Бюджет субъекта Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Лютый, Юрий Виленович

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. Содержание бюджета и его роль в регулировании экономики региона

1.1 Экономическое содержание бюджета как основы финансового потенциала территории.

1.2 Принципы построения бюджетной системы и их развитие в 19J-1997 годах.

Глава II. Бюджетное регулирование в системе управления финансами субъекта Федерации.

2.1 Этапы и организация формирования бюджета территории.

2.2 Бюджетный федерализм и основные направления его реализации в современных условиях.

2.3 Возможности минимизации дефицита бюджетов субъектов

Федерации.

Глава III. Муниципальные займы в системе регулирования дефицита бюджета.

3.1 Использование муниципальных займов в промышленно-развитых странах (включая Россию).

3.2 Основные направления регулирования дефицита бюджета субъекта Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджет субъекта Федерации"

Проводимая в Российской Федерации бюджетная реформа направлена на перераспределение компетенции в управлении бюджетом, повышение роли и значения каждого из элементов бюджетной системы: федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов, Создание новой модели российской экономики, ее сложное положение, возрастающая острота вопросов межбюджетных отношений, ^сбалансированность даже минимально необходимых расходов большинства территорий предполагают изменение системы бюджетного регулирования, совершенствование методов и способов воздействия на экономические и социальные процессы. Поэтому проведенное автором исследование представляется актуальным как с теоретических позиций, так и с точки зрения их практического решения.

Важное условие функционирования российской экономики - обеспечение эффективного регулирования территориального развития. Новым концептуальным подходом к решению социальных и экономических проблем субъектов федерации является пересмотр механизма формирования их Финансового потенциала, основу которого составляют бюджеты.

Теоретические и практические аспекты функционирования бюджетной системы РФ исследовались в трудах широкого круга авторов: Л И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, A.M. Александрова, О В. Богачевой, М.В. Васильевой, Э.А. Вознесенского, О В. Врублевской, Л А. Дробозинойц А С. Илларионова, A.M. Лаврова, С И. Лушина, Л.П. Павловой, B.C. Павлова, В.Г Панскова, Г Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабаити, Н.Г Сычева, М.И. Ходоровича, С.Н. Хурсевича и других. Вместе с тем особенности функционирования бюджетной системы России в условиях построения рыночных отношений, прежде всего на региональном уровне, предполагают необходимость продолжения исследования названных проблем

Актуальность исследования обусловлена необходимостью теоретических разработок проблем формирования и управления финансовыми ресурсами территорий в период перехода к рыночным отношениям, определения новых подходов к процессу формирования бюджетов субъектов Федерации, регулированию их дефицита. Актуальность данного исследования подтверждает и тот факт, что, как указывается в последних документах Правительствах РФ, к мерам первоочередного характера в реализации новой финансовой, налоговой и денежно-кредитной политики отнесено решение проблемы бюджетного федерализма и создание дееспособного механизма взаимоотношений федерации и ее субъектов в финансовой сфере.

Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации требует проведения адекватной финансово-бюджетной и налоговой политики. Это и обусловило необходимость разработки эффективной системы бюджетного Федерализма, решения таких проблем, как реальное разделение полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональны ми органами государственной власти, принятие новой концепции региональной политики, обеспечение финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.

Сегодня одной из главных задач при формировании -бюджета является определение критериев распределения бюджетных доходов и расходов между федерацией и ее субъектами. Опыт проводимых преобразований показал, что принятие решен 1 на федеральном, региональном и местном уровнях о наращивании бюджетных расходов без реального увеличения доходной базы, а также анализа последствий такого рода мероприятий, приводит к ухудшению финансового положения как Федерации в целом, так и ее субъектов, негативным социальным последствиям.

Недостаточное теоретическое обоснование происходящих преобразований, ориентация в экономической и финансово-бюджетной сфере на опыт стран с развитой экономикой без достаточного анализа, нередко приводили, и. к сожалению, приводят к необоснованным выводам, принятию поспешных, ошибочных решений. В этих условиях необходимо глубокое осмысление эволюции бюджетного процесса, межбюджетных отношений для определения возможностей совершенствования финансово-бюджетного механизма, прежде всего - в субъектах РФ.

Сложное экономическое положение России, несбалансированность даже минимальных расходов с реальными доходами бюджета, предполагают необходимость коренного изменения механизма регулирования финансовых и бюджетных ресурсов территорий, поиск новых возможностей финансирования дефицита их бюджетов. С этих позиций проведенное автором исследование также является актуальным как в плане теории рассматриваемых вопросов, так и с точки зрения их практической значимости. Изложенные моменты определили выбор темы диссертационного исследования, обусловили ее структуру

Цель и задачи исследования заключаются в определении путей совершенствования организации бюджетного процесса на уровне субъекта РФ с учетом меняющихся условий хозяйствования; разработке теоретических положений и практических рекомендаций по эффективному использованию как собственных, так и привлеченных финансовых ресурсов: определении возможностей регулирования дефицита бюджетов субъектов Федерации. Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

• критического анализа позиций отечественных и зарубежных экономистов по проблемам теории бюджета и практики организации бюджетного процесса:

• исследования финансового и бюджетного потенциала субъектов РФ;

• анализа принципов бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, проблем их реализации в практике бюджетной работы;

• систематизации опыта формирования и регулирования бюджетов в промышленно-развитых странах и оценки возможностей его использования в условиях России.

