

При разработке методики распределения ФФП для Республики Башкортостан, мы постарались не только учесть специфику экономики Республики, но и исправить ошибки, свойственные аналогичным проектам, обнаруженные в ходе их применения на практике. В частности, одной из особенностей предлагаемой методики является использование так называемых «защищенных статей», финансирование по которым не подлежит сокращению при секвестре расходов бюджета. Российская практика показывает, что фактически перечисляемые суммы трансфертов значительно ниже запланированных к перечислению. Таким образом, в бюджетах некоторых территориальных образований возникает значительный дефицит, наличие которого может повлиять на способность муниципального образования осуществлять возложенные на него функции. Недостаточное финансирование может стать одной из основных причин возникновения чрезвычайных ситуаций и социальных конфликтов в регионе или муниципальном образовании.

В особенно уязвимом положении, на наш взгляд, находятся слаборазвитые (депрессивные регионы). Данный вид территориального образования не в состоянии в полной мере обеспечить себя собственными доходными источниками. Перечисления из регионального бюджета в доходах данного муниципального образования, как правило, составляют более 50%.

По нашему мнению, было бы целесообразным предусмотреть в будущем законе о Фонде финансовой поддержки муниципальных образований перечень районов (городов), размеры трансфертов которым не могут быть изменены в сторону уменьшения. Данный список не может быть окончательным и должен подлежать пересмотру и уточнению каждый бюджетный год.

3. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1. Выявлены основополагающие факторы, влияющие на усиление асимметрии в социально-экономическом развитии субъектов РФ. К ним, в первую очередь, можно отнести: природно-климатические условия, экономико-географическое положение регионов, исторический фактор, демографическую ситуацию, структуру и специализацию отраслей хозяйства, финансовую обеспеченность региона.

2. Предложено авторское определение понятия «выравнивание условий социально-экономического развития территорий», которое представляет собой одно из основных направлений региональной политики государства, нацеленное на уменьшение диспропорций в социально-экономическом развитии регионов, а также муниципальных образований, в качестве инструментария которого могут быть одновременно использованы финансовая помощь, налоговые трансферты, а также меры по регулированию нормативно-правой базы территориальных образований.

3. В целях адаптации действующей методики СОПСа по комплексной оценке уровня социально-экономического развития субъектов РФ к условиям Республики Башкортостан, предложено введение дополнительного показателя, характеризующего ресурсный потенциал региона.

4. На основе анализа возможности применения в условиях РФ и РБ методики «Оценки национального богатства» Всемирного банка предложено использование ее элементов при совершенствовании механизма распределения выравнивающих трансфертов, с учетом ресурсного потенциала региона.

5. Предложено использование системы «защищенных» (не подлежащих секвестру) направлений расходования бюджетных средств применительно к регионам, муниципальным образованиям, социально-экономическое положение которых, может быть охарактеризовано как «депрессивное», ввиду того что финансовое благополучие данных регионов, муниципальных образований в значительной мере зависит от полноты и своевременности поступлений средств из вышестоящих бюджетов.

6. Проведен анализ особенностей применяемых в РБ механизмов политики выравнивания, на основании которого сделана попытка разработки новой методики распределения выравнивающих трансфертов, предполагающей введение дополнительного корректирующего коэффициента, учитывающего стоимостную оценку ресурсного потенциала территории.

4. Основные положения диссертации отражены в следующих опубликованных работах:

1. Неучева М.Ю. Проблема особого статуса субъектов РФ // Сборник научных трудов молодых ученых «Региональная наука». - М: СОПС, 2003. - С. 14-18.

2. Неучева МЮ. Свободные экономические зоны как инструмент региональной экономической политики // Материалы научно-исследовательских работ аспирантов и соискателей «Регион в системе трансформационных процессов». - Уфа: БАГСУ, 2003. -С. 83-87.

3. Неучева МЮ. Влияние рисков на инвестиционную привлекательность регионов // Материалы третьей международной научно-практической Шете^ конференции «Инвестиции в Республике Башкортостан» - Уфа: Издательство «Гилем», 2003. - С. 114-117.

4. Неучева М.Ю. Разработка методических рекомендаций по совершенствованию системы распределения выравнивающих трансфертов (на примере Республики Башкортостан). // Препринт научного доклада - Уфа: РИО БАГСУ, 2003.-26 с.

