Факторы и пространственная дифференциация бедности тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Факторы и пространственная дифференциация бедности"

АКАДЕМИЯ наук российской федерации ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ НАРОДОНАСЕЛЕНИЯ

На правахрукописи

Александрова А.Л.

ФАКТОРЫ И ПРОСТРАНСТВЕННАЯ ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ БЕДНОСТИ (НА ПРИМЕРЕ ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством Специализация - Экономика труда

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва, 2004

Работа выполнена в Институте социально-экономических проблем народонаселения Российской Академии Наук

Научный руководитель Доктор экономических наук, член-

корреспондент РАН Наталья Михайловна Римашевская

Официальные оппоненты

Доктор экономических наук Елена Михайловна Авраамова

Кандидат экономических наук, профессор

Владимир Григорьевич Зинин

Ведущая организация

Всероссийский центр уровня жизни

Защита состоится 18 мая 2004 г. в 13:00 часов на заседании диссертационного совета Д-002.091.01 в Институте социально-экономических проблем народонаселения РАН по адресу: 117218, г.Москва, Нахимовский проспект, д.32, ауд. 923.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИСЭПН РАН Автореферат разослан_2004 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, Кандидат экономических наук

Е.В.Жилинский

Обшая характеристика работы

Актуальностьтемы исследования.

Глобальные тенденции развития приносят с собой как новые возможности, так и возрастающие социальные риски. Проблемы управления социальными рисками и защиты уязвимых слоев общества нашли отражение в глобальных Целях Развития Тысячелетия, одна из которых - сокращение глубокой бедности. Цели Развития Тысячелетия во многом определяют направления социально-экономической политики в отдельных странах. В России Президент определил снижение бедности как одну из трех важнейших задач, стоящих перед страной в период до 2010 года. Бедность становится темой, вокруг которой происходит консолидация различных общественных сил, включая не только наституты гражданского общества, но и социально ответственный бизнес.

Комплексный характер бедности и возросшее внимание к проблеме ее преодоления обусловили и потребности в расширенных по масштабам и глубине исследованиях. В условиях России такие потребности связаны со спецификой развития экономики и проводимых преобразований. Особое значение приобретает оценка масштабов пространственной дифференциации на уровне субъектов федерации, поскольку предстоящее перераспределение полномочий и предметов ведения между государством и местным самоуправлением может создать конфликты соотношения свободы выбора на местах и социального равенства, фискальной автономии и требований прозрачности, координации деятельности на различных уровнях и независимости местного самоуправления. Разрешению подобных конфликтов может способствовать разработка программ социально ориентированного развития регионов таким образом, чтобы в них максимально учитывались местные особенности и стимулировались эффективные преобразования, основанные не на пассивном перераспределении доходов или местном патернализме, а на создании оптимальной среды для социального выравнивания.

Цель и задачи исследования. Целью работы является совершенствование и применение на региональном уровне методологии комбинированного анализа индивидуальных и территориальных факторов бедности, включая метод социальной картографии. Результаты анализа ориентированы на выявление путей и механизмов повышения эффективности региональной социально-экономической политики, направленной на рост благосостояния населения.

В соответствии с целью в работе решаются

щис задачи1 ------------,

рос. национальная!

БИБЛИОТЕКА |

О» Щ Щ \

• Проанализировать доминирующие теоретические подходы к определению благосостояния и бедности; рассмотреть основные методы оценки бедности; выявить особенности их применения в условиях России;

• Дополнить уже применявшиеся на российской почве методы анализа бедности и модификации модели человеческого капитала, учитывающие территориальные диспропорции экономического развития;

• Обосновать и продемонстрировать возможность использования пространственного анализа масштабов и форм бедности для выявления очагов социального неблагополучия и наибольших лишений;

• Разработать инструментарий использования административных данных для формирования индексов развития, необходимых при пространственном анализе благосостояния;

• Проанализировать уровень жизни населения комбинированным методом на примере одного субъекта Федерации и выявить индивидуальные и пространственные факторы, воздействующие на вероятность попадания домашних хозяйств в категорию бедных;

• Выработать рекомендации по переориентации региональной социально-экономической политики на цели повышения благосостояния.

Объект и предмет исследования. В качестве предмета исследования приняты меры региональной социально-экономической политики, направленные на сокращение бедности. Объектом исследования является уровень благосостояния населения региона в условиях переходной экономики Российской Федерации

Теоретико-методологические основы и эмпирическая база исследования. Теоретической и методической основой исследования послужили фундаментальные концепции в области теории благосостояния, методов измерения и анализа бедности, государственного регулирования социально-экономических процессов, эффективности адресных социальных программ. Использовались труды российских и зарубежных ученых, среди которых Ч.Бут, А.Дитон, Н.Зубаревич, П.Ланью, М.Липтон, М Можина, Л.Овчарова, М.Равальон, А.Разумов. С.Раунтри, Н.Римашевская, А.Сен, П.Таунсенд. АШевяков и др. В работе нашли отражение результаты исследований международных организаций, аналитические разработки министерств и ведомств федерального уровня и Томской области.

Использованы методы системного подхода, структурного, многовариантного и сравнительного анализов, а также приемы прикладной статистики. Обработка статистических данных производилась с помощью программных продуктов SPSS. CoralDraw, Maplnfo и Excel.

Эмпирической базой исследования послужили:

1) Опубликованная статистическая информация официальных учреждений Госкомстата, Министерства труда и социального развития, а также органов государственной власти Томской области и международных организаций (МОТ, МБРР)

2) публикации в российских и зарубежных изданиях

3) данные обследования домашних хозяйств, проведенного в Томской области в ноябре 2002 г.

4) данные административной статистики по муниципальным образованиям Томской области по состоянию на конец 2002 г.

Научная новизна проведенного исследования заключается в обосновании и применении на региональном уровне новых методологических принципов анализа благосостояния с учетом пространственной дифференциации. Наиболее существенные новые научные результаты, полученные в ходе диссертационного исследования и выносимые на защиту, состоят в следующем:

1) Показано, что для анализа благосостояния населения необходимо использование модификаций модели человеческого капитала таким образом, чтобы учитывались как индивидуальные характеристики домашних хозяйств, так и пространственные особенности мест проживания, включая характер экономической активности, наличие различных видов инфраструктуры, доступность общественных благ и услуг; уточнен набор факторов, которые могут в наибольшей степени воздействовать на благосостояние населения в переходной экономике.

2) Разработан инструментарий комбинированного анализа факторов бедности на региональном уровне с использованием построенной системы индикаторов муниципального социально-экономического развития

3) Разработана и внедрена методика комбинированного анализа благосостояния на региональном уровне с включением приемов социальной картографии, позволяющих проанализировать пространственное размещение ресурсов и общественных благ, наиболее значимых для повышения благосостояния и

преодоления бедности. В ходе внедрения определена полезность и применимость данной методики для российских регионов, выявлены практические особенности ее реализации;

4) На основе эмпирических данных и их анализа сформулированы рекомендации по направлениям социально-экономической политики региона, которые позволяют содействовать муниципальному развитию и выравниванию территориальных диспропорций, являющихся одним из существенных факторов бедности.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется востребованностью полученных результатов на региональном уровне и возможностью их использования для разработки социально-экономических программ развития региона таким образом, чтобы (а) они были переориентированы от пассивного перераспределения доходов к стимулирующей социальной политике, (б) решение задачи повышения благосостояния населения осуществлялось посредством эффективного взаимодействия всех секторов экономики и ведомств, а не только социальных служб, (в) на региональном уровне существовала возможность как оперативного мониторинга реализации программных мероприятий, так и их оценки в будущем.

Апробация результатов исследования. Результаты данной работы легли в основу Программы и перечня первоочередных мероприятий, принятых Администрацией Томской области в целях повышения благосостояния населения. Положительный отзыв на Программу получен от Министерства труда и социального развития Российской Федерации. Выводы и положения диссертационного исследования использованы также в разработке тем, выигравших конкурсы научных работ Всемирного банка и Института международных исследований Вудро Вильсона. В частности, они включены в доклад, ставший частью межстранового исследования городской бедности в Центральной и Восточной Европе, проводимого Всемирным банком. Отдельные положения диссертации нашли применение при чтении лекционных курсов и проведении семинарских занятий в программе повышения квалификации сотрудников Минтруда России и в Московском Государственном Социальном Университете. Теоретические аспекты и рекомендации, защищаемые в работе, вошли в Кодекс лучшей практики в области муниципальных финансов, выпушенный Фондом «Институт экономики города» в 2003 г., докладывались на всероссийских и межрегиональных научных и практических конференциях и

совещаниях, в том числе на всероссийской конференции «Социальная политика», прошедшей в Министерстве труда РФ в июне 2003 г., всероссийской конференции «Лучшая практика в области муниципальных финансов», проводимой под эгидой Министерства финансов РФ в июле 2003 г., а также на межрегиональном совещании «Ярмарка-Форум новых социальных технологий» в Перми в апреле 2003 г. Основные результаты диссертационной работы изложены в 7 научных публикациях, из которых три - зарубежные, общим объемом 7.7 пл.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем - 130 стр. В тексте, не включая приложения, присутствуют 18 таблиц и 7 иллюстраций

Основное содержаниеработы.

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены цель и соответствующие ей задачи исследования, а также объект и предмет исследования; раскрыта его научная новизна и практическая значимость результатов работы.

В первой главе - «Оценка и измерение бедности с учетом индивидуальных и пространственных факторов» - рассматриваются теоретические и методические основы оценки благосостояния, а также разработанные и используемые в России модели оценки бедности, учитывающие особенности экономики переходного периода.

Ни одно общество на данном историческом этапе не может быть охарактеризовано как решившее проблему бедности. Однако понимание того, что бедность присутствует во всех странах, само по себе никак не способствует разработке и внедрению эффективных стратегий ее снижения. Для этой цели важен ответ на такие вопросы: «кто является бедным», «насколько бедны те, кого можно признать бедными», «насколько велик масштаб бедности, насколько остра эта проблема». Вопросы определения и измерения благосостояния населения, включая выяснение характера бедности и ее распространенности являются ключевыми для разработки действенных рекомендаций по снижению рисков социального неблагополучия.

Для определения и измерения бедности существует рад подходов, различающихся по своим концептуальным основам, количеству и разнообразию охватываемых факторов, требованиям к данным для анализа, степени применимости для решения прикладных исследовательских (например. международные сопоставления) или административных (разработка программ социальной поддержки населения) задач. Приведенный в работе обзор экономической литературы позволяет выделить три основополагающих концепции. Наиболее известной и распространенной

является экономическая теория благосостояния (иногда называемая вэлферистской от английского названия welfare economics), основанная на изучении потребительского поведения и индивидуальных предпочтений. Обновленными концептуальными разработками, возникшими во многом как критика вэлферизма, стали теория базовых потребностей или деприваций и теория возможностей. Одно из основополагающих различий между тремя основными теориями, а также вытекающими из них возможными способами определения и измерения бедности, коренится в несовпадении целевых функций благосостояния. Подход, основанный на экономической теории благосостояния, приравнивает максимизацию благосостояния к максимизации факторов потребительской полезности. Соответственно, ключевым вопросом измерения становится получение суммарной оценки потребления товаров и услуг, учитывающей различия в размерах и демографическом составе домашних хозяйств, а также уровни цен

Что касается альтернатив указанному подходу, то многие из них выросли из так называемой теории базовых потребностей или лишений, то есть, невозможности удовлетворить эти потребности. Основоположником теории считают П.Таунсенда. который изложил депривационный метод оценки масштабов бедности в Великобритании, основанный на анализе степени недостаточности потребления. Вариации теории базовых потребностей многочисленны, но в конечном итоге представляют собой различные оценки лишений. Вопросы недоедания, необеспеченности основными медикаментами, некачественного жилья являются наиболее типичными при их анализе. Рассматриваемый набор товаров и услуг определяется в зависимости от социально-экономических условий страны, региона или города.

