Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов"

РУСТАМОВА СОЛМАЗ РУСТАМОВНА Бюджетирование, орневтврованное на результат, как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

Специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Махачкала - 2007

Диссертационная работа выполнена на кафедре экономико-правовых дисциплин Дагестанского государственного университета

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, профессор Ремиханова Джамиля Алискендаровна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Гаджиев Назирхан Гаджиевич;

кандидат экономических наук Шурпаев Гасан Магомедович

Ведущая организация:

Министерство финансов Республики Дагестан

Защита состоится «19» ноября 2007 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.053.01 в Дагестанском государственном университете по адресу: г. Махачкала, ул. Гаджиева, 43 «а».

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ДГУ

Автореферат разослан «17» октября 2007 года

Автореферат размещен в сети Интернет на официальном сайте Дагестанского государственного университета по адресу www.dgu.ru

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. М. Гаджиева, 43 «а», Дагестанский государственный университет, диссертационный совет Д 212.053.01.

Ученый секретарь диссертационного совета, д. т. н., профессор

Адамадзиев К.Р.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В Российской Федерации тема бюджетирования, ориентированного на результат, стала актуальной с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса1.

Предложения по переходу к новой модели результативного бюджетирования в России содержатся в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг ), федеральной целевой программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», «Принципах реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг и на период до 2006 г.». Тема бюджетирования, ориентированного на результат, активно поддерживается Министерством финансов РФ и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Именно на региональном и муниципальном уровнях внедрение результативного бюджетирования представляет собой комплексную и трудоемкую задачу, на решение которой у органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в большинстве случаев, недостаточно финансовых, технологических и трудовых ресурсов

В связи с этим выработка рекомендаций, которые позволят не только получить дополнительные знания, но и практические навыки по внедрению механизмов бюджетирования по результатам, является актуальной, прежде всего, для представителей органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, которым в ближайшее время предстоит внедрять данные механизмы на практике

Возросшая практическая значимость и, вместе с тем, недостаточная теоретическая разработанность этой проблемы предопределили выбор темы исследования

Степень разработанности темы исследования. Отдавая должное значение тому огромному вкладу, который внесли многие ученые, научные организации, приходится констатировать, что научная разработанность проблемы повышения эффективности бюджетных расходов с использованием бюджетирования, ориентированного на результат, еще недостаточна. Многие аспекты методологического и практического характера освещены не полно и, следовательно, далеки от совершенства.

Проблемы повышения эффективности бюджетных расходов, реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации исследованы рядом отечественных и зарубежных ученых и практиков Существенный вклад в исследование и решение данных проблем внесли, в частности, такие ученые и специалисты, как Ананенко С А, Ба-

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» -у.

раховский А С., Бушмин Е.В , Вартапетов К С, Гамукин В , Голикова Т. А, Горегляд В.П., Журавлев С, Курляндская Г.В., Лексин В Н, Лушин С.И, Придачук М.П, Стиглиц Дж., Улюкаев А В., Христенко В Б., Чичелев М Е., Швецов А.Н., Шик А., Якобсон Л И., Яндиев М.И. и др.

Модель бюджетирования, ориентированного на результат, изучена в работах Андреевой Е И., Афанасьева Мст., Беляновой ЕВ., Злобина С.Ю., Иванова СЮ, Кларка Г., Клишиной МА, Курляндской Г.В., Лаврова А М., Мошера Ф., Пири А, Третнера К X, Ястребовой С.К. и других.

Несмотря на значительное количество работ и публикаций, многие вопросы реформирования бюджетного процесса, внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результаты, остаются недостаточно разработанными, особенно на уровне региона.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является уточнение понятийного аппарата системы бюджетирования, разработка методических предложений по повышению эффективности расходов бюджета путем внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на субфедеральном уровне, а также разработка методики оценки эффективности расходования бюджетных средств.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- обосновать необходимость повышения эффективности бюджетных расходов и осуществления бюджетной реформы;

- исследовать проблемы реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации,

- провести анализ практики финансирования бюджетных расходов в Российской Федерации;

- проанализировать исполнение республиканского бюджета Республики Дагестан;

- предложить рекомендации по определению и оценке эффективности бюджетных расходов;

- предложить методику оценки эффективности расходования бюджетных средств и апробировать ее на одном из главных распорядителей бюджетных средств Республики Дагестан,

- разработать комплексную программу мероприятий по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в субъекте Российской Федерации.

Объектам исследования стал республиканский бюджет Республики Дагестан в условиях совершенствования бюджетного процесса

Предметом исследования выступают процедуры планирования расходов бюджета, финансирования, оценки и контроля эффективности расходов с акцентом на бюджетирование, ориентированное на результат.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской

Федерации, статистические материалы Российского статистического агентства, Министерства финансов Российской Федерации, законы и постановления Правительства Республики Дагестан, аналитические материалы федеральных и республиканских министерств и ведомств, регламентирующие бюджетные отношения и бюджетный процесс, труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории и практики бюджетного процесса

Настоящая работа написана на основе анализа нормативных документов Российской Федерации, материалов Международного валютного фонда, Мирового банка, Бюро экономического анализа (Россия), разработок Центра фискальной политики и др

Методологическую основу диссертационной работы составили диалектический метод познания, исторический и логический методы, приемы индуктивного и дедуктивного изучения, обобщение, метод экспертного опроса, математического моделирования и другие общенаучные методы исследования

Научная новизна диссертационного исследования заключается в уточнении теоретических положений и разработке методических рекомендаций по повышению эффективности расходования бюджетных средств посредством внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на субфедеральном уровне

Основные результаты диссертационного исследования, составляющие научную новизну, и выносимые на защиту, заключаются в следующем-

1) Рассмотрена и раскрыта сущность бюджетирования, ориентированного на результат. При изучении терминологического аппарата автором предложен наиболее общий подход к понятию, который отличается от предыдущих определений акцентом на ожидаемые результаты при обосновании необходимости расходов. Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, трактуется как комплекс действий по планированию, исполнению, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств, обеспечивающий распределение бюджетных средств по целям, задачам и функциям государства с учётом приоритетов государственной политики и общественной значимости, ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств, которые должны обосновываться возможным результатом их расходования

2) Выработаны рекомендации и определен порядок перехода к бюджетированию, ориентированному на результаты, в субъекте Российской Федерации - Республике Дагестан с целью вывода управления общественными финансами республики на новый качественно более высокий уровень.

3) Разработан среднесрочный план по внедрению элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в Республике Дагестан на период 2008-2010 гг., включающий в себя свод последовательных и взаимосвязанных мероприятий, таких как разработка и внедрение перспективного финансового плана, проектов Докладов о результатах и основных направлениях деятельности в пилотном министерстве республики, порядка подготовки и оценки качества республиканских и ведомственных целевых программ; обучение сотрудников органов исполнительной власти республики использованию принципов бюджетирования, ориентированного на результаты.