• детального изучения вопросов финансирования дефицита бюджетов терригорий в условиях переходного периода, в том числе с использованием ¿для этой пели муниципальных займов.

Объектом исследования явились бюджетные ресурсы субъектов Федерации, принципы и методика их формирования; финансово-бюджетная политика государства на современном этапе; правовое обеспечение бюджетного процесса, теория и практика регулирования бюджетного дефицита.

Базой исследования явились нормативные и законодательные акты по финансово-бюджетным и налоговым вопросам; материалы Министерства финансов РФ; Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы Федерального Собрания РФ; Госкомстата РФ; Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга, финансовых комитетов и управлений ряда других субъектов Федерации.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, предопределяющий изучение экономических явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи; труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики рассматриваемых проблем; законодательные акты РФ и субъектов РФ по бюджетным вопросам; проекты Бюджетного и Налогового кодексов. При написании работы были обобщены и проанализированы публикации в ведущих периодических изданиях, -материалы научно-практических конференций по анализируемым вопросам.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

• уточнены теоретические позиции по экономическому содержанию, значению и структуре баланса финансовых ресурсов территории;

• дополнительно аргументировано возрастание в современных условиях роли бюджетов территорий в финансовом обеспечении субъектов РФ;

• обоснована необходимость Формирования основных характеристик бюджетов субъектов РФ на среднесрочную перспективу.

• обобщен опыт межбюджетных отношений в промышденно-развитых странах; предложены пути его применения в условиях РФ;

• систематизирована практика финансирования дефицита бюджетов субъектов Федерации, прежде всего за счет муниципальных займов, определены возможности минимизации расходов по обслуживанию муниципального долга.

Практическая значимость и апробация проведенного исследования заключается в доведении целого ряда теоретических положений и выводов до уровня конкретных рекомендаций.

Полученные выводы и результаты диссертационной работы значимы и с точки зрения их использования при подготовке нормативных документов представительных и исполнительных органов власти регионов по вопросам формирования бюджетов субъектов РФ, межбюджетным отношениям, регулированию дефицита бюджетов.

Выводы автора использованы также при разработке Комитетом финансов Администрации Санкт-Петербурга совместно с Главным Управлением Центрального банка по Санкт-Петербургу концепции расчетов на организованном рынке ценных бумаг (ОРЦБ) в части расчетов по субфедеральным финансовым инструментам.

Материалы автора используются в учебном процессе на кафедре финансов СПбГУЗФ.

Рекомендации автора были рассмотрены и приняты во внимание специалистами Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга при подготовке и принятии «Основных положений кредитования Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга под залог собственных ценных бумаг». Реализация этого положения дает возможность Администрации оперативно, т.е. в течении торговой сессии, привлекать денежные средства для финансирования расходов бюджета города

Становление рыночных отношений в России совпало с кризисом в социально-экономической сфере, расстройством финансово-кредитной системы. Одной из важнейших мер по выходу из кризиса являете я реформирование бюджетной системы, разработка новых подходов к решению проблем межбюджетных отношений, внесение изменений в организацию бюджетного процесса, В свою очередь, это вызывает необходимость адекватного финансового обеспечения всех уровней власти.

Высокая степень концентрации финансовых ресурсов страны в руках государства в силу проводимой экономической политики на протяжении многих лет не обеспечила преодоление экономического кризиса. Проявлениями этого кризиса стали задержки платежей органов государственного управления по заработной плате, пенсиям, выполненным государственным заказам и закупкам и т.д.