Принятие за основу набора товаров и услуг свидетельствует об условности противопоставления теорий базовых потребностей и полезности. Более того, и концепция потребностей, и концепция полезности придают исключительное значение таким общим вопросам, как доступ к товарам и услугам, которые предоставляет государство, и вынужденные ограничения потребления.

Из депривационной теории фактически вывел концепцию благосостояния как возможностей Амартия Сен. Он постулировал, что уровень жизни или благосостояние определяется возможностью человека делать выбор в пользу более продолжительной жизни, здоровья, образования, хорошего питания и др. Таким образом, бедность фактически означает отсутствие возможностей для достойной жизни. С. Ринген также отметил, что нуждающиеся могут не испытывать недостатка в доходе. Они могут

сознательно или в силу наличия определенных внешних ограничений сузить объем и разнообразие потребляемых благ.

Из базовых концепций, определяющих явление благосостояния, вытекают и различия в определении черты бедности. Наиболее распространенными в теории и мировой практике являются концепции абсолютной и относительной бедности. Первая сфокусирована на недостатке необходимых ресурсов для удовлетворения базовых потребностей семьи. Данным подходом пользуется Россия, где в качестве черты бедности принят показатель прожиточного минимума. Концепция относительной бедности делает акцент на том, что бедность существует при любом уровне благосостояния общества и на всех этапах его развития, а потому представляет собой относительное явление.

Наряду с двумя доминирующими концепциями измерения бедности в 1980е гг. в европейских странах начал развиваться и третий подход - субъективное определение черты бедности. В его основе лежат полученные в ходе опросов населения данные о том, что считается «бедностью» или абсолютным минимумом доходов в данном обществе на конкретном этапе. Этот подход во многом созвучен теории А. Сена, которая рассматривает бедность в первую очередь как отсутствие возможностей выбора, а также теории П.Таунсенда, называемой «концепцией относительных деприваций».

Ни один из существующих методов не является бесспорным и универсальным. Выход в этой связи лежит в использовании комбинированных оценок. Например, сочетание вэлферистских моделей с элементами теории лишений может стать наиболее действенным приближением к оценке благосостояния, по крайней мере, внутри одной страны или региона. Такой подход используется в диссертационной работе.

На основе выбранного метода оценки бедности рассчитываются многие показатели, характеризующие отдельные стороны этого явления. Простейшим из них является индекс численности бедных или доля населения с доходами ниже черты бедности. Этот показатель убедителен своей наглядностью и доступностью, хотя его значение зависит от используемой черты бедности. У данного показателя есть слабая сторона: он не отражает степень неравенства доходов или потребления среди тех, кто оказался ниже черты бедности. Показатель глубины бедности, называемый также «дефицитом доходов», измеряет средний разрыв между чертой бедности и уровнем благосостояния домашних хозяйств. Производным от него является индекс остроты бедности, который призван лучше отразить степень неравенства среди бедных.

Ряд исследователей указывает на важность разложения показателей бедности для более полноценного ее анализа и раздельного учета того вклада, который вносят различные факторы социального риска. Такой метод принято называть профилем бедности. Профиль бедности показывает, как изменяется благосостояние при переходе субъекта из одной социальной страты или из одной географической области в другую. Его анализ полезен при оценке отраслевых или географических факторов, влияющих на уровень и характер бедности. Нередко они взаимосвязаны, так как определяются сложившимся уровнем размещения производств и отраслей, деятельность которых зависит от природных ресурсов.

В России к настоящему моменту проведен целый ряд исследований, в которых применялись современные методы экономического анализа, построение профилей бедности, разложение различных показателей бедности, формирование индексов лишений и т.п. Работы Н.Римашевской, ММожиной, Л.Овчаровой, Р.Емцова. Н.Черниной, И.Корчагиной создали методологические основы и сформировали массив исследований, всесторонне анализирующих благосостояние и социальные риски российского населения. Несколько менее изученным вопросом (в том числе, по причине отсутствия данных) остается пространственное расслоение и территориальные факторы бедности на региональном уровне. Однако данный вопрос важен по причине того, что в России на протяжении 1990х гг. наблюдался рост региональных диспропорций на фоне отмены существовавших в советское время механизмов их выравнивания. В течение 1990х гг. в России была отрицательная о-сходимость ВРП. объемов промышленного производства и инвестиций, т.е. межрегиональное неравенство в России возрастало. В Предложениях к стратегии сокращения бедности в России, подготовленных Международной организацией труда, отмечается: «...особенностью российской бедности являются возросшие территориальные контрасты уровня жизни». Тем самым подчеркивается актуальность анализа благосостояния на уровне регионов.

Во второй главе - «Исследование бедности в Томской области» - рассчитаны основные показатели бедности, разработаны и протестированы спецификации аналитической модели, с помощью которой дана оценка той роли, которую играют характеристики человеческого капитала и пространственные факторы в формировании • социальных рисков. Модель также протестирована на нескольких подвыборках, чтобы учесть, в какой степени пространственный фактор модифицирует влияние социально-демографических характеристик на благосостояние. В результате анализа определен

профиль бедности домохозяйств Томской области, выявлены важнейшие детерминанты социального риска, продемонстрированы территориальные различия в масштабе, глубине и структуре бедности. В главе также представлен разработанный для Томской области индекс бедности по лишениям.

Главным источником информации послужило обследование уровня жизни домашних хозяйств Томской области, проведенное областным комитетом государственной статистики в ноябре 2002 г.

Диссертационное исследование сфокусировано на проверке нескольких основных рабочих гипотез:

1) Пространственный фактор в условиях переходной экономики может иметь более высокий уровень значимости для риска попадания домашнего хозяйства в категорию бедных, чем большинство «традиционных» факторов (материальные и трудовые активы);

2) Роль факторов риска и позитивных с точки зрения выхода из бедности качеств домашнего хозяйства может значительно отклоняться от средних по региону значений, в зависимости от типа поселения;

3) Пространственные различия в структуре и глубине бедности препятствуют реализации единообразных форм социальной поддержки на уровне региона;

4) Городская бедность не может исследоваться без учета различий в ее масштабах и формах между городами различного размера, степени удаленности от крупнейших центров экономической активности, обеспеченности природными ресурсами и отраслевой структуры. Проблема бедности в малых городах стоит более остро, чем в сельской местности.

В ходе проверки гипотез рассматриваются индивидуальные, семейные, а также пространственные факторы, воздействующие на благосостояние жителей областного центра, городов различного типа, а также сельской местности. Специфические вопросы благосостояния, характерные для определенных типов населенных пунктов, выявлялись с тем, чтобы привлечь к ним внимание региональной администрации и включить элементы географической адресности в разрабатываемую социально-экономическую политику прежде, чем отдельные населенные пункты или районы превратятся в очаги застойной бедности. Для Томской области был также составлен

~ 1

список лишений :

1) невозможность миграции (домашнее хозяйство выражает желание переехать в другое поселение, но не в состоянии позволить себе это);

1 Неоценимую роль в составлении списка лишений сыграли советы, замечания и поддержка Л Н.Овчаровой.

2) проживание в коммунальной квартире;

3) высокий индекс скученности (более трех человек на комнату, т.е. недостаток жилой площади);

4) недостаток жилищно-коммунальных услуг (в опросном листе перечислены 7 видов удобств или услуг: газовые или электрические платы, холодное и горячее водоснабжение, центральная канализация, центральное отопление, телефон, ванная/душ. За исключением телефона и плиты, отсутствие трех и более благ считалось положительным ответом);

5) низкое качество жилья (выполнено одно из трех условий: частые перебои с подачей воды и тепла, необходимость срочного капитального ремонта, жилье холодное)2;

6) нехватка денег на самые простые продукты питания (хлеб, картофель, крупы, молоко);

7) нехватка денег на регулярное потребление мясных продуктов (чаше 1 раза в неделю);

8) отсутствие возможности хотя бы изредка покупать своим детям фрукты и сладости;

9) отказ от медицинских услуг (в которых нуждались) по причине нехватки денег или отсутствия необходимых специалистов;

10) отказ от покупки необходимых лекарств вследствие нехватки средств;

11) нехватка средств на ремонт и покупку самой дешевой обуви и одежды;

12) отсутствие центрального отопления и невозможность отапливать жилье по материальным соображениям.

При построении профиля бедности модель разрабатывалась таким образом, чтобы учесть факторы, характерные для населения области в целом, а также «местные» составляющие, специфические для городской и сельской бедности. В результате зависимой переменной (индикатором благосостояния) является логарифм среднедушевых расходов, а независимыми - набор параметров, отражающих как особенности домашнего хозяйства, так и места его проживания. Одной из особенностей исследования стало параллельное использование двух модификаций разработанной модели. С одной стороны, анализ благосостояния требует учета характеристик домашнего хозяйства в целом, то есть, учета различных видов активов, включая человеческий капитал, которыми располагают домохозяйства. С другой стороны, столь же важно проанализировать зависимость благосостояния семьи от характеристик ее главы (в данном случае, главой семьи считается ее член, приносящий наибольший доход). Однако сделать это в одной модели не совсем корректно, поскольку некоторые переменные обладали бы высокой степенью корреляционной взаимозависимости - например, количество членов семьи с высшим образованием и уровень образования главы домашнего хозяйства. В силу указанного обстоятельства, изучение профиля бедности проведено с использованием двух спецификаций единой

2 Н а основании ответов домохозяйств

модели человеческого капитала. Большая часть регрессоров обеих спецификаций совпадает, а различия сводятся к следующему: спецификация «1» включает переменные, описывающие домохозяйство (количество безработных, пенсионеров, лиц с высшим образованием), а спецификация «2» включает индивидуальные фиктивные переменные для главы домохозяйства (является ли глава безработным/ой, пенсионером/пенсионеркой, имеет ли высшее образование) Полный перечень независимых переменных приводится в таблице 1.

Таблица 1. Список независимых переменных модели

Название Характеристика Среднее

Р51гЕ Размер домашнего хозяйства 2,83

Р812Е вО Размер домашнего хозяйства в квадрате 9,45

мим БСН Количество детей школьного возраста 0.51

мим СН Количество детей дошкольного возраста <из

МШ_НЮН Количество членов домохозяйства, имеюших высшее образование 0,57

ШМ_РЕЫ5 Количество членов домохозяйства, возраст которых выше пенсионного (отдельно для мужчин и женщин) 0,39

мим ШЕ Количество безработных членов домашнего хозяйства 0,17

BAD_L.1V Плохие жилищные условия (выполнено условие скученности или домохозяйство проживает в коммунальной квартире или общежитии)' 0,09

5ЕЬ_00М Факт проживания в частном доме (сельского типа) или его части " 1 0,14

НЕАЬТН Самооценка главой домашнего хозяйства его/ее здоровья 3,07

АСЕ Возраст главы домашнего хозяйства 46.00

АСЕ БОЯ Квадрат возраста главы домашнего хозяйства 2320,80

СЕМОЕЯ Фиктивная переменная *= ], если глава домохозяйства -мужчина 0,53

САТЕС Характеристика профессионально-квалификационного статуса главы домохозяйства 2,57

МЕРОЬК Неполная семья = 1 0,10

Р1Л}_КСН Фиктивная переменная, фиксирующая факт занятости главы домашнего хозяйства в отрасли с высоким в данном регионе уровнем оплаты труда (нефтехимическая, топливная, промышленность строительных материалов) 0,22

С1ТУ Факт проживания в Томске и Северске 0.57

мом он Факт проживания в малом городе (кроме нефтехим ) 0,11

он. Факт проживания в Стрежевом и Кедровом 0 04

РЕМБ Глава домашнего хозяйства - пенсионер (=1) 0,30

1ЖЕМ Глава домашнего хозяйства является безработным 0,20

Н1Г.Н Ейи Высшее образование главы домашнего хозяйства 0,31

э Первоначальным намерением было включить в данную фиктивную переменную также отсутствие бытовых удобств (воды и отопления), но в этом случае уровень корреляции с переменной SEL_DOM достиг значения 0 8 Отказ же от использования регрессора SEL_DOM представпяется нецелесообразным, поскольку данная переменная отражает негативное влияние факта проживания в частном секторе на благосостояние городских домохозяйств Для сохранения обоих регрессоров бьп выбран путь сужения определения фиктивной переменной BAD_L1V

Важным методологическим отличием проведенных расчетов стало применение двух модификаций модели человеческого капитала последовательно к пяти разным территориальным подвыборкам.

