Финансирование федеральных целевых программ в условиях послевоенного восстановления экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансирование федеральных целевых программ в условиях послевоенного восстановления экономики"

На правах рукописи

Ялмаев Рустам Алиевич

ФИНАНСИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В УСЛОВИЯХ ПОСЛЕВОЕННОГО ВОССТАНОВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКИ

08 00 10 — финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

003173679

Волгоград - 2007

003173679

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Ломакина Татьяна Павловна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Сазонов Сергей Петрович,

кандидат экономических наук, доцент Бурдюгова Ольга Михайловна

Ведущая организация ГОУ ВПО «Мордовский государственный

университет»

Защита состоится 9 ноября 2007 года в 11 00 часов на заседании диссертационного совета Д 212 029 04 при ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу 400062, г Волгоград, пр Университетский, 100, ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», ауд 4-01 «А»

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет»

Автореферат диссертации размещен на официальном сайте ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» - http //www.volsu ru

Автореферат разослан 9 октября 2007 г

доктор экономических наук, доцент

Ученый секретарь диссертационного совета

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность и степень изученности темы. Финансирование федеральных целевых программ в настоящее время стало актуальным аспектом теории государственных финансов в связи со следующими обстоятельствами Ориентация Российского государства на построение демократических основ и развитие рыночных отношений предопределило начало процесса формирования новой парадигмы государственного планирования и программирования Основным инструментом решения разнохарактерных общегосударственных проблем в РФ становятся целевые программы и их финансирование Кроме этого, именно целевые программы являются основной формой программно-целевого планирования государственных расходов в рамках объявленной в РФ концепции перехода от сметного планирования к бюджетированию, ориентированному на результат

Федеральные целевые программы и способы их финансирования становятся важным экономическим инструментом и позволяют в рамках программно-целевого метода сконцентрировать усилия не только для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечить прозрачность и обоснованность выбора целей, которые требуется реализовать в различные временные периоды, но и для решения проблем послевоенного восстановления экономики В частности, именно такие программы позволяют достигать результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне

О перспективности использования программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении задач послевоенного восстановления экономики свидетельствует опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются именно посредством государственных программ

Все это определяет необходимость в адаптации методики и организации разработки не только традиционных целевых программ, но и программ чрезвычайного характера, в том числе, к выявлению или формированию источников и механизма их финансирования, к сложившимся в России рыночным формам и методам хозяйствования при одновременном использовании накопленного зарубежного и советского опыта программно-целевого планирования и финансового управления

Степень разработанности проблемы. Теоретические основы государственного программирования, вопросы обоснования и использования федеральных целевых программ разработаны в исследованиях таких ученых, как Гранберг А, Иншаков О , Казенов А, Кещян В , Кузык А , Кушлин В , Лавров А , Лексин В , Минаков А , Митрофанова И , Морозова Т , Орешин В , Пикулькин А, Райзберг Б , Самофалова Е , Симачев Ю, Тамбовцев В, Тейлор С , Умнов П , Швецов А , Швецов Ю , Ясин Е и др

Однако, несмотря на многоаспектность проведенных научных исследований, многие вопросы разработки и реализации целевых программ остаются нерешенными, что при практическом применении программно-целевого метода приводит к неполному достижению целей, поставленных при разработке соответствующих программ, и неэффективному использованию ограниченных финансовых ресурсов государства В настоящее время недостаточно проработаны вопросы адаптации имеющихся методов программно-целевого управления к регионам с различными экономическими, социальными и политическими условиями В частности, не изучены особенности разработки, реализации и финансирования целевых программ восстановления регионов, разрушенных в ходе активных боевых действий

Ярким примером неэффективности применения стандартных подходов в разработке и реализации целевых программ в условиях послевоенного восстановления экономики являются целевые программы, направленные на восстановление Чеченской Республики, которые реализовывались в течение

2001-2007 гг Значительные финансовые вложения в экономику республики в рамках целевых программ не дали должного эффекта, и по сей день она находится в глубоком экономическом и социальном кризисе

Актуальность, недостаточная теоретическая и практическая разработанность особенностей применения программно-целевого метода к послевоенному восстановлению экономики обусловили выбор темы диссертационной работы, предопределили ее цель, задачи и структуру

Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании процессов финансового обеспечения разработки и реализации федеральных целевых программ и выработке рекомендаций, позволяющих повысить эффективность финансовых механизмов в рамках программно-целевого подхода в условиях послевоенного восстановления экономики региона

В соответствии с поставленной целью сформулированы следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру

• рассмотреть теоретические и практические особенности использования программно-целевого метода управления различными социально-экономическими процессами в переходной экономике России,

• выявить специфику программного целеполагания в условиях послевоенного восстановления нормальных экономических процессов и взаимосвязей между ними,

• провести анализ накопленного опыта финансирования федеральных целевых программ в России, выявить их особенности и резервы повышения эффективности применяемых финансовых процедур,

• провести сравнительный анализ существующей системы мониторинга финансирования федеральных целевых программ в России и за рубежом, разработать предложения по совершенствованию мониторинга финансирования целевых программ послевоенного восстановления экономических процессов в регионе,

• проанализировать экономический и финансовый потенциал восстанавливаемого хозяйства Чеченской Республики с позиции перспектив привлечения финансовых средств из республиканского бюджета и внебюджетных источников на софинансирование Федеральной целевой программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики»,

• провести комплексную оценку финансирования целевых программ послевоенного восстановления экономики и социальной сферы Чеченской Республики,

• разработать предложения по совершенствованию механизма финансирования федеральных целевых программ в условиях послевоенного восстановления региона

Объектом исследования выступают финансовые процессы и финансовое обеспечение федеральных целевых программ, в том числе, разработанных с целью послевоенного восстановления экономики в конкретных регионах РФ

Предметом исследования являются экономические и финансовые отношения, возникающие между различными субъектами в процессе разработки, реализации и финансирования федеральных целевых программ

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные концепции и гипотезы, обоснованные и представленные в монографиях отечественных и зарубежных авторов, публикации в научной периодической печати, материалы научно-практических конференций и семинаров, посвященные вопросам финансового обеспечения федеральных целевых программ в рамках государственного программирования и прогнозирования

Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, организационный и системный подходы Диалектический метод реализован при помощи таких общенаучных методов и приемов, как научная абстракция, дедукция, индукция, анализ и синтез, методы группировки и сравнения В рамках организационного подхода использовались субъектно-

объектный, историко-логический, структурно-функциональный анализ В работе также использовались экономическое моделирование, ряд других методов и приемов

Информационная база исследования представлена материалами Федеральной службы по статистике, региональных статистических органов, федеральными и региональными нормативно-правовыми актами и законопроектами по вопросам разработки и реализации целевых программ, федеральными целевыми программами, отчетами, справочно-анапитическими материалами Министерства экономического развития и торговли РФ и Чеченской Республики, фактами, опубликованными в экономической литературе, информационными ресурсами Internet

