Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Доронина, Татьяна Владимировна

Щ Стр.

Введение.

Глава I. Экономическое содержание и принципы обеспечения t?* устойчивости бюджетов субъектов Федерации.

§1.1. Содержание и роль бюджетов субъектов Федерации в условиях бюджетного федерализма.

§ 1.2. Социально-экономическое содержание устойчивости регионального бюджета.

§ 1.3. Условия и факторы, влияющие на изменение устойчивости регионального бюджета.

I § 1.4. Анализ финансово-экономической устойчивости региональных бюджетов России.

Глава II. Основные элементы стратегии обеспечения финансово-экономической устойчивости региональных бюджетов.

§ 2.1. Укрепление устойчивости доходной базы бюджетов субъектов Федерации.

§ 2.2. Направления рационализации расходов бюджетов субъектов Федерации.

Глава III. Бюджет развития региона как фактор долгосрочной устойчивости бюджета субекта Федерации.

§ 3.1. Основные принципы формирования инвестиционных расходов бюджетов субъектов Федерации.

§ 3.2. Источники финансового обеспечения инвестиционных расходов: состояние и перспективы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов"

Актуальность темы исследования обусловлена расширением ответственности субъектов Федерации за устойчивое социально-экономическое .развитие своей территории. Главным инструментом проведения региональной социальной, финансовой, экономической, инвестиционной и промышленной политик является бюджет, что предъявляет особые требования к его устойчивости.

Децентрализация управления и переход регионов к экономической самостоятельности коренным образом изменили механизмы формирования и использования бюджетных ресурсов. Субъекты Федерации получили определенные права в области налогообложения и распоряжения региональной собственностью. В результате укрепилась зависимость доходной базы бюджета от эффективности управления процессом формирования финансовой базы социально-экономического развития (финансового потенциала).

В процессе перераспределения расходных полномочий между федерацией и субъектами существенно возросла нагрузка на региональные бюджеты. Внедрение принципов бюджетного федерализма потребовало создания адекватных экономическим реалиям и национальной специфике форм взаимодействия межу бюджетами различного уровня и их надежного законодательного и теоретического обоснования.

Современный этап характеризуется усилением рыночных начал как в сфере обращения бюджетных ресурсов, так и за ее пределами. Различие стартовых условий вхождения субъектов Федерации в новые экономические условия, а также ошибки и издержки реформирования привели к усилению территориальных диспропорций и углублению дифференциации в социально-экономическом развитии регионов. За период 1994-1998 гг. число субъектов Федерации, получающих трансферты из фонда финансовой поддержки регионов, увеличилось с 66 до 79.

Очевидная неэффективность принятой Правительством политики выравнивания, связана не столько с несовершенством методики исчисления трансфертов, сколько с игнорированием главного принципа функционирования финансовых кругооборотов в рамках бюджета - их объективной связью со сферой производства товаров и услуг как главного источника бюджетных ресурсов.

Политика финансовой стабилизации, ориентированная (по определению) на сокращение дефицита бюджета и дефицитного финансирования бюджетных расходов, проводимая в условиях неразвитости финансового рынка и на фоне глубокого экономического спада привела к разрушению основ стабилизации во всех сферах экономики и нарастанию социальной напряженности в обществе. Все вышесказанное свидетельствует об острой необходимости теоретического осмысления проблем, накопившихся в области укрепления государственных финансов и определяет актуальность настоящего исследования.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты проблем формирования и использования бюджетных ресурсов и закономерностей оборота финансовых ресурсов в бюджете широко освещены в трудах отечественных и зарубежных ученых. Общетеоретические вопросы функционирования государственных финансов и формирования бюджетного законодательства исследуются в работах Г. Грязновой, О. Г. Дмитриевой, Л. А. Дробозиной, Ю. Н. Петрова, Л. Н. Павловой, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, В.М. Родионовой, М. В. Романовского; проблемам бюджетов территорий посвящены работы О. В. Врублевской, И. X. Озерова, Б. Г. Поляка, С. П. Солянниковой, С. Н. Хурсевича; развитию межбюджетных отношений и бюджетного федерализма - труды А. Г. Игудина, А. М. Лаврова, Л. Н. Лыковой, Ю. И. Любимцева, И. В. Подпориной. Проблемы регионального развития и управления регионом в условиях переходной экономики анализируются в трудах Г. М. Голобоковой, Ю. С. Дулыцико-ва, В. Н. Лексина, А. С. Маршаловой, и др. Вопросы налогового формирования бюджетных ресурсов анализируются в работах Б. Е. Пенькова, Д. Г Черника; кредитные и заемные источники бюджетных поступлений - в исследованиях В. В. Голосова, А. Г. Куликова.