В условиях всесторонней, кардинальной экономической реформы роль бюджета значительно повышается, он является той основой, вокруг шторой становится возможным организовать финансовое хозяйство страны в целом, обеспечить планирование и прогнозирование бюджетных показателей на основе проводимой государством единой финансовой, бюджетной и налоговой политики. Некоторая недооценка роли бюджета в начале проведения реформ привела к ослаблению контроля за эффективным и целевым расходованием государственных средств. Выполняя активную роль в рыночном механизме, бюджет является также одним из важнейших экономических рычагов в деле стабилизации финансов и экономики в целом

Важнейшим финансовым документом, отражающим и определяющим концепцию финансово-экономического развития территории является баланс финансовых ресурсов, в котором находят отражение все финансовые ресурсы и направления их использования. Бюджет входит в БФР как его важнейшая составная часть (финансовые ресурсы, централизуемые в руках органов государственной власти и управления)

В переходный период значение бюджета возрастает, поскольку дефицит сводного финансового баланса полностью связан с бюджетом. Большая часть прироста в расходовании средств против полученных доходов приходится на федеральный бюджет. Вместе с тем, все последние годы субъекты Федерации также утверждают бюджеты с дефицитом. Практика свидетельствует, что субъекты Федерации постоянно увеличивают расходы. В то же время поступление доходов замедляется, т.е., как показывает проведенный анализ, формирование финансовых ресурсов в целом и бюджетных в частности отстает от вынужденных, даже минимальных расходов.

Формирование бюджетной системы, отвечающей федеративному устройству реформируемой России, является одним из важнейших условий упрочения российской государственности, укрепления территориальной целостности страны и преодоления политического и социально-экономического кризиса. В основе этой системы должны лежать адаптированные к российским условиям общие для государств с федеративным устройством принципы и механизмы налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями власти и управления.

Оздоровление бюджета субъекта Федерации может осуществляться по трем основным направлениям: увеличения его доходной базы; реструктуризации расходной части; упорядочения бюджетных процедур.

Решение первой задачи неразрывно связано с разработкой проблем бюджетного федерализма. Автор разделяет трактовку этого понятия, изложенную в проекте Бюджетного кодекса Это отношения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также отношения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, основывающиеся на нескольких основополагающих принципах. Важнейшими из которых являются закрепление доходов и расходов за определенными уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ; перераспределение средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов и интересов населения Это перераспределение должно быть направлено на уменьшение региональных различий «выравнивание» финансового и бюджетного обеспечения населения в субъектах РФ; равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Проведенный автором анализ результатов исполнения бюджетов по ряду субъектов РФ, вносимых в ходе исполнения бюджетов изменений дает основание для выводов о том, что необходимо формирование основных показателей бюджета не только на очередной год, но и на среднесрочную перспективу: 2-3 и более лет. Это дает возможность обеспечить более тесную увязку бюджета с показателями БФР; обеспечит реализацию оптимальной системы регулирования дефицита бюджета субъекта Федерации, позволит осуществлять более жесткий и предметный контроль за использованием бюджетных ассигнований, прежде всего на региональные и федеральные целевые программы, осуществляемые на территории города.

Кроме того, формирование среднесрочных бюджетных показателей позволит территориям прогнозировать их взаимоотношения с федеральным бюджетом, с одной стороны, и с бюджетами местных органов самоуправления с другой на долговременной основе Появится возможность предметно наращивать минимально необходимые нормативы расходов, прежде всего социальной направленности.

Особое внимание в работе уделено исследованию проблем регулирования дефицита бюджетов субъектов Федерации, в частности путем привлечения свободных денежных средств на внутреннем и внешнем финансовых рынках, а также эффективного использования подученных средств для финансирования бюджетных программ.

Задача государственной финансовой политики, в том числе по рефинансированию дефицита федерального, а также региональных бюджетов субьектов Федерации, заключается в обеспечении стабильного развития экономики Потому операции по финансированию дефицита должны быть согласованы с общей экономической и финансово-кредитной политикой государства в целом и регионов в частности. Увеличение государственных заимствований увязывается, в том числе, с ограничениями возможностей использования свободных средств в корпоративном секторе экономики. Политика в области финансирования долга направлена в основном на удовлетворение текущей острой потребности территорий в деньгах. С точки зрения автора общим направлением этих изменений должно стать снижение процентных ставок за кредит н обеспечение условий, снижающих риски и создающих мотивации для инвестиций частного капитала. Одновременно размеры дефицита бюджета следует уточнять за счет более реального определения доходов, и, что сейчас даже более важно, обоснованного определения объема расходов.

В экономике, развивающейся на принципах свободного рынка, использование заемных денежных средств является одним из важных способов регулирования доходной части бюджета. Рефинансирование бюджетов субъектов РФ с помощью выпуска долговых обязательств уже более ста лет считается нормой фискальной политики государства с развитой рыночной экономикой. В некоторых странах с помощью рынка ценных бумаг удается полностью обслуживать бюджетный дефицит

Управление государственным внутренним долгом РФ осуществляется Правительством РФ, долгом субъекта РФ - исполнительным органом власти субъекта РФ. Обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится Центральным банком РФ и его учреждениями путем осуществления операи' т по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов по ним Обслуживание долга су бъекта РФ, долга муниципального образования производится в соответствии с нормативными актами органов представительной власти. Учет государственного долга ведется Министерством финансов РФ.