Наиболее существенные результаты, полученные автором и выносимые на защиту

1 Традиционное определение целевых программ полностью не отвечает современным подходам к разработке федеральных целевых программ и не может быть целиком перенесено на все их виды К определяющим признакам и свойствам целевых программ, реализуемым в условиях послевоенного восстановления, относятся целеориентированность, программность, комплексность, ресурсообеспеченность, результативность Уточненное на их основе понятие целевой программы подразумевает целереализующую совокупность запланированных к проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами, и прежде всего, финансовыми, разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение проблемной ситуации, требующей для эффективного решения неординарной концентрации усилий и средств

2 В целях упорядочения множества предлагаемых и реализуемых целевых программ разработаны различные классификации Расширение сфер приложения целевых программ выдвигает новые классификационные критерии целевых программ, например, группировка целевых программ по признаку

срочности и неотложности решаемой проблемы В соответствии с данным подходом предлагается деление целевых программ на ординарные и чрезвычайные К чрезвычайным следует относить целевые программы, разрабатываемые и реализуемые в критических ситуациях, когда для предотвращения или ликвидации явлений или процессов, носящих чрезвычайный, масштабный характер, требуется срочное проведение целенаправленного комплекса мероприятий

3 Аналитические исследования показывают, что в соответствии с п 2 ст 197 Бюджетного Кодекса РФ объем финансирования из федерального бюджета на очередной финансовый год может отклоняться от расписания финансирования, принятого при утверждении программы Ресурсная база программы послевоенного восстановления Чеченской Республики, как впрочем, и многих других целевых программ, впоследствии ежегодно подвергается корректировке, что приводит к необходимости изменения целей, задач и сроков их реализации Для преодоления такой ситуации предлагается тесное увязывание планирования программ послевоенного восстановления экономики с бюджетным среднесрочным финансовым планированием и введение в практику бюджетного планирования принципа бюджета «обязательств и ассигнований», предполагающего законодательное фиксирование величины ассигнований на весь период действия программы

4 Разработка и реализация целевых программ особенно актуальна в случаях, когда решаемая проблема находится «на стыке» компетенции различных министерств и ведомств, выступающих в качестве их государственных заказчиков Их многочисленность часто предопределяет децентрализованный характер механизма финансирования федеральных целевых программ послевоенного восстановления региональной экономики, что во многих случаях приводит к невозможности полноценного и эффективного контроля за использованием финансовых ресурсов и ведет к их распылению и нецелевому использованию Для решения такой ситуации

предлагается концентрация всех финансовых ресурсов и централизация ответственности за их формирование и использование в сфере полномочий специально сформированной дирекции

5 Послевоенное состояние экономики характеризуется несоответствием масштабов ресурсов, необходимых для проведения восстановительных работ, и ограниченных финансовых возможностей государства В такой ситуации необходимо предусмотреть такое сочетание мероприятий в составе целевой программы послевоенного восстановления, которое позволило бы, во-первых, добиться окупаемости части инвестиций в кратко- и среднесрочной перспективе и достижения значимых социальных и экономических целей в долгосрочной перспективе, во-вторых, создать условия для привлечения на реализацию программы средств из внебюджетных источников и из республиканского бюджета

6 Применение стандартных подходов к разработке и реализации федеральных целевых программ послевоенного восстановления экономики демонстрирует низкую эффективность В ходе проведенного анализа целевых программ послевоенного восстановления Чеченской Республики выявлены такие недостатки, как отсутствие единой системы управления, эффективного механизма финансирования, целостной системы мониторинга, встроенного в систему принятия решений, индикаторов эффективности, рыночной инфраструктуры, приоритетов и координации в перечне предлагаемых действий Эти особенности послужили причиной восстановления социально-экономических объектов в рамках довоенной ситуации, несвоевременного утверждения и частой корректировки самих программ

7 Ограниченность бюджетного финансирования и потребность в значительных финансовых ресурсах для реализации целевых программ послевоенного восстановления предопределяют необходимость разработки и применения специального механизма их финансирования, стимулирующего

приток финансовых ресурсов из различных источников Модель финансирования таких программ представлена в виде единого фонда ФЦП (федеральной целевой программы), в котором концентрируются все ее финансовые ресурсы Использование средств фонда должно идти по трем направлениям 1) 65% средств фонда - на восстановление коммерчески непривлекательных объектов, 2) 25% - на софинансирование коммерческих проектов, 3) 10% - на страхование инвестиционных проектов от региональных некоммерческих рисков

8 Система мониторинга реализации федеральных целевых программ должна включать в себя три уровня мониторинг проекта программы до ее принятия, текущий мониторинг программы, включающий в себя мониторинг качества управления программой и оценку ее результативности, оценка эффективности по окончании реализации программы (оценка затрат на реализацию) При этом мониторинг федеральных целевых программ, реализуемых в условиях послевоенного восстановления, должен осуществляться созданной в рамках программы специальной независимой комиссией по мониторингу

Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в следующем

- выделены наиболее важные, определяющие признаки и свойства целевых программ, реализуемых в условиях послевоенного восстановления экономики, указывающие на их целеориентированность, программность, комплексность, ресурсообеспеченность, результативность, на их основе уточнено понятие целевой программы, под которой понимается целереапизующая совокупность запланированных к проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных финансовыми ресурсами разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение проблемной ситуации, требующей для эффективного решения неординарной концентрации усилий и средств,

- дополнена традиционная классификация целевых программ новым критерием срочности и неотложности решаемой проблемы, связанной с послевоенным экономическим восстановлением, предполагающим разделение программ на ординарные и чрезвычайные,

- доказано, что применяемое годовое бюджетирование федеральных целевых программ послевоенного восстановления экономики не соответствует их долгосрочному характеру, и обоснована необходимость перехода к среднесрочному финансированию их расходов,

- обоснована необходимость концентрации финансовых ресурсов и централизации ответственности за их формирование и использование из единого центра управления федеральной целевой программой послевоенного восстановления экономики на базе специально создаваемой дирекции,

- разработана модель формирования и предложены пропорции распределения финансовых ресурсов (единый фонд ФЦП) для целевых программ послевоенного экономического восстановления, включающая следующие блоки средства на восстановление коммерчески непривлекательных объектов, средства на софинансирование коммерческих проектов, средства на страхование инвестиционных проектов от региональных некоммерческих рисков,

- разработаны финансовые аспекты мониторинга целевых программ, реализуемых в регионах, разрушенных в результате активных военных действий, представленные 1) мониторингом проекта программы, 2) текущим мониторингом, включающим мониторинг качества управления и оценку результативности основных блоков программы, 3) заключительной оценкой эффективности программы в целом При этом мониторинг должен осуществляться созданной в рамках программы специальной независимой комиссией

Теоретическая значимость работы состоит в том, что основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, развивают

традиционные взгляды на содержание программно-целевого метода, дополняют предметную область исследования проблем финансирования и мониторинга целевых программ чрезвычайным аспектом

Практическая значимость работы состоит в том, что изложенные в диссертации выводы и конкретные рекомендации могут быть использованы Министерством экономического развития и торговли РФ, региональными органами власти при разработке целевых программ, в ходе принятия решений о дальнейшем их финансировании, корректировке или прекращении