Однако усложнение бюджетных процедур, появление новых инструментов бюджетной политики диктует необходимость дальнейшей разработки вышеназванных проблем.

Основной целью диссертационного исследования является разработка модели бюджета, устойчивого с точки зрения его финансово-экономических параметров и сбалансированности доходов и расходов. Для достижения поставленной цели предстоит решить ряд задач.

Во-первых, сформулировать основные черты и принципы бюджетной устойчивости и раскрыть ее социально-экономическое содержание применительно к бюджетам регионов.

Во-вторых, обосновать место регионального бюджета в бюджетной системе Российской Федерации, его особенности, принципы построения. Показать формирование социально-экономического "профиля" бюджета субъекта Федерации в результате закрепления расходных полномочий между бюджетами на основе принципов бюджетного федерализма.

В-третьих, разработать систему показателей и критериев бюджетной устойчивости.

В-четвертых, сформулировать типовые подходы к обеспечению финансово-экономической устойчивости бюджетов субъектов Федерации и выработать предложения по их реализации.

В-пятых, обосновать концепцию формирования Бюджета развития на региональном уровне.

В качестве объекта исследования выбран региональный бюджет (бюджет субъекта Федерации), являющийся средним звеном бюджетной системы. Данный выбор обусловлен рядом соображений. Во-первых, как известно, региональная экономика является несравненно более открытой, чем национальная и связана многочисленными социально-экономическими нитями с огромным числом контрагентов по линии передачи финансовых ресурсов как по горизонтали, так и по вертикали. Во-вторых, место, занимаемое региональным бюджетом в бюджетной системе государства, определяет ту совокупность задач, которые он призван решать, а это в свою очередь оказывает влияние на объем налоговых полномочий, которые за ним закрепляются. Все это требует специфических подходов к решению проблем обеспечения финансово-экономической устойчивости бюджета. В-третьих, поскольку бюджет субъекта Федерации представляет собой среднее звено бюджетной системы, который уже не связан непосредственно с оказанием конкретных видов услуг конкретному населению, то в его структуре по особому вырисовывается значение инвестиционной составляющей. В связи с этим встает проблема финансового обеспечения (не просто финансирования, а своего рода страхования) Бюджета развития, его размера и соотношения с размером "текущего" бюджета. В-четвертых, в имеющихся на сегодняшний день публикациях по проблемам территориальных финансов, рассматриваются в основном проблемы, относящиеся к финансам местного самоуправления. А эта сфера бюджетных отношений является, на наш взгляд, наиболее разработанной. В то же время, у многих современных авторов при рассмотрении бюджетных проблем отсутствует четкое разграничение между муниципальным и региональным уровнем, особенно в области реализации налоговой политики. На наш взгляд, подобное смешение недопустимо, поскольку регион и муниципалитет представляют собой совершенно разные бюджетные уровни, призванные решать свои специфические задачи. В целом системы построения муниципальных и региональных бюджетов имеют много существенных особенностей. Сложившаяся ситуация свидетельствует не столько о небрежности авторов в использовании понятий, как в отсутствии должной ясности в научном обосновании рациональной практической деятельности.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения субъектов бюджетного процесса по поводу формирования и использования ресурсов бюджета субъекта Федерации.

Методологической и эмпирической базой исследования послужили: теоретические исследования, научные концепции и выводы, содержащиеся в публикациях российских и зарубежных ученых-экономистов в области государственных финансов, финансового анализа и бюджетно-налогового федерализма; прикладные исследования, методические рекомендации международных научно-практических конференций и семинаров по проблемам региональных финансов; использованы системный и сравнительный подходы, методы статистического анализа эмпирических данных. Кроме того, автор опирался на нормативно-правовые акты Российской Федерации и законодательные акты администрации Новосибирской области, г. Санкт-Петербурга, а также опыт практической работы, накопленный территориальными финансовыми управлениями за последние пять лет.