5. Неучева М.Ю. Мировой опыт регионального выравнивания // Сборник научных трудов регионатыюй экономической конференции молодых ученых «Экономическая наука и управление в XXI веке». - Ижевск: ИжГТУ, 2002. - С. 71-72.

6. Неучева МЮ. Проблема регионального выравнивания территорий // Сборник региональной научно-практической конференции молодых ученых. - Уфа, УГИС,2002.- С.34-35.

7. Неучева МЮ. Проблема регионального выравнивания в РФ // Материалы международной научно-пракгаческой конференции «Саморазвитие регионов». - Уфа: ' Издательство «Гилем», 2002. - С. 74-76.

Подписано в печать 24.02.04 Бумага ксероксная. Объем 1,5 п.л. Формат 60x84 1/1 Тираж 150 экз. Заказ № 784 Печать на ризографе в БАГСУ

450057, г. Уфа, ул. Цюрупы, 6, ком. 303

» -3840

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Неучева, Милана Юрьевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ УСЛОВИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

1.1. Необходимость выравнивания условий экономического развития территорий: интересы государства и регионов

1.2. Критерии и показатели сравнительного анализа уровней экономического развития регионов. Построение классификации регионов

1.3. Сущность, задачи и основные инструменты, используемые в целях выравнивания условий социально-экономического развития территорий

ГЛАВА II. АНАЛИЗ МЕТОДИКИ РАСЧЕТА ВЫРАВНИВАЮЩИХ ТРАНСФЕРТОВ НА ОСНОВАНИИ ОЦЕНКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО И ФИНАНСОВОГО СОСТОЯНИЯ РЕГИОНА

2.1. Особенности современной методики расчета выравнивающих трансфертов, применяемой в Российской Федерации

2.2. Оценка финансового состояния муниципальных образований Республики Башкортостан

2.3. Анализ существующих методов выравнивания условий социально-экономического развития районов и городов в Республике Башкортостан

ГЛАВА III. РАЗРАБОТКА МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ВЫРАВНИВАЮЩИХ ТРАНСФЕРТОВ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ 105 БАШКОРТОСТАН)

3.1. Направления реформирования межбюджетных отношений в Республике Башкортостан

3.2. Разработка методики распределения выравнивающих трансфертов для бюджетной системы Республики Башкортостан

Диссертация: введение по экономике, на тему "Асимметрия социально-экономического развития регионов и механизмы ее выравнивания"

Проведение экономических преобразований и структурной перестройки экономики России связано с усилением межрегиональных различий в уровне жизни населения, динамике производственных показателей, в финансовой ситуации и т.д. Происходит расслоение регионов по основным параметрам, характеризующим социально-экономическую ситуацию и глубину экономических реформ, возникают скрытые каналы территориального перераспределения ресурсов (в первую очередь, финансовые), в результате которых упадок и деградация одних регионов могут выступать условием ускоренного развития более благополучных территорий. Такое положение является результатом неодинаковой адаптации регионов к новым рыночным условиям и значительного уменьшения объемов государственной поддержки. Сохраняющаяся диспропорция в социально-экономическом развитии регионов является существенным фактором ослабления системы федеративных отношений в Российской Федерации.

Нарастание межрегиональных контрастов и концентрация социально-экономических проблем в отдельных регионах могут привести к обострению социальной напряженности, усилению межрегиональных конфликтов и, в конечном счете, - к замедлению темпов экономических реформ в стране в целом. Для противодействия этим тенденциям необходима активная региональная политика.

Одной из стратегических целей региональной политики в любой стране является выравнивание условий социально-экономического развития регионов, предполагающее поэтапное создание предпосылок для укрепления в отстающих регионах собственной экономической базы. Целью бюджетного выравнивания является обеспечение единого, стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Актуальность выбранной темы диссертационного исследования обусловлена введением в РФ новых принципов организации системы местного самоуправления. Так, в законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предлагается введение новых принципов территориальной основы местного самоуправления. Немаловажное значение при подготовке и обсуждении данного закона приобрели вопросы, связанные с формализацией форм финансового выравнивания бюджетов муниципального уровня.

С принятием новых поправок к данному закону, будет дано начало крупномасштабной реформе организации местного самоуправления в России, которая, в свою очередь, в обязательном порядке будет включать в себя реформу межбюджетных отношений на местном уровне.

