ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМОЙ: МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ АСПЕКТ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМОЙ: МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ АСПЕКТ"

?4-зті

На правах рукописи

Зюльманова Марина Викторовна

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕННЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМОЙ: МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

Спецм ал ьн ость:

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005 г.

Работа выполнена на кафедре теории и практики государственного регулирования рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Половинкнн Петр Дмитриевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Пеньков Борис Ефимович

кандидат экономических наук Юмаев Михаил Мияссировнч

Ведущая организация: Государственный научно-

исследовательский институт развития налоговой системы

Защита состоится 23 июня 2005г. в 16-00 час. на заседании диссертационного совета Д-502.006.18 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, 1 уч. кор., ауд. 3304 .

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре теории и практики государственного регулирования рыночной экономики РАГС при Президенте Российской Федерации (1 уч. кор. ауд. 2222)

Автореферат разослан 23 мая 2005 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор экономических наук, профессор

Буланов В.С.

з

І.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Изучение закономерностей макроэкономических процессов, происходящих в современной российской экономике, должно дать ответ на главный вопрос — каковы реальные пути удовлетворения постоянно возрастающих и возвышающихся социально — экономических потребностей всего населения страны? Разработка эффективной стратегии социально — экономического развития современной России является переносом в практическую плоскость решения существующих проблем проводимых теоретических изысканий, аналитической работы, разработанного методического аппарата анализа и прогнозирования развития экономики.

На современном этапе экономического развития Российской Федерации одной из особо важных является проблема своевременного пополнения государственного бюджета, его сбалансированности по доходам и расходам, бездефицитности. Решение этой задачи в значительной степени обусловливает актуальность проблемы повышения эффективности управления налоговой системой и её подсистемой в лице налоговых органов.

В настоящее время российская налоговая система выполняет роль основного связующего и перераспределительного канала как в системе вертикальных финансовых взаимоотношений (федерация — субъект федерации - муниципальные образования), так и в системе горизонтальных взаимоотношений (распределение и перераспределение налоговых доходов на федеральном, региональном и местном уровнях).

Все это делает актуальным проведение исследования экономических и организационных основ повышения эффективности государственного управления налоговой системой как важнейшей составляющей стратегии социально — экономического развития страны.

При этом во главу угла ставятся проблемы повышения эффективности работы налоговых органов, которые остаются не только наименее исследованными и не нашедшими достаточного отражения в современной экономической литературе, но и являются скрытым внутренним резервом повышения эффективности функционирования налоговой системы в целом.

Степень разработанности проблемы. Основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные

теме диссертации и использованным при проведении исследования методам и инструментам научного анализа, которые по тематической направленности можно, с определенной степенью условности, сгруппировать следующим образом.

Общетеоретические вопросы эффективности общественного производства рассматриваются как российскими учеными, такими, как Вечканов В., Дубров А., Кругли ков А., Кунявский М., Кушлин В., Лебедев В„ Плышевский Б., Покровский В., Ревенко А., Румянцев А., Ситник В., Фоломьев А., Хачатуров Т., Хорзов С., Хубиев К., Яковец Ю., так и известными представителями зарубежной экономической мысли в лице Алле М., Аткинсона Э., Лангуа Р., Миллера Р., Парето В., Стиглица Дж., Томаса Р., Фасфелда Г., Фокса К., Фолка Ч., Хендрикса Ф., Хэндн Ч.

Вопросы программно - целевого подхода к управлению экономическими процессами нашли отражение в работах Афониной И., Гвишнани Д., Комарова И., Комкова Н., Кочеткова А., Кржижановского Г., Мильнера Б., Павлюченко В., Рапопорта В., Райзберга Б., Струмилина С., Фельзенбаума В., Чечелевой Т., Якобсона Л.

Основой исследования явились положения, содержащиеся в трудах зарубежных экономистов — классиков политэкономии по кругу изучаемых вопросов» таких, как Кейнс Дж., Маркс К., Маршалл А., Пети В., Риккардо Д., Самуэльсон П., Смит А., а также русских ученых Боголепова М.( Витте С., Тургенева Н., Чернышевского Н.

В современной литературе проблемы налогообложения исследуются в работах таких отечественных ученых, как Абалкин Л., Аронов А., Бобоев М., Брызгал и н А., Врублевская О., Веля н г М., Гусев В., Дуканич Л., Кашин В., Козырин А., Кулюкин И., Любимцев Ю., Медведев А., Пансков В., Паскачев А., Пеньков Б., Пепеляев С., Петраков Н., Починок А., Сердкжова Н., Улюкаев А., Шаталов С., Черник Д., Юткина Т. и др.

Продуктивность этих исследований проявилась в том, что каждый из них выявил новый, особый спектр проблем, требующих дальнейшего теоретического и практического осмысления.

