Федеральное казначейство: становление, функционирование и совершенствование контроля исполнения бюджета в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Федеральное казначейство: становление, функционирование и совершенствование контроля исполнения бюджета в регионе"

На правах рукописи

ГУРАЛЬНИКОВ Сергей Борисович

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО: СТАНОВЛЕНИЕ, ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КОНТРОЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В РЕГИОНЕ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение, кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук Васильев Иван Михайлович

кандидат экономических наук Теребиленко Борис Николаевич

Ведущая организация: Кубанский государственный университет

Защита диссертации состоится 14 октября 2004 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84,1-й учебный корпус, ауд. 2228.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки РАГС (1-й уч. корп., каб. 914).

Автореферат разослан 10 сентября 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Р.А.Чванов

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется необходимостью дальнейшего совершенствования бюджетной системы в условиях, когда первостепенными задачами государства являются оптимизация финансового управления, усиление контроля над финансовыми потоками, повышение эффективности формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Суть происходящих изменений в государственной бюджетной политике можно охарактеризовать как аккумулирование федеральных бюджетных средств у одного государственного органа, обладающего полномочиями по обеспечению их управляемости и подконтрольности, владеющего информацией о состоянии государственных финансов.

Современное казначейское исполнение бюджета - это эволюционирующий государственный институт. Учитывая масштабность и актуальность задач, поставленных перед органами федерального казначейства, развитие данного финансового института должно опираться на осмысленный опыт его функционирования и разработку теории и практики управления и роли органов федерального казначейства в этом процессе.

Состояние научной разработанности проблемы. Изучение опубликованных работ по теме исследования показывает, что, несмотря на многовековую историю, институт федерального казначейства продолжает оставаться объектом полемики разного рода взглядов. Но даже при наличии полярных оценок, большинство ученых приходит к заключению о необходимости становления и дальнейшего развития обозначенных структур в финансово-экономической системе страны1. Отмечается, что федеральное казначейство, хотя и является относительно молодой структурой в России, тем не менее, развивается динамично с учетом традиций и быстро наращивает новый опыт эффективной работы.

Многие теоретические и практические аспекты проблем функционирования бюджетов различного уровня, их взаимодействия с участниками бюджетного процесса широко освещены отечественными и зарубежными учеными-экономистами. Общетеоретические и методологические вопросы формирования и использования бюджетных ресурсов исследуются в трудах: Л.Г. Барановой, A.M. Бирмана, Т.В. Брайчева, О.В.

1 См.: Прокофьев С.Е. Федеральное казначейство России на рубеже веков: региональный аспект. - Саратов, 2001; Романенков А.И. Федеральное казначейство и бюджетная реформа. - Псков, 2000; Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: Экономическая теория и политика. - М., 2000; Алавердов А.Р. Основы теории финансов. - М., 1999; Романовский М.В., Врублевская О.В., Иванова Н.Г. Основы теории и практики государственных финансов. - СПб., 1998; Абалкин Л.И. Курс переходной экономики. - М., 1997.

Врублевской, A3. Дадашева, А.Г. Игудина, Ю.И. Любимцева, Т.Г. Не-стеренко, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Б.Е. Пенькова, И.В. Подпори-ной, Е.В. Пономаренко, М.В. Романовского, В.Н. Сумарокова, С.Н. Хур-севича и др. Анализ регионального развития межбюджетных отношений представлен в работах А.Я. Быстрякова, А.Г. Гранберга, В.И. Клистори-на, В.Н. Лексина, А.С. Маршаловой, В.Е. Селиверстова, С.А. Суспицына,

A.Н. Швецова. Среди изданий, раскрывающих исполнение бюджетов различного уровня на основе казначейской системы, особое место занимают исследования О.Н. Бетина, Б. Н. Серкова, А.В. Смирнова и др. Управлению денежными потоками посвящены публикации А.Г. Куликова,

B.Д. Мехрякова, Т.Г Нестеренко В.К. Сенчагова, В.П. Ширяева и др. Вопросам роли и места казначейства в бюджетной системе развитых стран и в странах переходной экономики много внимания уделено в работах зарубежных авторов Л. Гарамфалви, П. Мартинес-Мендеса, Р. У. Рефью-за, П. Паренте, А. Премчанды, Б. Питерса, Терезы Тер-Минассяна, А. Хешим и др. Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеют докторские диссертации В. П. Горегляда, В. Б. Христенко и кандидатские работы С.К. Ахмедова, Б.В. Бриля, В.В. Воропаева, П.П. Сушкевича, Б.Н. Теребиленко и др.

В то же время в условиях формирования бюджетной системы как одного из ведущих звеньев государственного управления экономикой многие аспекты методологического и практического характера, связанные с казначейской системой исполнения бюджетов, пока еще не решены. Существует серьезное отставание в изучении проблем функционирования казначейской системы вообще и на региональном уровне, в особенности. Нуждаются в дальнейшем теоретическом и практическом осмыслении построение и развитие федерального казначейства как целостной системы, способной изменить и усовершенствовать исполнение бюджетов, особенно в части контроля данного процесса.

С учетом изложенного, комплексное рассмотрение становления, функционирования и совершенствования практики управления финансами государства при казначейской системе исполнения бюджета, включая вопросы казначейского контроля бюджетного процесса в регионе, имеет большое теоретическое и практическое значение. Это и обусловило выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических и практических аспектов становления, функционирования казначейской системы и совершенствования казначейского контроля исполнения бюджета в регионе.

Реализация поставленной цели предопределила решение следующих задач:

• конкретизировать финансово-экономическое содержание казначейской системы, предпосылки её возрождения и этапы становления;

• определить организационную структуру органов федерального казначейства в финансово-бюджетной системе страны;

• уточнить основные элементы казначейской системы исполнения бюджета и введения единого казначейского счета;

• оценить казначейское управление государственными финансами, уделив особое внимание казначейскому исполнению бюджетов;

• сформулировать предложения по развитию системы федерального казначейства, включая казначейский контроль бюджетного процесса;

• обосновать и раскрыть казначейские технологии при исполнении бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов.

Объектом исследования являются многообразные структуры системы казначейства России, осуществляющие контроль исполнения бюджета в регионе.

Предметом исследования выступают финансово-бюджетные отношения, складывающиеся в процессе становления и развития казначейской системы исполнения бюджета в условиях рыночной экономики региона.

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды отечественных и зарубежных экономистов по теории государственного управления финансами, истории казначейства России. Аналитической базой обеспечения достоверности полученных выводов и предложений явились законодательные акты Российской Федерации и Краснодарского края, постановления и распоряжения федеральных органов управления, данные Минэкономики и Минфина РФ, материалы совещаний работников казначейства. Информационную основу исследования составили нормативные акты, определяющие статус федерального казначейства, методические рекомендации Главного управления федерального казначейства по организации внедрения казначейских технологий. Применялись также следующие методы: диалектический, логический, системного и ситуационного анализа, экспертных оценок.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем.