Не является секретом тот факт, что в настоящее время в трех четвертях субъектов Российской Федерации доходы муниципальных образований (даже с учетом дотаций и субвенций) не покрывают их расходов, т.е. налицо несоответствие между возложенными на местные органы власти функциями и их доходной базой. Решение данной проблемы требует проведения активных действий по нескольким направлениям, одно из которых состоит в упорядочении форм и механизмов финансового выравнивания.

Об актуальности рассматриваемых в диссертационном исследовании вопросов выравнивания социально-экономического развития территорий для Российской Федерации в целом могут свидетельствовать шаги Федерального Правительства, сделанные в этом направлении. Начиная с 2002г., вступила в силу крупномасштабная федеральная целевая программа «Сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов РФ (20022010 гг.)», основной задачей которой является уменьшение разрыва по базовым показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами.

В целях реализации данной программы из федерального бюджета было открыто финансирование, общий объем которого в течение срока действия программы составит 12413,3 млн. рублей (19% от общего объема финансирования программы). Разработчики программы строят прогнозы о том, что ее реализация позволит не только преодолеть кризисное состояние субъектов РФ, уровень развития которых ниже среднероссийского, но и будет достигнуто сокращение разрыва в 1,5 раза между наиболее развитыми и отстающими регионами.

Анализ текущей ситуации, сложившейся на сегодняшний день в российской экономике, позволяет говорить об актуальности осуществления политики выравнивания социально-экономического развития территорий, как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов.

На сегодняшний день, ввиду наличия весьма значительных диспропорций в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, РФ не может позволить себе обходиться без политики выравнивания. Политика выравнивания - это сложный, тонкий и дифференцированный механизм, в основе которого лежит распределение финансовых потоков между уровнями государственной власти. Непродуманная политика выравнивания может привести к возникновению «сепаратистских» настроений в обществе, когда благополучные регионы не захотят нести излишнее бремя налоговой нагрузки. В то же самое время отсутствие данной политики может стать причиной возникновения угрозы целостности страны и социальных конфликтов в неблагополучных регионах.

Степень научной разработанности проблемы

Исследованием сходных, но не идентичных, вопросов занимается достаточно большое количество отечественных и зарубежных ученых. Проводимые в данном направлении исследования можно условно разбить на пять групп.

Первую группу составляют так называемые нормативные работы, рассматривающие международный опыт и предлагающие схемы бюджетного федерализма и системы межбюджетного выравнивания в условиях, наиболее соответствующих российским условиям (Поздняков А., Лавровский Б., Трунин И., Луговой О., Синельников С., Баранова К. и др.). В этих работах анализируются кардинальные изменения в межбюджетных отношениях в России в 90-е годы и предлагаются механизмы использования зарубежного опыта в отечественных условиях.

Вторая группа включает в себя работы, анализирующие реальные факторы, воздействующие на межбюджетные трансферты в переходный период (Бухвальд Е., Игудин А., Лавриков И., Сабуров Е., Подпорина И., Годин А. и др.). В данных работах идет активное обсуждение эффективности применяемой в настоящее время в Российской Федерации политики, выравнивания. Главный вопрос, рассматриваемый в этих работах, - это определение того, насколько фактические трансферты были выравнивающими, то есть насколько они соответствовали принципам симметричного бюджетного федерализма.

Третью группу составляют исследования более широкого плана, в которых межбюджетные финансовые потоки рассматриваются в качестве одной из составляющих общих отношений между центром и регионами (Лексин В., Швецов A., Puga D., Rodriguez-Posea A., Fratesib U. и др.). В этих работах в основном анализируются причины и последствия процессов централизации и децентрализации в государстве и оценивается влияние данных процессов на эффективность политики выравнивания.

В отдельную, четвертую, группу можно выделить ряд публикаций видных ученых и одновременно политических деятелей (Лаврова А. и Христенко В.), которые являясь авторами проектов большинства реформ межбюджетных отношений, проводимых в России, начиная с 1994г., имеют практический опыт разработки и внедрения методики калькуляции выравнивающих трансфертов.

Пятую группу составляют исследования ученых-регионалистов (Гранберг А., Штульберг Б., Трейвиш А., Артоболевский С. и др.), несомненная заслуга которых состоит в разработке объективной экономической классификации регионов, нуждающихся в получении финансовой помощи. Также к данной группе можно отнести исследования ведущих ученых Республики Башкортостан Исянбаева М.Н. и Юсупова К.Н., направление научной деятельности которых можно охарактеризовать, как исследование формирования и функционирования хозяйственных комплексов в Республике Башкортостан.