Одной из главных задач органов управления субъектов РФ является получение заемных ресурсов, не обремененных большими процентными выплатами и предоставляемых на максимально длительный срок. В случае же проведения эмиссии среднесрочных и долгосрочных облигаций, заемные денежные средства являются ни чем иным, как антиципированными (полученными вперед) налогами.

Автором была исследована проблема использования свободных денежных средств, имеющихся в регионе у хозяйствующих субъектов, в том числе банков, для финансирования бюджетных расходов города. В результате совместной работы работников ГУ ЦБ РФ по Санкт-Петербургу и Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга, при активном участии автора, была предложена новая схема расчетов на организованном рынке ценных бумаг, позволяющая максимально быстро переводить высвобождающиеся средства из сектора государственных ценных бумаг в сектор по работе с субфедеральным и займами, что многократно повысило ликвидность и надежность муниципальных бумаг Санкт-Петербурга. Предложены пути совершенствования схемы заимствования денежных средств городскими властями на финансовом рынке, с целью оперативного финансирования первоочередных нужд и дефицита городского бюджета.

На решение этой задачи направлена и предложенная схема расчетов через специализированные расчетные организации, созданные по инициативе Банка России (расчетные центры на организованном рынке ценных бумаг), для организации и проведения расчетов на рынке государственных ценных бумаг, позволяющая включить муниципал ьные бумаги в общефедеральную инфраструктуру расчетов, что значительно сказывается на надежности и ликвидности муниципальных облигаций Санкт-Петербурга. А это, в свою очередь, во многом определяет стоимость заимствования финансовых средств эмитентом, и, в конечном итоге, снижает нагрузку на региональный бюджет.

В течении 1997 года политика заимствований города была направлена на реструктуризацию долга Санкт-Петербурга и посредством привлечения внешних займов. Был осуществлен выпуск еврооблигаций Санкт-Петербурга на сумму 300 миллионов долларов США с доходностью к погашению 9,619% при купоне 9,5% годовых, выплачиваемом один раз в пол года.

Одновременно активно проводилась политика, направленная на увеличение сроков заимствований на внутреннем рынке и постепенный переход от дисконтных краткосрочных городских облигаций (ГГКО) к среднесрочным облигациям с фиксированным купоном.

При расчете объема эмиссии на 1998 год Комитет финансов исходил из необходимости рефинансирования долга, подлежащего погашению в 1998 году, в объеме 1271,2 млрд. руб.; финансирования кассовых разрывов при исполнении бюджета в 1988 году в объеме 850,0 млрд. рублей; направления части средств от синдицированного кредита ЕБРР на погашение долга по ГГКО в объеме 93,0 млрд. руб. Автор полагает, что если стоимость заимствования на кредитном рынке сложится ниже, чем на рынке ГГКО, средства для покрытия кассовых разрывов могут привлекаться с кредитного рынка, и объем эмиссии, планируемый на эти цели, не будет использован.

Проводимая Администрацией Санкт-Петербурга политика заимствований позволит снизить в 1998 году прямые расходы на обслуживание долга на 577,8 млрд. руб. Основная часть внешнего долга города будет приходиться на еврооблигационный заем, в краткосрочном же плане выпуск еврооблигаций полностью оправдан, так как цена заимствований на внешнем рынке была несопоставимо ниже вн\треннего.

Таким образом, проведение займа Администрацией Санкт-Петербурга позволило решить такие важные задачи, как: получение дополнительных средств в бюджет, для финансирования тек;, теги дефицита бюджета города и оживление регионального рынка ценных буе, сглаживание колебаний при поступлении налоговых платежей в бюджет, тем самым сведение к минимуму вероятности кассовых разрывов; аккумулирование временно свободных денежных средств юридических и физических лиц для финансирования инвестиционных и социальных программ регионального уровня; погашение ранее размещенных выпусков ценных бумаг; развитие и укрепление инфраструктуры финансового рынка как самого Санкт-Петербурга, так и всего Северо-западного региона в целом.

Автор полагает, что предложенные в диссертационной работе меры по регулированию бюджетов субъектов РФ позволят снизить уровень их дефицита и расходы по обслуживанию муниципального долга.

Субъекты РФ, лишившись былой финансовой поддержки со стороны федерального бюджета и не располагая тем широким спектром эмиссионных и фискальных инструментов, которыми обладают федеральные власти, в полной мере ощутили необходимость изыскания иных способов привлечения финансовых ресурсов. Один из важных - эмиссия ценных бумаг (облигаций), создание и развитие их вторичного рынка Такой способ привлечения ресурсов при правильной организации работы позволяет решить проблемы устойчивости бюджета, финансирования целевых бюджетных программ, контролируемости финансового рынка, финансирования бюджетного дефицит?. Исследование этих проблем позволит разработать рекомендации эмитентам и инвесторам по оптимальной организации и эффективному функционированию рынка муниципальных ценных бумаг в России