Теоретические и методологические подходы к совершенствованию казначейства в современной экономической системе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Теоретические и методологические подходы к совершенствованию казначейства в современной экономической системе"

На правах рукописи

Данилина Ираида Николаевна

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ КАЗНАЧЕЙСТВА В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Чебоксары 2007

003057415

Работа выполнена на кафедре экономической теории и рыночного хозяйства экономического факультета ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И.Н.Ульянова».

Научный

руководитель: доктор экономических наук, профессор Георгий Ермолаевич Яковлев

Официальные

оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Погодина Татьяна Витальевна

кандидат экономических наук, доцент Урусова Ирина Николаевна

Ведущая

организация: Казанский государственный

финансово-экономический институт

Защита состоится «18» мая 2007 г. в 14 ч.ОО мин. на заседании диссертационного совета Д 212.301.01 при ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И.Н.Ульянова» по адресу: 428015, г.Чебоксары, ул. Университетская, д.38, корп.З, ауд.301.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И.Н.Ульянова».

Автореферат разослан « »_2007г.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор экономических наук, профессор Ь.НГКадышев

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Во второй половине 90-х годов XX века произошли коренные изменения в организации исполнения федерального бюджета в России. На этапе перехода к рыночной системе отношений государство стало искать новые формы экономических отношений, складывающихся в процессе исполнения бюджета.

Было принято решение о создании органов федерального казначейства, которое позволило определить взаимодействие между участниками бюджетного процесса, определить оптимальные формы бюджетных взаимоотношений.

Внедрение в современную экономическую систему казначейства позволило изменить организацию исполнения бюджетов, установить достаточно жесткий контроль за расходованием бюджетных средств, обеспечить более четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства.

Высокая востребованность и надежность информационной базы и другие неотъемлемые элементы деятельности казначейского исполнения бюджетов дают возможность для своевременного и эффективного принятия важнейших решений в экономике государства. В настоящее время особенно актуальным является передача органами субъектов Российской Федерации, местных финансовых органов, органов поселений своих бюджетов на полное исполнение в Казначейство России.

Построение централизованной модели казначейского исполнения бюджетов позволит более эффективно осуществлять казначейством свои полномочия, а также приведет к усовершенствованию экономических отношений, которые возникают при взаимодействии с участниками бюджетного процесса.

На современном этапе казначейство необходимо рассматривать как ведущий институт по взаимодействию с участниками бюджетного процесса, что в первую очередь будет определяться единой методологической базой проведения анализа

бюджетных показателей и использованием надежного инструментария, позволяющего осуществлять прогнозирование расходования бюджетных средств и консолидированное управление ликвидностью.

Состояние разработанности проблемы. Исследование проблемы казначейского исполнения бюджетов систематически рассматривается в научных разработках и публикациях. Существенный вклад в разработку теоретических, методологических и практических аспектов, посвященных казначейскому исполнению бюджетов, внесли такие ученые, как: А.И. Акперов, О.В.Врублевская, С.П. Головач, A.M. Година, JI.A. Дробозина, Н.Г.Иванова, И.А. Коноплева, В.Ф. Костюченко, Л.П. Кураков, С.И. Лушина, Т.Д. Маковник, Д.Б. Начинкин, Т.Г. Нестеренко, Л.Б.Пикман, И.В.Подпорина, В.М.Родионова,

В.М.Романовский, А.И. Романенкова, Б.И. Сабанти, Н.А.Саттрова, О.П. Синельникова, В.А. Слепова, В.К.Сенчагова, В.В.Сидоренко, Б.В. Сольский, Г.Б. Поляк, Йоста Юнгман и др.

Однако в научных исследованиях и публикациях в основном исследуются проблемы исполнения федерального бюджета органами федерального казначейства. Вместе с тем работ, посвященных исполнению бюджетов всех уровней Казначейством России, недостаточно. Не изученными остаются аспекты о развитии, совершенствовании и функционировании единой модели казначейского исполнения бюджетов всех уровней Российской Федерации Федеральным казначейством.

Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является определение роли и места Казначейства России в современной экономической системе, разработка модели казначейского исполнения бюджетов всех уровней.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

-исследовать экономическую сущность казначейства и экономические отношения, складывающиеся в процессе исполнения бюджетов;

-проанализировать исторический опыт развития казначейства Российского государства;

-провести анализ принципов казначейского исполнения бюджетов в зарубежных странах;

-дать оценку эффективности перехода исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства РФ;

-провести анализ взаимодействия казначейства с другими органами в процессе исполнения бюджетов по доходам и расходам;

-исследовать современные модели казначейства по исполнению бюджетов;

-разработать модель казначейского исполнения бюджетов Казначейством России.

Объектом доследования является Федеральное казначейство Российской Федерации.

Предметом исследования выступают экономические отношения, складывающиеся в процессе исполнения бюджетов органами Федерального казначейства.

Теоретическую и методологическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных экономистов по проблемам развития института казначейства.

Информационной базой диссертационного исследования послужили законодательные и нормативные акты, Указы Президента РФ, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Постановления Правительства РФ, нормативные акты, письма, материалы и отчетные данные Казначейства России, материалы конференций, симпозиумов, отчетные данные Управления федерального казначейства по Чувашской Республике.