В качестве эмпирического материала использованы статистические данные об исполнении бюджета Новосибирской области за 1995-1997 гг., а также баланса финансовых ресурсов за 1995-1996 гг.1

Результаты исследования, полученные автором и научная новизна диссертации состоят, прежде всего, в том, что категория устойчивости, как синтетической характеристики параметров экономической системы,

1 Все данные в работе приведены в неденоминированных единицах исчисления. эволюционирующей в постоянно изменяющихся условиях внешней среды, исследуется применительно к региональному бюджету.

1. Автором сформулировано содержательное определение финансово-экономической устойчивости бюджета субъекта Федерации, определены критерии текущей и перспективной устойчивости, намечены типовые подходы к ее обеспечению; предложена система показателей оценки степени устойчивости бюджета, которая при определенном развитии может послужить основой для разработки нового направления финансового анализа; на основе использования методов системного анализа выявлены основные факторы, определяющие текущую и долгосрочную устойчивость регионального бюджета.

2. Обоснована необходимость переориентации бюджетной политики, осуществляемой на всех уровнях управления - федеральном, региональном и местном на преимущественное использование не тактических решений, продиктованных конъюнктурными соображениями, а методов, обеспечивающих сочетание краткосрочных и долгосрочных интересов регионального развития. Это предполагает увеличение горизонта прогнозирования последствий от осуществления мероприятий, направленных на восстановление бюджетной устойчивости, что связано с восстановлением стратегического бюджетного планирования как одного из основополагающих условий эффективной финансовой политики.

3. На основе анализа бюджетных расходов сформулированы предложения по изменению бюджетной структуры, нацеленные на повышение устойчивости его элементов. Они предполагают смещение акцентов в политике расходов на наиболее "активные": а) в части текущего бюджета -это расходы не сглаживающие остроту протекания социальных процессов, а качественно их изменяющие. Сюда относятся все виды расходов, условно обозначаемые вложением в развитие "человеческого капитала": образование, переподготовка, создание рабочих мест, поддержка малых форм предпринимательства и т. д.; б) усиление в составе бюджетных расходов позиций инвестиционной составляющей и, прежде всего, Бюджета развития как наиболее прогрессивного элемента бюджетной структуры, способного создать условия для восстановления инвестиционной активности в регионах и обеспечить предпосылки для подъема экономики.

4. Разработана концепция формирования и функционирования Бюджета развития на региональном уровне, реализация которой позволит обеспечить "дееспособность" этого инструмента инвестиционной политики. Основными элементами названной концепции являются: идеология (основные принципы), на которой основывается функционирование инвестиционного бюджета; нормативно-правовое обеспечение и, информационно-аналитическая оценка приоритетов регионального развития и возможностей их обеспечения через инвестиционный бюджет в конкретном субъекте Федерации. Последнее включает следующие технологические условия функционирования Бюджета развития в регионе: он должен быть необходим и правообеспечен с точки зрения формирующих статей; его масштабы должны быть согласованы с объемами реальных ресурсов; его реализация должна соотноситься с возможностью выбора регулятивных мер, адекватных конкретной ситуации.

5. Обоснована необходимость и предложены основные направления совершенствования бюджетной классификации, на базе разграничения текущего и инвестиционного бюджетов, а также баланса по текущим и баланса по капитальным операциям, что позволит улучшить качество управления бюджетными потоками и повысить результативность бюджетного процесса.

Практическая значимость результатов исследования. Настоящее исследование направлено на выработку конкретных механизмов устойчивости бюджетных параметров в условиях рыночной экономики. Реализация практических предложений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, позволит повысить действенность и результативность, бюджетной политики регионов.

Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве основы для разработки законодательными органами субъектов Федерации нормативных актов, регулирующих особенности формирования и функционирования Бюджетов развития на региональном уровне.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит также и в том, что основные положения диссертации могут быть использованы при разработке учебных курсов по проблемам региональных финансов, бюджетному анализу; в образовательных программах подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в качестве методических рекомендаций для работников финансовых подразделений региональных администраций, на практике занимающихся вопросами бюджетного анализа.