Анализ рассмотренных работ показал, что еще недостаточно изученными остаются вопросы, связанные с системным подходом к решению проблем повышения эффективности государственного управления налоговой системой в современных экономических условиях,

имеющих место в России, что и определяет актуальность проблемы, цель и задачи настоящего диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является обоснование критериев, показателей и ключевых направлений повышения эффективности управления современной налоговой системой в Российской Федерации на уровне макроэкономики.

Реализация поставленной цели предполагает необходимость решения следующих задан;

- исследовать теоретические основы эффективности функционирования и государственного управления налоговой системой в целом и её подсистемой в лице налоговых органов;

- сформировать систему критериев и показателей, характеризующих с различных сторон эффективность государственного управления налоговой системой;

- обосновать и раскрыть ключевые направления совершенствования налогового администрирования в Российской Федерации как организационного ресурса повышения эффективности государственного управления налоговой системой;

- раскрыть возможности использования программно — целевого подхода в качестве одного из основных инструментов в решении проблем развития налоговой системы;

- обосновать предложения по совершенствованию механизма реализации целевых программ.

Объектом исследования является налоговая система Российской Федерации, рассматриваемая как элемент функционирования макроэкономической системы, и её организационная подсистема в лице налоговых органов.

Предметом исследования выступает совокупность социально -экономических отношений по организации эффективного государственного управления налоговой системой в целом и е€ подсистемой в лице налоговых органов.

Теоретической и методологической основой работы являются фундаментальные положения общей экономической теории, труды российских и зарубежных ученых - экономистов по кругу изучаемых проблем, методологическое обоснование основных нормативных и законодательных актов органов государственной власти Российской Федерации, рабочие материалы государственных органов власти,

материалы конференций и совещаний по проблемам совершенствования функционирования налоговой системы, обобщение опыта применения программно — целевых методов управления бюджетным процессом на современном этапе развития.

В рамках исследования использованы также аналитические и статистические материалы Правительства Российской Федерации. Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (Федеральной налоговой службы), справочно - поисковые системы «Консультант Плюс» и «Гарант», информационные ресурсы сети Internet, материалы и публикации средств массовой информации.

В работе использовались следующие методы исследования: системный анализ, абстрактно — логический, экономике - статистический, экспериментальных оценок, диалектический, метод функционально — структурного анализа и др.

Основными результатами исследования, содержащими научную новншу, являются:

выявлены общие методологические подходы, определяющие эффективное функционирование и управление налоговой системой как элемента макроэкономической системы. К основным из них предлагается отнести следующие:

* оценивать эффективность деятельности органов государственной власти, включая налоговые органы, путем анализа соотношения объема н качества предоставляемых общественных услуг,, других полученных результатов и связанных с этим издержек. Причем оценка количественных параметров эффективности достаточно легко реализуема, а оценка качественных параметров носит характер экспертных оценок;

• рассматривать эффективность налоговой системы в виде производного от уровня эффективности национальной экономики как макроэкономической системы. В свою очередь, уровень эффективности налоговой системы - в целом, и подсистемы 8 лице налоговых органов - в частности, является одним из факторов повышения эффективности национальной экономики.

- разработаны и обоснованы следующие критерии эффективности государственного управления налоговой системой:

♦ оптимизация налогообложения - с позиции как работодателей (бизнес -. сообщества), так и работников, и государства (общества);

• создание для налогоплательщиков максимально удобных условий при исполнении ими обязанностей по уплате налогов и сборов (социальный аспект);

• экономическая эффективность работы налоговых органов.

- доказано, что экономическую эффективность работы налоговых органов целесообразно рассматривать как симбиоз таких факторов, как;

• оптимизация организационных структур и технологии работы налоговых органов;

• рациональное расходование средств на содержание налоговых органов;

• степень реального перехода от управления затратами (сметного, расходного метода планирования и финансирования) к управлению результатами (целевого и функционального метода планирования и финансирования).

- разработана система показателей оценки экономической эффективности деятельности налоговых органов, основанная на расчетах н сопоставлении выделяемых на их содержание финансовых (бюджетных) средств, с конечными показателями их деятельности;

-обоснованы предложения по повышению эффективности

государственного управления налоговой системой, включающие в себя совершенствование налогового администрирования и широкое использование программно — целевого планирования и управления в качестве стратегического инструмента.

Практическая значимость. Изложенные в диссертации вывода и предложения могут быть использованы в практической работе соответствующих федеральных органов исполнительной власти — Минфина России, Федеральной налоговой службы, Минэкономразвития России, при внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ.

Предлагаемые подходы к комплексной оценке экономической эффективности деятельности налоговых органов нашли свое отражение при подготовке материалов к расширенным коллегиям по итогам работы МНС России на протяжении ряда лет, а также при формировании Доклада Министерства Российской Федерации по налогам и сборам «О результатах деятельности в 2002 — 2003 г.г. и планах деятельности на 2004 г. и на период до 2006 г.».