Несмотря на обширный перечень научных работ, так или иначе связанных с поиском возможных путей решения проблемы выравнивания социально-экономического развития территорий, некоторые существенные, на наш взгляд, аспекты данного вопроса остались практически неизученными.

В частности, требуют особого рассмотрения вопросы, связанные с совершенствованием механизмов выравнивания социально-экономического развития муниципальных образований. В научной литературе практически не рассматриваются альтернативные пути решения данной проблемы, такие как придание особого статуса регионам или муниципальным образованиям, отстающим в своем экономическом развитии. Непроработанность данных, а также некоторых других вопросов предоставляет автору возможность найти свою «нишу» в проведении научных исследований.

Цель и задачи исследования состоит в том, чтобы на основании оценки финансового состояния территориальных образований, разработать новую методику распределения выравнивающих трансфертов, а также другие мероприятия, проведение которых может способствовать уменьшению асимметрии в региональном развитии.

Выбранная цель исследования определила постановку и решение следующих задач:

1) исследовать и систематизировать теоретико-методологические подходы к определению категории «выравнивание условий социально-экономического развития территорий;

2) выявить факторы, оказывающие наиболее существенное влияние на усиление асимметрии в экономическом развитии территорий;

3) определить критерии, которые могут стать основой для классификации субъектов РФ, нуждающихся в предоставлении финансовой помощи;

4) выделить особенности методики распределения выравнивающих трансфертов, применяемой в Российской Федерации и Республике Башкортостан;

5) выявить специфику политики выравнивания территориального развития муниципальных образований;

6) предложить возможные пути совершенствования политики выравнивания условий социально-экономического развития территорий в РБ на основании разработки новых теоретических подходов к методике распределения выравнивающих трансфертов;

7) разработать научно-методические рекомендации использования системы выравнивающих трансфертов в регионе.

Объектом исследования является асимметрия социально-экономического развития регионов и муниципальных образований.

Предметом исследования являются процессы, связанные с исследованием особенностей выравнивания региональных диспропорций в социально-экономическом развитии территориальных образований.

Теоретической и методологической основой исследования послужили положения региональной экономики и экономической теории, касающиеся исследования вопросов, связанных с уменьшением диспропорций в социально-экономическом развитии территорий. Диссертационная работа основана на теоретических разработках отечественных и зарубежных ученых и научно-исследовательских организаций в области оптимизации политики выравнивания, как на уровне государства в целом, так и в масштабе отдельно взятого региона. Методическую основу проводимых исследований, помимо научной литературы, составили нормативно-правовые документы. Исследование проводилось с применением методов системного анализа, а также математических и статистических методов анализа социальных и экономических процессов.

Информационная база исследования включает в себя: статистические сборники и материалы Государственного Комитета по статистике Российской Федерации и Государственного Комитета по статистике РБ, статистические материалы, опубликованные в научной литературе, данные сайтов аналитических агентств, Министерства финансов РФ и Министерства финансов РБ, Министерства по налогам и сборам РБ.

Научная новизна результатов исследования. К числу основных результатов, определяющих научную новизну диссертационного исследования, относятся следующие положения:

1) уточнены и систематизированы факторы, оказывающих наиболее существенное влияние на усиление диспропорций в социально-экономическом развитии территорий: природно-климатические условия, экономико-географическое положение регионов, исторический фактор, демографическая ситуация, структура и специализация отраслей хозяйства, финансовая обеспеченность;

2) разработано авторское определение понятия «выравнивание условий социально-экономического развития территорий», отличающееся от существующих аналогов расширенным перечнем инструментов политики выравнивания, а также учитывающее особенности структуры бюджетной системы РФ;

3) предложена система адаптации для применения в российских условиях методики «Оценки ресурсного потенциала» Всемирного Банка, в целях осуществления стоимостной оценки ресурсного потенциала территорий и применения ее в методике распределения выравнивающих трансфертов в регионе;

4) в целях совершенствования методики комплексной оценки уровня социально-экономического развития субъектов РФ, разработанной Советом по изучению производительных сил (СОПС), предложено использование показателя, характеризующего ресурсный потенциал региона;

5) на основе анализа системообразующих факторов, определяющих развитие территориальных образований, выявлена специфика механизмов политики выравнивания, проводимой в РБ, с учетом которой разработана новая методика распределения выравнивающих трансфертов

6) определен объем средств, необходимых для формирования Фонда финансовой поддержки городов и районов РБ, который должен составлять не менее 40% налоговых доходов бюджета республики.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.