1. Раскрыта эволюция создания и развития системы централизованного управления финансами Российского государства: княжеская, а затем царская казна (до 1512г.), Казна или Казенный Приказ (Двор) (1512г.), Соборное Уложение (1649г.), Счетная или Казначейская контора (1708г.), Экспедиция о государственных доходах (1773г.), Главные Департаменты (конец 90-х гг. 18-го века), Дела государственной эконо-

мии (1802г.), Департамент государственной экономии Государственного Совета (1810г.), Департамент Государственного казначейства Министерства финансов (1821г.), Департамент государственного казначейства Народного банка РСФСР (1918г.), Комиссия депутатов Советов народных депутатов РСФСР (1991г.), Федеральное казначейство Министерства финансов РФ (1992г.).

2. Определены основные этапы перехода к казначейской системе исполнения бюджета в регионах: создание органов федерального казначейства в субъектах федерации; централизация доходов и средств федерального бюджета на счетах органов казначейства с переходом к ведению единого счета; открытие лицевых счетов всем получателям бюджетных средств; введение в действие новых правил финансирования расходов бюджета; перевод в органы казначейства лицевых счетов по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти, иными прямыми получателями средств федерального бюджета и находящимися в их ведении организациями; осуществление казначейского исполнения доходов и расходов целевых бюджетных фондов; передача органам казначейства счетов по учету таможенных платежей.

3. Сформулированы методологические подходы к обеспечению комплексного казначейского контроля исполнения бюджета современной России с учетом функционирования единого счета - управление государственным долгом; внедрение в практику органов казначейства оценки экономической целесообразности с помощью аудита; исполнение федеральным казначейством бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов. Раскрыт ряд принципов построения системы казначейства на примере Краснодарского края: научность, сочетание централизованного и децентрализованного управления, разграничение и совмещение функций между органами казначейства всех уровней, единство правовой и нормативной базы.

4. Разработаны ключевые направления сферы взаимодействия органов казначейства и субъектов бюджетного процесса. В их основе - использование единой бюджетной классификации, координация одновременного ввода нормативно-справочной информации, единой технологии комплексных ревизий, обеспечение единого информационного пространства, что в совокупности с другими факторами способствует повышению маневренности государственных ресурсов и оптимизации финансовых потоков в бюджетной сфере.

5. Раскрыта практика функционирования трёхуровневой структуры федерального казначейства как единой централизованной системы, созданной по территориальному принципу и состоящей из: Главного

управления федерального казначейства Минфина РФ; Управлений федерального казначейства по республикам в составе России, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу; отделений федерального казначейства по городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения). При этом предложены изменения, относящиеся к третьему уровню структуры казначейства, предусматривающие выделение отделений федерального казначейства муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, городских и сельских поселений.

6. Обобщен опыт внедрения Концепции единого казначейского счета на уровне краевого Управления федерального казначейства по Краснодарскому региону и влияния централизации денежных средств на состояние государственных финансов в целом и на отдельных участников бюджетного процесса. В результате чего уточнен механизм исполнения бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов органами федерального казначейства, который включает: оперативное планирование и прогнозирование, управление бюджетными средствами на основе консолидации их на счетах казначейства, обслуживание расходов и доходов, осуществление бухгалтерского учета; составление отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также контроль за использованием средств бюджетов всех уровней.

7. Определены основные направления совершенствования контроля казначейского исполнения бюджета - реформирование правового обеспечения деятельности органов казначейства, его обновление; улучшение учета территориальными структурами казначейства доходов и расходов соответствующих бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, средств, поступающих от вышестоящих бюджетов; распространение современных информационных казначейских технологий на разных уровнях осуществления и участках бюджетного процесса, в т. ч. внедрение электронного документооборота и системы электронных платежей; повышение профессионализма работников органов казначейства, их ответственности и стимулирования эффективного контроля казначейского исполнения бюджета.

Основные положения диссертации, которые выносятся на защиту:

- доказательство необходимости реализации специальной программы развития органов федерального казначейства в регионе, которая предполагает расширение функций казначейства в целях осуществления контроля за процессом исполнения федерального бюджета, применение прозрачной системы бухгалтерского учета, отражающей использование финансовых ресурсов страны, а также обеспечивающей управление указанными ресурсами и их аудит;

занными ресурсами и их аудит;

- уточнение, что оптимальное осуществление контроля казначейского исполнения бюджетов существенно зависит от объема функциональной обеспеченности казначейской системы, которая позволяет консолидировать финансовые и информационные потоки, гарантировать защиту информации;

- констатацию, что введение единого казначейского счета в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля над целевым расходованием средств, создают реальные предпосылки эффективного управления и целевого использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса;

- обоснование необходимости разработки ряда новых функциональных процессов, обеспечивающих прохождение финансовых потоков в ходе исполнения федерального бюджета через федеральное казначейство и консолидацию всех ресурсов на едином счете, а также перевод счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в систему казначейства.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в нём положения представляют собой методологическую основу построения системы органов казначейства, механизмов казначейского исполнения бюджета, а также могут использоваться как рекомендации по оптимизации казначейских технологий, позволяющих получить реальный положительный эффект при их применении на практике.

Материалы исследования могут быть использованы при разработке нормативных актов по вопросам организации эффективного контроля казначейского исполнения бюджета, в учебном процессе при повышении квалификации государственных служащих различных звеньев системы казначейства (особенно субъектов федерации), а также в качестве методических разработок при совершенствовании системы казначейства на региональном уровне.

Апробация результатов исследования подтверждается тем, что предложенные в нём разработки успешно реализуются в деятельности территориальных органов федерального казначейства Краснодарского края.

Основные выводы и предложения, содержащиеся в работе, докладывались автором на заседаниях методического совета при Главном управлении федерального казначейства Минфина России в ноябре 2003г., на многочисленных совещаниях работников Управления федерального казначейства по Краснодарскому краю, в котором соискатель трудится многие годы.

Основные положения диссертационной работы содержатся в вы-

пушенном автором в 2003 году учебно-методическом пособии «Казначейство в России: стратегия и практика деятельности» и четырёх других публикациях в периодических изданиях и средствах массовой информации общим объемом около 11 п. л.

Структура диссертации включает введение, три главы, содержащих семь параграфов, заключение, список использованных источников и литературы и приложения.

II: ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается актуальность темы, раскрывается общее состояние и степень ее изученности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, дается научная новизна, основные положения, выносимые на защиту, практическая значимость и апробация полученных результатов.

В первой главе исследования «Теоретические основы становления системы казначейства Российской Федерации» рассматриваются финансово-экономическое содержание казначейской системы, предпосылки ее возрождения и этапы становления, а также статус и организационная структура органов федерального казначейства в финансово-бюджетной системе страны.