Апробация результатов исследования. Наиболее существенные положения и результаты диссертационного исследования обсуждались на II Всероссийской научно-практической конференции (г Волгоград, 2004 г), на научно-практической конференции «Чечня на рубеже веков- состояние и перспективы» (г Грозный, 2004 г), на научной конференции, посвященной приоритетным направлениям финансовой политики XXI века (г Волгоград, 2006 г), а также на научных конференциях студентов и молодых ученых Волгоградского государственного университета в 2003-2007 гг

Отдельные теоретические положения и практические рекомендации, полученные в ходе исследования, были использованы при разработке целевой программы «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2011 годы»

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано пять работ общим объемом 2,5 п л

Структура работы отражает логику исследования в соответствии с его целью и задачами Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка литературы

Во введении обоснована актуальность темы исследования, ее теоретическая и практическая значимость, обозначена степень изученности проблемы, сформулированы цель и задачи диссертационной работы,

определены научная новизна и практическая значимость полученных результатов

В первой главе «Экономические и финансовые аспекты разработки и реализации федеральных целевых программ для экономических систем, функционирующих в нормальном режиме» рассматриваются теоретические и практические особенности разработки, реализации и финансирования федеральных целевых программ в современной России

Во второй главе «Специфические особенности и преимущества программно-целевого подхода и финансирования ФЦП в послевоенном восстановлении экономики» рассматриваются собственные возможности региона в финансировании федеральных целевых программ, анализируется опыт финансирования, разрабатываются организационно-экономические технологии повышения внутрирегиональных резервов финансирования восстановительных программ

В заключении обобщены результаты диссертационного исследования, сформулированы основные выводы работы

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Определяющие признаки и свойства целевых программ и дополнительные признаки их классификации

В процессе изучения различных аспектов программно-целевого планирования в современной России было установлено, что существующие подходы к определению целевых программ характеризуются достаточной смысловой узостью и не отражают наиболее важных содержательных признаков целевых программ Традиционно считается, что целевая программа - это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс разнохарактерных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и

культурного развития РФ Однако такое определение не вполне отвечает современным подходам к разработке ФЦП и не может быть целиком перенесено на все их виды В данном определении акцентировано внимание на одном из важных признаков целевых программ, заключающемся в том, что они представляют комплекс взаимоувязанных мероприятий различного содержания, обеспечивающих решение разных социально-экономических задач развития Однако такое определение не обладает необходимой степенью обобщения наиболее важных содержательных признаков и не может быть применено ко всем видам целевых программ

В процессе исследования были выявлены наиболее важные, определяющие признаки и свойства целевых программ, в том числе реализуемых в условиях послевоенного восстановления, к которым автор, в частности, относит

1) целеориентированность - выражается ориентированностью программных мер на достижение цели в виде решения единой, общей проблемы,

2) программность - характеризуется разработкой единого плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных мероприятий и действий, направленных на решение проблемной ситуации,

3) комплексность - выражается в сочетании достаточности всевозможного разнообразия мероприятий и действий, обеспечивающих достижение поставленной цели,

4) ресурсообеспеченность - характеризуется наличием в достаточном объеме ресурсов для проведения целереализующих мероприятий, действий,

5) результативность (эффективность) - проявляется в невозможности эффективного решения проблемы вне рамок программно-целевого подхода

Обобщая приведенные выше признаки, целевую программу можно определить как целереализующую совокупность запланированных к проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в

пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение проблемной ситуации, требующей для эффективного решения неординарной концентрации усилий и средств

В целях упорядочения колоссальной совокупности разрабатываемых и применяемых целевых программ, выделения их специфических черт и методов разработки и управления, многими исследователями программно-целевого управления разработаны различные подходы к их классификации Современные подходы к классификации целевых программ предполагают их деление на основе таких признаков, как целевая ориентация, срок реализации, объем финансирования, уровень реализации Расширение сфер приложения целевых программ выдвигает новые требования к их классификации, например, дополнительная группировка целевых программ по признаку срочности и неотложности решаемой проблемы Действующий в РФ порядок разработки и реализации федеральных целевых программ предполагает достаточно сложную процедуру их разработки, согласования, утверждения и финансирования Поэтому важно учитывать, что при возникновении критических ситуаций, требующих программного решения, недостаточная оперативность в разработке и реализации программных мер может привести к невосполнимому ущербу экономике и обществу в целом

В целях более оперативного и эффективного применения целевых программ необходимо дополнить и расширить нормативную и методическую базу их разработки и реализации, исходя из специфики решаемой проблемы Автор предлагает дополнительную группировку в зависимости от срочности и неотложности решаемой проблемы Такая классификация в теории и практике программно - целевого управления, по существу, отсутствует Целевые программы по признаку срочности и неотложности решаемой проблемы автор предлагает разделять на два класса

1) ординарные - разрабатываются и реализуются, если имеется проблема, которая не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а, наоборот, обладает тенденцией к обострению Такие программы, как правило, допускают временной лаг между моментом выявления проблемы и реализацией программных мероприятий, направленных на его решение,

2) чрезвычайные - разрабатываются и реализуются в критических ситуациях, когда для предотвращения или ликвидации явлений или процессов, носящих чрезвычайный, масштабный характер, требуется срочное проведение целенаправленного комплекса мероприятий, действий Для целевых программ, относящихся к данной группе, требуется дополнительная и более детальная нормативная и методическая база К этой группе программ относится программа «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)»

Необходимость перехода к среднесрочному планированию расходов на ФЦП послевоенного восстановления экономики

В процессе анализа финансирования ФЦП в России было выявлено, что утвержденные объемы финансирования практически по всем федеральным целевым программам ежегодно подвергаются изменениям При этом, учитывая мультипликативный характер средств федерального бюджета, автор отмечает, что сокращение финансирования из федерального бюджета приводит к значительному сокращению финансирования федеральных целевых программ из других источников (таблица 1) Все это приводит к необходимости изменения целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их удлинения В конечном счете, корректировка первоначальных замыслов, заложенных в утвержденных программах, приводит к разрушению целостной системы программных мероприятий, увязанных по срокам и ресурсам В дальнейшем после таких изменений фактически выполняется не программа, а ее фрагменты

Таблица 1

Объемы недофинансирования ФЦП в 2002-2004 гг из всех источников по

сравнению с затратами, запланированными при их утверждении, млрд руб

Годы Объем недофинансирования

За счет средств федерального бюджета от общего объема За счет средств бюджетов субъектов РФ от общего объема За счет внебюджетных источников от общего объема Всего

2002 48,4 4,6% 155,3 14,9% 837,4 80,5% 1041,1

2003 98,3 10,5% 188,4 20,2% 646 69,3% 932,7

2004 41,8 8,8% 116,5 24,6% 315 66,6% 473,3

Итого 188,5 7,7% 460,2 18,8% 1798,4 73,5% 2447,1

Источник Таблица составлена автором на основании докладов о ходе реализации федеральных целевых программ в 2002-2004 гг [Электронный ресурс] ЬПр//\у\¥\у рго^атэ-зоу ги