4) Предложена методика оценки эффективности расходования бюджетных средств, в которой, в отличие от разработанных ранее, проработан механизм учета результатов оценки эффективности и результативности при формировании бюджета, а также расчет интегрального показателя не привязан к конкретному ведомству, что придает методике универсальный характер применения. Апробация данной методики на примере Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан позволила сделать вывод об уровне эффективности использования бюджетных средств этим бюджетополучателем.

5) Сформулированы предложения по составлению и внедрению Доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования как основного инструмента системы бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне Представлены рекомендации по подготовке Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что научные разработки, содержащиеся в данном исследовании, могут быть применены при дальнейшем комплексном исследовании данной проблемы.

Практическая значимость в том, что материалы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при подготовке нормативно-правовых документов, регламентирующих процесс внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации и в ее субъекте (Республика Дагестан), в том числе, при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности и др

Основные выводы и рекомендации исследования могут быть использованы финансовыми органами Республики Дагестан в работе по применению новых методов управления и планирования общественных расходов Результаты исследования могут также быть использованы в образовательном процессе при подготовке специалистов экономического профиля

Апробация результатов исследования. Основные положения и отдельные результаты исследования докладывались на ежегодной научно-

практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Проблемы правового регулирования финансово-кредитных отношений в РФ» (Махачкала, 2006), на региональной научно-практической конференции «Проблемы экономического и правового развития в условиях становления гражданского общества» (Кизляр, 2007), на региональной конференции «Правовые аспекты развития современной финансовой системы РФ» (Махачкала, 2007)

Рекомендации, предложенные автором в диссертации, приняты к внедрению Министерством финансов Республики Дагестан.

Результаты диссертационного исследования изложены в 8 научных публикациях общим объемом 2,2 п л, в том числе одна научная работа опубликована в издании, рекомендованном ВАК.

Структура и объем диссертации. Структура работы определена с учетом цели и задач исследования Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы 145 страниц машинописного текста Диссертация иллюстрирована 11 рисунками, 16 таблицами. Библиография включает 150 первоисточников на русском и английском языках, приложения представлены на 11 страницах

Во введения обоснована актуальность темы диссертационной работы, определена степень разработанности поставленной проблемы, сформулированы цель и задачи исследования, элементы научной новизны, теоретическая и практическая значимость работы, определен объект и предмет исследования

В первой главе диссертационного исследования «Теоретические подходы к решению задачи повышения эффективности бюджетных расходов и внедрению бюджетирования, ориентированного на результат» обоснована необходимость повышения эффективности бюджетных расходов, определено место России в мировой бюджетной реформе, выделены основные преимущества бюджетирования, ориентированного на результаты, по сравнению с моделью постатейного бюджетирования, определены подходы к его внедрению, проанализированы преимущества и недостатки каждого подхода. На основании анализа изучения разных авторов предложено авторское определение понятия «бюджетирование, ориентированное на результат»

Изучены вновь принятые правовые акты, создающие концептуальные основы реформирования бюджетного процесса в РФ, рассмотрены поправки в Бюджетный кодекс РФ, важные с позиций внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

Во второй главе диссертации «Анализ практики формирования и исполнения бюджетных расходов в условиях реализации бюджетной реформы» проведено исследование практики финансирования средств федерального бюджета в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного

на результат, проведен краткий анализ макроэкономической ситуации в Российской Федерации в 2003-2005 гг, проведен анализ исполнения консолидированного и республиканского бюджета Республики Дагестан в целом по расходам, и более детально по разделу «Образование».

В третьей главе «Основные направления совершенствования инструментов оценки эффективности бюджетных расходов» на основе осуществленных в первой и второй главе исследований автором предложен комплекс взаимосвязанных мер, направленных на внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результаты, в практику деятельности органов государственной власти Республики Дагестан

В заключении диссертации сформулированы выводы, предложения и рекомендации, являющиеся результатом проведенного исследования.

П. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИИ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Рассмотрен» и раскрыта сущность бюджетирования, ориентированного на результат. При изучении терминологического аппарата автором предложен наиболее общий подход к понятию, который отличается от предыдущих определений акцентом на ожидаемые результаты при обосновании необходимости расходов

Несмотря на длительную историю внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в практику управления общественными финансами, общепринятого понятия, единой терминологии как самого бюджетирования, ориентированного на результат, так и отдельных его элементов ни в России, ни в мире не существует

Бюджетирование, ориентированное на результат - система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами «Бюджетирование, ориентированное на результаты, - это собственно инструмент, способ распределения одного из ресурсов. Ресурс, который называется бюджетные средства»2, -считает А Л. Головков

Г.Маклева видит метод бюджетирования как инструмент, который имеет своей целью достижение повышения эффективности государственных расходов за счет концентрации их на наиболее важных для общества направлениях и заключается в реформировании бюджетного процесса, при котором планирование, выделение бюджетных средств должно обосновываться ожидаемым результатом их расходования3.

Бюджетирование, ориентированное на результат — подход к бюджетному процессу, при котором расходование финансовых ресурсов связывается с ожидаемыми общественно-значимыми результатами4

Р Янг дает следующее определение бюджетирование, ориентированное на результат - это система, содержащая информацию о соответствии распределения бюджетных средств методам и степени достижения запланированных результатов деятельности государства, а также информацию, измеряющую эффе)сгивность (технологическую и/или экономическую) действий агентов, имеющих в распоряжении или пользовании бюджетные средства.

2 А Л Головков, руководитель Секретариата Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации «Планирование целей и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти»

3 Маклева Г Реформы бюджетного учёта в РФ М Финансовая газета, 2004 № 2

11 Гараджа М.Ю Подходы в повышению эффективности бюджетных расходов и внедрению бюджетирования, ориентированного на результат Центр фискальной политики Москва 22 04 2004 г

Афанасьев М П рассматривает бюджетирование как комплекс действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств5.

Наиболее развёрнутое понятие бюджетированию дает АМ Лавров, «это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учётом приоритетов государственной политики и общественной значимости, ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств6».

В работе рассмотрено и несколько наиболее часто используемых определений результативного бюджетирования, применяющихся в государственном секторе за рубежом

Наиболее известным является определение Организации по экономическому сотрудничеству и развитию- «Управленческий цикл, в рамках которого определяются целевые значения в области эффективности и результативности; менеджеры обладают возможностями для их достижения; проводится измерение и отчет о достигнутых результатах, а затем эта информация используется при решениях о финансировании, структуре, функционировании программ, а также при решениях о поощрении и санкциях».

В Великобритании, имеющей давнюю и богатую традицию использования управления по результатам в общественном секторе, используют как краткие, так и достаточно емкие определения Например, Казначейство Великобритании: «Управление результативностью и эффективностью деятельности организации или индивида». Агентство по развитию и оптимизации деятельности местных органов власти (Великобритания)- «Управление по результатам состоит из четырех циклов: планирование (расстановка приоритетов и планирование с целью оптимизации), исполнение (помощь в достижении лучших результатов), оценка (оценка результатов/эффекта деятельности), пересмотр (внесение корректив в соответствии с результатами)».