Отмечается, в частности, что институт казначейства в системе органов власти России прошел сложный и длительный путь эволюции.

Учет расходования и поступления денежных средств осуществлялся на Руси как княжеской, так и царской казной. С годами менялись названия структур управления. Это были: Приказ, Коллегия, Министерство, Наркомат, а сейчас - специальная служба Минфина РФ.

Обобщая характеристику рассмотренной в диссертации эволюции системы казначейства, автор подчеркивает, что в России учет исполнения бюджета и контроль над расходованием государственных средств долгое время осуществлялся посредством именно данного института

Ему на смену после более 70 летнего советского периода пришла банковская система кассового исполнения бюджета.

В соответствии со ст. 17 Закона РСФСР от 10.10.1991г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», был установлен новый порядок исполнения бюджетов, отнесенный к компетенции Совета Министров РСФСР. Однако от контроля над расходованием средств федерального бюджета Совет Министров в начале 90-х годов устранился. Согласно ст. 19 вышеназванного Закона, данная функция вменялась комиссии депутатов соответствующего уровня Советов народных депутатов.

Возврат к казначейской системе исполнения бюджета был продиктован объективными факторами, историческим отечественным и зару-

бежным опытом развития государственных финансов. Эволюция государственного и финансового устройства России и её правопреемников не всегда имела последовательный и преемственный характер, причиной чего можно назвать революционные преобразования. Тем не менее, вполне определенно можно констатировать, что казначейская система управления государственными финансами в стране традиционна и исторически предопределена.

Содержание казначейской системы исполнения бюджета можно сформулировать следующим образом:

- создание органа, в функции которого входят обработка платежей, ведение бухгалтерского учета соответствующего бюджета, составление бюджетной отчетности и осуществление финансового управление средствами бюджета;

- консолидация финансовых ресурсов на едином счете бюджета («Казначейском счете») в учреждениях Центрального банка РФ;

- внедрение наиболее совершенных технологий ведения операций в ходе исполнения бюджета, и обеспечение их централизованного учета в Главной книге казначейства по соответствующему бюджету и т.д.1

Казначейская система исполнения бюджетов является сложной структурой, выступающей своего рода механизмом, обеспечивающим эффективное функционирование бюджетной системы посредством управления бюджетными потоками. В этом, как указывается в диссертации, и проявляется одна из существенных сторон казначейской системы. Централизация и конкретность в управлении бюджетными ресурсами реализуются в свойство эффективного функционирования бюджетной системы в целом.

В качестве одного из неотъемлемых условий реализации задач, поставленных перед федеральным казначейством определено последовательное и значительное сокращение количества банковских счетов по учету доходов и средств федерального бюджета путем внедрения единого счета федерального казначейства. Суть такого подхода состоит в цен-

1 В Бюджетном кодексе РФ содержание казначейского исполнения бюджетов концентрируется в понятии «управления счетами» бюджетов и функциями «кассиров», при этом органы казначейской системы как бы отождествляются с органами исполнительной власти. «В Российской Федерации, - указывается в ст. 215 Бюджетного кодекса РФ, - устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений». (Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Изд-во НОРМА, 2001. С. 115).

трализации учета и оптимизации потоков движения доходов и средств федерального бюджета на едином казначейском счете (ЕКС). Он позволяет перейти к качественно новой системе финансового планирования, которая обеспечивает: прогнозирование наличия денежных средств с целью обеспечения бесперебойного финансирования расходов федерального бюджета; установление периодов и объемов кассового дефицита; своевременное обслуживание долга и управление им; определение вариантов финансирования расходов в периоды кассового дефицита.

В диссертации отмечается, что статус органов федерального казначейства, входящих в систему Министерства финансов РФ, закреплен нормами законодательства, конкретно положениями глав 18, 19 Бюджетного кодекса РФ. Казначейство является участником бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями на федеральном уровне. Основная часть норм Бюджетного кодекса РФ, касающихся регулирования компетенции органов федерального казначейства, отведена установлению их функций и полномочий в процессе исполнения федерального бюджета.

Кроме того, Кодексом определяется ответственность органов федерального казначейства, виды финансового контроля, осуществляемого данными органами, а также меры ответственности, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства.

Структура органов федерального казначейства трехуровневая.

Первый уровень — Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ, которое является подразделением центрального аппарата данного министерства и подчиняется Министру финансов России. Казначейство возглавляет руководитель федерального казначейства — начальник Главного управления федерального казначейства Минфина, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством страны по представлению Министра финансов РФ.

Второй уровень — Управления федерального казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу. Они возглавляются руководителями, назначаемыми и освобождаемыми от должности Министром финансов РФ по представлению руководителя казначейства - начальника Главного управления федерального казначейства Министерства финансов России.

Третий уровень - отделения федерального казначейства по городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения). Они возглавляются руководителями, назначаемыми и освобождаемыми от должности начальниками вышестоящих органов казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, авто-

номным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу.

Вместе с тем, представляется, что структура третьего уровня системы федерального казначейства нуждается в дальнейшем совершенствовании. Целесообразно, на наш взгляд, создание соответствующих отделений в муниципальных районах, городских округах, внутригородских территориях городов федерального значения, городских и сельских поселениях. В этом случае она будет соответствовать двухуровневой структуре бюджетного устройства (муниципального и местного), о которой дискуссии по существу уже заканчиваются в виду преобладающего мнения о полезности именно такого подхода. Более того, вся структура федерального казначейства в таком случае также будет соответствовать четырёхуровневой структуре бюджетного устройства страны.

Соискатель отмечает, что в настоящее время в России установлено казначейское исполнение бюджетов, при котором на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Содержание казначейского исполнения бюджетов в целом - это совмещенность двух потоков - потока доходов и потока расходов - в руках одного и того же органа, что позволяет централизовать, концентрировать, экономить, высвобождать и эффективно использовать в процессе финансирования бюджетные ресурсы без использования или при минимизации встречных потоков.

Развитие казначейской системы и совершенствование ее деятельности является одним из приоритетов в проведении новой бюджетной политики государства, которое обеспечивает необходимые условия для полноценной функциональной деятельности федерального казначейства, имеющего достаточно разветвленную территориальную структуру, где работают 54 тысячи специалистов.

Вторая глава диссертации «Функционирование казначейской системы в современных условиях» посвящена основным элементам казначейской системы исполнения бюджета, реализации Концепции ЕКС и оценке казначейского управления государственными финансами.