Применительно к ФЦП, реализуемым в условиях послевоенного восстановления, годовое бюджетирование не является оптимальным Как правило, срок реализации ФЦП послевоенного восстановления составляет три и более лет, что требует наличия гарантированных в долгосрочной перспективе источников финансирования в объемах, определенных при утверждении программы По мнению автора, в планировании и финансировании расходов на программы послевоенного восстановления необходимо применение, во-первых, принципа бюджета «обязательств и ассигнований» и, во-вторых, тесное увязывание планирования программ с бюджетным среднесрочным финансовым планированием

Применение принципа бюджета «обязательств и ассигнований» предполагает, что ассигнования на финансирование программы принимаются законом о бюджете, в котором устанавливается их величина на весь период действия программы с разбивкой по годам В рамках годового закона о бюджете должны утверждаться планы финансирования целевых программ на 3-5 лет вперед при условии достижения конкретных результатов, описываемых соответствующими показателями Эти планы должны соответствовать планам-графикам, предусмотренным в программах

Планируемые объемы финансирования целевых программ послевоенного восстановления можно закреплять не в абсолютных цифрах по годам, а в виде трехвариантного прогноза финансирования должен быть установлен минимальный объем средств, выделяемых по годам на реализацию программы, максимальный объем возможного финансирования в среднесрочном периоде и средний объем, на который заказчики программ вправе рассчитывать при условии, что в будущем не возникнут непредвиденные расходы Нормативное закрепление на второй и третий годы плана может получать только минимальный объем финансирования - остальное должно распределяться в рамках федерального бюджета на очередной финансовый год за счет росписи по расходным статьям ежегодного бюджета части резерва финансовых средств на непредвиденные расходы

Концентрация финансовых ресурсов и централизация ответственности за их формирование и использование в рамках ФЦП

Разработка и реализация ФЦП особенно актуальны в случаях, когда решаемая проблема находится «на стыке» компетенции различных министерств и ведомств, выступающих в качестве государственных заказчиков

Как свидетельствует авторский анализ разработки, реализации и финансирования ФЦП в России, дирекции создаются не для всех из них Однако, даже при наличии дирекции программы, значительная часть финансовых ресурсов, направляемых на реализацию программных мероприятий, минуя дирекцию, распределяется через многочисленных государственных заказчиков Кроме этого, на государственных заказчиков возлагаются задачи по привлечению финансовых ресурсов из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников

Авторский анализ ФЦП, у которых имеется более одного государственного заказчика, позволяет сделать вывод о том, что участие в их реализации различных ведомств сводится к «освоению» средств, закрепленных за ними в федеральном бюджете Отсутствие механизма целевой концентрации и эффективного

распределения потоков финансовых ресурсов на реализацию программных мероприятий приводит во многих случаях к невозможности контроля за их использованием и ведет к распылению средств и их нецелевому использованию

Автор считает, что эффективная реализация ФЦП может осуществляться только при концентрации финансовых ресурсов и централизации ответственности за их формирование и использование, что предполагает закрепление за одним органом полномочий по формированию и распределению потоков финансовых средств, направляемых на реализацию программных мероприятий Все остальные ведомства, участвующие в реализации ФЦП, должны иметь статус исполнителей конкретных проектов или блоков программы В диссертации представлен разработанный автором перечень функций создаваемой дирекции, который позволяет по-новому осуществлять процессы формирования и использования финансовых потоков при реализации чрезвычайных целевых программ В частности, создаваемой дирекции предлагается принять на себя обязанности по формированию и управлению специальным фондом ФЦП, который будет аккумулировать финансовые средства Именно в этом фонде должны концентрироваться все финансовые ресурсы, выделяемые на реализацию ФЦП из федерального и регионального бюджетов, внебюджетных источников, в том числе и иностранных

Целеуказание для программ, реализуемых в условиях послевоенного восстановления экономики региона

Как показывает авторский анализ послевоенного состояния народного хозяйства Чеченской Республики, оно требует значительных финансовых ресурсов, необходимых для проведения восстановительных работ Отсутствие существенной доходной базы республиканского бюджета и низкая инвестиционная привлекательность региона определяют необходимость финансирования восстановительных работ исключительно из федерального бюджета

Однако федеральный бюджет может и должен обеспечивать только часть потребности в финансовых ресурсах, необходимых для реализации ФЦП восстановления отдельного региона Средства федерального бюджета, выделяемые на реализацию ФЦП, в РФ рассматриваются в качестве стимулятора привлечения средств из других источников для финансирования программных мероприятий (таблица 2)

Таблица 2

Объем финансовых ресурсов привлеченных в рамках ФЦП в расчете на 1 руб средств федерального бюджета, руб

Привлечено средств на 1 руб средств федерального бюджета, в том числе из бюджетов субъектов РФ из внебюджетных источников

2004 г 5,5 1,1 4,4

2005 г 3,5 0,6 2,9

Источник Таблица составлена автором на основании докладов о ходе реализации федеральных целевых программ в 2004-2005 гг [Электронный ресурс] Ьир//\у\у\у ргозгатБ^оу ги

Оптимальным выходом из сложившейся ситуации является постановка в программе таких целей, реализация которых (после определенного начального периода, когда требуется максимально возможное привлечение средств из федерального бюджета) способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития программы

Таким образом, необходимо такое сочетание мероприятий в составе программы, которое позволило бы во-первых, добиться окупаемости части инвестиций в кратко- и среднесрочном периоде и достижения значимых социальных и экономических целей в долгосрочной перспективе, во-вторых, создать условия для привлечения средств из внебюджетных источников и из республиканского бюджета На такие мероприятия, по мнению автора, должно быть направлено не менее 40% финансовых ресурсов программы

Основные недостатки целевых программ послевоенного восстановления экономики Чеченской Республики

Применение стандартных подходов к разработке и реализации ФЦП послевоенного восстановления региона демонстрирует низкую эффективность В результате проведенного анализа целевых программ послевоенного восстановления экономики Чеченской Республики автором выявлены следующие недостатки

1 Отсутствует единая система управления реализацией целевой программы, в которой должны быть сосредоточены функции текущего управления и контроля, что приводит к размыванию ответственности за управление, нерациональному дублированию полномочий, возникновению вопросов «ничьей» компетенции

2 Механизм финансирования не обеспечивает концентрацию финансовых ресурсов и централизацию ответственности за их формирование и использование, благоприятствует нецелевому расходованию и оттоку средств, не создает условий для привлечения внебюджетных ресурсов

3 Отсутствует необходимый мониторинг в системе принятия решений, который обеспечивал бы целевое и эффективное использования финансовых средств, повышение качества управления и содержания целевой программы

4 Отсутствуют индикаторы эффективности программы, что не позволяет осуществлять действенный контроль за ее реализацией и сводит деятельность государственных заказчиков к текущему освоению выделяемых бюджетных средств