Выводы и практические результаты работы по программно -целевому подходу к решению проблем развития налоговой системы использовались при разработке и практической реализации ряда локальных нормативных актов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по вопросам системы управления и контроля за ходом выполнения федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002 — 2004 годы)», а также при подготовке ежегодных докладов в Правительство Российской Федерации о ходе реализации федеральных целевых программ и эффективности использования финансовых средств, направляемых на их выполнение.

Полученные результаты также могут быть использованы при разработке и подготовке курса лекций по вопросам налогообложения и государственного регулирования рыночной экономики, на занятиях с государственными служащими.

Апробация работы. Основные вывода и предложения диссертационного исследования освещались автором в докладах на Всероссийских совещаниях—семинарах руководителей финансовых служб налоговых органов, лекциях, прочитанных на курсах повышения квалификации работников налоговых органов, научно — практической конференции в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в публикациях автора и применялись в практической работе структурными подразделениями Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.

Структура работы. Основное содержание диссертационной работы изложено во введении, в 2 главах, 5 параграфах, заключении и приложениях.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, сформулированы цели и задачи исследования. Дается оценка степени разработанности проблемы, отмечена новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические основы эффективного функционирования и государственного управления налоговой системой» рассматриваются экономические основы функционирования налоговой системы на современном этапе развития России, проблемы эффективности

через призму макроэкономических процессов, раскрывается взаимосвязь эффективности национальной экономики, налоговой системы и деятельности государственных органов власти в лице налоговых органов. Обосновываются предлагаемые автором критерии и показатели эффективности государственного управления налоговой системой.

Основной целью налоговой системы являете* сбор необходимых для функционирования государства финансовых средств - при минимальных денежных издержках (для органов государственной власти и для налогоплательщиков) и при минимальном вмешательстве в частную деятельность и личные дела граждан.

Основная цель взаимосвязана с обусловленными ею целями, среди которых в диссертации основное внимание уделяется цели повышения эффективности государственного управления налоговой системой.

Налоговая система как составляющая макроэкономики должна оцениваться с позиции критериев её эффективности — экономических и социальных. Вместе с тем, в силу объективной невозможности достичь единственной оптимальной точки развития данной системы, абсолютно эффективные решения, как правило, также недостижимы.

Уровень эффективности национальной экономики как общей макроэкономической системы во многом обусловливает уровень эффективности подсистем, входящих в ней, и, в частности, налоговой системы. Так, уровень собираемости налоговых платежей в бюджетную систему определяется, прежде всего, состоянием национальной экономики: если уровень налоговых изъятий превышает возможности национальной экономики, то возникают объективные предпосылки для образования недоимки.

С другой стороны, эффективность налоговой системы в целом основана на учете целостного воздействия системы налогообложения иа экономическое развитие страны и, наряду с формированием достаточных финансовых ресурсов государства, способна создавать условия для стимулирования деловой активности всех участников рыночных отношений и особенно современного стратегического предпринимательства.

Если рассматривать воздействие налоговой системы на эффективность общественного производства, то можно отметить стимулирующую функцию налогов, которые обладают потенциалом поощрения экономии затрат, повышения производительности труда,

инвестиционной и инновационной активности предприятий. Выстраивание гибкой налоговой системы, учитывающей приоритетные задачи и факторы экономического развития страны, — стратегическая задача государственного управления налоговой системой.

С позиции качественных характеристик эффективной налоговой системы можно отметить более полный учет объемов потребления общественных услуг, которые государство оказывает различным категориям налогоплательщиков, поскольку такая система позволяет лучше учитывать уровень доходности и платежеспособности субъектов налоговых отношений.

Таким образом, эффективность налоговой системы в целом во многом определяется уровнем эффективности национальной экономики. Одновременно социально — экономическая эффективность налоговой системы определяется, с одной стороны, качеством работы с налогоплательщиками н уровнем оказываемых им услуг, с другой стороны, - пониманием, принятием налогоплательщиками основных налоговых норм и, как следствие, - устойчивым исполнением своих налоговых обязанностей. А эти параметры уже непосредственно связаны с эффективностью деятельности налоговых органов.

Комплексный подход к проблеме эффективности

государственного управления налоговой системой предполагает, что. непозволительно применять произвольный способ решения вопроса расходования бюджетных средств, в том числе и на содержание налоговых органов, поскольку аккумулированные средства следует тратить ответственно, рационально и целенаправленно. В противном случае самую негативную роль может сыграть такой психологический фактор, как недоверие налогоплательщика к существующей налоговой системе, что будет выражаться в стремлении оправдать сокрытие объектов налогообложения.

Позему, с одной стороны, формирование бюджетных ресурсов невозможно без эффективной налоговой системы, с другой стороны, в качестве одной из составляющих эффективности государственного управления налоговой системой автор рассматривает эффективность бюджетных расходов на содержание налоговых органов. Этот вопрос нельзя упрощать, поскольку система, целью которой является обеспечение стабильного поступления доходов государственного бюджета, способна обеспечивать рациональное н эффективное расходование бюджетных

средств на собственное содержание и развитие лишь при государственном научно обоснованном управлении ею.