Первый расчет показателей бедности в разрезе типов поселений показывает, что областной центр лидирует по всем индикаторам благосостояния. Доходы бедного населения Томска находятся достаточно близко к уровню прожиточного минимума, что отражается индикатором глубины бедности. Для сельских районов и малых городов дефицит доходов в 3-4 раза превышает значения Томска. Более того, если посмотреть отдельно на малые города, в которых нет нефтехимической промышленности, показатель глубины бедности в них достигает самого высокого значения 24%. Показатель депривационной бедности там также чрезвычайно высок. Разбивка малых городов на «нефтехимические» и «прочие» оказалась достаточно иллюстративной, поскольку показатели бедности для данных двух типов городских поселений различаются в 3 и более раз. Особенно это касается оценки бедности по лишениям, которая примерно в 4 раза ниже для «нефтехимических городов».

Таблица 2. Основные показатели бедности в Томской области

Тип поселения Доля населения с доходами ниже черты бедности Глубина бедности, в процентах ПМ Острота бедности Деприваиионная бедность, % населения в подгруппе % населения, находящегося над чертой бедности (до 10% выше ПМ)

Томск (включая Северск) (N=6148) 18 4 2 15 7

Прочие города (все, N=1675) 46 18 9 32 10

Нефтехимические города (N=491) 18 4 1 11 8

Другие малые города (N=1184) 57 24 12 41 11

Сельская местность (N=3265) 38 12 5 31 6

Итого (N=11088) 28 9 4 22 7

Наиболее значимое и отрицательное влияние на уровень благосостояния домашнего хозяйства оказывает, в первую очередь, проживание в малом городе (не нефтехимическом), а также безработица членов семьи. К другим отрицательным факторам относятся наличие в домашнем хозяйстве детей, особенно дошкольного возраста, и пенсионеров. Что касается характеристик главы домашнего хозяйства, то важно отметить положительное воздействие уровня квалификации, которая приносит до 13 процентов прироста доходов и является вторым по значимости позитивным

фактором после тендерной характеристики. Домохозяйство выигрывает больше всего, если во главе его стоит мужчина. Значимым положительным фактором является образование. Проживание в областном центре и нефтяных городках повышают уровень благосостояния, но являются менее значимыми, чем отрицательная роль проживания в малом городе

Результаты анализа подтвердили гипотезу о том, что рассмотрение всех периферийных городов в едином пуле нецелесообразно с точки зрения объяснения и изучения бедности, поскольку различия в уровне и формах этого явления скрываются за средними показателями. Анализ по территориальным подвыборкам позволил выявить ряд важных особенностей:

Занятость главы домашнего хозяйства в отрасли, определенной как «перспективная» или «процветающая», заметно снижает риск бедности в малых городах. Однако в Томске и Северске такого эффекта не наблюдается, что объясняется различием не только структуры заработной платы между областным центром и другими типами поселений, но и тем, что диверсифицированная экономика областного центра предлагает большее количество видов высокооплачиваемой занятости.

Высокий уровень образования жителей Томска предопределяет относительно невысокий положительный эффект связанных с образованием переменных. В то же время в малых городах, где доля высоко образованных жителей невелика, им, очевидно, легче конкурировать за рабочие места с высокой или, по крайней мере, регулярной оплатой труда (например, в администрациях), поэтому там фактор образования существенно более значим для снижения социального риска.

Наличие пенсионеров или выход главы домашнего хозяйства на пенсию отрицательно сказываются на уровне благосостояния во всех подвыборках, но особенно негативный эффект велик в нефтяных городах. Объяснение этому заключается, видимо, в том, что выход на пенсию означает существенное падение доходов по сравнению с высокой оплатой труда в нефтяной промышленности. Кроме того, доля пенсионеров в нефтяных городах невелика, поскольку жители стремятся их покинуть по завершении трудовой деятельности.

В третьей главе - «Предпосылки, условия и правила построения карт бедности» - дается описание метода социальной картографии, анализируются уроки международного опыта, а также предлагается методика использования индексного подхода и описываются результаты ее применения в Томской области.

Значительные межрегиональные различия в уровне и особенностях бедности могут объясняться причинами, связанными с вариативностью природно-климатических условий, размещением производительных сил и природных ресурсов, организацией производственной, финансовой и социальной инфраструктуры. Неравенство межд\ муниципальными образованиями может в значительной степени влиять на неравномерности социального развития и распределения доходов между домашними хозяйствами или индивидуумами. В связи с тем, что бедность и неравенство являются многомерными явлениями, построение карт бедности по замыслу должно основываться не только на использовании наиболее распространенных показателей оценки благосостояния (доходов, расходов или потребления), но и на целом комплексе показателей, характеризующих денежные и неденежные аспекты уровня жизни населения, различные социально-экономические характеристики мест проживания, культурные особенности жизненного уклада Таким образом, карты бедности позволяют «уловить» ряд факторов, не учитываемых стандартными экономическими индексами измерения бедности и неравенства.

Одним из важнейших и наиболее сложных моментов в построении карт бедности или социального развития является разработка выше названной системы показателей, которая соответствовала бы задачам социально-экономической политики, позволяла бы производить количественный экономический анализ и дополнять его качественными оценками, а также в достаточно полной мере отражала бы условия и специфику рассматриваемого региона. Такая система должна включать в себя микроэкономические параметры двух типов: показатели человеческого, материального и социального капитала и так называемые «результирующие характеристики благосостояния». Пример приводится в таблице 3.

Таблица 3. Пример показателей, используемых в социальной картографии

Сектор/область Показатели человеческого, материального, социального капитала Результирующие характеристики благосостояния

Социальные показатели

Питание Уровень потребления калорий Соотношение роста и массы тела (детей)

Здравоохранение Доступ к услугам первой медицинской помоши; доступность лекарств Заболеваемость, смертность (в том числе, младенческая)

Образование Доступность начального и среднего образования Уровень грамотности, уровень образования

Экономические характеристики домашнего хозяйства

Доходы и потребление Уровень бедности, глубина и острота бедности (показатели группы FGT) Показатели экономического потенциала(наличие приносящих доход активов)

Характеристики внешней среды

Доступ к ресурсам экономического роста Возможность получения кредита; Степень участия в принятии решений Доход от ведения собственного дела, другие показатели экономического потенциала

Особенности природной среды Агроклиматические характеристики (зона рискованного земледелия) Производительность в сельском (фермерском) или подсобном хозяйстве

Характеристики и н фрастру ктуры Доступность транспорта; Доступ к сетям реализации 1./одукции Доход от продажи сельскохозяйственной продукции или дикоросов

Особенность метода социальной картографии заключается в том, что карты бедности или социального развития принято строить на основе комбинации данных из различных источников, включая денежные и неденежные компоненты. Комплексный характер благосостояния, наличие нескольких измерительных и содержательных концепций, а также сложность получения информации по большому ряду показателей из одного источника дали новую жизнь методам, основанным на построении и использовании различных многомерных индексов. Один из таких методов состоит в построении индекса благосостояния как взвешенной суммы набора переменных. Он был использован в диссертационной работе.

Метод социальной картографии позволяет получить различные дополнительные разложения показателей бедности, учесть особенности внутрирегиональной дифференциации. Карта бедности характеризует географическое распределение очагов социального неблагополучия и играет важную роль при выделении государственных средств для сокращения бедности. Это продемонстрировано путем применения метода социальной картографии в сочетании с анализом индивидуальных и территориальных факторов бедности. Индексный механизм использования муниципальных статистических показателей был разработан для области в ходе настояшего исследования с тем, чтобы дополнить проведенный анализ данными, которые характеризуют социально-экономические условия и инфраструктуру муниципальных образований. При построении индексов возникла проблема низкой сопоставимости показаний различных индикаторов: часть индикаторов измеряется в процентах, часть -в единицах на 1 жителя, на 10 000 или на 100 000 жителей. Предложенное решение состоит в переводе показаний индикаторов в баллы (от 0 до 100) по следующей методике: минимальное полученное значение индикатора принимается за min,

максимальное — мах, а отрезок [min, max] делится на 10 равных частей. В зависимости от того, в какой из этих равных отрезков попадает значение индикатора для каждого района, ему присваивается 10,20,... или 100 баллов (рис.1).

Рис.1.

Данный подход основан на относительном распределении муниципальных показателей внутри области, что согласуется с одной из главных целей диссертационного исследования — выявить межрайонные различия, увидеть «аутсайдеров» и «лидеров» в различных сферах муниципальной деятельности и оценить отрыв одних от других. Приведенные в третьей главе результаты расчетов двенадцати используемых индексов и построенные карты развития показали концентрацию множественных лишений в тех же районах, где наблюдаются высокие показатели бедности, склонность населения к миграции, низкие возможности для эффективной занятости. Более того, разработанные индексы и карты позволяют выявить наиболее значимые факторы социального риска, связанные с набором уточненных характеристик каждого муниципалитета (качество жилья, наличие социальных услуг, особенности доминирующих отраслей и конкретных предприятий и т.п) Таким образом, они являются инструментом не только для определения параметров государственного вмешательства, ориентированного на социальное выравнивание, но и для оперативного мониторинга и прогнозирования ситуации в муниципальных образованиях.

В заключении диссертации обобщены результаты исследования, сформулированы выводы и предложения. Наиболее важные из них, выносимые на защиту, следующие:

1) Показана актуальность анализа пространственных факторов для построения программ повышения благосостояния населения на региональном уровне. Построенные сводные индексы могут успешно использоваться как инструмент мониторинга и краткосрочного прогноза. Выявлены потребности и возможности организации на региональном уровне систем мониторинга социально-экономических показателей и социальных программ, непосредственно на эти показатели влияющих.

2) Сформулированы требования и дополнения к списку показателей административных муниципальных данных. Предложены показатели развития малого

бизнеса, индикаторы рынка труда, показатели результативности и качества бюджетных услуг, учет масштабов и структуры «социального дна». Среди предложенных требований: а) полнота охвата показателей, связанных прямо или косвенно с качеством жизни населения, б) доступность выбранных показателей для общественности, в) сопоставимость показателей во времени и пространстве, г) открытость информации о муниципальном образовании

3) Предложены области оптимального применения механизмов географической адресности при проведении региональной социальной политики. Речь идет об осуществлении целевых программ социального выравнивания, ожидаемая эффективность которых зависит от особенностей рынка труда, уровня доходов, качества городской среды. Исследованы возможности использования географической адресности в реализации программ социальной помощи. В условиях неравномерно развитого региона, в котором бедность зависит не только от характеристик домашнего хозяйства и его активов, но и места проживания, рекомендовано установление общего принципа определения нуждаемости и дополнение его различными модификациями социальных программ, ориентированными на пространственные различия в потребностях нуждающегося населения.