Научная новизна диссертационного исследования: - уточнена сущность казначейства как экономической категории, выражающей отношения между участниками бюджетного процесса, возникающие в процессе исполнения бюджетов, по поводу аккумуляции доходов, их распределению и доведению до конкретных получателей средств, а также осуществлению операций по поручению бюджетополучателей;

-выявлены основные предпосылки исполнения федерального бюджета казначейством в переходный период к рыночной экономике, раскрыта эволюция создания и развития казначейства Российского Государства, выделены основные этапы разви-

тия органов федерального казначейства Российской Федерации;

-раскрыта сущность функционирования единой централизованной трехуровневой системы Казначейства России. При этом предложены изменения в организационной структуре отделений Федерального казначейства, направленные на более эффективное взаимодействие казначейства с получателями средств;

-дана оценка функционированию различных моделей казначейского исполнения бюджетов, действующих в Российской Федерации, при этом выявлены существенные недостатки, а именно отсутствие единого нормативно-правового обеспечения, информационного обеспечения, единого порядка взаимодействия со всеми участниками бюджетного процесса;

-обоснована целесообразность перевода бюджетов субъектов Российской Федерации на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства;

-предложена унифицированная модель взаимодействия органов Федерального казначейства и финансовых органов.

Практическая значимость работы. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин по макроэкономике студентам экономических специальностей Чувашского госуниверситета. Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы федеральными, региональными и местными органами власти при совершенствование организации казначейского исполнения бюджетов.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на всероссийской научно-практической конференции (Чебоксары, 2006).

Публикации. Основные результаты исследования отражены в 10 работах общим объемом 3,4 п.л.

Объем и структура диссертации.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, изложена на 187 страницах, содержит 3 таблицы, 12 рисунков и 6 приложений.

2.0СН0ВН0Е СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введения обосновывается актуальность избранной темы исследования; дается общее представление о состоянии разработанности проблемы; определены цель и задачи исследования; предмет и объект исследования; его теоретическая и методологическая база; охарактеризована научная новизна; практическая значимость работы; апробация основных результатов исследования.

В первой главе диссертации «Теоретические и методологические осповы формирования казначейства» обосновывается необходимость создания казначейства; рассматриваются существующие системы исполнения бюджетов; раскрывается сущность казначейства и его особенности, как экономической категории; исследуется эволюция развития Казначейства Российского государства; выявляются основные предпосылки создания казначейства в Российской Федерации.

Переход от административно-командной к рыночной экономике естественным образом обусловил изменение в бюджетном процессе Российской Федерации, вследствие чего актуальной стала задача создания специализированного финансового органа — Федерального казначейства.

В современных условиях существует несколько систем исполнения бюджетов: казначейская, банковская и смешанная.

Банковская система исполнения бюджетов действовала в России с 1918 года и просуществовала без кардинальных изменений весь советский период развития государства. Государственны?» банк СССР с его сетью банков на местах обеспечивал достаточно полный учет доходов, расходов и остатков средств федерального бюджета, а также успешно осуществлял кассовое исполнение бюджета.

С развитием рыночных процессов в российской экономике, претерпела изменения и банковская система. Возникли задерж-

ки в перечислении бюджетных средств, допускалось их нецелевое использование, а также происходило наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджетов осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер. Характерно, что в условиях перехода к рыночной экономике и дефицита бюджетных средств использование банковской схемы исполнения бюджета приводило к ряду негативных последствий.

Для смешенной системы исполнения бюджета характерно обслуживание бюджетных счетов как казначейством, так и Центральным банком.

В настоящее время в России функционирует казначейская система кассового исполнения бюджета, когда кассовым исполнением бюджета ведает государственный финансовый орган - казначейство.

Проведенный автором анализ существующих систем позволяет сделать вывод, что казначейская система исполнения бюджетов более детализирована. Организация исполнения бюджетов органами казначейства строится на следующих принципах: принцип единого счета; принцип единства кассы; принцип обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином счете; принцип бюджетной росписи; принцип исполнения доходов бюджетов; принцип санкционирования расходов бюджета; принцип бюджетного учета исполнения бюджета; принцип предоставления обязательной отчетности об исполнении бюджета; принцип иммунитета бюджетов.

При этом было выявлено, что существует два принципиальных различных подхода к исполнению бюджета через казначейскую систему: централизованный и децентрализованный. В централизованной системе основные функции реализуются под строгим контролем казначейства. В условиях децентрализованной системы большая часть полномочий в отношении платежей делегируется бюджетным учреждениям.

В современной отечественной литературе группа авторов подходит к изучению казначейства через сущность казначейской системы исполнения бюджета. При этом выявляются сле-

дующие элементы казначейской системы исполнения бюджетов:

• функционирование казначейской системы в интересах государства;

• обеспечение казначейской системой эффективности процесса управления финансовыми потоками и бюджетным процессом;

• централизация денежных средств на едином казначейском счете, что значительно сокращает сроки прохождения денежных средств от налогоплательщика до получателя;

• эффективность использования бюджетных средств и целевая направленность;

• доведение бюджетных средств до конечных получателей;

• обеспечение достоверных данных по учету и отчетности исполнения федерального бюджета;

• совместное решение организационных и методических вопросов взаимодействия с другими органами при исполнении бюджета.

Однако необходимо учитывать, что казначейская система исполнения бюджетов является лишь инструментом (механизмом) исполнения бюджетов, обеспечивающим функционирование бюджетной системы.

Вторая группа ученых подходит к рассмотрению сущности казначейства через отношения, которые складываются в процессе выполнения казначейством своих функций.

В ходе исследования было выявлено, что в научной литературе отсутствует достаточно полное и четкое определение казначейства как экономической категории. На наш взгляд, казначейство необходимо рассматривать как активный элемент единой вертикали власти Российской Федерации. При этом казначейство является одним из основных элементов рыночной экономики, реализуя отношения, с помощью которых концентрируются денежные потоки в руках одного органа, что позволяет централизованно экономить и эффективно использовать бюджетные ресурсы для обеспечения интересов государства.

Автором предложено следующее уточняющее определение: «Казначейство как экономическая категория выражает отношения между участниками бюджетного процесса, возникающие в процессе исполнения бюджетов, по поводу аккумуляции доходов, их распределению и доведению до конкретных получателей средств, а также осуществлению операций по поручению бюджетополучателей».