Современная налоговая система, являясь сложной, неоднородной, многофункциональной макроэкономической структурой, включающей в качестве основных элементов правоприменительную составляющую в виде контроля за соблюдением налогового законодательства, объекты налогообложения в виде совокупности взимаемых налогов и других платежей, налогооблагаемых баз, налоговых ставок и льгот, наконец, субъекты налогообложения в виде собственно налогоплательщиков, а также государственные налоговые органы, должна и может развиваться поступательно, в направлении, определенном государством, с заданными конечными параметрами. И разработка критериев и показателей оценки эффективности государственного управления ею является весьма актуальной задачей.

Безусловно, одним универсальным показателем невозможно измерить эффективность в полной мере. Каждый показатель, взятый отдельно, отражая лишь одну из сторон того или иного явления, не может дать полную картину функционирования экономической системы. Характеристика эффективности с помощью отдельных разрозненных показателей может быть противоречивой. Только анализ целой системы показателей, соответствующей различным сторонам деятельности и разным уровням управления, может привести к правильным результатам. Все эти показатели объективно дополняют друг друга в едином комплексе, образуя четко структурированную систему, в которой принимаемые решения, основанные на их использовании, подчиняются задаче ориентации и научно обоснованной оценке уровня как экономической, так и социальной эффективности.

Если рассматривать эффективность государственного управления налоговой системой как явление, то оно, по мнению автора, может быть охарактеризовано с разных сторон в зависимости от трех критериев:

1. оптимизация налогообложения - с позиции как работодателей (бизнес — сообщества), так и работников, и государства (общества);

2. создание для налогоплательщиков максимально удобных условий при исполнении ими обязанностей по уплате налогов и сборов (социальный аспект);

3. экономическая эффективность работы налоговых органов.

Предлагается следующая система показателен по каждому из критериев, перечисленных выше.

1. В качестве основного показателя в области оптимизации налогообложения доказывается целесообразность использования показателя налоговой нагрузки' (налогового бремени), который на макроуровне рассчитывается как отношение суммы налогов и сборов, поступивших в консолидированный бюджет, к объему ВВП.

По данным МНС России, в 2001 году это соотношение составило 21,5%, в 2002 году - 21,3%, в 2003 году - 20,2%.

Ряд авторов, в их числе В, Пансков, Б, Алиев, предлагают при определении макроэкономического показателя налоговой нагрузки брать «всю совокупность поступающих в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонда налогов и сборов». При таком расчете размер налоговой нагрузки в 2001 году составил 34,0%, в 2002 году - 34,7%.

2. В систему показателей, с помощью которых оценивается социальный аспект и качество работы налоговых органов с налогоплательщиками, рекомендуется включить следующие: отсутствие претензий к работе налоговых органов со стороны налогоплател ыци ков;

оперативность рассмотрения поступающих запросов;

своевременный возврат или зачет излишне уплаченных сумм налогов и

сборов;

улучшение информационной работы налоговых органов и др.

3. Дня оценки экономической эффективности работы налоговых органов автором разработана и используется в практической работе структурными подразделениями МНС России (ФНС России) система показателей оценки экономической эффективности деятельности налоговых органов, основанная на расчетах и сопоставлении выделяемых на их содержание финансовых средств с конечными показателями их деятельности,

В качестве обобщающего показателя, характеризующего конечные результаты деятельности налоговых органов и одновременно эффективность расходов на их содержание, в МНС России (ФНС России) используется • как на уровне территориальных налоговых органов по субъектам РФ, так и на уровне федеральных округов, а также на федеральном уровне показатель поступления налогов и сборов в консолидированный бюджет в расчете на 1 рубль затрат на содержание

налоговых органов. Оценка деятельности налоговых органов с позиции отдачи вложенных бюджетных средств на их содержание является важнейшим показателем эффективности их деятельности.

С этих позиций деятельность МНС России характеризуется следующими показателями эффективности расходов, направляемых на содержание налоговых органов (см. данные табл. 1).

Таблица 1

Эффективность расходов, направляемых на содержание налоговых органов, в 2002 - 2006 годах

Показатели Отчетный период Прогнозируемый период

2002 год (отчет) 2003 год (отчет) 2004 год 2005 год 2006 год

Поступления налогов и сборов, контролируемы* МНС России, в консолидированный бюджет 2990,0 3580,3. 3927,7 3820,5 4378,2

Расходы на содержание налоговых органов 28,8 35.2 47,1 48,7 51,2

Поступлення налогов и сборов на 1 руб. затрат на содержание налоговых органов 103,8 101,7 83,4 78,4 85,5

Кроме этого обобщающего показателя автором обоснована необходимость применения следующей совокупности качественных и количественных показателей деятельности налоговых органов, которые также используются в аналитической работе структурными подразделениями МНС России (ФНС России).

А. Система количественных показателей включает в себя 2 показателя:

1. Состоит на учете в управлении МНС России по субъекту Российской Федерации налогоплательщиков - юридических и физических лиц.