4) Анализ профиля бедности показал нецелесообразность использования в качестве механизма адресности исключительно категориальные методы. Областная адресная программа должна производить оценку нуждаемости на основе предоставляемой заявителями информации о доходах с отдельными, но не исчерпывающими элементами имущественного ценза (второе жилье, наличие недавно приобретенного автомобиля). Важно, чтобы эти элементы вводились в пользу бедного населения. Поскольку имущественный критерий усложняет процесс определения права на пособие, рекомендуется простейший из возможных вариантов, т.е. фильтр, при котором исключаются те, у кого есть имущество выше некоторого минимума. В дальнейшем можно заменить его пороговым значением.

5) Сформулированы требования к программе социального развития и поддержки нуждающегося населения Томской области. Выявлена необходимость внедрения программы стимулирования и поддержки выезда населения из экономически нежизнеспособных районов области. Данная программа может предусматривать такие формы, как образовательные кредиты сельской молодежи, а также миграционные пособия и содействие поиску жилья в районах с развитым рынком труда. Анализ детерминант благосостояния и характеристик населения Томской области позволил предложить ряд конкретных характеристик возможной программы, включая наиболее

предпочтительные районы ее реализации. Анализ профессионально-квалификационных, имущественных и прочих связанных с благосостоянием характеристик населения малых городов и сельских районов выявил необходимость и возможность внедрения в ряде из них программ микрокредитования и определил требования к их содержанию для заданных социально-экономических условий.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Городская бедность в Томской области, Человек и труд, N 2,2004 (в соавторстве)

2. Использование муниципальных статистических показателей для составления «карт развития» и мониторинга социально-экономических процессов, Российская муниципальная газета, январь 2004 (в соавторстве).

3. Designing a 'scorecard' to monitor and map social development of municipalities in Tomsk oblast (Russia) // Woodrow Wilson Center for International Studies/ October 2003 (в соавторстве)

4. Организация административного мониторинга социальных программ на региональном и местном уровне, М , Фонд «Институт экономики города», 2002

5. Housing and Public Services in a Medium-sized Russian City: Case Study ofTomsk. Eurasian Geography and Economics, vol. 45, No. 2,2004.

6. Tomsk region: poverty at a glance, Всемирный банк, Материалы международного симпозиума по изучению городской бедности, Вашингтон, декабрь 2003

7. Международный опыт организации программ адресной социальной помощи, М., Фонд «Институт экономики города», Москва, 2001 (в соавторстве).

Подписано в печать 01.04. 2004 г. Зак. 42 . Тир. 100 экз. Объем 1,1 п.л. Участок оперативной печати ИЭ РАН

ДО - 6 6 3 7

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Александрова, А.Л.

Введение.

Глава 1. Оценка и измерение бедности с учетом индивидуальных и пространственных факторов.

1.1. Теоретические основы оценки благосостояния.

1.2. Показатели бедности и их роль в понимании факторов социального риска.

1.3. Методы оценки бедности.

Глава 2. Исследование бедности в Томской области.

2.1. Предпосылки исследования.

2.2. Методы исследования.

2.3. Результаты анализа бедности в Томской области.

2.3.1. Показатели бедности и благосостояния по типам поселений.

2.3.2. Бедность и жилищные условия.

2.3.3. Бедность, занятость и мобильность населения.

2.3.4. Бедность и владение имущественными активами.

2.3.5. Профиль бедности.

Глава 3. Предпосылки, условия и правила построения карт бедности.

3.1. Введение в метод.

3.2. Анализ зарубежного опыта.

3.3. Карты бедности Томской области.

3.4. Использование муниципальных статистических показателей для построения карт развития.

3.4.1. Построение индексов развития.

3.4.2. Результаты расчетов и карты развития.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Факторы и пространственная дифференциация бедности"

Актуальность темы. Борьба с бедностью декларируется как одна из важнейших задач двадцать первого века на международном уровне. Начиная с 90-х годов, социальная политика во всем мире переживает трансформацию, коснувшуюся и государства благосостояния, и социалистического социального государства, и различных моделей модернизации в развивающихся и переходных странах. Эволюция технологий, международной торговли, политических систем создает новые возможности для повышения благосостояния людей во всем мире. Однако воздействие глобализации не столь однозначно, и те же процессы, которые создают в мире новые возможности для развития, увеличивают риск неравномерного использования преимуществ разными странами, и в особенности разными группами населения. Новые технологические достижения или либерализация торговли могут не только увеличить возможности развития общества, но и углубить уже существующие различия между более и менее уязвимыми социальными, этническими или демографическими группами. Как показал кризис 1997-1998 гг., глобализация экономики и растущая экономическая мобильность увеличивают колебания в уровне доходов, что в сочетании с социальными эксклюзиями может значительно ухудшить положение различных групп населения.

Иными словами, глобальные тенденции развития приносят с собой как новые возможности, так и возрастающие социальные риски. В стремлении создать эффективные в нынешних условиях механизмы управления социальными рисками развитые страны делают акцент на переход от программ доведения доходов малообеспеченных слоев населения до уровня черты бедности к современным программам расширенного спектра, которые содействуют выравниванию уровня благосостояния, увеличению доступа к общественным благам, повышению возможностей развития для социально уязвимых групп, всестороннему учету факторов общего экономического развития страны или региона. Что касается наиболее социально уязвимых слоев общества, их проблемы нашли отражение в принятых представителями 189 стран Целях Развития Тысячелетия. Одна из указанных целей - это сокращение наиболее глубокой бедности к 2015 году до уровня как минимум 50 процентов от показателей 1990 года. Будучи глобальными, Цели Развития Тысячелетия во многом определяют основные направления и акценты социально-экономической политики и в отдельных странах. В России, в частности, Президент в своем обращении к Федеральному собранию весной 2003 г. назвал снижение бедности в числе трех важнейших задач, стоящих перед страной в период до 2010 года, наряду с удвоением ВВП и модернизацией Вооруженных сил. Бедность сегодня становится темой, вокруг которой начинает постепенно происходить консолидация различных общественных сил, включая не только институты гражданского общества, но и социально ответственный бизнес.

Комплексный характер бедности и возросшее внимание к проблеме борьбы с ней обусловили потребности в качественной информации, в расширенных по масштабам и глубоких исследованиях бедности. В условиях России такие потребности связаны с несколькими особенностями развития экономики и проводимых преобразований. Во-первых, в ходе экономических реформ в стране возник ряд явлений и процессов (например, теневая занятость), которые не получили адекватного отражения в статистике и потому не поддаются однозначной и простой оценке. Во-вторых, декларируемые с начала 1990х гг. на всех уровнях власти принципы адресности в расходовании государственных средств на социальные нужды во многом до сих пор остаются декларациями, поскольку воплощение в жизнь адресных механизмов наталкивается не только на противодействие многочисленных групп, рискующих утратить поддержку, но и на отсутствие единого, простого и эффективного способа определить нуждающихся в существующих условиях. В-третьих, высокая степень территориальных диспропорций и особенностей развития требуют исследования факторов бедности и благосостояния на более детальном уровне, чем для России в целом, поскольку государственное вмешательство, основанное на средних по стране показателях, оказывается не результативным. Неравномерность социально-экономического развития административно-территориальных образований представляет собой один из наиболее актуальных вопросов разработки экономической политики не только для нашей страны, но и для большинства стран. Особенно это важно при федеративном устройстве, поскольку значительные разрывы в уровне развития территорий способны привести к политической разобщенности и экономической дезинтеграции. Для России в настоящий момент оценка масштабов пространственной дифференциации (в том числе и в рамках субъектов федерации) приобретает особое значение, поскольку проводимые реформы местного самоуправления обостряют проблему нахождения баланса между преимуществами и трудностями децентрализации. В связи с предстоящим перераспределением полномочий и предметов ведения между государством и местным самоуправлением в скором будущем возможны конфликты между большей свободой выбора на местах и обеспечением социального равенства, фискальной автономией в решении местных проблем и строгими требованиями прозрачности и подотчетности, необходимостью координации различных уровней управления и независимостью местного самоуправления. Разрешению подобных конфликтов может способствовать разработка программ развития регионов таким образом, чтобы в них максимально учитывались местные особенности и стимулировались эффективные преобразования на муниципальном уровне. Одним из инструментов реализации этого подхода является исследовательская деятельность, результаты которой позволили бы оценить масштаб и характер неравномерности социально-экономического развития муниципальных образований, а также предложить варианты региональных стратегий, которые бы основывались не на пассивном перераспределении доходов или местном патернализме, а на создании оптимальной среды для реализации сравнительных преимуществ муниципальных образований.

На завершающей стадии диссертационного исследования стало известно, что Министерство труда и социального развития России совместно с Государственным Комитетом по статистике осуществляют реализацию проекта по совершенствованию методов бюджетного обследования домашних хозяйств (ОБДХ), сбора и анализа административной статистики, а также методологии оценок бедности, основанных на различных концепциях и показателях. В перспективе ожидается, что в рамках данного проекта будет также выполнено построение карт бедности для одного или двух регионов России. Участники проекта планируют осуществлять построение карт бедности с помощью метода косвенных статистических оценок, и это означает, что для выбранных регионов будут использоваться не только данные ОБДХ, но и Всероссийской переписи населения 2002 г. Такая возможность на сегодняшний день выглядит достаточно оптимистичным сценарием, но даже включение в план работы государственных ведомств плана построения карт бедности само по себе означает, что данное направление исследований, сочетающее анализ индивидуальных и географических факторов бедности, является перспективным в России, а его методология будет совершенствоваться и дополняться. Этим также определяется и актуальность настоящей работы, которая фактически становится первым приближением к будущим расширенным исследованиям пространственных аспектов благосостояния.

Цель и задачи исследования. Целью работы является совершенствование и применение на региональном уровне методологии комбинированного анализа индивидуальных и территориальных факторов бедности, включая метод социальной картографии. Результаты анализа ориентированы на выявление путей и механизмов повышения эффективности региональной социально-экономической политики, направленной на рост благосостояния населения.

В соответствии с целью в работе решаются следующие задачи:

• Проанализировать доминирующие теоретические подходы к определению благосостояния и бедности; рассмотреть основные методы оценки бедности; выявить особенности их применения в условиях России;

• Дополнить уже применявшиеся на российской почве методы анализа бедности и модификации модели человеческого капитала, учитывающие территориальные диспропорции экономического развития;

• Обосновать и продемонстрировать возможность использования пространственного анализа масштабов и форм бедности для выявления очагов социального неблагополучия и наибольших лишений;

• Разработать инструментарий использования административных данных для формирования индексов развития, необходимых при пространственном анализе благосостояния;

• Проанализировать уровень жизни населения комбинированным методом на примере одного субъекта Федерации и выявить индивидуальные и пространственные факторы, воздействующие на вероятность попадания домашних хозяйств в категорию бедных;

• Выработать рекомендации по переориентации региональной социально-экономической политики на цели повышения благосостояния.

Предмет и объект исследования. В качестве предмета исследования приняты меры региональной социально-экономической политики, направленные на сокращение бедности. Объектом исследования является уровень благосостояния населения в условиях переходной экономики Российской Федерации.