Проведенный автором в работе анализ исторических эпох развития и функционирования казначейства в Российском государстве (с середины XVI до начала XX века) показал, что выбор института казначейства для исполнения бюджета при формировании финансовой и бюджетной системы в Российской Федерации не случаен, является традиционным для России и исторически предопределенным.

Фактическая потеря государством контроля за ситуацией в формировании доходов федерального бюджета и их использованием в начале 90-х годов, выдвигает на первый план вопрос о необходимости создания отдельной финансовой структуры, способной производить и контролировать исполнение федерального бюджета и обеспечивать прозрачность движения государственных средств.

Рассмотрение западных концепций построения казначейских принципов исполнения бюджетов в странах с развитой рыночной экономикой позволило сделать вывод, что единой модели управления государственными финансами и организационной структуры казначейства не существует.

Вместе с тем, по нашему мнению, отдельные элементы казначейского исполнения бюджета, применяемые во Франции, США, Швейцарии, в таких важнейших вопросах, как функционирование единого казначейского счета, управление денежными потоками на казначейских счетах, обеспечение ликвидности бюджетной системы и т.п. могут быть полезными для дальнейшего развития казначейской системы исполнения бюджетов в России.

При этом следует воздержаться от автоматического копирования западных концепций. Конкретное решение относительно системы исполнения бюджета, создаваемой в каждой

конкретной стране, будет зависеть от ряда факторов, в число которых входит правовая основа, административная ситуация, техническая инфраструктура и география. Система исполнения бюджета должна быть устроена таким образом, чтобы учесть специфические условия, существующие в каждой отдельно взятой стране.

Механическое перенесение опыта Франции, США, Швейцарии на российскую действительность невозможно и нецелесообразно в силу ряда политических, социально-экономических, организационных, психологических и иных причин.

Во второй главе «Современное состояние Российского Казначейства» рассматриваются статус, структура, задачи и функции казначейства, исследуется организационная структура отделений, рассматриваются основные этапы развития казначейства Российской Федерации, взаимодействие Федерального казначейства с участниками бюджетного процесса.

Процесс развития органов казначейства, учитывая значимость решаемых органами Федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы.

Органы Федерального казначейства представляют единую централизованную систему, построенную в соответствии с существующем административно-территориальным делением Российской Федерации, и имеют трехзвенную организационно-функциональную структуру.

Территориальные органы Федерального казначейства созданы и функционируют во всех 89 субъектах РФ и 2218 отделениях городов и районов. В Управлении федерального казначейства по Чувашской Республике созданы 23 отделения во всех городах и районах. Общая численность работников на 1 января 2006 г. составила 527 человек.

В процессе последовательного развития органов Федерального казначейства и передачи им дополнительных функций организационная структура управлений и отделений видоизменяется и совершенствуется.

Существующая структура отделений на современном этапе не совпадает с основными задачами и направлениями развития органов Федерального казначейства. Поэтому организационная структура отделения, ориентированная на получателя средств, позволяет более точно распределить функции, обязанности и ответственность, как между отделами, так и внутри них. При этом весь цикл исполнения соответствующего бюджета на уровне отделения будет осуществляться в одном отделе, что позволит более оперативно и качественно исполнять соответствующий бюджет.

Исследование основных этапов развития органов Федерального казначейства показало, что органы казначейства последовательно осваивали всю полноту функций по управлению государственными финансами, набирая необходимою мощность и совершенствуя взаимодействие с участниками бюджетного процесса.

Так, по состоянию на 01 октября 2005 года во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Чеченской Республики, реализована концепция единого казначейского счета, в части учета доходов федерального бюджета, распределяемых органами федерального казначейства. В 87 УФК ( кроме Республике Ингушетия и Чукотского автономного округа) полностью реализована концепция ЕКС в части исполнения федерального бюджета по расходам (централизованная обработка информации без обнуления счета).

На современном этапе развития деятельность Федерального казначейства направлена на реализацию комплекса мероприятий по созданию условий для полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств, соблюдению нормативов распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, эффективного контроля за целевым характером расходов федерального бюджета, субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам.

При рассмотрении взаимодействия казначейства с другими участниками бюджетного процесса на примере Управления фе-

дерального казначейства по Чувашской Республике было выявлено, что казначейство способствует оптимизации межбюджетных отношений, а введение нормативно-правовых актов оптимизирует учет доходов. Распределение доходов, поступивших на единый счет №40101 Управления федерального казначейства по Чувашской Республике, по состоянию на 1 июля 2006 года производится в бюджеты 21 муниципального района, 5 городских округов и 291 городского/сельского поселения, в то время как в 2005 году перечисление доходов производилось только в местные бюджеты - 26 районов и городов республики.

При исполнении бюджетов по доходам Управление федерального казначейства по Чувашской Республике осуществляет взаимодействие на основании соглашений с органами исполнительной и законодательной власти республики. В части организации информационного взаимодействия и развития электронного документооборота проводятся сверки отчетности между органами Федерального казначейства, налоговыми и финансовыми органами, а также государственными социальными внебюджетными фондами.

Федеральное казначейство в соответствии со ст.215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (введенного в действие с 1 января 2006 года) обеспечивает кассовое обслуживание региональных и местных бюджетов. Органы Федерального казначейства ежедневно направляют в налоговые органы и финансовые органы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отчетность о поступивших и распределенных суммах налогов и сборов, являющихся источниками формирования их бюджетов.

По нашему мнению, органы Федерального казначейства могут решать вопросы организации исполнения федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, бюджетов поселений, осуществлять регулирование межбюджетных отношений, приспосабливаться к сложившимся условиям, обеспечивать процессы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

С 1 января 2006 года Управление федерального казначей-

ства по Чувашской Республике и отделения в соответствии со статьей 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации приступили к кассовому обслуживанию исполнения республиканского и местных бюджетов Чувашской Республики.