5 Программа носит чисто инвестиционный характер без создания нормативно-правовой базы и институтов рыночной экономики, что исключает возможность экономического роста и препятствует привлечению значительных финансовых ресурсов из внебюджетных источников

6 Отсутствуют приоритеты в восстановлении объектов и координация в перечне представленных мероприятий, что значительно снижает эффект от программно-целевого подхода

7 Используются устаревшие подходы (восстановление ведется в рамках довоенной ситуации), что не способствует становлению в республике конкурентоспособной экономики

8 Утверждение по срокам ФЦП несвоевременно, происходит частая корректировка мероприятий программы, что препятствует своевременному финансированию программных мероприятий, и, как следствие, не полному освоению выделенных средств

Модель формирования и распределения финансовых ресурсов для целевых программ послевоенного восстановления экономики

Ограниченность бюджетного финансирования и потребность в значительных финансовых ресурсах для реализации целевых программ послевоенного восстановления экономики предопределяют необходимость разработки и применения в них специального механизма финансирования, обеспечивающего концентрацию и стимулирующего приток финансовых ресурсов из различных источников

Исходя из выявленной проблематики, автором предложена модель финансирования для таких программ на основе единого фонда ФЦП, создаваемого на базе дирекции программы Именно в этом фонде должны концентрироваться финансовые ресурсы, выделяемые из федерального и регионального бюджетов, внебюджетных источников Использование средств фонда должно идти по трем направлениям

• 65% средств фонда направляется на восстановление коммерчески непривлекательных объектов,

• 25% - на софинансирование коммерческих проектов Часть средств ФЦП должна быть зарезервирована в Фонде ФЦП, который далее будет готовить отдельные инвестиционные проекты и по мере готовности проектов приступать к их реализации с привлечением частных соинвесторов,

• 10% - на страхование инвестиционных проектов от региональных некоммерческих рисков В каждом инвестиционном проекте следует

предусмотреть в обязательном порядке наличие раздела по обоснованию размеров страховых гарантий сохранности и возмещения инвестиций, а также упущенной выгоды при возникновении страховых случаев

Описанную выше модель формирования и распределения финансовых ресурсов в рамках фонда ФЦП можно представить в следующем виде (рис 1)

Рис 1 Схема формирования и распределения финансовых ресурсов в рамках фонда ФЦП

Источник разработка автора.

В целях обеспечения программ дополнительными финансовыми ресурсами, а также для более эффективного управления выделенными на программные мероприятия средствами, было бы целесообразным предоставить фонду ФЦП право

1) осуществлять предпринимательство в наиболее прибыльных сферах валютно-денежного и финансового бизнеса,

2) аккумулировать средства бюджетных и внебюджетных фондов' и иных финансовых ресурсов, выделяемых на программу,

3) производить эмиссию гарантированных государством облигаций,

4) предоставлять государственные гарантии по кредитам, получаемым от коммерческих банков предприятиями - исполнителями программы на финансирование ее проектов,

5) осуществлять полный контроль за целевым и эффективным использованием средств

Финансовые аспекты мониторинга целевых программ, реализуемых

в регионах, разрушенных в результате активных военных действий

В целях обеспечения целевого и эффективного использования финансовых ресурсов, повышения качества управления в рамках целевых программ, реализуемых на территориях регионов, разрушенных в результате активных военных действий, необходимо создание независимой комиссии по мониторингу Чтобы проверки были независимыми и предоставляли неискаженную информацию, контрольный орган должен быть наделен достаточным объемом полномочий в выборе технологий, методик и объектов проведения проверок, а также способов информирования общественности о результатах проверок Для предотвращения риска ошибок, связанных с недостаточной компетентностью и субъективностью членов комиссии, необходимо включить в ее состав представителей профильных министерств и ведомств, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства финансов, исполнительных органов субъектов РФ, участвующих в реализации программы, военных экономистов, экспертов общественных объединений Работа комиссии по мониторингу должна быть налажена на всех этапах жизненного цикла программы и может быть представлена в виде схемы (рис 2)

Оценка направления затрат

Оценка результатов реализации ФЦП

Оценка эффективности реализации ФЦП

Рис 2 Направления деятельности Комиссии по мониторингу ФЦП Источник разработка автора

Автор доказывает, что на этапе рассмотрения проекта ФЦП комиссия по мониторингу должна осуществлять проверку программы в части соответствия ее установленным требованиям В частности, комиссия изучает основные цели и задачи целевой программы, этапы и сроки ее реализации, характеристику проблемы и необходимость ее решения программными средствами, систему программных мероприятий, ресурсное обеспечение, механизм реализации, оценку ожидаемой эффективности реализации программы

На этапе реализации программы деятельность комиссии по мониторингу направлена на проверку качества управления программой путем сравнения элементарных единиц плана реализации программы с фактом, оценку результатов реализации ФЦП посредством сравнения плановых показателей, представленных в ней, с фактическими данными

По окончании программы комиссия по мониторингу проводит оценку эффективности реализации ФЦП, представляющую собой сопоставительную оценку полученного результата и совокупных затрат на его достижение

Список работ, опубликованных по теме диссертации

1 Ялмаев, Р А Федеральные целевые программы в стратегии развития регионов /РА Ялмаев // Материалы Научной сессии, г Волгоград, 17-23 апреля, 2006 г - Вып 4 Мировая экономика и финансы - Волгоград Изд-во ВолГУ, 2006 - 0,3 п л

2 Ялмаев, Р А Теоретические аспекты программно-целевой деятельности / Р А Ялмаев // Приоритетные направления финансовой политики XXI века Сб ст - Волгоград Волгоградское научное издательство, 2006 - 0,6 п л

3 Ялмаев, Р А Специфические проблемы процесса разработки и реализации федеральных целевых программ развития регионов / Р А Ялмаев // Материалы круглого стола, г Волжский, 13 декабря 2006 г - Волгоград Волгоградское научное издательство, 2006 - 0,5 п л

4 Ялмаев, Р А Проблемы оптимизации финансового обеспечения ФЦП в РФ / РА Ялмаев // Материалы Научной сессии, г Волгоград, 16-22 апреля 2007 г - Вып 5 Мировая экономика и финансы — Волгоград Изд-во ВолГУ, 2007 -0,4пл

5 Ялмаев, Р А Специфические особенности применения программно-целевого подхода в управлении объектами в условиях послевоенного восстановления региона /РА Ялмаев // Финансы и кредит. - 2007 - № 36 -0,7 пл

Подписано в печать 05 10 2007 г Формат 60x84/16 Бумага офсетная Гарнитура Times Уел печ л 1,0 Тираж 100 экз Заказ 483

Волгоградское научное издательство 400011, Волгоград, ул Электролесовская, 55

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ялмаев, Рустам Алиевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. Экономические и финансовые аспекты разработки и реализации федеральных целевых программ для экономических систем, функционирующих в нормальном режиме.

1.1. Целевые программы как инструмент экономической политики государства.

1.2. Программное целеполагание и структуризация целей целевой программы.

1.3. Анализ системы финансового обеспечения федеральных целевых программ.