Теоретико-методологические основы и эмпирическая база исследования. Теоретической и методической основой исследования послужили фундаментальные концепции в области теории благосостояния, методов измерения и анализа бедности, государственного регулирования социально-экономических процессов, эффективности адресных социальных программ. Использовались труды российских и зарубежных ученых, среди которых Ч.Бут, А.Дитон, Н.Зубаревич, П.Ланью, М.Липтон, М.Можина, Л.Овчарова, М.Равальон, А.Разумов, С.Раунтри, Н.Римашевская, А.Сен, П.Таунсенд, А.Шевяков и др. Также в работе нашли отражение результаты исследований международных организаций, аналитические разработки министерств и ведомств как федерального уровня, так и Томской области.

В работе использованы общенаучные методы системного подхода, структурного, факторного и сравнительного анализов, а также различные приемы прикладного статистического анализа. Обработка статистических данных производилась с помощью программных продуктов SPSS, CoralDraw, Maplnfo и Excel. Эмпирической базой послужили следующие данные:

1) Опубликованная статистическая и прочая информация российских официальных органов (Госкомстата, Министерства труда и социального развития), органов государственной власти Томской области, а также международных организаций (МОТ, МБРР)

2) публикации в российских и зарубежных изданиях

3) данные обследования домашних хозяйств, проведенного в Томской области в ноябре 2002 г.

4) данные административной статистики, собранные в каждом муниципальном образовании Томской области в конце 2002 г.

Научная новизна проведенного исследования заключается в теоретическом и прикладном обосновании новых методологических принципов анализа благосостояния и построения на его основе эффективности государственной социально-экономической политики на региональном уровне. Наиболее существенные научные результаты, полученные автором в ходе диссертационного исследования и выносимые на защиту, состоят в следующем:

1) Показано, что для анализа благосостояния населения необходимо использование модификаций модели человеческого капитала таким образом, чтобы учитывались как индивидуальные характеристики домашних хозяйств, так и пространственные особенности мест проживания, включая характер экономической активности, наличие различных видов инфраструктуры, доступность общественных благ и услуг; уточнен набор факторов, которые могут в наибольшей степени воздействовать на благосостояние населения в переходной экономике.

2) Разработан инструментарий комбинированного анализа факторов бедности на региональном уровне с использованием построенной системы индикаторов муниципального социально-экономического развития

3) Разработана и внедрена методика комбинированного анализа благосостояния на региональном уровне с включением приемов социальной картографии, позволяющих проанализировать пространственное размещение ресурсов и общественных благ, которые наиболее значимы для повышения благосостояния и преодоления бедности. В ходе внедрения определена полезность и применимость данной методики для российских регионов, выявлены практические особенности ее реализации;

4) На основе эмпирических данных и их анализа сформулированы рекомендации по направлениям социально-экономической политики региона, которые позволяют содействовать муниципальному развитию и выравниванию территориальных диспропорций, являющихся одним из существенных факторов бедности.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется востребованностью полученных результатов на региональном уровне и возможностью их использования для разработки социально-экономических программ развития регионов таким образом, чтобы (а) они были переориентированы от пассивного перераспределения доходов к активной социальной политике, (б) решение задачи повышения благосостояния населения осуществлялось посредством эффективного взаимодействия всех секторов экономики и ведомств, а не только социальных служб, (в) на региональном уровне существовала возможность как оперативного мониторинга реализации программных мероприятий, так и их оценки в будущем.

Апробация результатов исследования. Результаты данной работы были оценены Администрацией Томской области на заседании коллегии, состоявшемся 4 апреля 2003 г. Перечень первоочередных мероприятий по приоритетным направлениям снижения уровня бедности на территории Томской области отражает рекомендации диссертационной работы. Положительный отзыв на программу борьбы с бедностью в Томской области получен от Министерства труда и социального развития Российской Федерации. Выводы и положения диссертационного исследования использованы также в разработке тем, выигравших конкурсы научных работ Всемирного банка и Института международных исследований Вудро Вильсона (США). В частности, они использованы при подготовке доклада, который станет частью межстранового исследования городской бедности в странах Центральной и Восточной Европы. Отдельные положения диссертации использовались также при чтении лекционных курсов и проведении семинарских занятий в программе повышения квалификации сотрудников Минтруда России и в Московском Государственном Социальном Университете. Теоретические аспекты и рекомендации, защищаемые в работе, вошли в Кодекс лучшей практики в области муниципальных финансов, выпущенный Фондом «Институт экономики города» в 2003 г., докладывались на всероссийских и межрегиональных научных и практических конференциях и совещаниях, в том числе на всероссийской конференции «Социальная политика», проводимой Министерством труда РФ и Фондом «Институт экономики города» в июне

2003 г., всероссийской конференции «Лучшая практика в области муниципальных финансов», проводимой под эгидой Министерства финансов РФ в июле 2003 г., а также на межрегиональном совещании «Ярмарка-Форум новых социальных технологий» в Перми в апреле 2003 г. Основные результаты диссертационной работы изложены в 5 научных публикациях, из которых две - зарубежные, общим объемом 5 п.л.

Объем и структура работы. Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем - 130 стр. В тексте, не включая приложения, присутствуют 18 таблиц и 7 иллюстраций.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Александрова, А.Л.

Результаты исследования в очередной раз подтвердили, что изучение благосостояния населения, необходимое регионам для разработки успешных программ развития, невозможно без проведения выборочных обследований уровня жизни, которые позволяют оценивать не только распространенность, масштабы и формы бедности, но и уровень социальной исключенности, ограниченности доступа к социальным программам, иными словами, реальную востребованность социальной помощи различного вида. Такие обследования позволят планировать ряд бюджетных расходов (по крайней, мере бюджет развития) на основе полученных оценок. В перспективе использование данных, полученных в результате обследований, дает регионам возможность применять имитационные модели при разработке социальной политики и прогнозировании результатов тех или иных преобразований. Спрос на это очевиден в условиях применения программно-целевого подхода к планированию социально-экономического развития: Томская область, как и многие территории, с которыми работает автор, сталкиваются с вопросом определения измеряемых и осмысленных показателей ожидаемого результата задуманных преобразований и его прогнозной оценки.

Ограниченность финансовых, трудовых и временных ресурсов требует, в первую очередь, тщательного анализа минимально необходимых параметров обследования (например, минимальный объем представительной выборки, необходимость использования флюсовых подвыборок и т.п.) и выделения соответствующих им средств. Следующим шагом становится разработка инструментария обследования. Эта работа должна производиться с учетом задач и содержания той информации, которую требуется получить. Для обследований высокого уровня надежности следует привлекать специалистов в области социологии и статистики, которые могут провести оценки смещения выборки, разработать качественный опросный лист, подготовить интервьюеров и осуществить контроль ввода данных. Государственные региональные службы должны выступать в качестве не исполнителей, а заказчиков, определяющих цели и задачи обследования, а также ресурсные ограничения. Для подготовки выводов о характере проводимой социальной политики и соответствующих рекомендаций целесообразно привлекать независимые аналитические группы или центры, но сотрудничество с органами государственной статистики также оказывается возможным и перспективным. Полученные выводы о масштабах и структуре бедности позволят сконцентрировать ресурсы на реализации государственных программ, в том числе инвестиций в развитие социальной сферы, которые в наибольшей степени воздействуют на уровень благосостояния бедного населения. Опыт проделанной работы для настоящего исследования показывает, что обследование уровня жизни населения региона возможно провести в течение полугода (включая подготовительную работу) с привлечением региональных специалистов, научного сообщества и др. Одним из положительных побочных эффектов с большой вероятностью станет повышение степени координированности урилий различных региональных ведомств, более эффективное партнерство с научной общественностью, консолидация власти и общества вокруг наиболее острых социальных вопросов.

Рекомендации для Томской области.

1. Областная программа адресной социальной помощи

Данные, полученные в результате исследования, позволяют сформулировать ряд рекомендаций к разрабатываемому Администрацией проекту закона «Об адресной социальной помощи в Томской области», а также к проекту изменений и дополнений в закон «О системе социального обслуживания населения в Томской области». В первую очередь отметим, что неоднородность области, значительная внутрирегиональная дифференциация, наблюдаемая по целому ряду экономических и социальных параметров, делает актуальным вопрос о внедрении элементов географической адресности (см. рекомендацию 3) на фоне сохранения политики единых социальных стандартов поддержки малоимущего населения.

Указанные в предыдущих разделах различия не позволяют вывести единую простую формулу поддержки населения по всей области. Кроме того, сложность в определении параметров областной программы поддержки малоимущих связана с различиями в уровне прожиточного минимума и уровне глубокой бедности. Так, разброс значений прожиточного минимума составляет от 1661 руб. в Молчановском районе до 3254 руб. в Стрежевом. Показатель же глубины бедности принимает наибольшие значения в Верхнекетском районе, а также Асиновском, Бакчарском, Колпашевском; в них же одни из самых высоких показателей расслоения среди бедных по доходам, т.е. остроты бедности. Подобный разброс означает, что для выработки единой областной программы поддержки нуждающихся имеются два пути, каждый из которых направит большую часть средств, выделенных на финансирование помощи нуждающимся, в свою сторону. Первый путь - использование областного прожиточного минимума. В этом случае основную доля средств оттянут на себя такие районы, как Кожевниковский, Зырянский Бакчарский, Верхнекетский, Первомайский, Асиновский, а жители Кедрового и Стрежевого с большой вероятностью окажутся выше установленной черты бедности. Второй путь — использование районных показателей прожиточного минимума. В силу значительной доли бедного населения и высокой глубины бедности существенная часть финансирования будет востребована в тех же неблагополучных районах, но при этом увеличивается вероятность попадания в число получателей для жителей Кедрового и Стрежевого. Однако применение районных показателей будет означать снижение доли претендентов не только в благополучных районах (Северск и Томский район, что является плюсом данного подхода), но и в таких, как Первомайский и Молчановский. Показатели для Томска и Александровского района остаются нейтральными к изменению значений прожиточного минимума. Фактически, это означает следующую дилемму для Администрации области:

1) финансировать больше населения в бедных районах, создавая риск того, что самые бедные в благополучных районах не получат помощи (областной показатель)

Или

2) финансировать бедных с учетом местного уровня цен по всем районам, что позволит охватить наиболее нуждающихся и в благополучных зонах, но может оттянуть часть средств из более сложных районов (районный показатель).

Для решения этого вопроса Администрации области важно оценить не только возможные изменения в уровне бедности в зависимости от принятого показателя, но и административные возможности учета, регулярного обновления информации для расчета районных прожиточных минимумов. Потенциальные проблемы могут быть связаны и с децентрализованным расчетом показателей. На сегодняшний день, например, в Верхнекетском районе прожиточный минимум в полтора раза выше, чем в сопоставимом с ним по большинству показателей Бакчарском. За счет этого Верхнекетский район автоматически становится первым по абсолютной бедности.