Апробация работы. Результаты настоящего исследования использованы автором в практике преподавания курса "Региональные и муниципальные финансы" в Сибирской академии Государственной службы. Научно-практические результаты работы автора были обсуждены и одобрены экспертами ТА81Б на семинарах "Рыночная экономика и региональное управление" (Лондон, Норидж, 1995 г.).

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Доронина, Татьяна Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование устойчивости регионального бюджета позволяет нам сформулировать её содержательное определение как такое состояние доходов и расходов бюджета их структура и динамика, которое обеспечивает региональным органам власти возможность полного, своевременного и независимого от других бюджетных уровней выполнения своих обязательств, способствует сбалансированному развитию экономики и социальной сферы.

В зависимости от горизонта прогнозирования последствий от осуществления мероприятий направленных на восстановление, либо сохранение устойчивого положения бюджета следует различать текущую и перспективную устойчивость. Понятие текущей устойчивости эквивалентно понятию сбалансированности бюджета по статьям текущих операций. Критериями оперативной устойчивости являются:

(1) Обеспечение полностью и в срок текущих платежей в региональный бюджет.

(2) Своевременное покрытие текущих обязательств и недопущение накопления задолженности перед бюджетной сферой.

(3) Обеспечение нормальной ликвидности бюджета.

Нарушение текущей устойчивости происходит в результате действия факторов, влияние которых ограничено рамками текущего финансового года. Соответственно при выборе регулятивных мер, направленных на восстановление устойчивости, следует ориентироваться на мероприятия краткосрочного характера, способные принести быстрый эффект с минимальными издержками.

В долгосрочном плане устойчивость выступает как важнейший признак бюджета, ориентированного на развитие. Стратегическая устой-

чивость характеризуется позитивной динамикой фактических и прогнозных характеристик основных параметров регионального бюджета за достаточно длительный период времени.

Устойчивость обеспечивается за счет соответствующей конструкции регионального бюджета, то есть наличием в его структуре таких прогрессивных элементов, которые повышают сопротивляемость к деструктивным внешним воздействиям, а также обеспечивают формирование основных параметров микро- и макросреды, в соответствии с целями и задачами регионального развития. Элементом, обеспечивающим адаптацию структуры бюджетных расходов к изменению потребностей регионального развития, является Бюджет развития.

К числу важнейших параметров внешней среды, влияющих на устойчивость бюджета, относятся:

• факторы, определяющие финансовый потенциал региона (отраслевая структура экономики региона и ее конкурентоспособность на внутреннем и внешнем рынке, финансово-экономическое положение предприятий и состояние их деловой активности, инвестиционная активность предприятий и технический уровень производственного аппарата, уровень развития рыночной инфраструктуры и. д.);

• социально демографическая среда, определяемая параметрами уровня и качества жизни населения, состоянием рынка труда, динамикой доходов;

• условия и факторы, обеспечивающие стабильность бюджетной системы в целом.

Предложенная в соответствующем разделе'диссертации система показателей, позволяет оценить степень устойчивости бюджета и выявить причины, вызвавшие нарушение устойчивости. Сюда относятся:

1) показатели, характеризующие структуру доходов регионального бюджета и динамику соотношения между ними (соотношения собствен-

пых и регулирующих, налоговых и неналоговых доходов, доля собственных доходов в общей сумме бюджетных поступлений);

2) абсолютные и относительные показатели сбалансированности регионального бюджета;

3) показатели пропорциональности доходных и расходных статей бюджета (соотношения текущих и инвестиционных расходов, собственных доходов и текущих расходов, отношение общей суммы займов к Бюджету развития);

4) анализ ритмичности расходования бюджетных средств в рамках текущего бюджета;

5) показатели ликвидности регионального бюджета, характеризующие степень собственно денежного исполнения по доходам и расходам.

Анализ типовых вариантов обеспечения бюджетной устойчивости позволил выявить наиболее приемлемые в современной ситуации пути ее достижения:

1. Совершенствование конструкции доходной и расхоаной частей бюджета с целью усиления его структурной устойчивости.

Реально оценивая возможности региональных органов власти по расширению доходной базы бюджета можно констатировать, что основные резервы сосредоточены в более активном задействовании неналоговых источников поступлений, а среди них - доходов от управления собственностью субъекта Федерации как наиболее стабильных. Это предполагает: а) повышение эффективности управления объектами региональной собственности; б) принятие решений о продаже имущества, находящегося в собственности (приватизация либо продажа пакетов акций, принадлежащих субъекту Федерации) должно основываться на принципах рациональности и экономической обоснованности и не противоречить интересам населения и хозяйства региона.