Выделены, в частности, четыре основные элемента казначейского исполнения федерального бюджета (табл. 1): кассовое исполнение бюджетов разных уровней бюджетной системы по доходам (табл. 2); казначейское исполнение бюджета по расходам (табл. 3); бухгалтерский учет и отчетность органов федерального казначейства; контрольные полномочия органов федерального казначейства и механизм их реализации

Автор указывает при этом, что даже наличие достаточно развитой правовой базы в отсутствие механизмов и технологий реализации, предоставленных им полномочий, не позволяет органам казначейства с пол-

ной эффективностью выполнять стоящие перед ними задачи.

Таблица 1

Исполнение федерального бюджета в Краснодарском крае в 19942003 гг.

Показатели Единицы измер. Годы

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Доходы млрд.руб 1,0 2,7 3,2 2,3 2,8 8,3 11,6 16,3 26,9 30,9

Темп роста % 270,0 118,5 71,9 121,7 296,4 139,8 140,5 165,0 114,9

Расходы млрд.руб 0,2 1,0 2,1 3,3 3,0 5,2 7,9 16,3 29,1 32,9

Темп роста % 500 210 157,1 90,9 173,3 151,9 206,0 178,5 113,0

Превышение доходов над расходами млрд.руб 0,8 1,7 1,1 -1,0 -0,2 3,1 3,7 0 -2Д -2,0

В определенной мере ситуацию смягчает внедрение Концепции функционирования единого счета федерального казначейства Минфина России по учету доходов и средств федерального бюджета, которая принята, например, в Краснодарском крае и предполагающая на первом этапе совершенствование системы аккумулирования доходов федерального бюджета, а на втором - централизацию доходов на балансовых счетах Управления и Отделений федерального казначейства.

Таблица 2

Динамика исполнения федерального бюджета в Краснодар__ском крае по доходам 2003 года_

Показатели

I кв.

II кв.

III кв.

IV кв.

Итого

Исполнено по доходам федерального бюдже-рублей_

6,1

7,2

7,9

9,7

30,9

Темп роста к предшествующему периоду, %

69,3

118,0

109,7

122,7

114,9

Удельный вес в годовом объеме доходов, %

19,8

23,4

25,6

31,2

100,0

В диссертации отмечается, что казначейское исполнение бюджетов в России может быть признано эффективным тогда, когда оно обеспечит учет доходов, финансирование дефицита бюджета, полномасштабное осуществление всех операций с бюджетными средствами, и непрерывный и качественный контроль за их движением.

Уже в 2004 году 98% средств федерального бюджета, включая финансирование Министерства Обороны и других силовых ведомств, проходит через счета органов федерального казначейства. Кроме этого, все средства, получаемые федеральными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, также аккумулируют-

ся на лицевых счетах, открытых в органах казначейства.

Таблица 3

Динамика исполнения федерального бюджета в Красно дар-

Показатели I кв II кв. III кв. IV кв. Итого

Исполнено по расходам федерального бюджета, млрд. рублей 6,8 8,3 6,6 ПД 32,9

Темп роста к предшествующему периоду, % 76,4 122,0 79,5 169,7 113 (к 2002году)

Удельный вес в годовом объеме расходов, % 20,7 25 Л 20,1 34,0 100,0

В целом объем работы, выполняемой отделениями федерального казначейства по учету доходов, после внедрения ЕКС уменьшился приблизительно на 95 % по всему Управлению, с учетом отделений на 60 %. Эффективность функционирования единого счета можно увидеть также в минимизации влияния субъективного фактора - квалификации конкретного специалиста - на конечный результат исполнения бюджетов по доходам (табл. 4).

Таблица 4

Некоторые показатели эффективности внедрения ЕКС в Крас-

нодарском крае в 2003 г.

Операции До перехода на ЕКС* После перехода на ЕКС 40101 2003г.

1. Среднедневное количество платежных документов 35000 35000

2. Время обработки одного платежного документа 1 мин. 0,2 сек.

3. Общее время обработки всех платежных документов 580 часов 1,9 часа

4. Время обработки заключений ф. №21, уведомлений налоговых органов 26 часов 0,7 часа

5. Технологические операции (проверка целостности, переиндексирование, копирование и т.д.) 8 часов 1 час

6. Моделирование закрытия операционного дня 5 часов 0,5 часа

7. Формирование исходящих платежных поручений 5 часов 0,5 часа

8. Формирование отчетов для государственных органов 10 часов 1 час

ИТОГО 634 часов 5,8 часа

* До перехода в 2002 году на ЕКС при расчете приведенных показателей автором принималась во внимание продолжительность операции по краю в целом, т. е. суммировалась длительность операции в каждом отделении федерального казначейства.

В результате новшества произошло уменьшение количества специалистов органов федерального казначейства Краснодарского края,

обеспечивающих обработку операционного дня. До перехода на ЕКС их общая численность составляла 205, а теперь - 35 человек. Это позволило мобилизовать высвободившиеся кадры на более загруженные участки работы.

Сравнение процесса обработки в течение операционного дня Управления в настоящее время с операционным днем отделения федерального казначейства по г. Краснодару до перехода к единому счету по учету доходов характеризуется следующими данными. Среднедневной объем платежных документов Управления составляет 35 тыс. ед., Отделения федерального казначейства по г. Краснодару - 10 тыс. ед., то есть около 28 % от общего объема. Соответственно, и количество других документов, на основании которых осуществляется учет органами федерального казначейства в Управлении, превышает численность документов в Отделении приблизительно в аналогичном соотношении.

Подводя итог, можно отметить реальные положительные результаты внедрения ЕКС на территории Краснодарского края. Сократилось время поступления доходов от фактической уплаты налогов и сборов до момента их зачисления в федеральный, краевой и местные бюджеты.

Вследствие наличия единственного счета для зачисления всех видов доходов с их последующим разграничением по уровням бюджетов, наблюдается постепенное снижение сумм средств невыясненных поступлений. После завершения работы по поэтапному переводу отделений федерального казначейства на работу в режиме единого счета и переходу к централизованному учету доходов на уровне Управления федерального казначейства суммы невыясненных поступлений сократились в три с половиной раза.

С переходом на ЕКС возникли преимущества и для самих налогоплательщиков. Так, единственный счет по учету доходов, открытый Управлению федерального казначейства, исключает зачисление доходов на несоответствующие счета и, значит, применение санкций за несвоевременную уплату налогов и сборов по указанной причине.

Поскольку функционирование в режиме ЕКС предусматривает оформление всех возвратов и зачетов налогоплательщикам излишне уплаченных, излишне взысканных налогов и сборов в электронном виде, это позволяет существенно сократить время на их обработку и уменьшить вероятность возникновения ошибки. Кроме того, уменьшился срок исполнения заключений на возврат излишне уплаченных (взысканных) налогов и сборов.

В третьей главе работы «Совершенствование казначейского контроля исполнения бюджета в регионе» раскрываются вопросы нормативно-правового обеспечения развития федерального казначейства

и казначейских технологий при исполнении бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов.

Автор исходит из того, что стабильность функционирования казначейской системы, качество и полномасштабность выполнения стоящих перед ней задач находится в прямой зависимости от состояния государственно-правового регулирования данного института. В диссертации показано, что в настоящее время статус, компетенция, структура федерального казначейства законодательно определены. Вместе с тем, на его взгляд, для завершения формирования института казначейского исполнения бюджета требуется обособление его либо в самостоятельном разделе Бюджетного кодекса РФ, либо в отдельном правовом акте.

Кроме того, для укрепления и развития статуса федерального казначейства должно приобрести приоритетное значение совершенствование уже имеющейся правовой основы его деятельности. Наиболее важным в этом направлении является устранение противоречий в системе норм самого бюджетного права.

В первую очередь, требуют приведения в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ нормативные акты, регулирующие правовое положение, функции и задачи органов федерального казначейства. Более того, сам Бюджетный кодекс РФ и принятые в соответствии с ним нормативные акты нуждаются в доработке и внесении поправок в части положений о мерах принуждения, применяемых органами федерального казначейства к нарушителям бюджетного законодательства.

Так, статья Бюджетного кодекса, определяющая состав бюджетного правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств, не предусматривает возможность применения иных санкций за указанное нарушение, кроме административного штрафа и взыскания самой суммы нецелевого использования и не содержит отсылочных норм к иным законодательным актам. Следовательно, возникает вопрос о правомерности применения штрафа за указанный состав бюджетного правонарушения в отношении возвратных средств, как это предусмотрено законом о бюджете на соответствующий год. Если в отношении нарушителей бюджетного законодательства - бюджетных учреждений, применение штрафов к юридическому лицу не логично и нецелесообразно, то в случае использования средств не по целевому назначению, предоставленных иным бюджетополучателям, то есть на возвратной основе, взыскание штрафных санкций обоснованно и необходимо.

Принятая во исполнение положений Бюджетного кодекса Инструкция о порядке применения органами казначейства мер принуждения также содержит некоторые противоречия его нормам. Например, порядок бесспорного списания бюджетных средств определен статьей 285

Бюджетного кодекса РФ в отношении лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства. Однако в Инструкции речь идет уже не только о лицевых счетах бюджетополучателей, но и об иных счетах получателей бюджетных средств, открытых в кредитных организациях.

В этой же статье Кодекса установлено, что Постановление о бесспорном списании денежных средств принимается в течение 10 дней после составления акта проверки, а в Инструкции назван такой же срок, только он начинает исчисляться с момента получения органом федерального казначейства акта проверки.

Кроме того, в Инструкции отсутствует предусмотренная Бюджетным кодексом РФ мера принуждения в виде вынесения органами федерального казначейства предупреждений руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также положения о применении административной ответственности.

Следует различать также правоотношения, регулируемые налоговым законодательством от правоотношений, подпадающих под действие бюджетного законодательства, поскольку на практике это имеет большое значение при реализации полномочий органами власти субъектов федерации в части изменения срока уплаты обязательных платежей в бюджет. Принятие соответствующих решений в отношении федеральных налогов и сборов, являющихся федеральными регулирующими доходами, приводит к неправомерному вмешательству в сферу межбюджетных правоотношений, которая относится к ведению России.

При реализации функции контроля над соблюдением бюджетного законодательства возникает ситуация, когда в результате недостаточно четкого законодательного регулирования происходит дублирование контрольной работы органов, наделенных административными полномочиями.

Дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы в целях развития казначейства в современных условиях предполагает определение новых подходов к построению и осуществлению функций казначейства. Последнему важно придать такие свойства, которые позволили бы ему успешно решать общие задачи и способствовали бы устранению имеющихся недостатков отечественной бюджетно-финансовой системы.

Видимо, в ближайшие годы казначейской системе придется реали-зовывать и осваивать те изменения в межбюджетных отношениях, которые связаны с новым этапом реформирования бюджетного федерализма.

Развитие бюджетных реформ, продолжающееся законодательное регулирование устройства и функционирования финансовой системы го-

сударства, требуют создания единой и централизованной казначейской системы для кассового обслуживания исполнения не только федерального бюджета, но и всех уровней бюджетной системы РФ. При этом, естественно, единые казначейские технологии исполнения бюджетов, кроме прочего, призваны учитывать всю систему казначейского контроля над осуществлением бюджетного процесса, включая предварительный, текущий и последующий контроль.

Одним из решающих факторов, определяющих эффективность казначейской системы управления государственными финансовыми средствами, по мнению автора, являются информационные технологии, информационное и программное обеспечение. Их совершенствование, а также использование при исполнении бюджетов субъектов России и местных бюджетов позволит, не нарушая установленных Конституцией РФ принципов разграничения сфер полномочий и компетенции между органами государственной власти субъектов федерации и федеральными органами исполнительной власти, создать условия для оптимального управления финансовыми ресурсами государства. Внедрение же унифицированных процедур и стандартов учета и отчетности обеспечит прозрачность движения бюджетных потоков, сократит издержки на содержание расчетно-платежной сети и позволит повысить уровень автоматизированной обработки информации.

В заключении диссертации представлены основные теоретические положения, практические выводы и рекомендации автора.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Гуральников С. Б. Казначейство в России: стратегия и практика деятельности. - Краснодар, 2003. - 9,5 пл.

2. Гуральников С. Б. Способы заключения договоров. // БиНО: некоммерческие организации. 2003. № 6 (54). - 0,3 п.л.

3. Гуральников С. Б. Что считать заключенным договором при совершении сделок бюджетополучателями. // БиНО: бюджетные организации. 2003. № 7 (55). - 0,5 п.л.

4. Гуральников С. Б. Виды и механизмы предоставления государственной поддержки агропромышленному комплексу края из федерального бюджета. // Нормативные акты для бухгалтера Краснодарского края. 2003. №7.-0,2 пл.

5. Гуральников С. Б. Контроль за инвестициями - вклад в безопасность страны. // Вечернее образование: востребованность десятилетия (1992-2002). - М: РАГС, 2003.-0,35 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических

наук

Гуральников Сергей Борисович

Тема диссертационного исследования Федеральное казначейство: становление,.функционирование и совершенствование контроля исполнения бюджета в регионе

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич

Изготовление оригинал-макета Гуральников Сергей Борисович

Подписано в печать сентября 2004 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПИТ РАГС. Заказ № 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

щ16 7 7 7

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Гуральников, Сергей Борисович

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ КАЗНАЧЕЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1. Финансово-экономическое содержание казначейской» системы, предпосылки ее возрождения и этапы становления.

1.2. Статус и организационная структура органов федерального. казначейства в финансово-бюджетной системе страны.

Глава 2. ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ В

СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ.

2.1 Основные элементы казначейской системы исполнения бюджета.

2.2. Реализация Концепции функционирования единого казначейского счета.

2.3 Оценка казначейского управления государственными финансами.

Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОГО КОНТРОЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В РЕГИОНЕ.

3.1. Нормативно-правовое обеспечение развития казначейского контроля

3.2. Развитие казначейских технологий контроля исполнения бюджетов

Диссертация: введение по экономике, на тему "Федеральное казначейство: становление, функционирование и совершенствование контроля исполнения бюджета в регионе"

Актуальность темы исследования определяется выбором новых приоритетов дальнейшего совершенствования бюджетной системы, в условиях, когда первостепенными задачами государства являются оптимизация финансового управления, усиление контроля над финансовыми потоками, повышение эффективности формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Суть происходящих изменений в государственной бюджетной политике можно охарактеризовать как аккумулирование федеральных бюджетных средств у одного государственного органа, обладающего полномочиями по обеспечению их управляемости и подконтрольности, владеющего информацией о состоянии государственных финансов.

Современное казначейское исполнение бюджета — это эволюционирующий государственный институт. Учитывая масштабность и актуальность задач, поставленных перед органами федерального казначейства, развитие данного финансового института должно опираться на осмысленный опыт его функционирования и разработку теории и практики управления и роли органов федерального казначейства в этом процессе.

Состояние научной разработанности проблемы. Изучение опубликованных работ по теме исследования показывает, что, несмотря на многовековую историю, институт федерального казначейства продолжает оставаться объектом полемики разного рода взглядов и мнений. Даже при наличии полярных оценок, большинство ученых приходит к заключению о необходимости становления и дальнейшего развития обозначенных структур в финансово-экономической системе страны1. Отмечается, что федеральное

1 См.: Прокофьев С.Е. Федеральное казначейство России на рубеже веков: региональный аспект. - Саратов, 2001; Романенков А.И. Федеральное казначейство и бюджетная реформа. - Псков, 2000; Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: Экономическая казначейство, хотя и относительно молодая структура в России, тем не менее, развивается она динамично с учетом традиций и быстро наращивает новый опыт эффективной работы.

Многие теоретические и практические аспекты проблем функционирования бюджетов различного уровня, их взаимодействия с участниками бюджетного процесса широко освещены отечественными и зарубежными учеными-экономистами. Общетеоретические и методологические вопросы формирования и использования бюджетных ресурсов исследуются в трудах: Л.Г. Барановой, А.М. Бирмана, Т.В. Брайчева, О.В. Врублевской, А.З. Да-дашева, А.Г. Игудина, Ю.И. Любимцева, Т.Г. Нестеренко, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Б.Е. Пенькова, И.В. Подпориной, Е.В. Пономаренко, М.В. Романовского, В.Н. Сумарокова, С.Н. Хурсевича и др. Анализ регионального развития межбюджетных отношений представлен в работах АЛ. Быстря-кова, А.Г. Гранберга, В.И. Клисторина, В.Н. Лексина, A.C. Маршаловой, В.Е. Селиверстова, С.А. Суспицына, А.Н. Швецова. Среди изданий, раскрывающих исполнение бюджетов различного уровня на основе казначейской системы, особое место занимают исследования О.Н. Бетина, П. Десая, Б. Н. Серкова, A.B. Смирнова и др. Управлению денежными потоками посвящены публикации А.Г. Куликова, В.Д. Мехрякова, Т.Г Нестеренко В.К. Сенчагова, В.П. Ширяева и др. Вопросам роли и места казначейства в бюджетной системе развитых стран и в странах переходной экономики много внимания уделено в работах зарубежных авторов Л. Гарамфалви, П. Мартинес-Мендеса, Р. У. Рефьюза, П. Паренте, А. Премчанды, Б. Питерса, Терезы Тер-Минассяна, А. Хешим и др. Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеют докторские диссертации В. П. Горегляда, В. Б. теория и политика. - М, 2000; Алавердов А.Р. Основы теории финансов. - М., 1999; Романовский М.В., Врублевская О.В., Иванова Н.Г. Основы теории и практики государственных финансов. - СПб., 1998; Абалкин Л.И. Курс переходной экономики. — М., 1997.

Христенко и кандидатские работы С.К. Ахмедова, Б.В. Бриля, В.В. Воропаева, П.П. Сушкевича, Б.Н. Теребиленко и др.

В то же время в условиях формирования бюджетной системы как одного из ведущих звеньев государственного управления экономикой многие аспекты методологического и практического характера, связанные с казначейской системой исполнения бюджетов, пока еще не решены. Существует серьезное отставание в изучении проблем функционирования казначейской системы вообще и на региональном уровне, в особенности. Нуждаются в дальнейшем теоретическом и практическом осмыслении построение и развитие федерального казначейства как целостной системы, способной изменить и усовершенствовать исполнение бюджетов, особенно в части контроля данного процесса.

С учетом изложенного, комплексное рассмотрение становления, функционирования и важных направлений совершенствования практики управления финансами государства при казначейской системе исполнения бюджета, включая вопросы казначейского контроля бюджетного процесса в регионе, имеет большое теоретическое и практическое значение. Это и обусловило выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических и практических аспектов становления, функционирования казначейской системы и совершенствования казначейского контроля исполнения бюджета в регионе.

Реализация поставленной цели предопределила решение следующих задач:

• конкретизировать финансово-экономическое содержание казначейской системы, предпосылки её возрождения и этапы становления;

• определить организационную структуру органов федерального казначейства в финансово-бюджетной системе страны;

• уточнить основные элементы казначейской системы исполнения бюджета и направления реализации единого казначейского счета;

• оценить казначейское управление государственными финансами, уделив особое внимание казначейскому исполнению бюджетов;

• сформулировать предложения по развитию системы федерального казначейства, включая казначейский контроль бюджетного процесса;

• обосновать и раскрыть казначейские технологии при исполнении бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов.

Объектом исследования являются многообразные структуры системы казначейства России, осуществляющие контроль исполнения бюджета в регионе.

Предметом исследования выступают финансово-бюджетные отношения, складывающиеся в процессе становления и~ развития казначейской системы исполнения бюджета в условиях рыночной экономики региона.

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды отечественных и зарубежных экономистов по теории государственного управления финансами, истории казначейства России. Аналитической базой обеспечения достоверности полученных выводов и предложений явились законодательные акты Российской Федерации и Краснодарского края, постановления и распоряжения федеральных органов управления, данные Минэкономики и Минфина РФ, материалы совещаний работников казначейства. Информационную основу исследования составили нормативные акты, определяющие статус федерального казначейства, методические рекомендации Главного управления федерального казначейства по организации внедрения казначейских технологий. Применялись также следующие методы: диалектический, логический, системного и ситуационного анализа, экспертных оценок.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем.