2. Среднее количество налогоплательщиков - юридических лиц (ед.) и физических лиц (чел.), в расчете на 1 работника управления МНС России по субъекту Российской Федерации.

Б. Система качественных показателей включает в себя 3 показателя:

I. Среднемесячные доначисления налогов и других обязательных платежей по результатам контрольной работы налоговых органов в расчете на 1 работника управления МНС России по субъекту Российской .Федерации (тыс. руб.).

2. Среднемесячные поступления налогов и других обязательных платежей по результатам контрольной работы налоговых органов в расчете на 1 работника управления МНС России по субъекту Российской Федерации (тыс. руб.).

3. Среднемесячные затраты управления МНС России по субъекту Российской Федерации на содержание I работника (за счет средств федерального бюджета) (тыс. руб.).

В итоге исследования, проведенного автором, выявлено отсутствие зависимости результатов деятельности налоговых органов и объемов их финансирования. Это объясняется рядом причин, главная из которых, -затратный метод планирования, положенный в основу определения плановых объемов финансовых средств, выделяемых яа содержание федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

При формировании более эффективного экономического механизма государственного управления налоговыми органами показатели можно и нужно будет изменить, но в сложившейся социально — экономической обстановке они выполняют свои мотивационные функции.

Во второй главе «Основные направления повышения эффективности государственного управления налоговой системой» автор исследует проблемы совершенствования налогового администрирования в качестве ключевого направления повышения эффективности организации налоговой системы, а программно - целевое планирование и управление - в качестве его стратегического инструмента. На основе проведенного анализа применения программно — целевого метода при разработке и контроле за ходом выполнения федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002 - 2004 годы)» обобщается система показателей оценки эффективности выполнения программы и обосновывается ряд предложений по совершенствованию механизма реализации целевых программ.

Автор аргументировано доказывает, что эффективная система налогового' администрирования является одним из основных условий полного и своевременного поступления в бюджетную систему налогов и других обязательных платежей.

Повышение уровня эффективности налогового администрирования . является одним из стратегических направлений современной налоговой

политики. Это направление - не только потенциальный резерв дальнейшего сокращения непомерного налогового бремени на предпринимательские структуры, в первую очередь, реального сектора экономики, но и основной фактор формирования благоприятного конкурентного режима для добросовестных налогоплательщиков.

Современная система налогового администрирования может выполнить отмеченные и другие стратегические функции, если Б неё заложен организационный и институциональный ресурс для: повышения уровня собираемости налогов и сборов в целях обеспечения полного и своевременного финансирования расходов бюджетов всех уровней;

сокращения издержек налогоплательщиков и создания для них максимально удобных условий при исполнении обязанностей по уплате налогов и сборов;

соблюдения принципа социальной справедливости для всех экономических агентов, имея в виду обеспечение равных условий налогообложения для предприятий, работающих в одной сфере хозяйственной деятельности;

снижения затрат государства на осуществление налогового контроля.

Совершенствование налогового администрирования может быть эффективным, если будет носить комплексный характер и включать в себя как мероприятия по улучшению организации работы налоговых органов, форм и методов налогового контроля, так и меры, связанные с исчислением и уплатой отдельных налогов и сборов.

В перечне мер по улучшению налогового администрирования важное место занимает создание оптимальной организационной структуры налоговых органов. С этой целью должка быть продолжена работа по созданию специализированных инспекций, в том числе по централизованной обработке полученных данных, проведению государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по крупнейшим налогоплательщикам.

Создание специализированных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам позволяет учитывать при администрировании отраслевую специфику, осуществлять контрольные мероприятия по всем звеньям вертикально-интегрированной структуры налогоплательщика. Помимо всего прочего постановка на учет крупнейших налогоплательщиков, относящихся к одной сфере деятельности, в

определенных инспекциях способствует формированию информационных баз данных об уровне цен, применяемых налогоплательщиками, осуществляющими деятельность в одних н тех же отраслях.

Так, по состоянию на 1 июля 2004 г. к крупнейшим налогоплательщикам отнесены 1773 организации. Поступления налогов от них в государственный бюджет за 2004 год составили 55,2% от общей суммы налоговых поступлений в целом по стране.

Вместе с тем меры по совершенствованию организационной структуры налоговых органов не должны приводить к созданию дополнительных сложностей и неудобств для налогоплательщиков, в том числе в результате ликвидации некоторых мелких налоговых инспекций. При принятии решения о ликвидации или укрупнении низовых налоговых органов необходимо учитывать весь комплекс факторов, включая общественно-политическую и экономическую ситуацию, сложившуюся в стране и в каждом конкретном регионе.

В целях повышения эффективности контрольной работы важно использовать качественно новые методологические подходы для проведения камеральных проверок, такие, как применение методов, основанных на системе косвенных индикаторов налоговой базы. Такой подход позволит обеспечить автоматизированный отбор налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок, повысить результативность проверок, уйти от субъективного подхода при определении объекта налогового контроля.