Финансовое состояние предприятий, существующий уровень налогообложения и тот объем налоговых полномочий, который в настоящее время закреплен за субфедеральным уровнем, не позволяют рассматривать налоги как серьезный ресурс, способный изменить ситуацию в ближайшем будущем. Результаты от изменений в налоговой политике проявятся на общерегиональном уровне не сразу. В связи с этим, главной задачей региональных органов власти в данной области является актуализация стимулирующей функции налоговой системы как инструмента обеспечения перспективной устойчивости.

Изменение бюджетной структуры, нацеленное на повышение устойчивости, предполагает смещение акцентов в политике расходов на наиболее "активные". В части текущего бюджета - это расходы качественно изменяющие остроту протекания социальных процессов, а не сглаживающие их. Сюда относятся все виды расходов в развитие "человеческого капитала": образование, переподготовка, создание рабочих мест, поддержка малых форм предпринимательства и т. д.

Анализ сущности бюджетной устойчивости и факторов ее определяющих, показал, что источники ее обеспечения лежат не в сфере финансовых технологий (перераспределении доходов и сокращении необходимых расходов), а в восстановлении региональной экономики и повышении ее эффективности. Ориентация на долгосрочную устойчивость регионального бюджета предполагает выработку такой финансовой политики, которая обеспечит стимулирование развития производства продукции и услуг, активизацию предпринимательской и инвестиционной активности, как основных источников воспроизводства финансовых ресурсов в регионе. Усиление в составе бюджетных расходов позиций Бюджета развития создаст условия для восстановления инвестиционной активности в регионах и обеспечит предпосылки для подъема экономики.

Трудности, имеющие место с исполнением Бюджетов развития на всех бюджетных уровнях в настоящее время помимо объективных причин, связанных с общим кризисом государственных финансов, вызваны в значительной степени концептуальной неопределенностью государственной политики в данной области. 15 связи с этим, законодательным органам власти субъектов Федерации при разработке и принятии законов, определяющих принципы функционирования Бюджета развития на их территории, должны учесть недостатки федерального закона.

2. Повышение управляемости бюджетным процессом в регионе может быть обеспечено за счет: а) восстановления стратегического бюджетного планирования как одного из основополагающих условий эффективной финансовой политики; б) обеспечения прозрачности бюджета путем разработки объективной, взвешенной системы оценок потребностей в расходах, скорректированных с учетом региональных особенностей; в) улучшения качества бюджетного адмшшстрироваЕГИЯ на всех стадиях бюджетного процесса (прогнозировании, оперативном управлении бюджетными ресурсами, казначейском способе исполнения); г) расширения форм участия региональных органов власти в регулировании социально-экономических процессов на территории соответствующего субъекта Федерации путем более активного использования имеющихся для этого рычагов: законодательного регулирования, финансового и административного воздействия.

3. Устранение несовершенств, сложившихся в процессе реформирования бюджетных отношений.

Модернизация модели бюджетного федерализма с целью преодоления деструктивных тенденций и сглаживания региональных диспропорций. Для этого целесообразно усилить позиции федерального бюджета в системе межбюджегных отношений.

Автор разделяет позицию тех специалистов, которые высказываются за построение национальной модели фискального федерализма на основе распределяемых (совместных) налогов. При этом следует установить более гибкую систему участия субъектов Федерации в этих налогах, с использованием объективных, формализованных критериев учитывающих региональные особенности функционирования бюджетной сферы.

В ходе исследования укрепилась позиция автора в том, что достижение устойчивости бюджетной системы в целом и.бюджетов субъектов Федерации в частности зависит от более четкого и однозначного определения места нижнего бюджетного уровня в системе межбюджетных отношений. Субъектам Федерации следует ускорить принятие законов определяющих порядок формирования доходов местных бюджетов на их территории в рамках федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления".

Необходимо совершенствование механизма трансфертов на основе разделения системы бюджетного выравнивания на текущее и капитальное. Выделение из фонда финансовой поддержки средств, предназначенных для развития социальной инфраструктуры, создаст предпосылки для реального выравнивания условий развития социальной сферы регионов.