В связи со сложностью однозначного выбора удобным и рациональным вариантом может стать расчет агрегированных показателей прожиточного минимума по отдельным зонам области, например, районам, приравненным к территориям Крайнего Севера, южной сельскохозяйственной части, включая областной центр и т.п. Кроме того области можно рекомендовать определенный набор мер, позволяющих осуществлять дифференцированный подход к поддержке населения сельских и городских районов при сохранении общего принципа адресности в распределении социальной помощи. В частности, рекомендуемая программа поддержки малоимущих видится как обладающая следующими характеристиками:

1) Преобладание денежной формы поддержки нуждающихся (целевое денежное пособие) с дополнением ее отдельными элементами натуральной поддержки, в основном, на селе. Только денежная помощь способна поднять доходы населения до определенного уровня (принятой границы нуждаемости), обеспечивая, таким образом, социальную защиту. При существующих показателях бедности значительная доля социальных денежных трансфертов будет направляться в сельские районы, где, в том числе в связи с более узким набором возможностей для потребления, есть достаточно значимая вероятность их нецелевого использования. По этой причине для села рекомендуется введение или сохранение в дополнение к пособию ряда элементов натуральной помощи - предоставление питания детям в школах или ДДУ» распределение товаров, потребление которых связано с продолжением обучения (школьные принадлежности, детская спортивная форма), обеспечение топливом на зимний период. Их выбор должен быть ограниченным и должен определяться соображениями защиты самых уязвимых групп населения, особенно детей и одиноких престарелых граждан. Для городских же условий виды натуральной помощи рекомендуется сократить до минимума, оставив, в основном, надомное обслуживание и ряд других социальных услуг, которым пока мало альтернатив на рынке. В целом, надо признать, что на данный момент мероприятия в области социальных расходов в сельской местности вынуждены носить в основном характер пассивного перераспределения доходов, так как в условиях ограниченных возможностей применения трудовых ресурсов и формирования застойной безработицы социальная политика сама по себе не сможет решить задачу вывода сельского населения из бедности.

2) При определении размера денежного пособия важно исходить из принципов, которые позволяют оказывать большую помощь более нуждающимся семьям-заявителям, не создавая при этом серьезных стимулов к занижению указываемых доходов. В наибольшей степени этим принципам соответствует так называемая сложная компенсационная формула расчета пособий. Программы, использующие эту формулу, устроены так, что доход семьи, в которой есть работающие и приносящие трудовой доход члены, будет выше, чем у семьи, состоящей из полностью неработающих20, но при этом соблюдается также и принцип «чем семья беднее, тем больше размер помощи» и «чем больше нуждающаяся семья, тем больше совокупный размер оказываемой ей помощи». Формула определяет размер пособия как разницу между границей нуждаемости и заявленным совокупным доходом, при котором из трудового дохода вычитается

20 В отличие от программ, которые доводят уровень доходов любой нуждающейся семьи до черты бедности, тем самым обеспечивая одинаковый минимальный уровень как низкооплачиваемым работающим, так и семьям, живущим исключительно на пособия. определенная доля. Иными словами, для семьи, в которой есть работающие члены, официальный трудовой доход искусственно несколько занижается, например, на 10 или 20 процентов.

3) Расчеты показателей профиля бедности показывают нецелесообразность использования в качестве механизма адресности методы, основанные исключительно на категориях - индикаторах. Напротив, областная адресная программа должна производить оценку нуждаемости на основе предоставляемой заявителями информации о доходах с отдельными, но не исчерпывающими элементами имущественного ценза (второе жилье, наличие недавно приобретенного автомобиля). Важно, чтобы эти элементы вводились в пользу бедного населения. Например, бессмысленно учитывать дополнительное жилье в отдаленных поселениях, где реализация этого актива затруднена или невозможна. Поскольку имущественный критерий в принципе усложняет процесс определения права на пособие, рекомендуется простейший из возможных вариантов - фильтр, при котором исключаются те, у кого есть определенное имущество. В дальнейшем, при совершенствовании информационной базы области, можно рассмотреть вопрос о замене имущественного фильтра пороговым значением, когда пособие не получают те заявители, стоимость имущества определенного вида у которых превышает пороговое значение. Так или иначе, информация, предоставляемая заявителями, должна проверяться выборочно, а не повсеместно, т.к. с точки зрения благосостояния населения лучше допустить определенную утечку средств, чем потратить сопоставимые суммы на административные расходы.

4) В качестве дополнительного элемента программы поддержки малоимущих семей, в которых есть трудоспособные члены, рекомендуется вводить для претендентов на социальную помощь требование встречных обязательств по трудоустройству или прохождению программ Службы занятости. В данном случае речь идет не о минимизации поддержки трудоспособному населению вплоть до момента истощения всех имеющихся ресурсов и попадания в «ловушку бедности», а о создании грамотных экономических стимулов к использованию трудового потенциала семей. Этот подход можно рекомендовать Александровскому и Каргасокскому районам, областному центру, городам Стрежевой и Кедровый, а также Томскому району, где трудовая мобильность относительно высокая в силу близости областного центра. В остальном на селе такого рода обязательства не будут эффективными в силу локализованного рынка труда, но в городских условиях, особенно в областном центре, такая форма может значительно способствовать активизации трудового потенциала населения и скорейшему выходу из бедности. Такая форма, как общественные работы, может быть рекомендована для перспективных сельских районов (особенно их центров) как средство не только поддержки населения, но и решения отдельных проблем благоустройства.

2. Стимулирование эффективных преобразований на местном уровне — создание фонда поддержки социальных реформ

Проведение комплексной региональной политики, направленной на борьбу с бедностью и повышение благосостояния населения вряд ли будет успешным без привлечения к ее реализации муниципальных образований, даже в условиях предстоящего перераспределения полномочий и предметов ведения. Представляется, что Администрация Томской области должна быть заинтересована в создании действенного инструмента для мобилизации усилий наиболее активных, социально и рыночно ориентированных представителей местной власти в данном направлении. В качестве возможного инструмента стимулирования эффективных социальных преобразований можно рассмотреть создание на областном уровне фонда муниципального социального развития или фонда поддержки муниципальных реформ в социальном секторе (далее — Фонд). Внедрение практики ответственного финансового управления с помощью создания Фонда может значительно облегчить реализацию программы борьбы с бедностью и повышения эффективности социальных расходов, а также повысить прозрачность межбюджетных отношений. Переход к ответственному финансовому управлению требует в первую очередь не заполнения пробелов в законодательстве, а применение определенных инновационных подходов, которые соответствующим образом переориентируют процесс принятия решений в области управления финансами муниципалитетов в социальной сфере.

Особенностью Фонда должно стать не принуждение, а стимулирование (за счет дополнительной финансовой поддержки) тех мероприятий, которые приводят к повышению эффективности использования бюджетных средств в социальной сфере, создают на местном уровне условия для привлечения внебюджетных средств в сектор социальной защиты, образования, социального обслуживания, повышают прозрачность социальных расходов и их результативность для населения.

Рассчитывать на самостоятельное решение в ближайшей перспективе данных, достаточно амбициозных задач, муниципальными образования области вряд ли реалистично по ряду причин. В первую очередь, местный уровень власти обладает достаточно низкой свободой в области разработки и реализации собственных инновационных программ по социальной защите населения. Дополнительные сложности создает незавершенность процесса пересмотра муниципальных социальных полномочий на уровне федерального законодательства. Наконец, нельзя не учитывать, что при сложившейся системе межбюджетных отношений у муниципалитетов практически нет стимулов для оптимизации социальных расходов, поскольку на следующий за преобразованиями финансовый год полученная реальная экономия уйдет в областной бюджет. Именно эти стимулы и должна создать региональная Администрация.

К числу важнейших элементов системы стимулирования социальных реформ на местном уровне важно отнести механизм софинансирования проводимых мероприятий, конкурсного отбора районов или городов для получения средств Фонда, строгую формальность и открытость процедур распределения средств, финансирование преобразований по промежуточным результатам, четкое определение именно Администрацией области полного перечня возможных преобразований, с выделением приоритетных направлений и сохранением свободы муниципалитетов в выборе механизмов реализации приоритетных программ. Что касается возможных приоритетов, к их числу целесообразно отнести внедрение формализованных методов оценки эффективности социальных программ, проведение реструктуризации бюджетных учреждений, ГУПов и МУПов, сокращение сферы их деятельности, привлечение негосударственного сектора к решению задач социального обслуживания; переход органов управления социальной защитой на договорные отношения с учреждениями социального обслуживания, создание механизмов для результативного использования ими бюджетных средств, развитие городской инфраструктуры в интересах малоимущего или социально уязвимого населения, в т.ч. в городских районах с высокой концентрацией бедности или лишений, отмену местных льгот или их замена на денежные дотации малоимущим семьям.

Преимущества принципа софинансирования хорошо известны. С одной стороны, он может расширить возможности местного самоуправления в решении проблем социальной сферы за счет привлечения ресурсов из Фонда. С другой стороны, он создаст необходимые финансовые рычаги для Администрации области, которые будут стимулировать муниципальные образования к приложению реальных усилий, а также средств, в осуществление практических мер по проведению региональной политики по борьбе с бедностью. Если же сделать условие открытости муниципальных заявок и их предварительного общественного обсуждения обязательным, то полученные предложения будут привязаны и к социальным приоритетам местных сообществ (а не только местных руководителей), что повысит заинтересованность населения в осуществлении общественного контроля за расходованием ресурсов.

Другим важным элементом деятельности Фонда должен стать механизм регулярного мониторинга социальных преобразований и выделение средств при наличии промежуточных результатов. Иными словами, средства Фонда должны расходоваться по системе, которую можно условно назвать «траншевой». На каждом из определенных в плане реализации социальных реформ того или иного муниципалитета этапов специалистами области должна производиться оценка выполнения запланированных мероприятий, включая соблюдение условия софинансирования, планирование социальных преобразований в ходе бюджетного процесса на предстоящий год, получение экономического эффекта и его использование в социальной сфере. Право на получение очередного транша запланированной субсидии из Фонда должно даваться по итогам выполнения предыдущего этапа.

Конкурсный отбор муниципальных образований - претендентов на получение средств Фонда призван отобрать для проведения социальных реформ в первую очередь наиболее экономически перспективные, подготовленные и заинтересованные районы, способные реально воспользоваться полученной в результате реформ экономией расходов в социальном секторе. Такой принцип заключает в себе одну принципиальную сложность: социальные реформы в менее благополучных, отсталых районах будут происходить гораздо более медленными темпами, что может негативно сказаться на показателях доходного расслоения или качества жизни по различным муниципальным образованиям. Однако направление областных средств в самые бедные районы будет фактически означать вложения в неперспективные территории, что противоречит общей экономической стратегии Томской области. Кроме того, слабые районы в основном вынуждены решать задачи обеспечения минимального уровня текущего потребления социальных благ, а не осуществления преобразований. Возможен и вариант, при котором первым получателем станет областной центр - субсидия Фонда может стать источником софинансирования мероприятий по повышению привлекательности городской среды и снижению бюджетной нагрузки.

3. Разработка, принятие и финансирование областной программы поддержки выезда населения из неперспективных поселков

Реализация такой программы призвана решать двоякую задачу. С одной стороны, это снижение ресурсных ограничений, которые не позволяют населению эффективно реализовать свой трудовой потенциал и повышают его зависимость от малоэффективных видов полуформальной занятости и социальных трансфертов. С другой стороны, это содействие эффективному перемещению факторов производства, высвобождающее пространство для сокращения неоправданных бюджетных расходов, связанных с поддержанием жизнедеятельности людей в неперспективных поселениях. Поэтому разработка и реализации программы должны, с одной стороны, основываться на принципе экономической эффективности (получении результата при минимальных возможных расходах, оптимизация избыточных затрат, снижение роли государства в экономике муниципальных образований, повышении производительности труда), а с другой стороны - максимально широко учитывать права, интересы, уровень благосостояния и потребности участвующего в программе населения. Хотя совмещение указанных подходов является непростой задачей, данные исследования позволяют сформулировать ряд важнейших характеристик, которым должна соответствовать программа.