1.4. Мониторинг и оценка финансового обеспечения федеральных целевых программ.

Глава 2. Специфические особенности и преимущества программноцелевого подхода и финансирования ФЦП в послевоенном восстановлении экономики.

2.1 Анализ экономического и финансового потенциала восстанавливаемого хозяйства Чеченской Республики.

2.2 Комплексная оценка целевых программ послевоенного восстановления экономики и социальной сферы Чеченской Республики и способов их финансирования.

2.3 Совершенствование механизма финансирования восстановления экономики и социальной сферы Чеченской Республики в рамках программно-целевого подхода.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансирование федеральных целевых программ в условиях послевоенного восстановления экономики"

Актуальность и степень изученности темы. Финансирование федеральных целевых программ в настоящее время стало актуальным аспектом теории государственных финансов в связи со следующими обстоятельствами. Ориентация Российского государства на построение демократических основ и развития рыночных отношений предопределило начало процесса формирования новой парадигмы государственного планирования и программирования. Основным инструментом решения разнохарактерных общегосударственных проблем в РФ становятся целевые программы и их финансирование. Кроме этого именно целевые программы являются основной формой программно-целевого планирования государственных расходов в рамках объявленной в РФ концепции перехода от сметного планирования к бюджетированию, ориентированному на результат.

Федеральные целевые программы и способы их финансирования становятся важным экономическим инструментом и позволяют в рамках программно-целевого метода сконцентрировать усилия не только для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечить прозрачность и обоснованность выбора целей, которые требуется реализовать в различные временные периоды, но и для решения проблем послевоенного восстановления экономики. В частности, именно такие программы позволяют достигать результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

О перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении задач послевоенного восстановления экономики свидетельствует опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются именно посредством государственных программ.

Все это определяет необходимость в адаптации методики и организации разработки не только традиционных целевых программ, но и программ чрезвычайного характера в том числе, к выявлению или формированию источников и механизма их финансирования, к сложившимся в России рыночным формам и методам хозяйствования при одновременном использовании накопленного зарубежного и советского опыта программно-целевого планирования и финансового управления.

Степень разработанности проблемы. Теоретические основы государственного программирования, вопросы обоснования и использования федеральных целевых программ разработаны в исследованиях таких ученых, как: Гранберг А., Иншаков О., Казенов А., Кещян В., Кузык А., Кушлин В., Лавров А., Лексин В., Минаков А., Митрофанова И., Морозова Т., Орешин В., Пикулькин А., Райзберг Б., Самофалова Е., Симачев Ю., Тамбовцев В., Тейлор С., Умнов П., Швецов А., Швецов Ю., Ясин Е. и др.

Однако, несмотря на многоаспектность проведенных научных исследований, многие вопросы разработки и реализации целевых программ остаются нерешенными, что при практическом применении программно-целевого метода приводит к неполному достижению целей, поставленных при разработке соответствующих программ, и неэффективному использованию ограниченных финансовых ресурсов государства. В настоящее время недостаточно проработаны вопросы адаптации имеющихся методов программно-целевого управления к регионам с различными экономическими, социальными и политическими условиями. В частности, не изучены особенности разработки, реализации и финансирования целевых программ восстановления регионов, разрушенных в ходе активных боевых действий.

Ярким примером неэффективности применения стандартных подходов в разработке и реализации целевых программ в условиях послевоенного восстановления экономики являются целевые программы, направленные на восстановление Чеченской Республики, которые реализовывались в течение 2001-2007 гг. Значительные финансовые вложения в экономику республики в рамках целевых программ не дали должного эффекта, и по сей день она находится в глубоком экономическом и социальном кризисе.

Актуальность, недостаточная теоретическая и практическая разработанность особенностей применения программно-целевого метода к послевоенному восстановлению экономики обусловили выбор темы диссертационной работы, предопределили ее цель, задачи и структуру.

Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании процессов финансового обеспечения разработки и реализации федеральных целевых программ и выработке рекомендаций, позволяющих повысить эффективность финансовых механизмов в рамках программно-целевого подхода в условиях послевоенного восстановления экономики региона.

В соответствии с поставленной целью сформулированы следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру:

• рассмотреть теоретические и практические особенности использования программно-целевого метода управления различными социально-экономическими процессами в переходной экономике России;

• выявить специфику программного целеполагания в условиях послевоенного восстановления нормальных экономических процессов и взаимосвязей между ними;

• провести анализ накопленного опыта финансирования федеральных целевых программ в России, выявить их особенности и резервы повышения эффективности применяемых финансовых процедур;

• провести сравнительный анализ существующей системы мониторинга финансирования федеральных целевых программ в России и за рубежом; разработать предложения по совершенствованию мониторинга финансирования целевых программ послевоенного восстановления экономических процессов в регионе;

• проанализировать экономический и финансовый потенциал восстанавливаемого хозяйства Чеченской Республики с позиции перспектив привлечения финансовых средств из республиканского бюджета и внебюджетных источников на софинансирование Федеральной целевой программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики»;

• провести комплексную оценку финансирования целевых программ послевоенного восстановления экономики и социальной сферы Чеченской Республики;

• разработать предложения по совершенствованию механизма финансирования федеральных целевых программ в условиях послевоенного восстановления региона.

Объектом исследования выступают финансовые процессы и финансовое обеспечение федеральных целевых программ, в том числе, разработанных с целью послевоенного восстановления экономики в конкретных регионах РФ.

Предметом исследования являются экономические и финансовые отношения, возникающие между различными субъектами в процессе разработки, реализации и финансирования федеральных целевых программ.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные концепции и гипотезы, обоснованные и представленные в монографиях отечественных и зарубежных авторов, публикации в научной периодической печати, материалы научно-практических конференций и семинаров, посвященные вопросам финансового обеспечения федеральных целевых программ в рамках государственного программирования и прогнозирования.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, организационный и системный подходы. Диалектический метод реализован при помощи таких общенаучных методов и приемов, как научная абстракция, дедукция, индукция, анализ и синтез, методы группировки и сравнения. В рамках организационного подхода использовались субъектно-объектный, историко-логический, структурно-функциональный анализ. В работе также использовались экономическое моделирование, ряд других методов и приемов.

Информационная база исследования представлена материалами Федеральной службы по статистике, региональных статистических органов, федеральными и региональными нормативно-правовыми актами и законопроектами по вопросам разработки и реализации целевых программ, федеральными целевыми программами, отчетами, справочно-аналитическими материалами Министерства экономического развития и торговли РФ и Чеченской Республики, фактами, опубликованными в экономической литературе, информационными ресурсами Internet.

Наиболее существенные результаты, полученные автором и выносимые на защиту:

1. Традиционное определение целевых программ полностью не отвечает современным подходам к разработке федеральных целевых программ и не может быть целиком перенесено на все их виды. К определяющим признакам и свойствам целевых программ, реализуемым в условиях послевоенного восстановления, относятся: целеориентированность, программность, комплексность, ресурсообеспеченность, результативность. Уточненное на их основе понятие целевой программы подразумевает целереализующую совокупность запланированных к проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами, и прежде всего, финансовыми, разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение проблемной ситуации, требующей для эффективного решения неординарной концентрации усилий и средств.