Взаимодействие по представлению оперативных данных Минфину Чувашии и уполномоченным органам осуществляется в соответствии с Регламентами о порядке и условиях обмена информацией, согласованными в установленном порядке с финансовыми органами (главами администраций сельских поселений). Управлением и отделениями ежемесячно в адрес органов исполнительных власти Чувашской Республики, глав районов и городов направляется информация об исполнении бюджетов по кассовым поступлениям и выплатам.

Проведенный анализ деятельности Управления федерального казначейства по Чувашской Республике свидетельствует о высоком качестве исполнения бюджетов как по расходам, так и по доходам.

Автор приходит к выводу, что в настоящее время необходимо расширение функций Федерального казначейства, связанных с полным казначейским исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы.

В условиях многоуровневой и регионально асимметричной бюджетной системы развитие структуры и функций исполнения бюджетов казначейством должно решать не только технические вопросы бюджетного процесса, а прежде всего ориентироваться на взаимодействия с другими участниками экономических отношений для общего повышения эффективности функционирования бюджетной системы как важнейшего фактора ускорения экономической динамики путем концентрации, ускорения оборота, оптимизации финансовых потоков, повышения их управляемости, прозрачности, обеспечения целевого использования ресурсов.

В третьей главе «Совершенствование механизма казначейства в современной экономической системе» исследованы основные модели казначейства по исполнению бюджетов; определены пути улучшения деятельности казначейства, направленные на формирование единого подхода к Федеральному

казначейству по организации казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы.

На современном этапе развития бюджетная система России находится в стадии становления: отрабатываются законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральной и территориальными уровнями власти, органами местного самоуправления.

В ходе исследования нами было выявлено, что выбор организационной формы казначейского исполнения бюджета остается за органом исполнительной власти субъекта Федерации и главами местного самоуправления. Действующим законодательством лишь предусматривается возможность исполнения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства, при наличии соответствующих соглашений с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления. При этом задачи и функции, права и обязанности органов Федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов законодательством не установлены.

Следовательно, в Российской Федерации согласно действующему законодательству существует множество моделей организации казначейского исполнения территориальных бюджетов.

Первая модель предполагает создание регионального казначейства на базе финансовых органов. В регионах создаются региональные казначейства по нескольким вариантам:

- реорганизация финансового управления администрации субъекта Федерации в финансово-казначейское управление, что предполагает распределение функций внутри финансового управления на две основные составляющие: организация составления проекта бюджета субъекта Федерации, сопровождение его при рассмотрении и утверждении, управление исполнением бюджетной росписи, последующий контроль и представление отчета на утверждение в законодательный орган субъекта Федерации; непосредственно казначейское исполнение бюджета субъекта Федерации;

- создание в составе финансовых органов подразделения казначейского исполнения бюджета.

Вместе с тем создание органов казначейства в виде структурного подразделения, финансового органа или отдела в финансовом органе влияет на стабильность и надежность функционирования любой системы управления, что прежде всего достигается разделением функции принятия решений, исполнения и контроля за их исполнением.

Вторая модель предполагает создание территориального казначейства как самостоятельного структурного подразделения администрации субъекта Федерации с прямым подчинением администрации субъекта Российской Федерации. Это означает, что выполнение двух составляющих исполнения бюджета разделено между двумя самостоятельными органами. При этом возникает необходимость в создании отделений по всей территории для исполнения республиканского бюджета. Одновременно создаются муниципальные казначейства для обслуживания местных бюджетов.

Однако следует отметить, что на реализацию данной модели потребуются большие средства, что крайне нецелесообразно.

Третья модель предполагает создание регионального казначейства по исполнению местных бюджетов. Использование данной модели также не исключает наличие четырех казначейств (федерального, регионального, местного, поселенческого) на одном уровне, что предполагает значительные затраты, связанные с их функционированием и обеспечением.

Четвертая модель построения казначейства предполагает создание единой региональной системы казначейства, которая будет исполнять как республиканский бюджет, так и бюджеты территориально-административных образований.

Пятой моделью казначейского исполнения бюджетов является передача функций по казначейскому исполнению бюджетов Федерации территориальным органам Федерального казначейства. Существуют несколько вариантов взаимодействия Федерального казначейства с субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления при осуществлении кассового исполнения бюджета.

Первый вариант предполагает осуществление органами Федерального казначейства функций кассового обслуживания

исполнения бюджета, что предусматривает открытие и ведение лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) соответствующего бюджета. В данном случае взаимодействие Федерального казначейства по кассовому обслуживанию строится на уровне финансового органа субъекта РФ (муниципального образования). Однако при реализации данной модели одним из первостепенных недостатков является экономическая неэффективность, так как она влечет за собой затраты трех уровней власти: федеральной, региональной и местной.

Второй вариант кассового обслуживания исполнения бюджетов предусматривает открытие и ведение лицевых счетов финансового органа, а также открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета. При этом возможны две схемы реализации данного взаимодействия: учет операций с доведением органами Федерального казначейства объемов финансирования расходов; учет операций с доведением органами Федерального казначейства лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов.

Исследования показали, существует серьезное отставание теоретических разработок в области создания модели казначейского исполнения бюджетов применительно к условиям современной России. Создание казначейских органов на республиканском и местном уровне параллельно Федеральному казначейству прежде всего было обусловлено кризисом в бюджетной сфере, несовершенством законодательства, отсутствием единой методологии, что, в свою очередь, и определило такую множественность моделей. Регионы самостоятельно строили модели исполнения бюджетов казначейством, причем каждый регион по-своему развивал казначейские механизмы. Вместе с тем формирование собственных казначейств имеет ряд существенных недостатков, а именно отсутствие единого нормативно-правового, информационного обеспечения, единого порядка взаимодействия со всеми участниками бюджетного процесса.