Повышение качества и эффективности налогового контроля не означает его усложнения. В усилиях по укреплению налогового контроля нет необходимости придавать особое значение представлениям различного рода отчетности от граждан и предприятий, предполагая, что все эти отчеты будут проверяться, налогоплательщики будут подкреплять свои отчеты различными оправдательными документами, за ошибки и неточности или за намеренное искажение данных их будут привлекать к ответственности и т.п.

На самом деле, значительно эффективнее сконцентрировать усилия на упорядочивании работы по ведению кадастров, реестров и т.д. в отношении тех сделок, которые имеют своим результатом перемещение собственности между гражданами и предприятиями (сделок с недвижимостью, транспортом, ценными бумагами, предметами антиквариата и т.п.), и контроля за проведением всех расчетов по ним

исключительно через банки. Образно выражаясь, ловить нарушения можно не бегая за каждым потенциальным нарушителем, а устанавливая контрольные устройства в тех узловых точках, через которые проходят все эти сделки.

В результате основная работа по сбору налоговой информации осуществлялась бы непосредственно налоговыми органами, не привлекая к ней налогоплательщиков и не требуя прилагать усилия к проверке достоверности представляемых ими сведений.

Общий смысл всех этих мероприятий состоит в том, чтобы повысить эффективность работы налоговых органов, не внося сверхнормативной интенсивности в деятельность налогоплательщиков.

Следует подчеркнуть, что в ходе административной реформы уточнены статус и вопросы деятельности налоговых органов. Министерство по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу, находящуюся в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

С учетом новых функций Федеральной налоговой службы необходимо существенно изменить формы работы налоговых органов с налогоплательщиками. Основной задачей налоговой службы становится реализация положений законодательства в направлении повышения качества оказываемых налогоплательщикам информационных услуг, снижения влияния субъективных факторов при взаимодействии налогоплательщиков с налоговыми органами, недопустимости создания необоснованных препятствий предпринимательской деятельности законопослушных налогоплательщиков.

Государство должно предоставить налогоплательщику выработанные нм «правила игры», обеспечивающие, с одной стороны, эффективное развитие экономической деятельности каждого налогоплательщика, при условии соблюдения им разработанных государством правил, а, с другой стороны, определяющие обязательства государства по отношению к налогоплательщику. При этом сформированные институты могут выполнить отмеченные и другие конструктивные функции тогда, когда налогоплательщик уверен в том, что эти правила не будут непредсказуемо и часто меняться, дезорганизуя его экономическую деятельность. Лишь при этом условии можно рассчитывать на устойчивость взаимоотношений между государством и налогоплательщиком. В свою очередь, выработка устойчивых правил

возможна только на основе четко осознанной н доведенной до налогоплательщика общей концепции перспективы развития экономической, политической и социальной жизни страны.

С целью повышения качества работы с налогоплательщиками следует закрепить стандарты деятельности налоговых инспекций и обслуживания налогоплательщиков - свод процедур, осуществляемых налоговыми органами, с указанием сроков, форм и правил их проведения.

Тезис, согласно которому добиться соблюдения налоговой дисциплины можно только путем её ужесточения, является ошибочным. Большинство налогоплательщиков готово соблюдать налоговое законодательство, если оно экономически и социально обосновано, является институтом формирования финансовых ресурсов, обеспечивающих функции государства по созданию условий для устойчивого развития экономики и высокого качества жизни населения. Задача налоговых органов как администраторов налогового процесса заключается также и в том, чтобы, по возможности, упростить исполнение норм налогового законодательства, сделав его прозрачным и, в конечном счете, служащим интересам налогоплательщиков, общества и государства в целом.

Согласие налогоплательщиков изначально предполагает, что всё необходимое для выполнения требований налогового законодательства будет подготовлено налоговым ведомством. Сюда входит толкование налогового законодательства и его применение в постановке на учет, идентификации налогоплательщиков и разработке форм налоговых деклараций, печатание и распространение форм, налоговых деклараций, а также получение и проверка сведений, указываемых налогоплательщиками в декларациях.

Существенным образом должна быть улучшена информационная работа налоговых органов, с тем, чтобы граждане и юридические лица имели доступ к оперативному получению всего спектра информационно-разъяснительных услуг, в том числе через электронные каналы связи.

Автор доказывает, что конечной целью налогового администрирования является обеспечение оптимального сбора налогов на основе формирования качественных институтов налогообложения и сознательного выполнения налогоплательщиками своих обязанностей.

Программно - целевой подход к решению проблем развития налоговой системы и повышения эффективности налогового

администрирования является, по мнению автора, оптимальным, поскольку предполагает рассмотрение в едином комплексе, с одной стороны, целей, задач и способов их решения, а, с другой стороны, - их организационного, финансового, материально-технического и кадрового обеспечения.