1. Раскрыта эволюция создания и развития системы централизованного управления финансами Российского государства: княжеская, а затем царская казна (до 1512г.), Казна или Казенный Приказ (Двор) (1512г.), Соборное Уложение (1649г.), Счетная или Казначейская контора (1708г.), Экспедиция о государственных доходах (1773г.), Главные Департаменты (конец 90-х гг. 18-го века), Дела государственной экономии (1802г.), Департамент государственной экономии Государственного Совета (1810г.), Департамент Государственного казначейства Министерства финансов (1821г.), Департамент государственного казначейства Народного банка РСФСР (1918г.), Комиссия депутатов Советов народных депутатов РСФСР (1991г.), Федеральное казначейства Министерства финансов РФ (1992г.).

2. Определены основные этапы перехода к казначейской системе исполнения бюджета: создание органов федерального казначейства в субъектах федерации; централизация доходов и средств федерального бюджета на счетах органов казначейства с переходом к ведению единого счета; открытие лицевых счетов всем получателям бюджетных средств; введение в действие новых правил финансирования расходов бюджета; перевод в органы казначейства лицевых счетов по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, федеральными органами исполнительной власти, иными прямыми получателями средств федерального бюджета и находящимися в их ведении организациями; осуществление казначейского исполнения доходов и расходов целевых бюджетных фондов; передача органам казначейства счетов по учету таможенных платежей.

3. Сформулированы методологические подходы комплексного поступательного становления и функционирования казначейского контроля исполнения бюджета современной России с учетом функционирования единого счета - управление государственным долгом; внедрение в практику работы органов казначейства аудита экономико-финансовой целесообразности расходов бюджета; исполнение федеральным казначейством бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов. Раскрыт ряд принципов построения системы казначейства на примере Краснодарского края: научность, сочетание централизованного и децентрализованного управления, разграничение и совмещение функций между органами казначейства всех уровней, единство правовой и нормативной базы.

4. Разработаны ключевые направления взаимодействия органов казначейства и субъектов бюджетного процесса. В их основе - использование единой бюджетной классификации, координация одновременного ввода нормативно-справочной информации, единой технологии комплексных ревизий, единого информационного пространства, что в совокупности с другими факторами способствует повышению маневренности государственных ресурсов и оптимизации финансовых потоков в бюджетной сфере.

5. Раскрыта практика функционирования трёхуровневой структуры федерального казначейства как единой централизованной системы, созданной по территориальному принципу: Главного управления федерального казначейства Минфина РФ; Управлений федерального казначейства по республикам в составе России, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу; отделений федерального казначейства по городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения). При этом предложены изменения, относящиеся к третьему уровню структуры казначейства с выделением отделений федерального казначейства муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, городских и сельских поселений.

6. Обобщен опыт внедрения Концепции единого казначейского счета 8 на уровне краевого управления федерального казначейства по Краснодарскому региону и влияния централизации денежных средств на состояние государственных финансов в целом и на отдельных участников бюджетного процесса. Уточнен механизм исполнения бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов органами федерального казначейства, который включает: оперативное планирование и прогнозирование, управление бюджетными средствами на основе консолидации их на счетах казначейства, обслуживание расходов и доходов, осуществление бухгалтерского учета; составление отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также контроль за использованием средств бюджетов всех уровней.

7. Определены основные направления совершенствования контроля казначейского исполнения бюджета - реформирование правового обеспечения деятельности органов казначейства, его обновление; улучшение учета территориальными структурами казначейства доходов и расходов соответствующих бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, средств, поступающих от вышестоящих бюджетов; распространение информационных казначейских технологий на разных уровнях осуществления и участках бюджетного процесса, в т. ч. внедрение электронного документооборота и системы электронных платежей; повышение профессионализма работников органов казначейства, их ответственности и стимулирования эффективного контроля казначейского исполнения бюджета.

Основные положения диссертации, которые выносятся на защиту:

- доказательство необходимости реализации специальной программы развития органов федерального казначейства в регионе, которая предполагает расширение функций казначейства в целях осуществления контроля над процессом исполнения федерального бюджета, создание прозрачной системы бухгалтерского учета, отражающей использование финансовых ресурсов страны, а также обеспечивающей управление указанными ресурсами и их аудит;

- уточнение, что оптимальное осуществление контроля казначейского исполнения бюджетов существенно зависит от объема функциональной обеспеченности казначейской системы, которая позволяет, кроме прочего, консолидировать финансовые и информационные потоки, гарантировать защиту информации;

- констатацию, что введение единого казначейского счета в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля над целевым расходованием средств, создают реальные предпосылки эффективного управления и целевого использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса;

- обоснование необходимости разработки новых функциональных процессов, обеспечивающих прохождение финансовых потоков в ходе исполнения федеральн ого- бюджета через федеральное казначейство и консолидацию всех ресурсов на едином счете, а также перевод счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в систему казначейства.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в нём положения представляют собой методологическую основу построения системы органов казначейства, механизмов казначейского исполнения бюджета, а также как рекомендации по оптимизации казначейских технологий, позволяющих получить реальный положительный эффект при их применении на практике.

Материалы исследования могут быть использованы при разработке нормативных актов по вопросам организации эффективного контроля казначейского исполнения бюджета, в учебном процессе при повышении квалификации государственных служащих различных звеньев системы казначейства (особенно субъектов федерации), а также в качестве методических разрабою ток при совершенствовании системы казначейства на региональном уровне.

Апробация результатов исследования заключается в том, что предложенные в нём разработки успешно реализуются в деятельности территориальных органов федерального казначейства Краснодарского края.

Основные выводы и предложения, содержащиеся в работе, докладывались автором на заседаниях методического совета при Главном управлении федерального казначейства Минфина России в ноябре 2003г., многочисленных совещаниях работников Управления федерального казначейства по Краснодарскому краю, в котором соискатель трудится многие годы.

Основные положения диссертационной работы содержатся в выпущенном автором в 2003 году учебно-методическом пособии «Казначейство в России: стратегия и практика деятельности» и пяти других публикациях в средствах периодических изданий и массовой информации общим объемом более 8 пл.

Структура диссертации включает введение, три главы, содержащих семь параграфов, заключение, список использованных источников и литературы и приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Гуральников, Сергей Борисович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исходя их поставленной цели настоящей работы, исследование позволяет сделать как теоретические, так и практические выводы, касающиеся развития казначейских технологий. Они состоят в следующем.

Возрождение казначейской системы исполнения бюджета, имеющей богатый исторический опыт, продиктовано созревшими в начале 90-х годов политическими и экономическими реформами в российском обществе, при которых «старая» система исполнения бюджета перестала справляться с возложенными на нее функциями.

Образование в 1992 году системы органов федерального казначейства было, на наш взгляд, безальтернативным шагом на пути к оздоровлению сферы управления государственными финансами и означало:

- создание органа, который на централизованной основе производит обработку платежей, ведет бухгалтерский учет соответствующего- — бюджета, составляет бюджетную отчетность и осуществляет финансовое управление средствами бюджета;

- консолидацию обоих потоков денежных средств, возникающих в процессе исполнения федерального бюджета - доходного и расходного, -на едином счете бюджета в учреждениях Центрального Банка РФ;

- использование наиболее совершенных технологий ведения операций в ходе исполнения бюджета и обеспечение их централизованного учета.

Процесс внедрения казначейской системы исполнения бюджета прошел непростой и длительный путь развития и становления, что было вызвано как наличием противников бюджетных реформ, так и объективными причинами - политическими и экономическими факторами.

По прошествии более десяти лет после принятия решения о создании, а в историческом масштабе, - о возрождении института федерального казначейства, можно уточнить основные этапы его развития:

- завершено образование во всех субъектах федерации территориальных органов федерального казначейства - управлений и отделений;

- доходы и средства федерального бюджета централизованы на счетах органов федерального казначейства в связи с переходом к единому счету бюджета;

- открыты лицевые счета бюджетных учреждений в казначействе;

- введены в действие новые правила финансирования расходов бюджета, в том числе, расходование бюджетных средств в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, регистрация заключенных договоров с целью контроля за объемом принимаемых бюджетных обязательств и т.п.;

- средства бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываются на счетах органов федерального казначейства.

Правовой статус федерального казначейства определен Бюджетным кодексом РФ в качестве участника бюджетного процесса, на которого возлагается казначейское исполнение федерального бюджета. Главными задачами органов казначейства являются:

- организация, осуществление и контроль над исполнением федерального бюджета Российской Федерации, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы;

- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов;

- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления России отчетности о финансовых операциях со средствами федерального бюджета;

- разработка методологических и инструктивных материалов по исполнению соответствующего бюджета и т.д.

Оценивая существующую законодательную базу, можно сделать вывод о том, что правовое положение, компетенция, статус, функции и задачи органов федерального казначейства в России большей частью урегулированы. Вместе с тем, требуется правовое регулирование данного # института либо специальным разделом Бюджетного кодекса РФ, либо отдельным правовым актом. Кроме того, актуально внесение изменений в уже существующую правовую базу с целью устранения имеющихся правовых коллизий.

Практика функционирования органов федерального свидетельствует о необходимости совершенствования нормативной базы, определяющей порядок ведения бюджетного учета, прежде всего, путем введения единого плана счетов для комплексного учета всех без исключения операций сектора государственного управления.

Анализируя деятельность органов федерального казначейства, исследование позволяет констатировать: в Российской Федерации создана полноценная, единая централизованная казначейская система исполнения бюджета, объединяющая 89 региональных управлений и более двух тысяч отделений в городах и районах.

В целях дальнейшего становления и развития института федерального казначейства, укрепления его роли в системе государственных органов по управлению государственными финансовыми ресурсами, в практику деятельности органов федерального казначейства внедряются положения Концепции функционирования единого счета федерального казначейства Минфина РФ. После завершения мероприятий переходного этапа Концепции единого казначейского счета путем осуществления централизации доходов и финансирования расходов с единого счета, открытого органам казначейства в субъектах федерации, можно сделать вывод о реальных положительных результатах внедрения ЕКС.

Основным условием работы в режиме единого казначейского счета является введение системы электронного документооборота внутри казначейской системы и со смежными информационными системами иных государственных органов, а также учреждений Центрального банка РФ. Следствием введения новой технологии исполнения бюджета являются сокращение времени поступления доходов от фактической уплаты налогов и сборов до момента их зачисления в федеральный, краевой и местные бюджеты, так как при автоматизированной обработке электронных платежных документов казначейством произошло уменьшение затрат на обработку выписки банка и на распределение поступающих доходов между бюджетами всех уровней.

Реализация второго этапа перехода к единому казначейскому счету позволила произвести аккумулирование остатков средств на лицевых счетах клиентов, а также организовать осуществление операций по расходам (кроме наличных выплат), на уровне территориальных органов федерального казначейства в субъектах федерации.

Эта работа является переходным этапом концентрации всех государственных финансовых ресурсов на едином счете федерального казначейства, открытом в Главном управлении федерального казначейства Минфина России, с целью уменьшения остатков средств федерального бюджета на счетах территориальных органов казначейства.

Осуществление задач по внедрению ЕКС позволит Правительству РФ иметь полную и достоверную информацию о финансовых ресурсах России, в том числе, ее субъектов, необходимую для выработки точных прогнозов поступления доходов в федеральный бюджет и динамику мобилизации финансовых ресурсов на уровне субъектов РФ на прогнозируемый период.

В среднесрочной перспективе основной задачей органов федерального казначейства является реализация федеральной целевой программы развития органов федерального казначейства.

Программа предусматривает разработку и расширение функций казначейства в целях осуществления контроля над процессом исполнения федерального бюджета, создания прозрачной системы бухгалтерского учета, отражающей использование финансовых ресурсов страны, а также обеспечивающей управление указанными ресурсами и их аудит.

В рамках реализации программы завершается разработка новых функциональных процессов, обеспечивающих прохождение всех финансовых потоков в ходе исполнения федерального бюджета через федеральное казначейство и консолидацию всех ресурсов на едином счете в Центральном банке страны, а также перевод счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в систему казначейства.

Предстоит разработать новые процедуры и инструкции, которые составят правовую основу казначейской системы и внести соответствующие изменения в действующее бюджетное законодательство, обеспечить разработку информационной системы, необходимой для осуществления функциональных процессов и процедур исполнения федерального бюджета и реализация новой информационной системы в пилотных регионах и Главном управлении федерального казначейства. Выполнение этой работы потребует значительных усилий специалистов не только федерального казначейства, но и отраслевых департаментов Минфина России, а также отраслевых министерств.

Проведение работ по реформированию процесса исполнения федерального бюджета имеет также целью создание более благоприятной среды для усовершенствования процесса формирования бюджета в будущем. Обеспечение полных, своевременных и точных данных об исполнении бюджета за текущий и последующие годы позволит улучшить состояние планирования ресурсов, бюджетный процесс, контроль и управление государственными расходами.

Не менее сложной задачей является обеспечение прохождения всех финансовых потоков сектора государственного управления через систему Центрального банка России.

Решение задачи обеспечения исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации через органы федерального казначейства требует законодательного установления их обязательного кассового обслуживания. Одновременно нужна разработка правил кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Правительством РФ, а также проведения большой совместной организационной работы с финансовыми органами субъектов федерации.

Обобщение региональной практики функционирования института федерального казначейства свидетельствует о востребованности современных казначейских технологий и в субъектах федерации, и на местном уровне, а заодно и о необходимости совершенствования информационных технологий, что является одним из решающих факторов, определяющих эффективность казначейского управления государственными финансами.