Результаты диссертации могут быть использованы:

1) органами государственного управления при разработке долгосрочных программ выравнивания социально-экономического развития территорий, а так же при расчетах объемов трансфертов муниципальным образованиям, осуществляемых в рамках подготовки проекта годового бюджета;

2) учеными, аналитиками в процессе теоретических исследований, связанных с дальнейшим совершенствованием процесса выравнивания условий социально-экономического развития территорий;

3) преподавателями при подготовке учебных программ и чтении курсов • по региональной экономике, общей экономической теории и спецкурсов, посвященных проблемам оптимизации политики выравнивания в государстве.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на конференции молодых ученых «Региональная наука» Совета по изучению производительных сил (Москва, СОПС, 2002); научно-практической конференции «Регион в системе трансформационных процессов» (Уфа, БАГСУ, 2003); региональной экономической конференции молодых ученых «Экономическая наука и управление в XXI веке» (Ижевск, ИжГТУ, 2002). Апробация работы также была произведена в процессе разработки учебных программ и чтения авторских курсов по дисциплинам «Актуальные проблемы межбюджетных отношений» и «Бюджетный федерализм» в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте РБ.

Основные результаты проведенного исследования опубликованы в 8 научных работах, общим объемом 2,2 а.л.

Структура диссертации. Диссертация изложена на 151 странице, состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка используемой литературы (156 наименований) и 5 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Неучева, Милана Юрьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

О месте политики выравнивания социально-экономического развития территорий уже несколько десятков лет идут оживленные споры в научных и политических кругах.

Основным вопросом, на который предстоит найти ответ исследователям и парламентариям таков: в какой форме оказывать помощь депрессивным регионам - в той, которой они хотят ее получить, то есть в виде финансирования их бюджетов, или же в форме вложений в инфраструктуру, которые должны создать условия для развития? Несмотря на видимую простоту вопроса, его решение на самом деле является очень проблематичным. С одной стороны, невозможно оставить депрессивные регионы вообще без финансирования текущих платежей, с другой стороны, подобные выплаты не приносят, практически никакой отдачи. Единственный путь к решению данной проблемы, на наш взгляд состоит в нахождения разумного компромисса между достижением этих двух основных задач. Компромисс может быть найден с помощью определения соответствующих пропорций между финансированием текущих расходов депрессивных регионов и осуществлением инвестиций в инфраструктуру и другие сферы, способствующие улучшению финансового состояния региона.

Аргументом в пользу выбора тематики данного диссертационного исследования является не только ее актуальность, но и также наличие ряда неисследованных моментов. Большинство исследований в данной области направлены на совершенствование отношений между Федеральным Центром и регионами, в то время как система взаимодействия между региональными и местными уровнями бюджетной системы остается на сегодняшний день без должного внимания. Нельзя говорить об успешном окончании реформ в области межбюджетных отношений в то время, когда в ходе данной реформы практически не был задействован третий уровень бюджетной системы.

В свою очередь, мы реалистично оцениваем свой силы и не пытаемся внести предложения по совершенствованию механизмов финансового выравнивания в 89 субъектах федерации. В своем исследовании мы ограничились анализом и предложениями для Республики Башкортостан, что, также является существенным по нашему мнению. На сегодняшний день невозможно рассматривать^ экономические преобразования без учета политической ситуации,, сложившейся как в стране в целом, так и в ее регионах.

Традиционно считается, что характер проводимой в регионах экономической политики в значительнейшей степени зависит от политической ориентации региональных властей.

Не является секретом тот факт, что с приходом к власти В.В. Путина российская система государственного управления стала более централизованной по сравнению с первыми годами постпересроечного периода, в частности, регионы, ранее получившие привилегии особого статуса, были лишены основных уступок со стороны федерального правительства. Об усилении степени централизации в РФ можно судить исходя из показателей финансовых потоков между регионами и центром.