Федеральное казначейство на современном этапе развития развернуло сеть своих органов во всех регионах, обеспечено едиными программными комплексами. Система федерального

казначейства постоянно развивается, имеет полный штат квалифицированных опытных специалистов, организационную инфраструктуру, позволяющую осуществить полномасштабный учет и эффективный контроль за поступлением и целевым использованием бюджетных средств.

Создание параллельных структур на региональном и местном уровне многократно увеличивает общегосударственные затраты на обслуживание консолидированного бюджета Российской Федерации.

Анализ проблемы показал, что в настоящее время созданы все условия для обслуживания бюджетов всех уровней бюджетной системы в органах федерального казначейства.

На современном этапе развития казначейство необходимо рассматривать как ведущий институт по взаимодействию с участниками бюджетного процесса, что в первую очередь будет определяться единой методологической базой проведения анализа бюджетных показателей и использованием надежного инструментария, позволяющего осуществлять прогнозирование расходования бюджетных средств, консолидированное управление ликвидностью.

Проведенное исследование деятельности Федерального казначейства России и существующих моделей организации исполнения бюджетов, а также казначейских принципов исполнения бюджетов в зарубежных странах позволило разработать единую модель организации исполнения бюджетов Казначейством России. Функционирование данной модели должно опираться на опыт функционирования Федерального казначейства по исполнению федерального бюджета.

Порядок взаимодействия между участниками бюджетного процесса при реализации данной модели по учету доходов и их распределению между уровнями бюджетной системы предполагает сконцентрировать все денежные средства на уровне Федерального казначейства. Схема данного взаимодействия представлена рис. 1.

При исполнении бюджетов по расходам за основу построения нами предложен вариант с доведением лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования Федеральным казначейством,

который применяется согласно существующей технологии единого счета бюджета на уровне федерального бюджета.

Федеральное вютейсво _

Счет УФК помету доходов ' раяредаиеных орггнш ФК,

Адшншраюры (всехуровней 6»ДШНОЙСЕТ5Ш)

Счет УФЕ по учету средив бюджетов субипсв РФ, открытый БаякеРоссия

Счет УФЕ по учету средств Местных бюджет, 4 офишвБиятеРшк

Счет УФЕ по учету средств

Налогошакльщш

- ► субьешзРФ

I—'

«5разшанй

ишеш

Рисунок - 1, Сюи вшмодшсгаи приисполнеиш йоджетовпо доходам.

Введение данного порядка доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования при исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы, по нашему мнению, позволит устранить факты несоответствия лимитов бюджетных обязательств, доведенных до получателей бюджетных средств главными распорядителями бюджетных средств и учтенными органами казначейства лимитами, а также сократит сроки прохождения бюджетных средств, что непременно повлияет на процесс исполнения бюджетов. Данная схема взаимодействия представлена на рис. 2.

Фияанс £®ЬК органы субъект аРФ

Справкам разрезе главных распорядителей о ЛШ I

Сщцшац шдшмчОолжетш ¡ьмимшя«» в разрие бюджетной классификации

'т глтт ииэдмггсич_1.......►

Справка о® объемах финансирования в разреза главных распорядителей I

Управлени г

Федеральн

ого Казначей!; таа

расходное расписание 4

ЮШ2Ч, 2 У1!ООМ 1

Ралсодное 3 Рзслисзн'-'е

Главные распоря дятел и

I расходное расписание

I 3

Отделили I рюаше Фмеральчого(8 рзятяню казначейства!-»

Полунател нсредств

расходное расписание

расходное расписание

распорядители средств

Рисунок - 2. Порядок взаимодействия с финансовыми органами, главными распорядителями, распорядителями, получателями средств при товмешш ЛНО объемов финансирования субъекта Российской Федерации органами Федерального казначейства.

На наш взгляд, реализация данной модели возможна только при наличии единой информационной системы, полной реализации системы электронного документооборота, что предполагает передачу казначейских уведомлений и расходных расписаний при помощи электронной связи, заверяя документы электронной цифровой подписью.

При реализации данной модели целесообразно ведение реестра бюджетополучателей средств субъекта Российской Федерации, бюджетов поселений Федеральным казначейством. Введение реестра бюджетополучателей обусловит улучшение бюджетной дисциплины на всех уровнях бюджетной системы.

Открытие лицевых счетов бюджетополучателей субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов поселений необходимо осуществлять на основании реестра бюджетополучателей. При этом необходимо учитывать, что в соответствии со ст.254 Бюджетного кодекса Российской Федерации процесс исполнения федерального бюдже-

бюджетополучателей, открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета, открываемых в соответствующем органе Федерального казначейства.

Однако указанная норма относительно исполнения расходов региональных и местных бюджетов в Бюджетном кодексе отсутствует, следовательно, в Бюджетном кодексе данное положение должно найти свое развитие.

В настоящее время Центральный банк реализует программу оптимизации своей расчетно-кассовой сети. Проведенный анализ мирового опыта в рамках данной работы свидетельствует, что практически во всех странах мира существует государственная платежная система. На наш взгляд, необходимо сосредоточить денежные средства в Центральном банке, причем на данном этапе развития эта функция может быть обеспечена только системой Федерального казначейства. Необходимо все расчеты сделать безналичными, а выплату заработной платы бюджетополучателям производить с помощью пластиковых карт, что предполагает более простой документооборот при той же эффективности предварительного контроля.