1) Предоставление населению полной свободы выбора места переезда, учитывая разнообразие пожеланий

2) Предоставление населению максимально широкой информации для принятия решений

3) Использование принципа софинансирования расходов на программу для граждан, не являющихся малоимущими

4) Сохранение целевого характера использования выделяемых на программу средств

5) Обязательность для муниципалитетов мероприятий по получению экономии расходов

6) Полная открытость для населения всей области правил реализации программы и информации о текущем статусе мероприятий, проведение консультаций с жителями поселков, подлежащих полной консолидации

7) Сохранение правил программы неизменными на весь период ее реализации

8) Комплексная поддержка граждан с особыми потребностями за счет государственных средств

9) Единый подход области ко всем участвующим муниципальным образованиям при сохранении возможности учета местных особенностей за счет средств местных бюджетов

Результаты обследования показали, что распределение средств областной поддержки выезда населения наиболее целесообразно производить не по категориям граждан, а, в первую очередь, по географическому принципу, т.е. финансировать программу не на всей территории области, а в определенной группе муниципалитетов и населенных пунктов в них. К этой группе должны в первую очередь относиться экономически неблагополучные районы, население которых в значительной степени заинтересовано в выезде ради получения лучшей работы. Речь идет об Асинском районе, Колпашевском, Кривошеинском, Верхнекетском, Чаинском, Бакчарском. Вторая очередь муниципалитетов, в которых после реализации первоначальной фазы можно будет сформировать перечень поселений, участвующих в программе, это экономически малоперспективные сельские и лесные районы (Парабельский, Первомайский, Тегульдетский, Молчановский). Как показывают данные обследования, для второй очереди участников программа будет решать в большей степени задачу оптимизации расходов, нежели повышения эффективности использования трудовых ресурсов. Это связано с тем, что жители данных районов в основном стремятся переехать ради воссоединения с родственниками или лучшего климата, а не получения более эффективной занятости. В то же время, решение этих задач также будет способствовать повышению благосостояния выезжающих. Наконец, мы не рекомендуем включать в программу такие муниципальные образования, как Александровский район, гг.Стрежевой, Кедровый. Во-первых, данные поселения не являются экономически неперспективными. Во-вторых, население этих районов не только в меньшей степени нуждается в государственной поддержке в силу гораздо более низкого уровня нуждаемости и более высоких доходов, но и его миграционные ожидания связаны в основном с характером занятости, которая воспринимается как временная. Для данных муниципальных образований можно рекомендовать реализацию накопительных программ за счет средств хозяйствующих субъектов и самих работников. Администрация области может инициировать внедрение таких программ, если их пока нет, в рамках многостороннего диалога о социальном партнерстве. Это создаст механизмы, способствующие в дальнейшем реализации населением права на выбор места жительства без обращения к средствам государственной поддержки.

Полная консолидация (снос или консервация) отдельных поселений после отъезда всех жителей, особенно из удаленных малочисленных поселков, на первый взгляд представляется экономически наиболее эффективным способом реализации программы, но Администрации области важно понимать, что закрытие поселений создает повышенный риск нарушения прав граждан, их «выталкивания» с места жительства, ограничения свободы выбора решения. Этот риск вызывает необходимость проведения в каждом отдельном поселении, подлежащем консолидации, референдума жителей, создания из их числа общественного комитета по наблюдению за выполнением принципа добровольности и выполнение других процедур, повышающих уровень затрат и ответственности за реализацию программы. Кроме того, возникает риск того, что из-за желания отдельных семей остаться в поселке полное его закрытие окажется невозможным. Поэтому при составлении плана реализации программы поддержки Администрации области и муниципальных образований предстоит провести анализ социальной и экономической ситуации в поселениях-кандидатах и определить, какие из них являются наиболее вероятными кандидатами на эффективное закрытие (это должны быть самые удаленные поселения с самым низким уровнем экономической активности, существующие полностью за счет трансфертов), а в каких имеет смысл предложить населению добровольный выезд, организовав затем в качестве второго этапа программу сжатия отдельных микрорайонов.

В случае частичной консолидации Администрации предстоит рассмотреть два варианта отбора семей для участия в программе: по категориям (например, наименее социально защищенные) или только по заявительному принципу. Каждый из этих способов имеет свои преимущества и недостатки, но категориальный отбор характеризуется относительно более высокой степенью прозрачности и предсказуемости результатов.

Список участвующих районов на каждый год реализации программы должен составляться Администрацией области по итогам консультаций с руководителями муниципальных образований и сопоставления их результатов с данными обследования. Одним из важнейших принципов отбора муниципальных образований для участия в программе должна стать заинтересованность местных властей. При этом важно иметь в виду, что руководство отдельных муниципальных образований может быть отнюдь не заинтересовано в потере значительной части своих избирателей в результате выезда, поэтому руководству области важно не только найти единомышленников, заинтересованных в оптимизации расходов и проведении эффективной политики повышения благосостояния населения за счет лучшего использования его трудового потенциала, но и создать финансовые стимулы для местных органов власти. Наиболее очевидным стимулом для реализации программы поддержки выезда населения является заключение областью и районами соглашений, предусматривающих сохранение неизменным в течение нескольких (например, трех) лет уровня трансфертов из областного бюджета, вне зависимости от сокращения затрат на содержание бюджетной сферы в результате консолидации поселений. Это позволит оставить полученную экономию на муниципальном уровне, что должно стать реальным стимулом для местных органов власти.

Предлагаемый «последовательный географический» подход позволяет реализовать принцип административной эффективности посредством двухуровневой организации управления. Рекомендуется сформировать на областном уровне небольшую по численности группу поддержки и мониторинга реализации программы, которая будет сохранять преемственность и проводить анализ реализации программы, а также обучение сотрудников на местах по мере включения в нее новых поселений. Большую часть функций, за исключением работы непосредственно с гражданами, необходимо централизовать в этой группе. При наличии областной группы, руководящей организацией программы и наблюдающей за выполнением ее правил, в каждом районе потребуется создавать только временные группы (1-3 чел) по приему и обработке заявлений от населения, а также проведению информационной работы. Это позволит избежать содержания расширенных штатов на местах и сохранять централизованное управление программой в целях обеспечения ее единообразия на всей территории. При разработке окончательного плана реализации программы Администрация должна будет составить детальное штатное расписание областной группы, с включением в ее состав специалистов по мониторингу и анализу реализации программы, административно-управленческого персонала, специалиста в области финансов и расходования средств, специалиста по приему и анализу жалоб и вопросов населения, бухгалтера и других необходимых специалистов.

4. Программа микрокредитования

Программа микрокредитования может стать значимым элементом областной программы борьбы с бедностью, так как в условиях характеризующегося низким уровнем диверсификации рынка труда Томской области она предоставит населению дополнительную стратегию преодоления социальных рисков, и эта стратегия потенциально является более эффективной, чем широко практикуемое в области вложение труда в личное подсобное хозяйство и сбор дикоросов. Безусловно, наличие возможности выживания за счет сельских подворий, дачных участков и богатых природными дарами лесов и рек сыграло определенную положительную роль в переходный период, когда ни рынки труда, ни система социальной защиты не предоставили населению возможности компенсировать потери денежных доходов. В то же время, подобное использование трудовых ресурсов значительной части населения является крайне малопроизводительным и не отвечает требованиям современной экономики к рабочей силе, поэтому для Администрации области важно расширить спектр возможностей, позволяющих не только более эффективно использовать труд, но и создать таким образом условия для снижения бедности. Данным условиям отвечает программа микрокредитования при условии, что она будет разработана с учетом одновременного требования финансовой устойчивости и ориентации на повышение благосостояния низко доходных групп населения.

Соблюдение этих условий является непростой задачей, так как они во многом изначально противоречат друг другу. Опыт целого ряда стран показывает, что широко распространенное (в том числе в России) мнение о достаточности лишь небольшого капитала и интенсивного труда для создания значительного количества жизнеспособных малых предприятий неверно. Напротив, масштабные вложения ресурсов в кредитование предпринимательской инициативы населения с низкими доходами в большинстве случаев обеспечивают лишь кратковременный эффект, так как созданные неопытными бизнесменами предприятия либо оказываются вообще нежизнеспособными, либо могут конкурировать лишь в теневой экономике. Кроме того, традиционное понимание задач развития малого бизнеса связано в основном с такими отраслями, как сфера обслуживания и мелкооптовая торговля, а данные отрасли отнюдь не являются наиболее прибыльными даже в сфере малого бизнеса, что также снижает отдачу от вложенных средств. Наконец, Томской области важно учесть, что низкодоходные группы населения — потенциальные клиенты областной программы микрокредитования — не обладают целым рядом стартовых условий для успешного начала собственного дела, включая такое важное условие, как имущество, которое может быть использовано в качестве залога, или кредитную историю. Особенно это характерно для так называемых социально уязвимых групп, поэтому мы не рекомендуем впрямую адресовать данную программу этим категориям.

Тем не менее, разработка успешной программы микрокредитования представляется не только целесообразной, но и вполне возможной инициативой для ряда районов Томской области, характеризующихся распространенностью активных стратегий населения (вторичной занятостью, наличием полуформального сектора, служащего источником доходов для формально бедного населения). Программа сама по себе не станет панацеей в решении проблемы бедности, она не может в одночасье превратить бедное население в группу удачливых предпринимателей, но при этом она создаст важные условия для поднятия определенных групп населения с низкими доходами на уровень самообеспечения. Для этого можно рекомендовать несколько параметров.

1) Размер получаемого кредита должен увеличиваться в прямой зависимости от квалификации и опыта кандидата. Более прибыльные предприятия, как правило, имеют более высокую потребность в капитализации, поэтому «потолок» микрокредита может препятствовать развитию потенциально наиболее успешных проектов именно в силу недостаточной капитализации. По этой причине рекомендуется, чтобы кандидаты, способные наличием опыта и навыков ведения собственного дела доказать высокую ожидаемую устойчивость своих проектов, имели доступ к кредитам более крупного размера. Для отбора таких кандидатов должны быть установлены не только строгие, но и прозрачные, обнародованные критерии, не позволяющие растратить средства.

2) Приоритеты в финансировании должны быть расставлены таким образом, чтобы уводить получателей из отраслей, производящих товары или услуги, ориентированные на низкодоходную группу потребителей. Такая ошибка наиболее часто совершается в подобных программах, когда малые предприятия, возникшие с помощью микрокредитов, производят товары или услуги, спрос на которые предъявляется в основном населением с низкими доходами, как в силу специфики товара, так и низкого качества. При этом предприятия фактически локализуют свою деятельности в области низкого платежеспособного спроса и снижают как свою доходность, так и срок существования.

3) Обучение, непосредственно связанное с особенностями ведения собственного дела, должно стать обязательным условием участия в программе. Работа с социальными группами потребует особого внимания этому вопросу, так как для данных групп фактором успеха чаще становится обучение не хозяйственному праву и бухгалтерскому учету, а специфическим навыкам, повышающим качество предложения труда участников и, возможно, способствующим решению и отдельных социальных проблем. Например, в крупном городе (Томске или Стрежевом) поддержку могут получить проекты организации частных предприятий детского досуга, платных дошкольных воспитательных групп, услуг нянь и т.п. К работе в данном секторе более легко привлечь безработных женщин при условии соответствующей их подготовки.

4) Программа должна включать определенные «фильтры» для отбора среди потенциальных заявителей тех, кто обладает большими шансами на устойчивое развитие. Для формирования перечня таких критериев или «фильтров» Администрации области необходимо собрать и проанализировать сведения о наиболее устойчивых и успешных на данный момент индивидуальных предпринимателях, а также владельцах новых малых и средних предприятий.

5) Через 2 года после начала программы должна быть проведена ее оценка (с использованием метода контрольной группы) для уточнения критериев отбора кандидатов и направлений финансируемых бизнес-проектов.

Реализация данной программы в масштабах всей области без предварительной пилотной фазы может оказаться рискованной, поэтому рекомендуется запустить программу в нескольких районах. Потенциально население наиболее неблагополучных районов может быть заинтересовано в микрокредитовании в первую очередь, однако с учетом приведенных выше опасений и рекомендаций нецелесообразно проводить первоначальную фазу в районах с самыми низкими показателями уровня жизни. Одним из критериев отбора районов для пилота может стать объем розничной торговли и платных на душу населения, характеризующий потребительский рынок, а также показатели, характеризующие степень развития среднего с малого бизнеса. Анализ муниципальных индикаторов (в реальных ценах) позволяет предложить для пилотной стадии внедрения областной программы микрокредитования такие районы, как Колпашевский, Томский, Кожевниковский, возможно, Чаинский. Определенного рода направления микрокредитования, ориентированные на развитие переработки местной продукции, могут быть внедрены и в тех районах, где население наиболее активно и производительно (в объемах сдачи дикоросов на душу населения) вовлечено в подсобное хозяйство, например, в Каргасокском и Верхнекетском. По последнему показателю подходящими кандидатами вновь становятся также Колпашевский и Кожевниковский районы. Однако для этих районов важно четко определить узкий первоначальный спектр возможных направлений, учитывая, что их ожидаемая прибыльность может в значительной степени зависеть от внешних по отношению к району факторов, например, наличием закупочной сети на уровне области или в других районах.

К числу дополнительных параметров, на которые нужно обратить внимание при составлении программы микрокредитования, относятся следующие: 1) по возможности низкие издержки входа в программу для граждан (простые условия, недорогая процедура оформления, хорошая информация), 2) выбор между кредитованием отдельных граждан или их неформальных объединений, связанных поручительством для снижения риска непогашения, 3) возможности для участия женщин наравне с мужчинами, но без перекоса в их сторону, 4) небольшие размеры кредита, процедура частого погашения, простая процедура возобновления кредитной линии для успешных участников.

5. Социальное партнерство с бизнесом в перспективных для развития точках

Разброс значений индикаторов благоприятности проживания для благополучных по доходным показателям городов косвенно свидетельствует о том, что на данный момент недостаточно использованным ресурсом для повышения благосостояния населения в жизнеспособных поселениях с высокой экономической активностью остается налаживание социального партнерства предприятий-инвесторов, региональной власти и муниципальных образований. Под социальным партнерством в данном случае понимается не традиционная «добровольно-принудительная» благотворительная деятельность предприятий, осуществляемая нередко вне всякой связи с ее эффективностью или результативностью, а движение к комплексным программам поддержки социальных преобразований на местах с участием всех экономических агентов на территории. Основными принципами эффективного социального партнерства являются: ориентация на достижение значимого социального результата при соблюдении интересов основной деятельности компании; совместная разработка и реализация всех мероприятий компаниями, органами государственной власти и местного самоуправления (в отличие от пассивной реакции предприятий на запросы с мест); поддержка новых социальных технологий и структурных реформ в социальной сфере; использование современных механизмов управления (конкурсное распределение средств, долевое финансирование, мониторинг и оценка социальных и экономических результатов).

Типичным примером города, где существует как необходимость, так и предпосылки реализации указанных принципов, может служить Стрежевой. С одной стороны, анализ показателей социально-экономического развития и экспертные оценки показали, что одним из факторов, снижающих качество жизни в городе, является высокий уровень скрытой криминализации и связанных с ней социальных рисков для всех жителей города (жертвы преступности, распространение СПИДа самыми высокими в области темпами и т.п.). С другой стороны, основной экономический агент в данном муниципальном образовании — подразделение НК ЮКОС - уже имеет опыт успешных программ социального партнерства в других регионах, что облегчает его трансляцию на территории. Заинтересованность НК ЮКОС в социальном партнерстве в г.Стрежевой вполне может быть связана с созданием более благоприятной бизнес-среды, управлением репутацией, увеличением стабильности на территории функционирования. Компания и сейчас реализует отдельные проекты социального инвестирования, но они не носят комплексного характера.

Если Администрации области и города (или других муниципальных образований) удастся достичь договоренности о реализации эффективной программы партнерства с целью повышения благосостояния жителей и определить конкретные социально значимые направления совместной деятельности, то вслед за этим можно будет согласовать механизмы реализации партнерской стратегии. Примером возможного механизма является создание денежного фонда поддержки социальных инноваций на конкурсной основе. Из него могут финансироваться проекты строительства, реконструкции, капитального ремонта, модернизации и оснащения объектов социальной инфраструктуры муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта, социальной защиты населения и др.), коммунального хозяйства (энерго,- тепло-, водо- и газоснабжения), общественного транспорта, систем муниципального управления, социального обслуживания населения и т.д. При этом важно, чтобы проекты отбирались с учетом устойчивости результатов каждого мероприятия (например, речь может идти о заложенном в проект софинансировании, включении в план реализации инновационных механизмов управления, дополнительных элементов конкурсности и мер по оптимизации бюджетных расходов). Нецелесообразно стимулировать предприятия к строительству крупных объектов (домов культуры, дворцов спорта), которые муниципалитеты впоследствии не смогут содержать, крайне неразумно пытаться с их помощью поддерживать «умирающие» объектов социально-культурной сферы, поскольку это препятствует планам оптимизации сети бюджетных учреждений и не отвечает интересам населения, не рекомендуется также использовать практику прямых доплат к заработной плате работников бюджетной сферы, так как это создает прямой стимул замораживать структуру занятости или искусственно «раздувать» штаты. Важно, чтобы социальное партнерство стимулировало реформы, а не порождало противодействие политике Администрации области, нацеленной на экономию бюджетных расходов при сохранении или повышении качества общественных благ.

Заключение

Рассмотрение в диссертационном исследовании проблем пространственного анализа бедности и благосостояния, в том числе на уровне субъекта Российской Федерации, с целью выработки эффективных рекомендаций для региональной политики повышения благосостояния населения позволило сформулировать ряд выводов и предложений, условно подразделяющихся на две группы: (1) более общие методические рекомендации в целях совершенствования статистической информации, улучшения методов пространственного анализа и разработки программ географической адресности и (2) практические рекомендации в области повышения благосостояния населения Томской области. Ниже приводятся наиболее важные результаты и рекомендации по каждой из групп.

Методические рекомендации

1. Построение региональных систем мониторинга социально-экономических показателей. Исследование показало актуальность анализа пространственных факторов для построения программ повышения благосостояния населения на региональном уровне. Построенные сводные индексы могут успешно использоваться как инструмент мониторинга и краткосрочного прогноза. Например, при закрытии градообразующего предприятия можно ожидать как немедленных сигналов (падение выпуска и снижение доли ведущей отрасли резко изменит значение индекса экономического развития), так и прогнозируемых изменений (рост безработицы, снижение индекса доходов и пр.) в более или менее отдаленной перспективе. Опыт свидетельствует, что инструментарий для поддержания системы автоматизированных даже на уровне таблиц Excel индексных расчетов может быть достаточно простым и доступным рядовым специалистам. В условиях передачи социальных полномочий на уровень регионов вопросы получения последними объективной, достаточной и своевременной информации о ходе реализации социальных программ на местах, а также об их результативности, приобретают значительную остроту, т.к. исполнение федеральных и региональных полномочий будет осуществляться на местном уровне. Для муниципалитетов не менее актуальной при этом является задача сопоставления местных потребностей в различных видах социальной помощи с объемом передаваемых полномочий и их финансированием. Таким образом, налицо как потребности, так и возможности организации на региональном уровне систем мониторинга социально-экономических показателей и социальных Программ, непосредственно на эти показатели влияющих.

2. Совершенствование муниципальных административных данных

Поиск, сбор и детальный анализ информации, доступной в разрезе муниципальных образований, подтвердил ставшее во многом общим местом предположение о том, что единых стандартов муниципальной статистики в России нет. Для того, чтобы убедиться в этом, были проанализированы статистические справочники, составляемые несколькими региональными комитетами по статистике на основе муниципальных данных. К сожалению, ни в смысле полноты данных, ни по охвату различных секторов, ни даже по единицам измерения одних и тех же показателей общности обнаружить не удалось. В то же время, диссертационное исследование показало, что муниципальная статистика не только важна, она может быть доступна при условии, что региональные власти окажут муниципальным образованиям необходимую методическую поддержку в сборе данных. Исследование позволило также сформулировать несколько самых простых дополнений к списку показателей административных муниципальных данных. Например, важными представляются показатели развития малого бизнеса, индикаторы развития рынка труда (отраслевая мобильность, безработица по методике МОТ), а не только отдельные сведения служб занятости, показатели результативности и качества бюджетных услуг, особенно здравоохранения и образования, составляющих основную долю социальных расходов муниципальных бюджетов, показатели детской безнадзорности, учет масштабов и структуры «социального дна».

Разработка индикаторов и индексов развития также показала, что к муниципальной статистике можно сформулировать четкие требования общего характера, которые пока еще требуют выполнения. К ним относятся: а) полнота охвата показателей, связанных прямо или косвенно с качеством жизни населения, б) простота системы, доступность выбранных показателей для общественности, в) сопоставимость показателей во времени и пространстве, необходимая как для отслеживания динамики социально-экономических процессов, так и для сопоставления муниципальных образований друг с другом, средними значениями по региону и т.п., г) открытость информации о муниципальном образовании (последнее важно и с точки зрения вовлечения общественности в решение социальных проблем, и как средство улучшения образа города или района в глазах инвесторов, даже как элемент городской «маркетинговой» программы).

3. Возможности использования географической адресности

Механизмы адресности, основанной на территориальном принципе, могут использоваться регионами при проведении социальной политики, причем не только и даже не столько в узком смысле распределения пособий по бедности, а скорее при осуществлении целевых социальных и экономических программ, ожидаемая эффективность которых в большой степени зависит от особенностей рынка труда, уровня доходов и благоустройства, качества городской среды, оснащенности социальных и административных служб. Первым приближением к географической адресности может стать выделение территорий, в которых проблемы жилищной и социальной инфраструктуры требуют первоочередных вложений, а также определение «точек роста», в которых возможно и наиболее целесообразно привлечение частных инвесторов для реализации различных проектов от обновления жилищно-коммунальной инфраструктуры до развития транспорта. При этом данные муниципальной статистики, даже в существующем виде, дают неплохую основу для такого рода разграничений, а в сочетании с данными обследований уровня жизни они подсказывают, каким образом избежать бюджетных вложений в экономически неперспективные территории, но при этом обеспечить их жителей достаточным для выполнения минимальных социальных гарантий текущим финансированием.

При этом возможности географической адресности для целей непосредственной реализации программ социальной помощи также оказываются ненулевыми. Например, в условиях неравномерно развитого региона, в котором бедность зависит не только от характеристик домашнего хозяйства и его активов, но и места проживания, можно рекомендовать установление общего принципа определения нуждаемости, дополненного различными модификациями социальных программ, ориентированными на пространственные различия в потребностях нуждающегося населения. Для сельских жителей более результативной может оказаться программа выделения материальной помощи «под посев», в то время как распределение продуктов питания (по крайней мере, многих их видов) целесообразнее производить среди городских групп социального риска. Полезность адресных денежных пособий для получателей не должна сильно варьироваться по типам поселений, однако денежные пособия могут эффективно дополняться распределяемыми по принципу географической адресности социальными услугами, которыми население территории охвачено неравномерно. Иными словами, принцип географической адресности можно рекомендовать как для реализации программ социального инвестирования или экстремальной поддержки, так в качестве дополнительного элемента в системе материальной помощи бедному населению региона.

4. Использование обследований на уровне субъектов Федерации