Комиссия по государственным услугам, Новая Зеландия «Цикл из четырех этапов: выбор направления (чего мы хотим достичь в ближайшие 3-5 лет и почему); планирование (как лучше достичь желаемого и есть ли необходимые ресурсы), внедрение и оказание услуг (внедрение, мониторинг, внесение корректив); оценка (оценка эффективности и результативности предпринятых действий, оценка непредвиденных побочных эффектов)».

В Австралии, еще одной стране с богатыми традициями управления по результатам в государственном секторе, используется следующее определение: «Управление по результатам - это умение делать то, что нужно,

5 Афанасьев МП Основы бюджетной системы. М Издательский дом ГУ-ВЭШ, 2004

''Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты международный

опыт и российские перспективы //Финансы. - М, 2004 - №3 - с 9

так, как нужно. Включает в себя три основные стадии, планирование (соглашение по стандартам эффективности и результативности), исполнение, а также оценка (сравнение достигнутого с тем, что было запланировано)» Этим определением пользуется Комиссия по национальному аудиту (Австралия).

Как видно из приведенных определений, общее у них есть: обязательна постановка целей и задач, понимание ожидаемого результата, а также учет полученных результатов при исполнении намеченного и дальнейшем планировании

Исходя из рассмотренных выше определений метода бюджетирования, ориентированного на результат, автор выводит наиболее общее: бюджетирование, ориентированное на результат — это комплекс действий по планированию, исполнению, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств, обеспечивающий распределение бюджетных средств по целям, задачам и функциям государства с учётом приоритетов государственной политики и общественной значимости, ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств, которые должны обосновываться возможным результатом их расходования.

2. Выработаны рекомендации в определен порядок перехода к бюджетированию, ориентированному на результаты, в субъекте Российской Федерации - Республике Дагестан с целью вывода управления общественными финансами республики на новый качественно более высокий уровень

Для внедрения новых методов результативного бюджетирования в бюджетный процесс Республики Дагестан, в первую очередь, необходимо бюджет республики ориентировать на конечный результат, осуществить переход от «управления бюджетными ресурсами» к «управлению результатами», установить стандарты и регламенты услуг, предоставляемых главными распорядителями бюджетных средств; произвести разделение полномочий и функций главных распорядителей бюджетных средств; при разработке среднесрочного финансового плана в качестве основного документа отраслевого планирования использовать доклады результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (министерств, ведомств и прочих получателей средств республиканского бюджета РД); проводить мониторинг по ранее полученным и использованным бюджетным средствам.

Автором определен порядок перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, в Республике Дагестан, главной целью которого является вывод управления общественными финансами республики на новый качественно более высокий уровень

1. Подготовка и принятие собственной концепции перехода к программно-целевому управлению государственными расходами и бюджетированию в республике В концепции должны содержаться описание сути предстоящей реформы, ее цели, задачи, основные этапы и мероприятия.

2. Организация в Министерстве финансов Республики Дагестан подразделения, ответственного за реализацию реформы.

3. Подготовка Министерством финансов Республики Дагестан инструкций, содержащих стандарты процедур программно-целевого бюджетирования (планирования, определения стоимости предоставляемых услуг, управления закупками; контроля бюджета/ресурсов, финансовых отчетов и отчетов о результатах деятельности, управления активами, внутреннего аудита, использования элементов многолетнего бюджетирования, учета расходов по начислению в дополнение к существующей системе кассового учета расходов и параллельно с ней).

4 Отбор пилотного министерства для реализации реформы и реализация пилотных проектов, которые можно осуществить в три этапа. / этап: - обучение персонала пилотного министерства республики управлению по результатам; проведение семинаров по организации результативного бюджетирования с целью разъяснения отдельных элементов и механизмов;

- определение миссии министерством,

- формулировка важнейших целей и задач министерства в соответствии с миссией на среднесрочный период;

- разработка качественных и количественных показателей результативности министерства в соответствии с заявленными целями;

- разработка системы мониторинга показателей результативности. И этап: - анализ и обобщение опыта первого этапа;

- расширение круга пилотных министерств. Новые пилотные министерства начинают реализацию первого этапа реформы с учетом накопленного и обобщенного опыта,

- переход к бюджетному планированию по целям на основе индикаторов результативности и по укрупненной классификации. Подготовка альтернативных программ;

- разработка системы ответственности руководителей подразделений пилотного министерства за достижение целевых показателей,

- разработка системы внутреннего (министерского) и внешнего, со стороны министерства финансов (казначейства), контроля результатов деятельности;

- формирование информационной системы, объединяющей данные о целях, задачах и мероприятиях пилотного министерства, утвержденных количественных и качественных показателях результативности, бухгалтерскую информацию и результаты мониторинга их деятельности,

- предоставление руководителям подразделений пилотного министерства права самостоятельно распоряжаться выделенными им ресурсами

Ш этап: - анализ и обобщение результатов второго этапа,

- расширение круга пилотных министерств,

- разработка требований к новому формату бюджетной документации. Включение в бюджет, помимо финансовой информации, описания целей, показателей результативности и конкретных мероприятий, с помощью которых эти показатели будут достигнуты,

- подготовка и внесение изменений в бюджетное законодательство в соответствии с принципами результативного бюджетирования.

- переход на принципы результативного бюджетирования всех министерств и ведомств республики

Полемика по поводу бюджетирования, ориентированного на результаты, ведется до сих пор. Многие чиновники в республике скептически относятся к переходу на программно-целевое бюджетирование. Мы считаем, что такая позиция объясняется тем, что бюджетированию, ориентированному на результат, как и любой новой идее, предстоит преодолеть много препятствий, в числе которых неправильное понимание и толкование, отсутствие необходимых нормативных актов Бюджетирование, ориентированное на результаты, нужно внедрять постепенно Все мы понимаем, что для того, чтобы оценить эффективность перехода от затратного метода планирования к результативному, необходимо достаточно продолжительное время. Если не получилось перейти на новую технологию, скажем, за год-два, это не значит, что система себя не оправдала Просто требуется «вырастить» понимание этой методики

3. Разработан среднесрочный план по внедрению элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в Республике Дагестан на период 2:008-2010 гг., включающий в себя свод последовательных и взаимосвязанных мероприятий, таких как разработка и внедрение перспективного финансового плана, проектов Докладов о результатах и основных направлениях деятельности в пилотном министерстве республики, порядка подготовки и оценки качества республиканских и ведомственных целевых программ; обучение сотрудников органов исполнительной власти республики использованию принципов бюджетирования, ориентированного на результаты

Необходимо внимательно подходить к вопросу определения надлежащей последовательности проведения реформы, которая бы обеспечивала их поступательный характер. В таблице 1 представлен среднесрочный план-график по внедрению элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, в республике на период 2008-2010 гг. В качестве пилотного наиболее целесообразным представлялся выбор следующего главного рас-

порядителя бюджетных средств - Министерство образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан. Выбор этого главного распорядителя бюджетных средств был обусловлен важностью направлений развития системы образования для Республики Дагестан

Таблица 1

Среднесрочный план по внедрению элементов бюджетирования,

ориентированного на результаты, на период 2008-2010 гг. _в Республике Дагестан_

1 Внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результаты

Наименование мероприятий Срок реализации Ответственный исполнитель* Реализация или разработка документа