2. В целях упорядочения множества разрабатываемых и реализуемых целевых программ разработаны различные классификации. Расширение сфер приложения целевых программ выдвигает новые классификационные критерии целевых программ, например, группировки целевых программ по признаку срочности и неотложности решаемой проблемы. В соответствии с данным подходом предлагается деление целевых программ на ординарные и чрезвычайные. К чрезвычайным следует относить целевые программы, разрабатываемые и реализуемые в критических ситуациях, когда для предотвращения или ликвидации явлений или процессов, носящих чрезвычайный, масштабный характер, требуется срочное проведение целенаправленного комплекса мероприятий.

3. Аналитические исследования показывают, что в соответствии с п. 2 ст. 197 Бюджетного Кодекса РФ объем финансирования из федерального бюджета на очередной финансовый год может отклоняться от расписания финансирования, принятого при утверждении программы. Ресурсная база программы послевоенного восстановления Чеченской Республики, как впрочем, и многих других целевых программ, впоследствии ежегодно подвергается корректировке, что приводит к необходимости изменения целей, задач и сроков их реализации. Для преодоления такой ситуации предлагается тесное увязывание планирования программ послевоенного восстановления экономики с бюджетным среднесрочным финансовым планированием и введение в практику бюджетного планирования принципа бюджета «обязательств и ассигнований», предполагающего законодательное фиксирование величины ассигнований на весь период действия программы.

4. Разработка и реализация целевых программ особенно актуальна в случаях, когда решаемая проблема находится «на стыке» компетенции различных министерств и ведомств, выступающих в качестве их государственных заказчиков. Их многочисленность часто предопределяет децентрализованный характер механизма финансирования федеральных целевых программ послевоенного восстановления региональной экономики, что во многих случаях приводит к невозможности полноценного и эффективного контроля за использованием финансовых ресурсов и ведет к их распылению и нецелевому использованию. Для решения такой ситуации предлагается концентрация всех финансовых ресурсов и централизация ответственности за их формирование и использование в сфере полномочий специально сформированной дирекции.

5. Послевоенное состояние экономики характеризуется несоответствием масштабов ресурсов, необходимых для проведения восстановительных работ, и ограниченных финансовых возможностей государства. В такой ситуации необходимо предусмотреть такое сочетание мероприятий в составе целевой программы послевоенного восстановления, которое позволило бы: во-первых, добиться окупаемости части инвестиций в кратко- и среднесрочной перспективе и достижения значимых социальных и экономических целей в долгосрочной перспективе; во-вторых, создать условия для привлечения на реализацию программы средств из внебюджетных источников и из республиканского бюджета.

6. Применение стандартных подходов к разработке и реализации федеральных целевых программ послевоенного восстановления экономики демонстрирует низкую эффективность. В ходе проведенного анализа целевых программ послевоенного восстановления Чеченской Республики выявлены такие недостатки, как: отсутствие единой системы управления, эффективного механизма финансирования, целостной системы мониторинга, встроенного в систему принятия решений, индикаторов эффективности, рыночной инфраструктуры, приоритетов и координации в перечне предлагаемых действий. Эти особенности послужили причиной восстановления социально-экономических объектов в рамках довоенной ситуации; несвоевременного утверждения и частой корректировки самих программ.

7. Ограниченность бюджетного финансирования и потребность в значительных финансовых ресурсах для реализации целевых программ послевоенного восстановления предопределяют необходимость разработки и применения специального механизма их финансирования, стимулирующего приток финансовых ресурсов из различных источников. Модель финансирования таких программ представлена в виде единого фонда ФЦП (федеральной целевой программы), в котором концентрируются все ее финансовые ресурсы. Использование средств фонда должно идти по трем направлениям: 1) 65% средств фонда - на восстановление коммерчески непривлекательных объектов; 2) 25% - на софинансирование коммерческих проектов; 3) 10% - на страхование инвестиционных проектов от региональных некоммерческих рисков.

8. Система мониторинга реализации федеральных целевых программ должна включать в себя три уровня: мониторинг проекта программы до ее принятия; текущий мониторинг программы, включающий в себя мониторинг качества управления программой и оценку ее результативности; оценка эффективности по окончании реализации программы (оценка затрат на реализацию). При этом мониторинг федеральных целевых программ, реализуемых в условиях послевоенного восстановления, должен осуществляться созданной в рамках программы специальной независимой комиссией по мониторингу.

Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в следующем:

- выделены наиболее важные, определяющие признаки и свойства целевых программ, реализуемых в условиях послевоенного восстановления экономики, указывающие на их целеориентированность, программность, комплексность, ресурсообеспеченность, результативность, и на их основе уточнено понятие целевой программы, под которой понимается целереализующая совокупность запланированных к проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных финансовыми ресурсами разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение проблемной ситуации, требующей для эффективного решения неординарной концентрации усилий и средств;

- дополнена традиционная классификация целевых программ новым критерием срочности и неотложности решаемой проблемы, связанной с послевоенным экономическим восстановлением, предполагающим разделение программ на ординарные и чрезвычайные;

- доказано, что применяемое годовое бюджетирование федеральных целевых программ послевоенного восстановления экономики не соответствует их долгосрочному характеру и обоснована необходимость перехода к среднесрочному финансированию их расходов;

- обоснована необходимость концентрации финансовых ресурсов и централизации ответственности за их формирование и использование из единого центра управления федеральной целевой программой послевоенного восстановления экономики на базе специально создаваемой дирекции;

- разработана модель формирования и предложены пропорции распределения финансовых ресурсов (единый фонд ФЦП) для целевых программ послевоенного экономического восстановления, включающая следующие блоки: средства на восстановление коммерчески непривлекательных объектов; средства на софинансирование коммерческих проектов; средства на страхование инвестиционных проектов от региональных некоммерческих рисков;

- разработаны финансовые аспекты мониторинга целевых программ, реализуемых в регионах, разрушенных в результате активных военных действий, представленные: 1) мониторингом проекта программы; 2) текущим мониторингом, включающим мониторинг качества управления и оценку результативности основных блоков программы; 3) заключительной оценкой эффективности программы в целом. При этом мониторинг должен осуществляться созданной в рамках программы специальной независимой комиссией.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, развивают традиционные взгляды на содержание программно-целевого метода, дополняют предметную область исследования проблем финансирования и мониторинга целевых программ чрезвычайным аспектом.

Практическая значимость работы состоит в том, что изложенные в диссертации выводы и конкретные рекомендации могут быть использованы Министерством экономического развития и торговли РФ, региональными органами власти при разработке целевых программ, в ходе принятия решений о дальнейшем их финансировании, корректировке или прекращении.