Как показывает мировая практика, и гласят постулаты экономической науки, - в условиях централизации государственной власти существует больше возможностей по осуществлению процесса выравнивания социально-экономического развития территорий. В упрощенном виде это означает, что децентрализацию могут позволить себе лишь равномерно развитые, богатые государства, для которых не является столь актуальным решение данной проблемы. На наш взгляд, на сегодняшний день Российская Федерация не может себе позволить обойтись без политики выравнивания. Необходимо отметить, что наше мнение по данному вопросу совпадает с позицией существующей власти. Существующие в РФ пространственные диспропорции чрезмерны и требуют вмешательства государства. Само наличие столь значимых пространственных диспропорций является общегосударственной проблемой, которая не может быть решена без помощи федерального центра.

Несмотря на все сложности, Россия на сегодняшний день не может обойтись без политики выравнивания. В ее отсутствии можно ожидать дальнейшей дезинтеграции страны, а сохранение принципа единства страны не может не находиться в числе приоритетов любого государства. Признание данного факта, лишает смысла обсуждение вопроса о необходимости политики выравнивания социально-экономического развития территорий.

Итак, на первом этапе в работе были изучены существующие подходы к решению проблемы выравнивания социально-экономического развития территорий. Были конкретизированы существующие методы осуществления данной политики и критерии, по которым производится отбор проблемных территорий. Затем мы изложили свою точку зрения о специфических факторах, оказывающих прямое или косвенное влияние на образование диспропорций в развитии территорий.

Аналитическая часть диссертационного исследования посвящена анализу сложившейся в муниципальных образованиях РБ экономической ситуации. Был изучен механизм распределения финансовой помощи из республиканского бюджета, главной отрицательной чертой которого, на наш взгляд, является отсутствие единой, прозрачной методики распределения финансовых трансфертов, позволяющей на основании общих показателей производить расчет оптимальной суммы выравнивающего трансферта. Далее на основании методики, используемой рейтинговым агентством EA-Ratings, была проведена оценка финансового состояния муниципальных образований РБ. В рамках данной оценки были рассчитаны такие показатели как диверсифицированность налоговой базы, зависимость бюджетов муниципальных образований от перечисляемых трансфертов, был определен перечень крупнейших налогоплательщиков РБ и многое другое.

Также, в ходе исследования, была сделана попытка произвести экономическую классификацию муниципальных образований РБ. При этом были объединены два различных подхода к данному вопросу — научная позиция АН РБ, и подход, используемый Министерством Финансов РБ при составлении проекта бюджета. В результате чего были получены достаточно противоречивые результаты.

Заключительная часть работы состоит из предложений по совершенствованию методики распределения финансовой помощи в РБ, также в Главе III диссертационного исследования содержатся другие предложения автора по оптимизации политики выравнивания в РБ, в частности касающегося использования механизма «защищенных статей».

Данный механизм позволяет обеспечить стабильное финансирование муниципальных образований, (даже в случае секвестра расходов бюджета) финансовое положение которых может быть характеризовано, как «депрессивное». Одним из направлений совершенствования механизма распределения финансовой помощи, предложенных автором для РБ, является осуществление финансирования из ФФП наряду с текущими расходами, капитальных вложений в экономику муниципальных образований, в пропорции 70:30.

Основным пунктом научной новизны работы являются предложения по внедрению единой методики расчета выравнивающих трансфертов в условиях Республики Башкортостан. Необходимо отметить, что в современных условиях аналогичные методики не только нашли свое применение, но и доказали свою эффективность во многих ведущих регионах РФ. На сегодняшний день в Республике Башкортостан действует, практика «договорных отношений», которая заключается в покрытии разницы между оценкой налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов на планируемый год и их «потребностями» из регионального бюджета. Для каждого муниципалитета размер этой разницы сначала отдельно рассчитывается региональной и местной администрацией, а затем «согласовывается» на встречах представителей этих администраций.

Подобная практика не только провоцирует местные органы власти к намеренному занижению доходов, но и в значительной степени усложняет процесс подготовки Закона о Республиканском бюджете, так как отнимает у сторон много времени.

При определении оптимального для РБ механизма калькуляции сумм выравнивающих трансфертов, за основу была принята методика, используемая Федеральным Правительством. Аргументация выбора была следующей: на территории РФ вопросы финансового регулирования (межбюджетное регулирование является частью финансового регулирования) относятся к ведению Федерального Правительства, таким образом, общие принципы данного процесса, определяемые на федеральном уровне, подлежат реализации по всей вертикали бюджетной системы Российской Федерации.