Разработка методических и нормативных документов по внедрению среднесрочного финансового планирования, разработка перспективного финансового плана на 2009-2011 гт 2008 г Минфин РД Минэкономики РД Программа реформирования региональных финансов Р Д на 2008 -2009 гг

Разработка методических и нормативных документов по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат (Порядок подготовки и оценки качества Докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств) 20082010 гг Аппарат Правительства РД, Минфин РД Минэкономики РД Принятие постановлений об утверждении Положения о порядке подготовки Докладов о результатах и основных направлениях деятельности министерств, ведомств РД и Сводного Доклада Правительства РД

Определение содержания показателей результативности деятельности пилотного министерства РД в соответствии с определенными целями и задачами их деятельности, целевыми программами (Минобразования РД) 20082010 гг Аппарат Правительства РД Минфин РД, Минэкономики РД Минобразования РД Межрегиональный проект «Внедрение элементов управления по результатам на региональном уровне», Программа реформирования региональных финансов РД на 2008 - 2009 гг

Внедрение проектов Докладов о результатах и основных направлениях деятельности в пилотном министерстве РД на период 2008 - 2010 гг. (Минобразования РД) 20082009 гг Аппарат Правительства РД Минфин РД Минэкономики РД Минобразования РД Межрегиональный проект «Внедрение элементов управления по результатам на региональном уровне», Программа реформирования региональных финансов РД на 2008 - 2009 гг

Продолжение табл 1

Внедрение результативных принципов управления в органах исполнительной власти Р Д 2009-го 10 ГГ Аппарат Правительства РД, Минэкономики РД, Минфин РД, Минобразования РД Принятие нормативных правовых актов РД по утверждению методики оценки результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти РД и перечня стратегических целей и показателей конечного эффекта действий органов исполнительной власти РД

Внедрение типовой системы планирования деятельности подведомственных организаций, обеспечивающей её связь с целями деятельности органов исполнительной власти РД и системы результативного управления подведомственными организациями 2010 г Аппарат Правительства Р Д Минэкономики РД Минфин РД, Минобразования РД органы исполнительной власти РД Принятие нормативных правовых актов по внедрению типовой системы планирования деятельности подведомственных организаций в увязке с результатами их деятельности

Проведение инвентаризации республиканских целевых программ, обеспечение внедрения Порядка подготовки республиканских целевых программ 2008 г Минэкономики РД, Минфин РД, органы исполнительной власти РД Принятие постановления Правительства Республики Дагестан

Разработка порядка подготовки и оценки качества ведомственных целевых программ, подготовка «пилотных» ведомственных целевых программ в сфере образования РД 2008 г Минэкономики РД, Минфин РД Минобразования РД Принятие постановления Правительства РД о ведомственных целевых программах РД

Внедрение ведомственных целевых программ в сфере бюджетного планирования во всех главных распорядителях бюджетных средств РД 20092010 гг Минфин РД, Минэкономики РД органы исполнительной власти РД

Обучение сотрудников органов исполнительной власга РД использованию принципов бюджетирования, ориентированного на результаты, в рамках бюджетного планирования 20082010 гг Администрация Главы РД Аппарат Правительства РД Минфин РД Минэкономики РД Межрегиональный проект «Внедрение элементов управления по результатам на региональном уровне»

* Минобразования РД - Министерство образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан,

Минфин РД - Министерство финансов Республики Дагестан, Минэкономики РД - Министерство экономики Республики Дагестан

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат - сложный и достаточно длительный процесс. Длительность перехода связана с необходимостью решения целого ряда организационных, технических и психологических задач.

4. Предложена методика оценки эффективности расходования бюджетных средств, в которой, в отличие от разработанных ранее, проработан механизм учета результатов оценки эффективности и результативности при формировании бюджета, а также расчет интегрального показателя ие привязан к конкретному ведомству, что придает методике универсальный характер применения. Апробация данной методики на примере Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан позволила сделать вывод об уровне эффективности использования бюджетных средств этим бюджетополучателем

Разработка и внедрение в практику бюджетного процесса специализированной методики оценки эффективности позволяет оценить обоснованность и необходимость расходования бюджетных средств.

В основе разработанной методики лежит система индикаторов, каждый из которых отражает количественную характеристику качества деятельности распорядителя бюджетных средств по предоставлению бюджетных услуг (рис. 1).

Диссертант предлагает следующий метод расчета интегрального (общего) показателя эффективности бюджетных расходов Для этого каждому индикатору автором присваивается вес (УГ) в зависимости от значимости данного показателя

Например, финансовый индикатор Фз - «Доля расходов республиканского бюджета на выполнение программных мероприятий по ведомству в общей сумме расходов» позволяет оценить масштаб применения министерством методов программно-целевого бюджетирования. Переход на программно-целевое бюджетирование позволяет реализовывать приоритетные направления деятельности, проводить разграничение ответственности работников за достижение четко поставленных в программе целей, а также осуществлять контроль за расходованием бюджетных средств в соответствии с поставленными целями Рост фактического значения данного индикатора свидетельствует о положительной тенденции в области качества управления расходами министерства

Данный индикатор рассчитывается по формуле (Рпрог / Рф)* 100%, где.

Рпрог - кассовое исполнение расходов ведомства на выполнение программных мероприятий за период, руб,

Рф - кассовое исполнение расходов ведомства за период, руб.

В зависимости от фактического значения, рассчитанного в диссертационной работе, каждому индикатору присваивается балльная оценка - XI (от 0,25 до 1).

Следовательно, общий (интегральный) показатель эффективности расходов бюджета будет определяться по формуле:

1 = (£У1*Х1)/£У1 (1)

где I - интегральный показатель эффективности бюджетных расходов,

У1 -вес 1-го индикатора,

XI - значение 1-го индикатора, п — число индикаторов

Рис 1. Система индикаторов эффективности бюджетных расходов

В зависимости от значения интегрального показателя эффективности определяем уровень эффективности бюджетных расходов При значении интегрального показателя эффективности в диапазоне от 0 до 30% уровень

эффективности расходов считается критическим, при значении от 30 до 60% - низким, от 60 до 80% - удовлетворительным, более 80% - оптимальным.

Данная методика апробирована нами для оценки эффективности расходов одного из главных распорядителей бюджетных средств Республики Дагестан - Министерства образования, науки и молодежной политики (см. табл.2).

Разработанная автором методика оценки эффективности расходования бюджетных средств призвана формализовать и дать количественную характеристику качеству управления Министерством образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан с точки зрения эффективности бюджетных расходов. Полученная оценка деятельности министерства будет являться важной аналитической информацией для принятия управленческих решений как для органов власти Республики Дагестан с целью оптимизации бюджетных расходов, так и для руководителей министерства с цепью выявления недостатков имеющейся системы функционирования главного распорядителя бюджетных средств и планирования будущих периодов.