При внедрении данной модели будут достигнуты следующие результаты:

- единый порядок взаимодействия с финансовыми органами, с Банком России, с администраторами через Федеральное казначейство;

- внедрение единой методологии, технологии и механизма исполнения бюджетов Российской Федерации;

- использование уже созданной инфраструктуры Федерального казначейства, единого программного комплекса;

- полное сокращение затрат на содержание региональных и местных казначейств, т.к. Федеральное казначейство осуществляет организацию исполнения бюджетов Российской Федерации на безвозмездной основе;

- создание условий для аккумулирования временных свободных денежных средств, для консолидированного управления ликвидностью.

Аккумулируя ликвидные средства, собранные Федеральным

казначейством на едином казначейском счете, государство выигрывает с точки зрения координации потоков. Потребность в ликвидных активах в одной области может быть скомпенсирована их избытком в другой.

Построение централизованной модели казначейского исполнения бюджетов позволит более эффективно осуществлять казначейством свои полномочия, а также приведет к усовершенствованию экономических отношений, которые возникают при взаимодействии с участниками бюджетного процесса.

Преимущества внедрения данной модели по кассовому обслуживанию бюджетов, определяющие единый порядок взаимодействия с финансовыми органами, с Центральным Банком, администраторами, в свою очередь, предоставляют возможность для более эффективного управления средствами.

В заключении диссертационной работы подведены итоги, на основании которых сформулированы выводы и предложения.

Список работ, опубликованных по теме диссертации:

1. Данилина, И. Н. Модели организации казначейства по исполнению бюджетов / И. Н. Данилина // Сборник научных статей докторантов, аспирантов и соискателей. - Чебоксары : Изд-во Чуваш, ун-та, 2007. - С. 28 - 35. (0,7 пл.)

2. Данилина, И. Н. Взаимодействие Федерального казначейства Российской Федерации с участниками бюджетного процесса при исполнении бюджетов по доходам / И. Н. Данилина // Вестник Чувашского университета. - Чебоксары : Изд-во Чуваш, ун-та, 2006. -№6. - С. 347-354. (0,52 пл.)

3. Данилина, И. Н. Совершенствование деятельности Федерального казначейства в системе экономических отношений / И.Н.Данилина // Сборник научных статей докторантов, аспирантов и соискателей. - Чебоксары : Изд-во Чуваш, ун-та, 2006. -С.41-47.(0,3 пл.)

4. Данилина, И. Н. Порядок взаимодействия Федерального

4. Данилина, И. Н. Порядок взаимодействия Федерального казначейства с участниками бюджетного процесса при исполнении расходной части бюджетов / И. Н. Данилина, Э. Г. Кузнецова // Сборник научных статей докторантов, аспирантов и соискателей. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2006. - С. 87- 96. (лично автором 0,21 п.л.)

5. Данилина, И.Н. Взаимодействие Федерального казначейства Российской Федерации с администраторами поступлений в бюджеты Российской Федерации / И. Н. Данилина // Сборник научных статей докторантов, аспирантов и соискателей. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2006. - С. 28 - 35. (0,34 п.л.)

6. Данилина, И.Н. Становление органов Федерального казначейства / И. Н. Данилина // Сборник научных статей докторантов, аспирантов и соискателей. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2006. - С. 60 - 66. (0,28 п.л.)

7. Данилина, И.Н. Модели организации казначейства по исполнению бюджета / И. Н. Данилина // Проблемы инновационного, социально- экономического развития региона: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, унта, 2006. - С.98 - 104. (0,3 пл.)

8. Данилина, И.Н. Сравнительный анализ систем исполнения бюджета казначейства / И. Н. Данилина // Сборник научных статей докторантов, аспирантов и соискателей. — Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2006. - С. 50 - 54. (0,2 п.л.)

9. Данилина, И.Н. Казначейская система исполнения бюджета во Франции / И. Н. Данилина // Сборник научных статей докторантов, аспирантов и соискателей. - Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2005. - С. 25 - 30. (лично автором 0,12 п.л.)

Ю.Данилина, И.Н. Необходимость восстановления казначейской системы исполнения бюджета и ее развитие с учетом исторического опыта Франции / И. Н. Данилина // Сборник научных статей преподавателей Алатырского филиала. - Чебоксары: Клио, 2005. - С.83 - 89. (0,43 пл.)

} с

Формат 60x84/16. Бумага писчая. Объем 1 п.д. Тираж 100 экз. Заказ № Отпечатано в типографии Чувашского государственного университета им. И.Н.Ульянова 428015 Чебоксары, Московский просп., 15

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Данилина, Ираида Николаевна

Введение.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ КАЗНАЧЕЙСТВА.

1.1 Сущность казначейства и его особенности как экономической категории.

1.2 Теоретические предпосылки исполнения бюджета казначейством.

1.3 Методологические подходы к функционированию казначейства.

Глава 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РОССИЙСКОГО

КАЗНАЧЕЙСТВА.

2.1 Статуей структура казначейства.

2.2.0сновные этапы развития казначейства.

2.3.Федеральное Казначейство Российской Федерации и его взаимодействие с участниками бюджетного процесса.

Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА КАЗНАЧЕЙСТВА В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ.

3.1 Современные модели казначейства по исполнению бюджетов.

3.2 Пути улучшения деятельности казначейства.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Теоретические и методологические подходы к совершенствованию казначейства в современной экономической системе"

Актуальность темы исследования. Во второй половине 90-х годов XX века произошли коренные изменения в организации исполнения федерального бюджета в России. На этапе перехода к рыночной системе отношений государство стало искать новые формы экономических отношений, складывающихся в процессе исполнения бюджета.

Было принято решение о создании органов федерального казначейства, которое позволило определить взаимодействие между участниками бюджетного процесса, определить оптимальные формы бюджетных взаимоотношений.

Внедрение в современную экономическую систему казначейства позволило изменить организацию исполнения бюджетов, установить достаточно жесткий контроль за расходованием бюджетных средств. Обеспечить более четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства.

Высокая востребованность и надежность информационной базы и другие неотъемлемые элементы деятельности казначейского исполнения бюджетов дают возможность для своевременного и эффективного принятия важнейших решений в экономике государства. В настоящее время особенно актуальным является передача органами субъектов Российской Федерации, местных финансовых органов, органов поселений своих бюджетов на полное исполнение в Казначейство России.

Построение централизованной модели казначейского исполнения бюджетов позволит более эффективно осуществлять казначейством свои полномочия, а также приведет к усовершенствованию экономических отношений, которые возникают при взаимодействии с участниками бюджетного процесса.

На современном этапе казначейство необходимо рассматривать как ведущий институт по взаимодействию с участниками бюджетного процесса, что в первую очередь будет определяться единой методологической базой проведения анализа бюджетных показателей и использованием надежного инструментария, позволяющего осуществлять прогнозирование расходования бюджетных средств и консолидированное управление ликвидностью.

Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является определение роли и места Казначейства России в современной экономической системе, разработка модели казначейского исполнения бюджетов всех уровней.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

- исследовать экономическую сущность казначейства и экономические отношения складывающиеся в процессе исполнения бюджетов;

- проанализировать исторический опыт развития казначейства Российского государства;

- провести анализ принципов казначейского исполнения бюджетов в зарубежных странах;

- дать оценку эффективности перехода исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства РФ;

- провести анализ взаимодействия казначейства с другими органами в процессе исполнения бюджетов по доходам и расходам;

- исследовать современные модели казначейства по исполнению бюджетов;

- разработать модель казначейского исполнения бюджетов Казначейством России;

Объектом исследования является Федеральное казначейство Российской Федерации

Предметом исследования выступают экономические отношения, складывающиеся в процессе исполнения бюджетов органами Федерального казначейства.

Теоретическую и методологическую базу исследования составляют труды известных экономистов в области казначейства, а именно: А.И.Акперова, О.В.Врублевской, С.П.Головач, А.М.Година, Л.А.Дробозиной, Н.Г.Иванова, И.А.Коноплева, В.Ф.Костюченко, Л.П.Куракова, С.И.Лушина, Т.Д.Маковник, Т.Г.Нестеренко, Д.Б.Начинкин, Л.Б.Пикман, И.В.Подпорина, В.М.Родионовой, В.М. Романовского,

A.И.Романенкова, Б.И.Сабанти, Н.А.Саттарова, О.П.Синельникова,

B.А.Слепова, В.К.Сенчагова, В.В.Сидоренко, Б.В.Сольского, Г.Б.Поляка, Йосты Юнгмана и др.

Отдавая должное работам перечисленных исследователей, следует отметить, что недостаточно изученными остаются аспекты о развитии, совершенствовании и функционирование единой модели казначейского исполнения бюджетов всех уровней Российской Федерации Федеральным казначейством.

Методика исследования опирается на такие общенаучные методы исследования, как научной абстракции, формализация, моделирование, системный, статистический анализ, исторический подход.

Информационной базой диссертационного исследования послужили законодательные и нормативные акты, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, нормативные акты, письма, материалы и отчетные данные Казначейства России, материалы конференций, симпозиумов, отчетные данные Управления федерального казначейства по Чувашской Республике.

Научная новизна диссертационного исследования

- уточнена сущность казначейства как экономической категории, выражающей отношения между участниками бюджетного процесса, возникающие в процессе исполнения бюджетов, по поводу аккумуляции доходов, их распределению и доведению до конкретных получателей средств, а также осуществлению операций по поручению бюджетополучателей;

- выявлены основные предпосылки исполнения федерального бюджета казначейством в переходный период к рыночной экономике, раскрыта эволюция создания и развития казначейства Российского Государства, выделены основные этапы развития органов федерального казначейства Российской Федерации;

- раскрыта сущность функционирования единой централизованной трехуровневой системы Казначейства России. При этом предложены изменения в организационной структуре отделений федерального казначейства, направленные на более эффективное взаимодействие казначейства с получателями средств;

- дана оценка функционированию различных моделей казначейского исполнения бюджетов, действующих в Российской Федерации, при этом выявлены существенные недостатки, а именно отсутствие единого нормативно-правового обеспечения, информационного обеспечения, единого порядка взаимодействия со всеми участниками бюджетного процесса;

- обоснована целесообразность перевода бюджетов субъектов Российской Федерации на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства;

- предложена унифицированная модель взаимодействия органов Федерального Казначейства и финансовых органов.

Практическая значимость работы. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин по макроэкономики студентам экономических специальностей Чувашского госуниверситета. Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы федеральными, региональными и местными органами власти при совершенствование организации казначейского исполнения бюджетов.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на всероссийской научно-практической конференции (Чебоксары, 2006).

Публикации. Основные результаты исследования отражены в 10 работах общим объемом 3,4 п.л.

Объем и структура диссертации.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, изложена на 187 страницах, содержит 3 таблицы, 12 рисунков и 6 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Данилина, Ираида Николаевна

Заключение.

Проведенные нами исследование показало, что фактическая потеря государством контроля за ситуацией в формировании доходов федерального бюджета и их использованием выдвигает на первый план, в начале 90-х годов, вопрос о необходимости в создании отдельной финансовой структуры, которая была бы способна производить и контролировать исполнение именно федерального бюджета и обеспечивала бы прозрачность движения государственных средств.

Решение выше изложенных проблем нашло свое отражение в создании специализированного финансового органа - Федерального казначейства. Собственно создание Федерального казначейства, прежде всего определено его исторической эволюцией развития и функционирования в Российском Государстве.

С начала процесса образования русского централизованного государства, казначейские органы в финансовом управлении России всегда играли ведущую роль. Казначейство в России прошло длинный и сложный путь развития. Однако выбор института казначейства для исполнения бюджета при формировании финансовой и бюджетной системы в Российской Федерации не случаен, и прежде всего является традиционным для России и исторически предопределенным.

В современных условиях существует несколько систем исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешенная.

В настоящее время в России функционирует казначейская система кассового исполнения бюджета, когда кассовым исполнением бюджета ведает государственный финансовый орган - казначейство.

Существует два принципиально различных подхода исполнения бюджета через казначейскую систему: централизованный и децентрализованный. В централизованной системе основные функции реализуются под строгим контролем казначейства. В условиях децентрализованной системы большая часть полномочий в отношении платежей делегируется бюджетным учреждениям.

Процесс формирования и развития органов федерального казначейства нельзя назвать быстрым. Масштаб поставленных задач делал очевидным поэтапность перехода к казначейскому исполнению бюджета и освоению казначейством всей полноты функций по управлению государственными финансами.

В Бюджетном Кодексе определены основные задачи и функции казначейского исполнения бюджетов, однако ряд важных моментов уходит на второй план. Следует отметить, что законодательно термин «казначейская система исполнения бюджета» не утвержден.

В современной отечественной литературе группа авторов подходят к изучению казначейства, через сущность казначейской системы исполнения бюджета.

Однако, необходимо учитывать, что казначейская система исполнения бюджетов является лишь инструментом (механизмом) исполнения бюджетов, обеспечивающая функционирование бюджетной системы.

Вторая группа ученых подходит к рассмотрению сущности казначейства, через отношения которые складываются в процессе выполнения казначейством своих функций.

На наш взгляд, необходимо рассматривать Федеральное казначейство как активный элемент единой вертикали власти Российской Федерации.

Следовательно, казначейство является одним из основных элементов рыночной экономики, реализуя экономические отношения, с помощью которых концентрируются денежные потоки в руках одного органа, что позволяет централизовано экономить и эффективно использовать бюджетные ресурсы, для обеспечения интересов государства.

Таким образом, казначейство как экономическая категория выражает отношения между участниками бюджетного процесса, возникающие в процессе исполнения бюджетов, по поводу аккумуляции доходов, их распределению и доведению до конкретных получателей средств, а также осуществлению операций по поручению бюджетополучателей.

В рамках данной работы, проанализирован опыт казначейских принципов исполнения бюджетов в зарубежных странах и выявлено, что Казначейство России может решать такие задачи как: поддержание ликвидной позиции единого доходно-расчетного счета бюджета государства путем осуществления транзакций на рынках ценных бумаг и банковских кредитов и депозитов; оборачивание временно свободных денежных средств на внутренних и внешних финансовых рынках с целью получения дополнительных доходов в федеральный бюджет; опосредованное участие в кассовом управлении дебиторско-кредиторской задолженностью государства.

Исследование организационной структуры отделений выявило не совпадение с основными задачами и направлениями развития органов федерального казначейства. Исходя из этого для эффективного управления организацией исполнения бюджетов, а также в целях совершенствования работы органов казначейства по взаимодействию с бюджетополучателями, была разработана организационная структура отделения.

Организационная структура отделения ориентированная на получателя средств позволит более точно распределить функции, обязанности и ответственность как между отделами, так и внутри отдела. При этом весь цикл исполнения соответствующего бюджета, на уровне отделения, осуществляться будет в одном отделе, что позволит более оперативно и качественно исполнять соответствующий бюджет.

Проведенный в работе, анализ механизма взаимодействия Федерального казначейства с участниками бюджетного процесса свидетельствует о высоком качестве исполнения бюджетов как по расходам, так и по доходам.

Автор приходит к выводу, что в настоящее время необходимо расширение функций Федерального казначейства, а именно связанных с полным казначейским исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Необходимо учитывать, что в Российской Федерации, согласно действующему законодательству, существует множество моделей организации казначейского исполнения территориальных бюджетов.

На взгляд автора создание автономных региональных и местных казначейств, параллельно системе Федерального казначейства, представляется крайне нерациональным.

Существует серьезное отставание теоретических разработок в области создания модели казначейского исполнения бюджетов применительно к условиям современной России, что связано и с чисто практическими трудностями, возникающими в ходе организации исполнения бюджетов казначейством в принципиально новых для России условиях.

Более того, формирование собственных казначейств имеют ряд существенных недостатков, а именно отсутствие единого нормативно-правового обеспечения, информационного обеспечения, единого порядка взаимодействия со всеми участниками бюджетного процесса.

Вместе с тем, анализ деятельности Федерального казначейства показал, что в настоящее время созданы все условия для обслуживания бюджетов всех уровней бюджетной системы в органах федерального казначейства.

Для координации взаимодействия Федерального казначейства с участниками бюджетного процесса, в новых условиях на наш взгляд на первый план должны выйти вопросы интенсификации развития - вопросы глубоких качественных перемен.

Построение унифицированной модели исполнения бюджетов Российской Федерации, должно опираться на опыт функционирования Федерального казначейства по исполнению федерального бюджета.

Проведенное исследование деятельности Федерального казначейства России и существующих моделей организации исполнения бюджетов, а также моделей организации казначейства в зарубежных странах, позволило автору разработать единую модель организации исполнения бюджетов органами Казначейства России. Такое построение централизованной модели казначейского исполнения бюджетов, позволит более эффективно осуществлять казначейством свои полномочия, а также приведет к усовершенствованию экономических отношений которые возникают при взаимодействии с участниками бюджетного процесса.

Данная инновационная система взаимодействия по кассовому обслуживанию бюджетов, определит единый порядок взаимодействия с финансовыми органами, с Центральным Банком, администраторами, что в свою очередь предоставит возможность для более эффективного управления средствами.