Апробация результатов исследования. Наиболее существенные положения и результаты диссертационного исследования обсуждались на II Всероссийской научно-практической конференции (г. Волгоград, 2004 г.), на научно-практической конференции «Чечня на рубеже веков: состояние и перспективы» (г. Грозный, 2004 г.), на научной конференции, посвященной приоритетным направлениям финансовой политики XXI века (г. Волгоград, 2006 г.), а также на научных конференциях студентов и молодых ученых Волгоградского государственного университета в 2003-2007 гг.

Отдельные теоретические положения и практические рекомендации, полученные в ходе исследования, были использованы при разработке целевой программы «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008-2011 годы».

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано пять работ общим объемом 2,5 п.л.

Структура работы отражает логику исследования в соответствии с его целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка литературы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Ялмаев, Рустам Алиевич

Заключение

Проведенное нами исследование позволило сделать следующие выводы:

1. Традиционные подходы к определению ФЦП не соответствуют современным требованиям к их разработке и не могу быть целиком перенесены на все виды целевых программ.

В процессе исследования выделены наиболее важные, определяющие признаки и свойства целевых программ, указывающие на их целеориентированность, программность, комплексность, ресурсообеспеченность, результативность, и на их основе уточнено понятие целевой программы, как целереализующей совокупности запланированных к проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение проблемной ситуации, требующей для эффективного решения концентрации усилий и средств.

2. Современные подходы к классификации целевых программ предполагают их деление на основе таких признаков, как целевая ориентация; срок реализации; объем финансирования; уровень реализации.

Расширение сфер приложения целевых программ выдвигают новые требования к классификации целевых программ, в частности, дополнительной группировки целевых программ по признаку срочности и неотложности решаемой проблемы.

В соответствии с данным подходом предлагается деление целевых программ на:

• ординарные - разрабатываются и реализуются, если имеется проблема, которая не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а наоборот обладает тенденцией к обострению;

• чрезвычайные - разрабатываются и реализуются в критических ситуациях, когда для предотвращения или ликвидации явлений или процессов носящих чрезвычайный, масштабный характер, требуется срочное проведение целенаправленного комплекса мероприятий, действий.

3. Обязательства федерального бюджета формируются в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных поправок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу. Как показывает проведенный анализ, ресурсная база практически всех ФЦП ежегодно подвергается корректировке, что, в конечном счете, приводит к разрушению целостной системы программных мероприятий, увязанных по срокам и ресурсам.

Применительно к ФЦП, применяемое в настоящее время годовое бюджетирование не является оптимальным. Как правило, срок реализации ФЦП составляет три и более лет, что требует наличия гарантированных в долгосрочной перспективе источников финансирования в объемах определенных при утверждении программы. В планировании и финансировании расходов на целевые программы предлагается применение: во-первых, принципа бюджета «обязательств и ассигнований» и, во-вторых, тесное увязывание планирования программ с бюджетным среднесрочным финансовым планированием.

4. Разработка и реализация целевых программ особенно актуально в случаях, когда решаемая проблема находится «на стыке» компетенции различных министерств и ведомств. Наличие многочисленных государственных заказчиков предопределяет децентрализованный характер механизма финансирования ФЦП, что во многих случаях приводит к невозможности контроля за использованием финансовых ресурсов и ведет к их распылению и не целевому использованию.

Эффективная реализация целевых программ может осуществляться только при концентрации финансовых ресурсов и централизации ответственности за их формирование и использование, что предполагает закрепление за одним органом полномочий по формированию и распределению потоков финансовых средств направляемых на реализацию программных мероприятий. Все остальные ведомства, участвующие в реализации ФЦП, должны иметь статус исполнителей конкретных проектов программы. Такой орган целесообразно создать на базе дирекции ФЦП, которая должна принять на себя обязанности по созданию и управлению специальным фондом ФЦП, который будет аккумулировать финансовые средства, формирование и использование которых должно осуществляться на корпоративных началах.

5. Ограниченность бюджетного финансирования и потребность в значительных финансовых ресурсах для организации восстановительного процесса в рамках целевой программы послевоенного восстановления региона, где до нуля разрушена экономика и социальная сфера, предопределяет необходимость такого сочетания мероприятий в его составе, которая позволила бы: во-первых, добиться окупаемости части инвестиций в кратко- и среднесрочной перспективе и достижения значимых социальных и экономических целей в долгосрочной перспективе; во-вторых, создать условия для привлечения на реализацию программы средств из внебюджетных источников и из республиканского бюджета.

6. Применение стандартных подходов к разработке и реализации ФЦП послевоенного восстановления региона демонстрирует низкую эффективность. В ходе проведенного анализа целевых программ послевоенного восстановления Чеченской Республики выявлены такие недостатки как: отсутствие целостной системы управления; неэффективность механизма финансирования; отсутствие целостной системы мониторинга, встроенного в систему принятия решений; отсутствие индикаторов эффективности; игнорирование необходимости создания институтов рыночной экономики; отсутствие приоритетов и координации в перечне мероприятий; восстановление в рамках довоенной ситуации; позднее утверждение и частые корректировки программ.

7. Ограниченность бюджетного финансирования и потребность в значительных финансовых ресурсах для реализации целевых программ послевоенного восстановления предопределяют необходимость разработки и применения в них специального механизма финансирования, стимулирующего приток финансовых ресурсов из различных источников. В ходе исследования было определено, что для таких программ необходимо создание единого фонда ФЦП в котором будут концентрироваться все финансовые ресурсы программы. Использование средств фонда должно идти по трем направлениям: 1. 65% средств фонда на восстановление коммерчески непривлекательных объектов; 2. 25% - на софинансирование коммерческих проектов; 3.10% - на страхование инвестиционных проектов от региональных некоммерческих рисков.

8. Система мониторинга реализации ФЦП должна включать в себя три уровня: мониторинг программы до его принятия; текущий мониторинг программы, включающий в себя: мониторинг качества управления программой и оценку результативности программы; оценка эффективности по окончании реализации программы (оценка затрат на реализацию). При этом, мониторинг ФЦП послевоенного восстановления должен осуществляться созданной в рамках программы специальной независимой комиссией по мониторингу.

9. Не доступность информации о целях ФЦП, основных направлениях реализации, об объемах финансирования, о планируемых мероприятиях для широких масс населения ограничивает потенциальных участников реализации целевой программы в возможности участия в конкурсах на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд в рамках целевой программы, возможность общественного участия в контроле и реализации программы, формирует негативное отношение к целевым программам общества в целом.

В нормативные документы, регулирующие порядок разработки и реализации ФЦП необходимо внести поправку, обязывающую государственных заказчиков ФЦП организовать размещение в сети Интернет сайта по каждой целевой программе. Причем, должен быть определен минимальный перечень информации, размещаемой на сайте.

10. Существенным фактором экономии средств выделенных на целевую программу выступает рационализация материально-технического обеспечения программы. В условиях ограниченности финансовых ресурсов для послевоенного восстановления региона, такая экономия средств может быть достигнута за счет создания в рамках ФЦП Комитета по координации ресурсного обеспечения, в функции которого будет входить проведение эффективного мониторинга рынков и исследования, нахождения наиболее предпочтительных форм и источников материально-технического обеспечения, проведение конкурсов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд в рамках целевой программы.