Показатели, по которым набран не взвешенный балл (XI < 0,5), требуют повышенного внимания и контроля со стороны главного распорядителя бюджетных средств, поскольку в этих областях работа осуществляется недостаточно эффективно

Таблица 2

Расчет интегрального показателя эффективности бюджетных расходов Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан

Индикаторы Балл (XI) Вес индикатора №) Значение (Х1*У1)

1 2 3 4

Индикатор Ф1 Отклонение кассового исполнения республиканского бюджета по расходам министерства за период в процентах от плановых значений 1 3 3

Индикатор Ф2. Количество изменений, внесенных в бюджетную роспись министерства в течение периода 0,5 3 1,5

Индикатор ФЗ Доля расходов республиканского бюджета на выполнение программных мероприятий по ведомству в общей сумме расходов за период 0,25 3 0,75

Продолжение табл 2

Индикатор Ф4 Доля расходов, размещаемых по результатам конкурсов, в общей сумме бюджетных расходов министерства 0,5 2,5 1,25

Индикатор Ф5 Экономия бюджетных средств в результате проведения конкурсов 0,5 1 0,5

Индикатор Ф6 Доля расходов, размещаемых по результатам конкурсов среди негосударственных поставщиков, в общей сумме расходов, размещенных по результатам конкурсов 0,25 0,7 0,175

Индикатор Ф7 Доля прочих текущих расходов в структуре текущих расходов ведомства 1 0,5 0,5

Индикатор Ф8 Доля застрахованного движимого и недвижимого имущества министерства, в% 0,25 0,8 0,2

Индикатор Ф9 Отклонение кассового исполнения доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности по ведомству за период в процентах от плановых назначений 0,75 1 0,75

Индикатор Ф10 Доля просроченной кредиторской задолженности по оплате труда за период 0,75 4 3

Индикатор К1 Доля специалистов в министерстве с высшим образованием 0,75 0,3 0,225

Индикатор К2 Отклонение средней заработной платы сотрудника министерства от средней по субъекту РФ 0,75 0,5 0,375

Индикатор КЗ Доля специалистов в министерстве, прошедших переподготовку или повышение квалификации )а последние три года 0,25 0,5 0,125

Индикатор К4 Доля специалистов министерства, отобранных по конкурсу 0,25 0,4 0,1

Индикатор К5 Уровень оценки результатов деятельности персонала министерства, в % 0,25 0,4 0,1

Индикатор 01 Публикация отчетности в периодической печати 0,25 1 0,25

Индикатор 02 Наличие «горячих линий» в министерстве по проблемам образования 1 0,5 0,5

Индикатор ОЗ Наличие официального Интернет-сайга в министерстве 1 0,5 0,5

Итого - 23,6 13,8

* Таблица рассчитана автором на основе данных Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан

Уровень эффективности бюджетных расходов по Министерству образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан, согласно проведенным автором расчетам, составил.

/ = — X100% = 58% 236

Это значит, что эффективность бюджетных расходов рассматриваемого нами главного распорядителя бюджетных средств может быть оценена как низкая.

По данным расчетов, по мнению автора, можно понять причины неэффективности расходования бюджетных средств и определить приоритетные направления повышения эффективности бюджетных расходов:

- повышение качества планирования расходов бюджета и качества бюджетной дисциплины;

- увеличение расходов республиканского бюджета на выполнение программных мероприятий по данному ведомству;

- расширение практики закупки товаров и услуг для государственных нужд через систему проведения конкурсов,

- повышение квалификации персонала,

- замещение должностей на конкурсной основе;

- определение резервов для увеличения оплаты труда специалистов для снижения текучести кадров, стимулирования личной заинтересованности в результатах труда

Среди положительных моментов можно выделить, небольшое отклонение кассового исполнения республиканского бюджета по расходам Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан от плановых значений; отсутствие просроченной кредиторской задолженности по оплате труда, высокую долю специалистов в ведомстве с высшим образованием; наличие «горячих линий» в данном министерстве по проблемам образования, наличие официального Интернет-сайта.

Диссертант отмечает, что оценивать эффективность бюджетных расходов нужно не на стадии, когда расходы уже произведены, а когда они еще планируются или рассчитываются. Благодаря разработанной системе можно оценивать заявки главных распорядителей на получение бюджетных средств, т е. данная система может применяться еще на стадии планирования бюджета.

Разработанная методика носит целостный характер, отражает механизм оценки бюджета по отдельным расходам. Важно отметить, что используемые группы индикаторов отражают оценку как результативности, так и эффективности бюджетных расходов. Систему показателей в данной методике можно корректировать применительно к каждому распорядителю бюджетных средств, то есть включать в нее дополнительные показатели или исключать отдельные в зависимости от специфики работы каждого получателя средств В отличие от разработанных ранее методик, расчет интегрального показателя не привязан к конкретному ведомству, что придает методике универсальный характер применения.

5. Сформулированы предложения по составлению я внедрению Доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования как основного инструмента системы бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне. Представлены рекомендации по подготовке Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан

Доклады субъектов бюджетного планирования — достаточно новый инструментарий в системе государственного управления, введенный Концепцией реформирования бюджетного процесса Подготовка ведомствами докладов является основной и неотъемлемой частью внедрения бюджетирования, ориентированного на результат

При формировании проекта бюджета на ближайшие годы всем субъектам бюджетного планирования Республики Дагестан необходимо представлять доклады о результатах и основных направлениях деятельности, которые позволят систематизировать цели и задачи органов исполнительной власти Республики Дагестан и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, решением Правительства Республики Дагестан должен быть определен порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.

Подготовку Доклада Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан необходимо осуществлять в целях развития программно-целевых методов планирования бюджета Республики Дагестан на образование, расширения применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты, исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации и Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах принципа эффективности использования бюджетных средств.

Подготовка Доклада должна осуществляться Министерством образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан с участием в порядке, устанавливаемом данным министерством, подведомственных ему распорядителей, получателей средств бюджета Республики Дагестан.

При формировании Доклада Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан следует руководствоваться приоритетами развития отрасли, сформулированными в Законе Республики Дагестан «Об образовании в Республике Дагестан» от 3 ноября 2006 года № 57, Постановлении Правительства Республики Дагестан от 14 03.2005 года № 36 «О реализации программы экономического и социального развития Республики Дагестан на период до 2010 года», Постановлении Пра-

вительства Республики Дагестан от 10 05.2006 года № 73 «Вопросы Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан»

Непосредственной задачей подготовки Доклада Министерства образования, науки и молодежной политики республики является обеспечение Правительства Республики Дагестан информацией, характеризующей планируемые и фактические результаты деятельности Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан, соответствие бюджетных расходов результатам деятельности данного министерства, повышение эффективности и результативности использования бюджетных средств.

Материалы Доклада могут использоваться для оценки результатов деятельности Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан, корректировки предоставляемых данному министерству бюджетных средств, базирующейся на оценке достижения целей, задач и реализации бюджетных программ, включённых в Доклад, а также для формирования проектов перспективного финансового плана и бюджета Республики Дагестан на очередной финансовый год, исходя из наиболее эффективного использования средств бюджета для достижения планируемых результатов проведения бюджетной политики в образовательной сфере деятельности.