Целевая направленность функционирования экономических систем, в том числе и налоговой, обеспечивается сознательным управлением, позволяющим отбирать, при объективной многовариантности путей развития, оптимальные варианты. И с этих позиций использование программно — целевых методов управления оправданно и весьма перспективно.

Программно - целевой метод опирается на использование логической схемы формирования программ, выражаемой формулой: «цели программы — пути достижения программных целей - средства, необходимые для практической реализации путей» или вкратце: «цели -лути — средства».

Как следует из теоретических исследований и подтверждено многолетним отечественным и зарубежным опытом, наиболее удачной формой реализации программно — целевого подхода в управлении объектами и процессами социально — экономической природы, самым универсальным инструментом программно - целевого планирования служат целевые программы.

Автором проведено исследование методико - аналитического инструментария оценки и планирования целевых программ, которое иллюстрируется обширным фактическим материалом, включая схемы, формы отчетности и систему показателей оценки эффективности выполнения федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002 - 2004 годы)».

Например, общую систему показателей оценки эффективности выполнения программы предложено поделить на три блока — исходя из целей ФЦП. Система показателей, позволяющая оценить ход выполнения программы по первому критерию, - обеспечение стабильного поступления налогов и сборов — включает в себя 11 показателей. Перечень этих показателей представлен в таблице 2. По мнению автора, система представленных показателей чересчур перегружена и приводит к несопоставимости полученных результатов. Для проведения эффективной оценки хода выполнения Программы вполне достаточно 3 - максимум 5

показателей. В данном случае предлагается остановиться на первом, третьем, восьмом, десятом показателях.

Таблица 2

Показатели оценки эффективности мероприятий ФЦП «Развитие налоговых органов (2002 - 2004 годы)» по первому критерию

№ Показатели Комментарий Ед. гам,

1, Собираемость налогов и сборов Отношение суммы начислений к поступлениям налогов и сборов %

2. Динамика объема начисленных к уплат« налогов и сборов По сравнению с соответствующим периодом прошлого года %

3, Динамика поступлении по налоговым платежам к др. доходам в бюджетную систему По сравнению с соответствующим периодом прошлого года %

4. Динамика задолженности перед бюджетной системой РФ по налоговым платежам По сравнению с соответствующей датой прошлого года %

5. Количество налогоплательщиков, состоящих на учете я налоговом органе: • организаций; - физических лиц Приводятся данные на конец отчетного периода единиц; человек

6. Доля налогоплательщиков: • не представляющих отчетность; представляющих «нулевую» отчетность Приводятся данные на конец отчетного периода ■й

7. Динамика сумм дополнительно начисленных налогов и сборов в консолидированный бюджет по результатам контрольной работы По сравнению с соответствующим периодом прошлого года (без учета сумм пени по текущей задолженности) %

В. Динамика сумм дополнительно взысканных платежей по результатам контрольной работы По сравнению с соответствующим периодом прошлого года %

9, Сумма дополнительно взысканных платежей по результатам контрольной работы в расчете на одного работника налогового органа Используется фактическая численность без персонала по охране н обслуживанию зданий тыс. руб.

10. Сумма дополнительно взысканных плаггежей по результатам выездных налоговых проверок налогоплательщиков - организаций в расчете на одну проверку тыс. руб.

П. Уровень выполнения задания по мобилизации налоговых н неналоговых доходов, контролируемых МНС России, в федеральный бюджет Используется установленное задание (без ЕСН), доведенное до УМНС России %

Система показателей, позволяющая оценить ход выполнения Программы по второму критерию, - улучшение обслуживания налогоплательщиков - включает в себя 12 показателей. Они, в основной своей массе, носят оценочный характер.

Таблица 3

Показатели оценки эффективности мероприятий ФЦП «Развитие налоговых органов (2002 — 2004 годы)» по второму критерию

№ Показатели Комментарий Ед. нзм.

1. Дол* поступлений, внесенных налогоплательщиками в добровольном порядке Отношение поступлений налоговых платежей к разности между поступлением налоговых платежей и суммой «принудительно» погашенной задолженности К

2. Количество входящих налоговых деклараций, сдаваемых налогоплательщикам н в среднем за месяц: • организациями; - физическими лицами единиц

3. Доля деклараций, сдаваемых в срок Отношение полученных деклараций к числу деклараций, подлежащих представлению в установленные сроки %

4, Доля деклараций, содержащих ошибки Отношение поступивших деклараций, содержащих ошибки, к числу представленных деклараций %

5. Уровень услуг, предоставляемых налоговыми органами в том числе: - информационных; • консультационных; • сторонними организациями Максимальная (высшая) оценка — 10 баллов баллы

б. Уровень понимания законодательных и нормативных налоговых актов Наивысшая оценка - 10 баллов; Отдельное подведение итогов опроса налогоплательщиков и сотрудников налоговых органов баллы

7. Оценка профессиональных умении и навыков работников налоговых органов, необходимых для решения функциональных задач Наивысшая оценка -10 баллов; Отдельное подведение итогов опроса налогоплательщиков и сотрудников налоговых органов баллы

8, Сложность получения консультаций по вопросам разъяснения налогового законодательства Наибольшая сложность — 10 баллов баллы

9. Сложность заполнения налоговых деклараций, других документов Наибольшая сложность - 10 баллов баллы

10. Беспристрастность н справедливость механизмов обжалования решений налоговых органов Наибольший показатель — 10 баллов баллы

П. Способность налоговых органов реагировать на жалобы налогоплательщиков Наибольший показатель - 10 баллов баллы

12. Время нахождения в очередях: -при постановке на налоговый учел • при контактной сдаче налоговой декларации; - при получении консультации час, мин.

По мнению автора, по данному критерию вполне можно было бы ограничиться двумя показателями — первым и последним. Они достаточно полно характеризуют уровень обслуживания налогоплательщиков.

И, наконец» по третьему критерию — повышение эффективности функционирования налоговой системы — перечень состоит из 4 показателей.

Таблица 4

Показатели оценки эффективности мероприятий ФЦП «Развитие налоговых органов (2002 — 2004 годы)» по третьему критерию

№ Показатели Комментарий Ед. изм.

Поступление налогов и сборов в расчете на 1 рубль текущих, затрат на содержание налогового органа руб.

2. Фактическая численность работников-всего, в т.ч. доля управленческого аппарата чел. %

3. Средний размер поступлений налогов н сборов в расчете на 1 работника налогового органа тыс. руб.

4. Среднее количество налогоплательщиков, состоящих на учете в налоговом органе, в расчете на 1 работника: • организаций; • физических лиц единиц; человек

В данном случае, по мнению автора, оптимальными являются первый и третий показатели.

Учитывая значительный опыт практической работы, накопленный автором в процессе разработки и реализации ФЦП «Развитие налоговых органов (2002 — 2004 годы)», предложен ряд мер по более эффективному использованию преимуществ целевых программ с позиции комплексного подхода к совершенствованию механизма их реализации,

1. Задачу обеспечения ресурсной сбалансированности целевых программ в условиях дефицита бюджетных средств предлагается решать путем предоставления дополнительных прав и полномочий руководителю целевой программы в виде возможности перераспределения финансовых средств между отдельными мероприятиями и подмероприятиями программы в пределах утвержденных общих объемов финансирования.

2. Определено, что при разработке целевых программ необходима четкая увязка целей, задач, мероприятий и ожидаемых результатов. Уточнено, что и цели, и результаты должны иметь достаточно ясно сформулированные критерии и индикаторы оценки. Л финансово -экономическое обоснование необходимых для реализации программы объемов бюджетных ассигнований предложено увязывать с ожидаемыми результатами: если утверждается меньший объем финансовых средств для реализации программы, то и показатели ожидаемых результатов предлагается снижать.

3. Проанализированы и обобщены новации, использованные а ходе выполнения федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002 - 2004 годы)». Предложено распространить новаторский подход к управлению реализацией этой программой на другие целевые программы. Это относится, прежде всего, к системе управления ФЦП, с определением полномочий и ответственности каждого звена управления. Это относится также к системе контроля за ходом выполнения ФЦП, позволяющей проводить ежеквартальный мониторинг фактического поступления и использования финансовых средств по источникам финансирования, подразделам функциональной классификации расходов, по направлениям расходования средств в разрезе каждого конкретного мероприятия и под мероприятия программы.

Безусловно, для практической реализации высказанных предложений необходимо внесение соответствующих изменений в нормативные акты Правительства РФ, регламентирующие порядок разработки, утверждения н реализации федеральных целевых программ.

Внедрение и использование всего комплекса разработанных и рассматриваемых в. диссертационном исследовании научно методологических рекомендаций и практических предложений будет способствовать решению проблем эффективности государственного управления налоговой системой.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам диссертационного исследования.

щ Ф *

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Зюльманова М.В. Использование программно - целевых методов при разработке и контроле за ходом выполнения федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002 - 2004 годы)» // Вестник научной информации ИМЭПИРАН. 2005. №1.- 1 пл.

2. Зюльманова М.В. Как повысить эффективность государственных органов власти? // Государственная служба. 2005. Ха2. - 0,4 п.л.

3. Зюльманова М.В. О федеральной целевой программе «Развитие налоговых органов (2002 - 2004 годы)» Я Налоговый вестник. 2005. №4. - 0,5 пл.

4 Зюльманова М.В. О показателях эффективности функционирования налоговой системы // Налоговая политика и практика. 2005. №6. - 0,5 пл.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Зюльманова Марина Викторовна

Тема диссертационного исследования: Эффективность государственного управления налоговой системой: макроэкономический аспект

Научный руководитель д.э.н., профессор Половинкин Петр Дмитриевич Изготовление оригинал-макета Зюльманова Марина Викторовна

Подписано в печать 80 экз.

У сл.пл.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ¿✓'У 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84