На наш взгляд, для реформ в области межбюджетных отношений не приемлем метод «шоковой терапии» и преобразования должны идти постепенно, с учетом совершенных на ранних этапах ошибок. Методика распределения выравнивающих трансфертов, разработанная А. Лавровым, на практике подтвердила свою эффективность и жизнеспособность, а недостатки, проявившиеся в ходе применения данной методики на практике, мы постарались исправить в модели для Республики Башкортостан.

Отличительной особенностью предлагаемой нами методики от ее Федерального прототипа является учет коэффициента, характеризующего стоимостную оценку ресурсного потенциала муниципальных образований РБ. Выбор данного корректирующего коэффициента не является случайным, его использование, по нашему мнению, дает больше возможностей для объективного перераспределения средств из консолидированного бюджета РБ.

Специалисты в области инвестиций, полагают, что среди факторов, оказывающих наиболее существенное влияние на инвестиционную привлекательность региона, ведущая роль принадлежит ресурсно-сырьевому фактору (средневзвешенной обеспеченности балансовыми запасами основных видов природных ресурсов). В условном списке субъектов федерации с самыми высокими значениями Индекса налогового потенциала превалируют ресурсодобыващие регионы, получающие сверхприбыли от эксплуатации своей минерально-сырьевой базы.

Низкая эффективность использования механизма ресурсных платежей в России дала нам почву для размышлений на тему применения дифференциальной ренты Карла Маркса в современных условиях.

За основу при определении стоимостной оценки ресурсного потенциала была принята методика Всемирного Банка, что впоследствии позволит не только более точно оценить ресурсный потенциал как республики в целом, так и ее муниципальных образований, но применить на территории РБ мировые стандарты системы национальных счетов. Наша точка зрения заключается в том, что применение данного корректирующего коэффициента является целесообразным, как для Республики Башкортостан, так и для Российской Федерации в целом.

В диссертационном исследовании объем финансовой помощи муниципальному образованию был определен с учетом его социально-экономического положения. На первый взгляд, можно не согласиться с данным утверждением исходя из логики, что размер финансовой помощи и так определяется исходя из показателей социально-экономического развития муниципального образования. На самом деле при расчете объемов финансовой помощи, как правило, не учитываются такие показатели, как экономический рост, уровень жизни,* финансовое состояние крупнейших налогоплательщиков муниципального образования, диверсифицированность его налоговой базы и многие др.

В работе была сделана попытка компиляции двух необходимых для достижения положительного результата элементов, в итоге мы имеем методику распределения выравнивающих трансфертов, основанную на анализе социально-экономического положения регионов.

В данной работе освещены лишь некоторые аспекты межбюджетного регулирования, как возможного способа оказания воздействия на дифференциацию социально-экономического развития территорий. Межбюджетное регулирование, в свою очередь, не сводится лишь к выравниванию бюджетной обеспеченности регионов или муниципальных образований, а рассматривается в более широком контексте, предусматривающем закрепление за местными властями определенных предметов ведения и, соответственно обеспечение их средствами по исполнению переданных полномочий. В данном случае имеется в виду не только определение суммы трансфертов, причитающихся конкретному муниципальному образованию, но и широкое использование такого инструмента межбюджетного регулирования, как налоговый трансферт.

Возможно, цели, стоящие перед нами, могут быть также достигнуты и альтернативными способами, в частности, с помощью изменения предметов ведения местных органов власти, при активном использовании механизма налоговых трансфертов. На сегодняшний день подобного рода вопросы являются наиболее дискуссионными, как в научном мире, так и в политических кругах, однако идеальной модели достижения равномерности социально-экономического развития территориальных образований в России сегодня не существует и этот факт, дает нам право высказывать свое мнение по данному вопросу.

Многие эксперты полагают, что политика финансового выравнивания не только не эффективна, но и совершенно лишена всякого смысла. Данная точка зрения вполне резонна, если принимать во внимание опыт России, то можно констатировать, тот факт что ежегодно, начиная с 1994г., на цели выравнивания социально-экономического развития территорий перечисляются значительные бюджетные средства. Естественно по прошествии 9 лет хотелось бы увидеть результаты данной политики правительства. Насколько мы можем судить ни один из регионов - чистых реципиентов не перешел в разряд доноров за годы реформ!

Несмотря на то, что Республика Башкортостан является донором федерального бюджета, мы надеемся, что оптимизация политики выравнивания социально-экономического развития муниципальных образований в республике позволит добиться высоких темпов экономического роста, а также положительным образом скажется на финансовом состоянии региона.