Подготовку Доклада Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан следует осуществлять в соответствии с Методикой подготовки Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан, утверждаемой Министерством экономики и Министерством финансов Республики Дагестан

Доклад Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан должен утверждаться приказом министра образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан и представляться в Министерство финансов и Министерство экономики Республики Дагестан.

При составлении докладов на региональном уровне субъектам бюджетного планирования рекомендуем соблюдать ряд принципов Во-первых, целесообразно не ограничивать число уровней конкретизации целей в докладах для обеспечения плавного перехода от целей социально-экономического развития республики к целям и задачам, достижение которых соответствует возможностям и сфере компетенции главных распорядителей бюджетных средств. Во-вторых, показатели результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств должны вытекать не столько из их целей и задач, сколько из конкретного набора мероприятий, предлагаемых в рамках целевых программ. В-третьих, целесообразно создание собственной системы мониторинга степени достижения количе-

ственных показателей результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств Реструктуризация бюджетного процесса на региональном уровне должна предусматривать альтернативные методы получения соответствующей информации путем социологических опросов потребителей бюджетных услуг В-четвертых, следует определить, какие расходы ведомств допуск ается относить к внепрограммным, а какие должны входить в состав ведомственных целевых программ

Подготовка Доклада субъектом бюджетного планирования необходима для расширения применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты. Отлаженные процедуры их формирования повысят результативно-целевую ориентацию расходования бюджетных средств

Эффективность бюджетирования, ориентированного на результат, в значительной степени зависит от того, насколько быстро отраслевые министерства Республики Дагестан осознают свою заинтересованность в новом подходе к планированию и исполнению бюджета и насколько активно они включатся в процесс его внедрения

Реализация предложенных и обоснованных в диссертации мер позволит создать основу нового уровня управления финансами и повысить эффективность использования бюджетных средств Республики Дагестан

Ш. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ИЗДАНИЯХ:

Статьи в периодических научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ:

1 Рустамова С.Р Внедрение результативного бюджетирования на субфедеральном уровне (на примере Республики Дагестан) // Региональная экономика теория и практика — М., 2007. - №6 - 0,4 п.л

Статьи в периодических научных изданиях, материалах конференций и в сборниках научных трудов вузов:

1. Рустамова С.Р. Эффективность бюджетных расходов как основа результативного бюджетирования И Проблемы правового регулирования финансово-кредитных отношений в РФ' Сборник статей и тезисов ежегодной научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов - Махачкала, 2006. - 0,2 п.л.

2. Рустамова С.Р Реализация бюджетной реформы в РФ // Проблемы экономического и правового развития в условиях становления гражданского общества: Сборник статей и тезисов региональной научно-практической конференции - Кизляр, 2007. - 0,5 п.л

3. Рустамова С.Р. Эффективность бюджетных расходов как основа результативного бюджетирования // Финансовые инструменты регулирования экономики регионов Сб материалов Ш Международной научно-практической конференции. Т 2 - Махачкала, 2007. - 0,2 п л.

4. Рустамова СР. Бюджетные доклады как неотъемлемая часть внедрения бюджетирования, ориентированного на результат Н Правовые аспекты развития современной финансовой системы РФ' Сборник статей и тезисов региональной научно-практической конференции. - Махачкала, 2007. - 0,3 п.л.

5. Рустамова С Р. Типовые ошибки составления бюджетных докладов //Вопросы гуманитарных наук. -М., 2007 -№3 -0,2 пл.

6. Рустамова С.Р. Бюджетирование, ориентированное на результат сервисный и проблемно-ориентированный подходы // Финансово-экономические преобразования на современном этапе развития РФ проблемы и перспективы: Сб. материалов П Всероссийской научно-практической конференции. - Т.2. - Махачкала, 2007. - 0,2 п.л

7. Рустамова С.Р. Современная роль бюджетирования, ориентированного на результат, в международной практике Н Финансово-экономические преобразования на современном этапе развития РФ проблемы и перспективы: Сб материалов П Всероссийской научно-практической конференции. - Т.2 - Махачкала, 2007 - 0,2 п л

Формат 60x84. 1/16. Печать ризографная. Бумага № 1. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. - 1,75 изд. печ. л. - 1,75. Заказ -83- 93. Тираж 100 экз. Отпечатано в ООО «Деловой мир» Махачкала, ул. Коркмасова, 35а

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Рустамова, Солмаз Рустамовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ЗАДАЧИ

ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ И

ВНЕДРЕНИЮ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ

1.1. Необходимость повышения эффективности бюджетных расходов и предпосылки осуществления бюджетной реформы.

1.2. Реализация Концепции реформирования бюджетного процесса и внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результаты.

ГЛАВА И. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ.

2.1. Анализ практики финансирования бюджетных расходов в Российской

Федерации.

2.2. Анализ исполнения республиканского бюджета Республики Дагестан.

ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ.

3.1. Методические рекомендации по определению и оценке эффективности бюджетных расходов.

3.2. Концепция внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, в субъекте РФ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов"

Актуальность темы исследования. В Российской Федерации тема бюджетирования, ориентированного на результат, начала набирать актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

Предложения по переходу к новой модели результативного бюджетирования в России содержатся в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), федеральной целевой программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», «Принципах реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.». Тема бюджетирования, ориентированного на результат, активно поддерживается Министерством финансов РФ и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).

Именно на региональном и муниципальном уровнях внедрение результативного бюджетирования представляет собой комплексную и трудоемкую задачу, на решение которой у органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в большинстве случаев, оказывается недостаточно финансовых, технологических и трудовых ресурсов.

В связи с этим выработка рекомендаций, которая позволит не только получить дополнительные знания, но и практические навыки по внедрению механизмов бюджетирования по результатам, является актуальной, прежде всего, для представителей органов власти Республики Дагестан, и органов местного самоуправления, которым в ближайшее время предстоит внедрять данные механизмы на практике.

Возросшая практическая значимость и, вместе с тем, недостаточная теоретическая разработанность этой проблемы предопределили выбор темы исследования.

Степень разработанности темы исследования. Отдавая должное значение тому огромному вкладу, который внесли многие ученые, научные организации, приходится констатировать, что научная разработанность проблемы повышения эффективности бюджетных расходов с использованием бюджетирования, ориентированного на результат, еще недостаточна. Многие аспекты методологического и практического характера освещены не полно и, следовательно, далеки от совершенства.

Проблемы повышения эффективности бюджетных расходов, реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации исследованы рядом отечественных и зарубежных ученых и практиков. Существенный вклад в исследование и решение данных проблем внесли, в частности, такие ученые и специалисты, как Ананенко С.А., Бараховский А.С., Бушмин Е.В., Вартапетов К.С., Гамукин В., Голикова Т.А., Горегляд В.П., Журавлев С., Курляндская Г.В., Лексин В.Н., Лушин С.И., Придачук М.П., Стиглиц Дж., Улюкаев А.В., Христенко В.Б., Чичелев М.Е., Швецов А.Н., Шик А., Якобсон Л.И., Яндиев М.И. и другие.

Модель бюджетирования, ориентированного на результат, изучена в работах Андреевой Е.И., Афанасьева Мст., Беляновой Е.В., Злобина С.Ю., Иванова С.Ю., Кларка Г., Клишиной М.А., Курляндской Г.В., Лаврова A.M., Мошера Ф., Пири А., Третнера К.Х., Ястребовой С.К. и других.

Несмотря на значительное количество работ и публикаций, многие вопросы реформирования бюджетного процесса, внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результаты, остаются недостаточно разработанными, особенно на уровне региона.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является уточнение понятийного аппарата системы бюджетирования, разработка методических предложений по повышению эффективности расходов бюджета путем внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на субфедеральном уровне, а также разработка методики оценки эффективности расходования бюджетных средств.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- обосновать необходимость повышения эффективности бюджетных расходов и осуществления бюджетной реформы; исследовать проблемы реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации;

- провести анализ практики финансирования бюджетных расходов в Российской Федерации;

- проанализировать исполнение республиканского бюджета Республики Дагестан;

- предложить рекомендации по определению и оценке эффективности бюджетных расходов;

- предложить методику оценки эффективности расходования бюджетных средств и апробировать ее на одном из главных распорядителей бюджетных средств Республики Дагестан;

- разработать комплексную программу мероприятий по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в субъекте Российской Федерации.

Объектом исследования стал республиканский бюджет Республики Дагестан в условиях совершенствования бюджетного процесса.

Предметом исследования выступают процедуры планирования расходов бюджета, финансирования, оценки и контроля эффективности расходов с акцентом на бюджетирование, ориентированное на результат.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, статистические материалы Российского статистического агентства, Министерства финансов Российской Федерации, законы и постановления Правительства Республики Дагестан, аналитические материалы федеральных и республиканских министерств и ведомств, регламентирующие бюджетные отношения и бюджетный процесс, труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории и практики бюджетного процесса.

Настоящая работа написана на основе анализа нормативных документов Российской Федерации, материалов Международного валютного фонда, Мирового банка, Бюро экономического анализа (Россия), разработок Центра фискальной политики и др.

Методологическую основу диссертационной работы составили диалектический метод познания, исторический и логический методы, приемы индуктивного и дедуктивного изучения, обобщение, метод экспертного опроса, математического моделирования и другие общенаучные методы исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в уточнении теоретических положений и разработке методических рекомендаций по повышению эффективности расходования бюджетных средств посредством внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на субфедеральном уровне.

Основные результаты, составляющие научную новизну, и выносимые на защиту диссертационного исследования, заключаются в следующем:

1) Рассмотрена и раскрыта сущность бюджетирования, ориентированного на результат. При изучении терминологического аппарата автором предложен наиболее общий подход к понятию, который отличается от предыдущих определений акцентом на ожидаемые результаты при обосновании необходимости расходов. Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, трактуется как комплекс действий по планированию, исполнению, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств, обеспечивающий распределение бюджетных средств по целям, задачам и функциям государства с учётом приоритетов государственной политики и общественной значимости, ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств, которые должны обосновываться возможным результатом их расходования.

2) Выработаны рекомендации и определен порядок перехода к бюджетированию, ориентированному на результаты, в субъекте Российской Федерации - Республике Дагестан с целью вывода управления общественными финансами республики на новый качественно более высокий уровень.

3) Разработан среднесрочный план по внедрению элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в Республике Дагестан на период 2008-2010 гг., включающий в себя свод последовательных и взаимосвязанных мероприятий, таких как разработка и внедрение перспективного финансового плана, проектов Докладов о результатах и основных направлениях деятельности в пилотном министерстве республики, порядка подготовки и оценки качества республиканских и ведомственных целевых программ; обучение сотрудников органов исполнительной власти республики использованию принципов бюджетирования, ориентированного на результаты.

4) Предложена методика оценки эффективности расходования бюджетных средств, в которой, в отличие от разработанных ранее, проработан механизм учета результатов оценки эффективности и результативности при формировании бюджета, а также расчет интегрального показателя не привязан к конкретному ведомству, что придает методике универсальный характер применения. Апробация данной методики на примере Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан позволила сделать вывод об уровне эффективности использования бюджетных средств этим бюджетополучателем.

5) Сформулированы предложения по составлению и внедрению Доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования как основного инструмента системы бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне. Представлены рекомендации по подготовке Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что научные разработки, содержащиеся в данном исследовании, могут быть применены при дальнейшем комплексном исследовании данной проблемы.

Практическая значимость в том, что материалы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при подготовке нормативно-правовых документов, регламентирующих процесс внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации и в ее субъекте (Республика Дагестан), в том числе, при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности и др.

Основные выводы и рекомендации исследования могут быть использованы финансовыми органами Республики Дагестан в работе по применению новых методов управления и планирования общественных расходов. Результаты исследования могут также быть использованы в образовательном процессе при подготовке специалистов экономического профиля.

Апробация результатов исследования. Основные положения и отдельные результаты исследования докладывались на ежегодной научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Проблемы правового регулирования финансово-кредитных отношений в РФ»

Махачкала, 2006), на региональной научно-практической конференции «Проблемы экономического и правового развития в условиях становления гражданского общества» (Кизляр, 2007), на региональной конференции «Правовые аспекты развития современной финансовой системы РФ» (Махачкала, 2007).

Рекомендации, предложенные автором в диссертации, приняты к внедрению Министерством финансов Республики Дагестан.

Результаты диссертационного исследования изложены в 8 научных публикациях общим объемом 2,2 п.л., в том числе одна научная работа опубликована в издании, рекомендованном ВАК.

Структура и объем диссертации. Структура работы определена с учетом цели и задач исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Рустамова, Солмаз Рустамовна

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ В соответствии с целью и задачами диссертационного исследования в работе сделаны следующие выводы и рекомендации:

• Необходимость бюджетной реформы приобретает объективный характер и вызвана неудовлетворительным состоянием общественных расходов и их управленческой деятельностью. Ключевой идеей проводимой реформы стало внедрение в бюджетный процесс в Российской Федерации методов бюджетирования, ориентированного на результаты. Причем подобную работу было предписано проводить не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы.

• Метод бюджетирования, ориентированного на результат, внедряется с целью повышения эффективности государственных расходов за счет концентрации этих расходов на наиболее важных для общества направлениях и заключается в реформировании бюджетного процесса, при котором планирование, выделение бюджетных средств должно обосновываться ожидаемым результатом их расходования.

• Сформулировано авторское определение: бюджетирование, ориентированное на результат - это комплекс действий по планированию, исполнению, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств, обеспечивающий распределение бюджетных средств по целям, задачам и функциям государства с учётом приоритетов государственной политики и общественной значимости, ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств, которые должны обосновываться возможным результатом их расходования.

• Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте реформ. Для повышения результативности реформы бюджетного процесса необходима координация и тесная взаимная увязка бюджетной реформы с административной реформой и реформой государственной службы. В том числе - отчетливое понимание того, что переход к бюджетированию, ориентированному на результаты, не сводится только лишь к реформе бюджетного процесса, но включает в себя одновременные согласованные шаги в области административной реформы и реформы государственной службы.

• Разработана методика оценки эффективности расходования бюджетных средств, призванная формализовать и дать количественную характеристику качеству управления Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан с точки зрения эффективности бюджетных расходов. Полученная оценка деятельности министерства будет являться важной аналитической информацией для принятия управленческих решений как для органов власти Республики Дагестан с целью оптимизации бюджетных расходов, так и для руководителей министерства с целью выявления недостатков имеющейся системы функционирования главного распорядителя бюджетных средств и планирования будущих периодов.

• На региональном и муниципальном уровнях внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, представляет собой комплексную и трудоемкую задачу. Для его успешного внедрения необходима целенаправленная и кропотливая работа каждого ведомства.

• Трудности, с которыми сталкивается Республика Дагестан при переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, связаны с недооценкой масштабов поставленной задачи, недостатком ресурсов (финансовых, временных, кадровых, материальных), нехваткой специально подготовленного персонала в министерствах и ведомствах республики, отсутствием необходимых знаний и навыков, противодействием со стороны бюджетополучателей и других заинтересованных лиц, отсутствием поддерживающих информационных систем.

• Помимо общих проблем, которые связаны со сложностью фактического претворения в жизнь методов результативного бюджетирования, присутствуют проблемы общего кризиса системы государственного управления, кризиса мотивации, высокого уровня коррупции, общей слабости институтов государственного управления.

• Для внедрения новых методов результативного бюджетирования в бюджетный процесс Республики Дагестан, в первую очередь, необходимо: бюджет республики ориентировать на конечный результат, осуществить переход от «управления бюджетными ресурсами» к «управлению результатами», установить стандарты и регламенты услуг, предоставляемых главными распорядителями бюджетных средств; произвести разделение полномочий и функций главных распорядителей бюджетных средств; при разработке среднесрочного финансового плана в качестве основного документа отраслевого планирования использовать доклады результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (министерств, ведомств и прочих получателей средств республиканского бюджета Республики Дагестан); проводить мониторинг по ранее полученным и использованным бюджетным средствам.

• Необходимо внимательно подходить к вопросу определения надлежащей последовательности проведения реформы, которая бы обеспечивала их поступательный характер. Автором представлен среднесрочный план-график по внедрению элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, в республике на период 2008-2010 гг. Полный же переход к программно-целевому бюджетированию может быть, по нашему мнению, осуществлен только в достаточно длительные сроки.

• Подготовка ведомствами докладов является основной и неотъемлемой частью внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты. Доклады субъектов бюджетного планирования - достаточно новый инструментарий в системе государственного управления, введенный Концепцией реформирования бюджетного процесса.

• При формировании проекта бюджета на ближайшие годы всем субъектам бюджетного планирования Республики Дагестан необходимо представлять доклады о результатах и основных направлениях деятельности, которые позволят систематизировать цели и задачи органов исполнительной власти Республики Дагестан и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам.

• В качестве пилотного наиболее целесообразным представлялся выбор следующего главного распорядителя бюджетных средств - Министерство образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан. Выбор указанного главного распорядителя бюджетных средств был обусловлен важностью направлений развития системы образования для Республики Дагестан.

• Непосредственной задачей подготовки Доклада Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан является обеспечение Правительства Республики Дагестан информацией, характеризующей планируемые и фактические результаты деятельности данного министерства, соответствие бюджетных расходов результатам деятельности Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан, повышение эффективности и результативности использования бюджетных средств.

• Материалы Доклада могут использоваться для оценки результатов деятельности Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан, корректировки предоставляемых министерству бюджетных средств, базирующейся на оценке достижения целей, задач и реализации бюджетных программ, включённых в Доклад, а также для формирования проектов перспективного финансового плана и бюджета Республики Дагестан на очередной финансовый год, исходя из наиболее эффективного использования средств бюджета для достижения планируемых результатов проведения бюджетной политики в образовательной сфере деятельности.

• Эффективность внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в значительной степени зависит от того, насколько быстро отраслевые министерства республики осознают свою заинтересованность в новом подходе к планированию и исполнению бюджета и насколько активно они включатся в процесс его внедрения.

• Полемика по поводу бюджетирования, ориентированного на результаты, ведется до сих пор. Многие чиновники в республике скептически относятся к переходу на программно-целевое бюджетирование. Мы считаем, что такая позиция объясняется тем, что бюджетированию, ориентированному на результат, как и любой новой идее, предстоит преодолеть много препятствий, в числе которых неправильное понимание и толкование, отсутствие необходимых нормативных актов.

Бюджетирование, ориентированное на результат, нужно внедрять постепенно. Все мы понимаем, что для того, чтобы оценить эффективность перехода от затратного метода планирования к результативному, необходимо достаточно продолжительное время. Если не получилось перейти на новую технологию, скажем, за год-два, это не значит, что система себя не оправдала. Просто требуется «вырастить» понимание этой методики.

• На сегодняшний день главным достижением является то, что в Республике Дагестан зарождается основа нового уровня управления финансами и осознана необходимость продолжения реформ в данном направлении.

Заключение

В диссертационной работе были исследованы актуальные вопросы совершенствования бюджетного процесса в целях повышения эффективности расходов бюджета путем внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на субфедеральном уровне.

В первой главе диссертационного исследования «Теоретические подходы к решению задачи повышения эффективности бюджетных расходов и внедрению бюджетирования, ориентированного на результат» обоснована необходимость повышения эффективности бюджетных расходов, определено место России в мировой бюджетной реформе, выделены основные преимущества бюджетирования, ориентированного на результаты, по сравнению с моделью постатейного бюджетирования, определены подходы к его внедрению, проанализированы преимущества и недостатки каждого подхода. На основании определений разных авторов выведено авторское определение понятию «бюджетирование, ориентированное на результат».

Изучены вновь принятые правовые акты, создающие концептуальные основы реформирования бюджетного процесса в РФ; рассмотрены поправки в Бюджетный кодекс РФ, важные с позиций внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

Во второй главе диссертации «Анализ практики формирования и исполнения бюджетных расходов в условиях реализации бюджетной реформы» проведено исследование практики финансирования средств федерального бюджета в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат; проведен краткий анализ макроэкономической ситуации в Российской Федерации в 2003-2005 гг.; проведен анализ исполнения консолидированного и республиканского бюджета Республики Дагестан в целом по расходам, и более детально по разделу «Образование».

В третьей главе «Основные направления совершенствования инструментов оценки эффективности бюджетных расходов» на основе осуществленных в первой и второй главе исследований автором предложен комплекс взаимосвязанных мер, направленных на внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результаты, в практику деятельности региональной власти Республики Дагестан.

Данный комплекс мер включает в себя следующие составляющие:

- предложения по определению и оценке эффективности бюджетных расходов;

- рекомендации по разработке методики оценки эффективности расходования бюджетных средств Министерством образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан;

- определение поэтапного порядка перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, в Республике Дагестан, формулирование среднесрочного плана-графика по внедрению элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, в республике в 2008-2010 гг. с указанием сроков и конкретных мероприятий;

- предложения по составлению Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан.