Формирование эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов"

На правах рукописи

СИДОРОВА НАДЕЖДА ИВАНОВНА

ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНЫХ ИНСТРУМЕНТОВ НАЛОГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством

(региональная экономика) 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит (государственные финансы)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва - 2003

Работа выполнена на кафедре общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор

Швырков Юрий Михайлович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Сафронов Владимир Алексеевич

Ведущая организация: Институт народнохозяйственного

прогнозирования РАН

Защита диссертации состоится 25 июня 2003 года в 12 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.08 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, д.84, учебный корпус 1, аудитория 2283.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1 учебный корпус, ауд. 2302).

доктор экономических наук Хашукаев Султан Фуадович

доктор экономических наук, профессор Мехряков Владимир Дмитриевич

Автореферат разослан 23 мая 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.Ф.Уколов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что формирование эффективных инструментов налогового регулирования является необходимым условием социально-экономического развития регионов. Затянувшаяся реформа налоговой системы препятствует устойчивому развитию экономики Российской Федерации и свидетельствует об отсутствии обоснованной научной концепции налогового регулирования. Фискальное бремя, которое несут различные категории налогоплательщиков, не соответствует их реальной платежеспособности. Неадекватность используемых инструментов налогового регулирования социально-экономическим реалиям привела к увеличению различий в условиях и уровнях развития экономики регионов. Вследствие чего возникли противоречия между:

• уровнем налогообложения и состоянием региональной экономики, деформацией структуры национальной экономики и нерациональными концепциями реформирования налогообложения;

• налоговой и бюджетной системами, необходимостью расширения инструментов государственного регулирования для решения многочисленных проблем устойчивого развития национальной экономики и тенденцией на вытеснение налоговых регуляторов нормативами межбюджетных отношений.

Преодоление этих противоречий зависит от возможностей регионов в использовании налоговых инструментов, их специфики и воздействия на динамику основных отраслей экономики, предпринимательскую и инвестиционную деятельность. Необходимо активизировать регулирующую функцию налоговой системы, что зависит от соблюдения принципа эффективности налогообложения. Однако до сих пор не определены потенциал и особенности воздействия инструментов налогового регулирования на различные отрасли экономики и категории налогоплательщиков, не установлены критерии их оценки, что снижает эффективность налогового регулирования. , ,

Нерешенной проблемой теории и практики налогообложения остается определение допустимого предела фискального бремени для различных категорий налогоплательщиков. Кроме того, при реформировании налогообложения не учитываются отраслевые особенности его последствий для регионов.

Проблема формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов многогранна. Её решение зависит от конкретной исторической ситуации: стадии эконо-

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ

•ивлиотекА

МММММИНМИМГГ

мического цикла, состояния национальной экономики и правящей политической элиты. Пока же приходится констатировать, что действия власти и инструменты налогового регулирования не соответствуют целям социального государства, провозглашенным в Конституции РФ. Копирование в России западной модели налоговой системы показало, что применение одних и тех же налоговых инструментов приводит к противоположным результатам, так как нет целенаправленной стратегии, технологии использования этих инструментов и механизма повышения их эффективности.

Вследствие длительного экономического спада и снижения качества жизни у большинства населения России резко сократилась налоговая база и, соответственно, финансовые ресурсы государства, поэтому требуются кардинальные решения для достижения устойчивого экономического роста и расширения налоговой базы. Главным фактором экономического развития являются инвестиции, но реформа налоговой системы не стимулирует инвестиционную и предпринимательскую активность в ключевых для государства и регионов отраслях экономики.

Эффективность инструментов налогового регулирования зависит от целостности механизма налогового регулирования, однако не используется в полной мере налоговое прогнозирование и планирование, вследствие чего изменения налогового законодательства не оправдывают ожиданий налогоплательщиков, регионов и государства.

Решение этих проблем является актуальной задачей, что дополняет научные достижения в области налогового регулирования развития региональной экономики.

Степень разработанности проблемы. Вопросам налогообложения и налогового регулирования экономики посвящены работы еще В. Петти, А. Смита, Д. Рикардо. Концепция Дж. М. Кейнса "налоги - регулятор экономики" преобладала с 1930-х до 1970-х годов и оказала влияние на механизм налогового регулирования. Отдельные вопросы эффективности налогообложения и налогового регулирования рассмотрены в работах М. Алле, Н. Мэнкью, П. Садоуэльсона, Дж. Стиглица, С. Фишера, Р. Дярнбуша, Р. Шмалензи и др.

Неравномерное распределение налогового бремени по регионам России впервые было исследовано русским ученым Н.П. Яснопольским. В дореволюционный период работы И.Х. Озерова, И.Т. Посошкова, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула были посвящены развитию принципов налогообложения и реформированию налоговой системы. В годы советской власти в России происходит трансформация концепции налогообложения: на смену теоретическим положениям о роли и функциях налогов приходят утверждения

I' (н ¡с : ; ! . | ¿»Л'ОИ-'йчз ;

* » I

"«« 'У. »-,•

о необходимости их отмены при социализме (ГШ. Гензель, В.И. Ленин, Г.Л. Марьяхин, М.И. Пискотин, A.A. Тривус, Н.С. Хрущев и др.).

В современный переходный период меняются взгляды на роль налогов и налоговой системы. Приоритетные меры структурной, инвестиционной, региональной и налоговой политики, необходимые для эффективного реформирования экономики, были обоснованы Ю.В. Яременко.

Механизм государственного управления и макроэкономического регулирования изложен в трудах P.A. Белоусова, С.Ю. Глазьева, В.И. Куш-лина, В.П. Орешина, Ю.М. Швыркова и др. Различные аспекты социально-экономического развития регионов освещены в работах А.Г. Гранберга, В.В. Котилко. Новые подходы к региональной политике разрабатывают Ю.П. Алексеев, А.Л. Гапоненко, Ю.С. Дульщиков, Н.Д. Матрусов, В.Г. Полянский, О.С. Пчелинцев, В.Ф. Уколов и др.

Кардинальное изменение стратегии налоговой политики и переход к преимущественно рентной системе налогообложения в Российской Федерации предлагает Д.С. Львов. Проблемы реформирования налоговой системы и налогового регулирования рассматривают И.В. Горский, И.В. Караваева, A.B. Сигиневич, Е.М. Бухвальд, О.М. Ежова, В.Г. Пансков, А.Н. Токарев, Д.Г. Черник, Т.Ф. Юткина и др. Вопросы налогово-бюджетных отношений, региональных и муниципальных финансов анализируются A.M. Бабичем и Л.Н. Павловой, О.И. Бетиным и С.Н. Хурсевичем, В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым, B.C. Панфиловым и др.

Работы Д.Р. Белоусова, Л.Н. Лыковой, Т.В. Любенцовой, A.B. Смирнова, А.Л. Коломиец посвящены проблемам оценки налогового потенциала, налоговой нагрузки на регионы и отрасли экономики. М.Н. Крей-ниной, A.B. Трошиным обобщены методы определения налогового бремени для предприятий. А. Лаффер, А.Г. Куликов и И.П. Павлов обосновали, используя графический способ, зависимость налоговых поступлений и объема производства продукции от фискального бремени. Виды налогового планирования и методы оптимизации налогообложения предпринимательской деятельности раскрыты в работах В.А. Кацгана, Б.А. Рагозина, Д. Тихонова и др.

Изучение отечественных и зарубежных исследований показывает, что наиболее глубоко анализируются вопросы налогового стимулирования предпринимательской деятельности и обеспечения прогрессивности налогообложения. В недостаточной степени рассмотрены проблемы регионального налогового регулирования с учетом отраслевой специализации регионов. Не определены возможности инструментов налогового регулирования в условиях неустойчивости/стагнации и деформации структуры националь-

ной экономики, резких различий в уровнях социально-экономического развития регионов. Открытым остается вопрос об определении допустимого предела налогового бремени для различных категорий налогоплательщиков, отраслей экономики, регионов. Не изучены полностью проблемы прогнозирования и мониторинга социально-экономических последствий реформирования налоговой системы в регионах.

Теоретические проблемы эффективности инструментов налогового регулирования требуют своей дальнейшей разработки в современный период.

Цель исследования состоит в том, чтобы дополнить и развить концептуальные положения в области налогового регулирования социально-экономического развития регионов, разработать механизм формирования и повышения эффективности использования его инструментов. <

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи, направленные на получение научных результатов и разработку рекомендаций, полезных для практики:

■ сопоставить развитие механизма налогового регулирования региональной экономики в России и в зарубежных странах в целях поиска конструктивных решений;

■ выявить причины неэффективности налоговой реформы и установить её тенденции для определения мер по совершенствованию инструментов налогового регулирования;

■ сравнить влияние инструментов налогового регулирования на состояние основных отраслей экономики и отраслевой специализации регионов на величину налогового потенциала;

■ сопоставить воздействие различных систем налогообложения на развитие предпринимательства в регионах и оценить их возможности в налоговом стимулировании инвестиционной и предпринимательской активности, налоговом обеспечении социальной политики; 1

■ установить критерии оценки инструментов налогового регулирования;

■ обосновать стратегию и разработать механизм обеспечения эффективности инструментов налогового регулирования, содействующий социально-экономическому развитию регионов, и консолидации их деятельности по подъему национальной экономики.

Основной рабочей гипотезой исследования стало предположение, что формирование эффективных инструментов налогового регулирования способствует социально-экономическому развитию в регионах, что зависит от:

• специфики инструментов налогового регулирования;

• их соответствия стратегическим целям государства и социально-экономическому положению регионов;

• соответствия данных инструментов критериям эффективности и достаточности налогового регулирования;

• целенаправленности стратегии и технологии применения инструментов налогового регулирования;

• целостности структуры механизма налогового регулирования.

Объектом исследования является процесс формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов Российской Федерации.

Предметом исследования выступает совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих в процессе формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов.

Информационной базой исследования стали законодательные и нормативные акты РСФСР, Российской Федерации, субъектов Федерации по вопросам региональной политики и налогообложения; статистические данные Госкомстата РФ, Министерства по налогам и сборам, материалы публикаций в средствах массовой информации об опыте работы государственных структур в сфере налогового регулирования экономики регионов России. Используются также материалы научно-практических конференций, информационно-аналитические обзоры исследовательских институтов по проблемам налогообложения, налогового регулирования и региональной экономики.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования служат научные достижения, положения и концепции зарубежных и отечественных ученых в области теории налогов и налогового регулирования развития региональной экономики; прикладные исследования по данной теме.

Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем: разработаны концептуальные положения, дополняющие и развивающие научные достижения в области формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов. Систематизированы знания о налоговом регулировании региональной экономики на современном этапе становления рыночной экономики. Определены возможности регионов в повышении эффективности использования налоговых инструментов с учетом их отраслевой специализации. Установлены критерии оценки и инди-

каторы эффективности инструментов налогового регулирования регионального развития. Разработана научно обоснованная стратегия и механизм формирования этих инструментов.

В том числе:

1. Определена и раскрыта взаимосвязь между отраслевой спецификой хозяйственной деятельности предприятий и допустимым пределом их налогообложения, что необходимо учитывать при его реформировании. Налоговая система оказывает неодинаковое влияние на финансы предприятий различных отраслей экономики. При низкой эффективности и рентабельности производства фискальное бремя оказывает более тяжелые последствия на финансовое состояние организаций, чем при высокой эффективности их производства и рентабельности. Эффективность производства связана в значительной степени с отраслевой особенностью структуры и объемом затрат, скоростью оборота капитала, наличием условий для сокрытия/занижения дохода. Вследствие высокой себестоимости продукции и ограниченности финансовых ресурсов у сельскохозяйственных предприятий, несмотря на льготный режим их налогообложения, доля денежных средств, использованных на расчеты с бюджетом, в общей их сумме здесь больше, чем в торговле, поэтому воздействие налогообложения оказалось для сельскохозяйственных товаропрыпводителей более разрушительным. Для торговли и общественного питания, банковской сферы при отсутствии льгот, но высокой рентабельности и быстрой окупаемости затрат налоговая нагрузка менее обременительна. Следовательно, допустимый предел налогообложения организаций у различных отраслей экономики неодинаков, поэтому для осуществления структурных преобразований экономики необходимо дифференцировать уровень их налоговой нагрузки посредством целевых налоговых льгот и/или пониженных/повышенных ставок налогов.

2. Выявлено, что реализация принципа нейтральности налогообложения при деформации структуры национальной экономики, резкой дифференциации условий р уровней социально-экономического развития регионов является экономически необоснованным решением. Установление одинаковых налоговых ставок и отмена льгот фактически оказывает неравномерное воздействие на динамику основных отраслей экономики и предпринимательскую деятельность и ещё более усиливает различия в отраслевом и региональном развитии.

3. Доказано, что обеспечение эффективности инструментов налогового регулирования в условиях неустойчивости национальной экономики и резкой дифференциации экономических потенциалов регионов возможно

посредством применения корректирующих налоговых инструментов и системы дифференцированных налоговых льгот. Необходимо изменить приоритеты государственной стратегии налогового регулирования. Главный акцент должен быть поставлен не столько на формирование бездефицитного бюджета, сколько на развитие реального сектора экономики и расширение налоговой базы посредством существенного снижения и дифференциации налогообложения. Налоговые преференции должны быть предоставлены реальному сектору экономики, передовым отраслям и технологиям, обеспечивающим инновационное развитие; регионам, в которых нарушен порог экономической и национальной безопасности; малообеспеченным категориям населения.

4. Введено понятие "необлагаемый минимум дохода организаций". Необлагаемый минимум дохода организаций - это размер вычета из их дохода, который соответствует отраслевым затратам по производству и реализации товаров (работ, услуг) и не подлежит налогообложению. Необлагаемый минимум дохода организаций определяется как произведение отраслевой себестоимости, устанавливаемой органами государственной статистики по основным отраслям, на объем произведенных на конкретном предприятии товаров (работ, услуг). Для осуществления структурных преобразований и развития национальной экономики необходимо учитывать этот необлагаемый минимум.

5. Обобщены положения о допустимом пределе налогообложения, который зависит не только от величины фискального бремени, но и эффективности производства, фазы экономического цикла, финансового состояния налогоплательщика, сферы его деятельности, возможности сокрытия/снижения доходов. Сделан вывод о том, что предельная граница налоговой нагрузки российских организаций не может быть такой же, как в развитых странах, вследствие их более низкой эффективности, рентабельности производства, а также платежеспособности.

6. Определены неравные возможности регионов в использовании инструментов налоговрго регулирования, вследствие чего увеличивается разрыв в условиях и уровнях их социально-экономического развития. Регионы-доноры могут предоставлять налоговые преференции резидентам для стимулирования предпринимательской, инвестиционной деятельности без ущерба для своего бюджета, а дотационные регионы не могут этим воспользоваться из-за дефицита бюджетов. Поэтому государству необходимо дифференцировать применение налоговых регуляторов по регионам. Для сокращения имеющихся различий целесообразно предоставить льготы по налогу на прибыль за счет федерального бюджета, и/или создать ло-

кальные свободные зоны, точечные оффшорные центры в регионах, в которых превышен пороговый уровень экономической безопасности. В федеральном и региональных бюджетах следует указывать налоговые расходы, связанные с предоставлением налоговых преференций, для улучшения контроля за всеми финансовыми потоками.

7. Уточнено понятие эффективности инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов и определена система их оценки на основе взаимосвязанных критериев - достаточности и эффективности.

Достаточность означает соблюдение допустимых границ в налогообложении для получения и роста налоговых доходов. Достаточность - соответствие налоговой нагрузки налогоплательщиков регионов уровню их платежеспособности при формировании бюджетной системы.

Эффективность - сбалансированное соотношение между затратами налогоплательщиков, регионов, государства на уплату и взимание налогов, сборов и полученными результатами в виде доходов налогоплательщиков и перспективы дальнейшего роста налоговой базы у регионов и государства за счет развития экономики регионов, повышения благосостояния населения.

Эффективность инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов - это характеристика совершенства целевого воздействия налоговых инструментов на экономическое поведение налогоплательщиков, обеспечивающего эффективное распределение ресурсов и сбалансированное соотношение между затратами налогоплательщиков (регионов, государства) на уплату (взимание) налогов, сборов и полученными результатами в виде доходов налогоплательщиков, развития экономики регионов и повышения уровня жизни населения.

Предложено оценивать эффективность инструментов налогового регулирования с учетом двух параметров: результатов реализации стратегических задач социально-экономического развития регионов и сокращения потерь регионов и налогоплательщиков. Оценка проводится н^ основе сравнительного анализа соответствующих количественных и качественных показателей.

8. Разработана стратегия обеспечения эффективности инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов, которая базируется на целевой функции управления. Целевой способ управления дополнен технологией целевого налогового регулирования социально-экономического развития регионов, которая предполагает комплекс управленческих мер, позволяющих согласовывать цели, действия,

налоговые инструменты и направлять финансовые потоки в ключевые и социально значимые для общества (и регионов) сферы деятельности посредством единой матрицы федеральных целевых программ регионального развития и целевых налоговых преференций. Разработаны меры рационального налогового стимулирования инвестиционной деятельности и усиления социальной направленности налоговых инструментов. Обоснована необходимость расчета трансфертов населению регионов из федерального бюджета, исходя из их налогового потенциала, рассчитанного по ВРП (на душу населения) с учетом покупательной способности населения вследствие межрегиональных различий цен реализации товаров (работ, услуг).

9. Предложен метод прогнозирования воздействия инструментов налогового регулирования на региональную экономику на основе разработанной системы индикаторов эффективности, которая включает стандартные ставки налогов, индексы налогового потенциала и индексы налоговой активности, коэффициенты исполнения налоговых обязательств и коэффициенты эластичности налогов. При их сопоставлении определяются объективные тенденции социально-экономического развития регионов, что дает возможность своевременно скорректировать инструменты налогового регулирования для повышения их эффективности.

Низкие стандартные ставки, высокие коэффициенты исполнения налоговых обязательств и низкие коэффициенты эластичности налогов демонстрируют, что в регионах есть собственные ресурсы для самообеспечения и стимулирования экономического роста. Высокие стандартные ставки и высокие коэффициенты эластичности налогов при низких коэффициентах исполнения налоговых обязательств выявляют наступление предела налогообложения и невозможность его дальнейшего повышения, так как это может привести к замедлению/спаду региональной экономики.

Высокие индексы налогового потенциала, низкие коэффициенты исполнения налоговых обязательств и низкие коэффициенты эластичности налогов показывают возможность роста налоговых доходов за сч^т повышения уровня собираемости налогов. Низкие индексы налогового потенциала, низкие коэффициенты исполнения налоговых обязательств и высокие коэффициенты эластичности налогов являются тревожным сигналом того, что в регионах темпы роста налогов превысили темпы роста экономики, что препятствует её развитию.

Высокие индексы налоговой активности и высокие коэффициенты эластичности налоговых доходов, превышающие норматив (1) в несколько раз, отражают налоговые поступления в бюджетную систему от регио-

на за счет регистрации нерезидентов. Произведенные расчеты индикаторов эффективности показали реалистичность оценок экономических тенденций.

Практическая значимость работы следует из того, что в диссертации систематизированы знания по теории и практике налогового регулирования социально-экономического развития регионов, исследование доведено до конкретных рекомендаций по формированию эффективных инструментов налогового регулирования. Работа может представлять существенный интерес для законодательных и исполнительных органов управления всех уровней. Разработанные критерии оценки и индикаторы инструментов налогового регулирования дают возможность прогнозировать и своевременно корректировать налоговую политику. Стратегия формирования и функционирования инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов позволяет повысить их эффективность на федеральном и региональных уровнях. Основные положения диссертации мо1уг быть использованы также в системе экономического образования.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы работы обсуждались на международных, российских и республиканских научно-практических конференциях: "Народы СНГ - накануне третьего тысячелетия: реалии и перспективы" (Санкт-Петербург, 1996 I.), "Предпосылки и программы модернизации переходных экономических систем: сравнительный анализ отечественного и международного опыта" (Москва, 1998 г.), "Калмыки и их соседи в составе российского государства" (Элиста, 2001 г.); "Ломоносовские чтения - 2001" (Москва, 2001 г.), "Стратегии территориального и регионального экономического развития России" (Москва, 2002 г.); "Финансы и учетная политика сельскохозяйственных предприятий в инфляционной экономике" (Элиста, 1996 г.), "Теория и практика экономических реформ: история, современные проблемы и перспективы" (Элиста, 1999 г.), "Социально-экономические преобразования в Прикаспийском регионе: пои<;к оптимальной модели устойчивого развита^" (Элиста, 2002 г.).

Материалы диссертации использовались на республиканских семинарах-совещаниях руководящих работников (Республика Калмыкия), в обучающих программах по экономическим и управленческим специальностям Калмыцкого государственного университета.

Результаты исследования опубликованы в 30 работах автора общим объемом около 30 п.л., в том числе в монографии (11,6 п.л.) и в журналах "Проблемы прогнозирования", "Проблемы теории и практики управления",

"СОЦИС", "Федерализм", "Финансы", "Экономическая наука современной России", "Экономист".

Структура работы. Цель и задачи исследования определили логику и структуру диссертации. Она состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложений.

Введение

Глава 1. Изменение роли и функций налогов, налоговой системы в период становления рыночной экономики

1.1. Эволюция роли налогов в государственной системе

1.2. Становление инструментов налогового регулирования в переходной экономике

1.3. Тенденции реформирования налогообложения и их противоречивые последствия

Глава 2. Критерии оценки инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов

2.1. Диапазон возможностей налоговых инструментов в регулировании развития экономики регионов

2.2. Критерии оценки и условия обеспечения эффективности инструментов налогового регулирования

Глава 3. Результаты воздействия инструментов налогового регулирования на экономику регионов

3.1. Состояние региональной экономики и проблемы совершенствования государственного управления регионами

3.2. Влияние налогообложения на состояние основных отраслей экономики и отраслевой специализации регионов на величину налогового потенциала

3.3. Сравнительный анализ воздействия различных систем налогообложения на развитие предпринимательства

Глава 4. Стратегия функционирования инструментов налогового регулирования

4.1. Ключевая технология повышения эффективности инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов

4.2. Налоговая система как активный инструмент инвестиционной политики

4.3. Усиление социальной направленности налоговых инструментов

Глава 5. Перспективы формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов

5.1. Приоритеты развития механизма налогового регулирования

5.2. Оценка и использование в прогнозировании индикаторов эффективности налогового регулирования

Заключение

Список литературы

Приложения

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

Во введений обоснована актуальность темы, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и информационная база, представлены научные результаты проделанной работы, её научная и практическая значимость.

Автор исходит из предположения, что формирование эффективных инструментов налогового регулирования является важным фактором, позволяющим обеспечить социально-экономическое развитие регионов и сократить различия в условиях и качестве жизни их населения.

В первой главе рассматривается эволюция роли и функций налогов, налоговой системы в развитых странах и России. Для современных государств налоги являются основным средством существования, поэтому они играют стержневую роль в государственной системе. Социально-экономическая сущность налогов обусловливает активное использование их в государственном регулировании экономики и социально-политической сферы. Сложная социально-экономическая ситуация в России требует поиска конструктивных решений для обеспечения устойчивого роста национальной экономики и сокращения резкой дифференциации в уровнях социально-экономического развития регионов. В целях выбора эффективных налоговых инструментов были систематизированы знания по теории налогового регулирования региональной экономики. Рассмотрена эволюция теории и практики налогового регулирования региональной экономики. Выявлены причины различий в трансформации механизма налогового регулирования в развитых странах, странах с переходной экономикой и России. Выделены следующие закономерности эволюции роли и функций налогов:

1. Применение различных инструментов налогового ре1улирования в разных странах обусловлено спецификой и состоянием их национальных экономик вследствие чего используются различные способы и средства повышения эффективности таких инструментов.

2. Эволюция общественно-экономической формации и политической системы сопровождается сменой форм собственности, экономических отношений и реформой налоговой системы. Эволюция системы

налогообложения и механизма налогового регулирования, в свою очередь, оказывает воздействие на социально-экономическую и политическую ситуацию.

3. Сравнительный анализ влияния политических факторов на систему налогов в России и зарубежных странах выявил, что практика налогообложения и его значение изменялись со сменой государственного строя и политической системы. Характер налоговых отношений обусловлен соотношением форм собственности, политическим строем, общенациональными интересами.

4. Кроме фискальной и регулирующей функции налоги выполняют интегрирующую, политическую и социальную функции. Унификация и гармонизация налогов и налоговых систем стран ЕС и СНГ способствуют формированию единого экономического пространства и интеграции их экономик. Применение прогрессивного налогообложения в западных странах способствовало социальному компромиссу и

> политической стабильности в обществе. В России с помощью нало-

гообложения решались политические задачи ликвидации частной собственности и частных собственников (послеоктябрьский период), появления частных собственников и развития частной собственности (современный переходный период).

В работе раскрыто, что, несмотря на объективно обусловленные различия в механизме налогового регулирования региональной экономики, имеется общая схема его действия в федеративных государствах. Установлены закономерности использования ими налоговых инструментов в зависимости от стадии экономического цикла, состояния экономики и поставленных целей.

Формирование эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов определяется исходя из со' стояния их экономики и качества жизни населения. Однако экономическая эффективность, которой подчинены все другие задачи, не может быть самоцелью. В государственном управлении для достижения главной,цели — 1 экономического роста и улучшения благосостояния населения - следует учитывать такие важные задачи, как обеспечение национальной безопасности, политической и социальной стабильности, соблюдение нравственных ценностей общества.

Вследствие этого налоговое регулирование в Российской Федерации должно быть направлено не только на подъем национальной экономики, ее структурные и институциональные преобразования, но и выравнивание уровней социально-экономического развития регионов, снижение безрабо-

тицы, сокращение бедности для политической и социальной стабильности общества.

Определены цели, принципы, инструменты, способы и механизм налогового регулирования социально-экономического развития регионов России.

Цель налогового регулирования региональной экономики состоит в том, чтобы создать (посредством налоговых инструментов) условия для социально-экономического развития и достижения самодостаточности регионов.

Инструментами налогового регулирования являются:

• структура налоговой системы (структура федеральных, региональных, местных налогов; регулирующих и закрепленных налогов; общих и целевых налогов; прямых и косвенных налогов);

• налоги и их функциональные элементы (категории налогоплательщиков, объект налога, налоговая база, налоговые ставки и льготы);

• способы исчисления и сроки уплаты налогов, сборов.

Способы налогового регулирования:

1. Кардинальное или частичное реформирование структуры налоговой системы, что предполагает:

• изменение соотношения федеральных, региональных, местных налогов и сборов;

• изменение видов федеральных, региональных, местных налогов и сборов;

• изменение видов регулирующих и закрепленных налогов;

• изменение распределения налоговых поступлений по регулирующим налогам между бюджетами различных уровней;

• введение целевых налогов;

• изменение соотношения прямых и косвенных налогов и их видов;

• введение новых налогов и/или отмена прежних налогов;

• установление специальных налоговых режимов для определенных видов деятельности, для малого бизнеса и регионов.

2. Варьирование уровнем налогообложения отдельных видов деятельности, видов доходов и имущества, отдельных категорий налогоплательщиков и регионов посредством:

• повышения/понижения налоговых ставок;

• изменения видов ставок и типов прогрессии ставок налогов (прогрессивные, регрессивные, пропорциональные, эффективные и т.д.);

• увеличения/сокращения количества налоговых льгот;

• изменения видов налоговых льгот (пониженная или нулевая ставка, полное или частичное освобождение от налога, "налоговые каникулы", налоговые вычеты, налоговые скидки и т.д.);

• изменения совокупной величины предоставляемых налоговых льгот (в процентах от налоговой базы);

• перенесения сроков уплаты налогов на более поздний срок в виде отсрочки/ рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита;

• изменения способов исчисления налогов, сборов и налогового периода;

• предоставления права регионам устанавливать размеры ставок и льготы по региональным и местным налогам.

Механизм налогового регулирования предполагает:

• принятие налогового законодательства, внесение изменений и дополнений в налоговые законы, которые увеличивают/уменьшают налоговую нагрузку определенных категорий налогоплательщиков, видов деятельности или регионов;

• контроль за исполнением налогового законодательства, выявление причин налоговых правонарушений и несовершенства налогового законодательства;

• прогноз влияния предполагаемых изменений в налогообложении или в налоговой базе на финансы государства, регионов и налогоплательщиков;

• анализ и мониторинг последствий для налогоплательщика и регионов внесенных изменений в налогообложение;

• планирование налоговых поступлений по уровням бюджетной системы и разработка предложений по совершенствованию налогового законодательства и налоговой системы.

При переходе к рыночной экономике в России изменилась роль налогов и налоговой системы, возникла потребность в использовании не тзлько их фискальной, но и регулирующей функции. Однако налоги стали одним из кризисообразующих факторов по следующим причинам:

❖ Отсутствие экономически обоснованной политики регионального налогового регулирования. Несоответствие осуществляемых принципов налогообложения уровню развития национальной и региональной экономики.

❖ Несогласованность налогового, бюджетного и кредитно-денежного механизмов. Вытеснение налоговых регуляторов, которые приме-

няются в рыночной экономике, нормативами межбюджетных отношений.

❖ Медленные темпы формирования рациональной организационной структуры управления налогообложением. Нескоординированность действий законодательной и исполнительной властей, несвоевременное принятие налогового законодательства.

❖ Не использование в государственном регулировании мониторинга и прогнозирования экономических последствий изменений в налогообложении.

❖ Неподготовленность кадров управления и налогоплательщиков и, как следствие, несовершенство налогового законодательства и налоговой системы.

❖ Нестабильность налоговой системы, изменение порядка исчисления и уплаты налогов в течение отчетного периода.

❖ Несоответствие налоговой системы социально-экономическим реалиям, одновременное увеличение количества налогов и повышение их ставок привело к нарушению предельной границы налогообложения.

❖ Некомпетентное использование инструментов налогового регулирования, вследствие чет негативные последствия на финансовое положение предприятий и населения оказали многочисленные налоги, объектом обложения которых являлись реализация товаров (работ, услуг) и фонд оплаты труда. Указанные налоги вызвали рост цен, инфляции, препятствовали уравновешиванию предложения и спроса. Организации были обязаны их уплачивать независимо от финансовых результатов своей деятельности.

❖ В условиях системных преобразований, стагнации/неустойчивости экономики возрастает необходимость государственного регулирования развития экономики, так как не сформирован механизм саморегуляции и обострены проблемы рыночной экономики (инфляция, безработица, бедность). В Российской Федерации, вопреки .объективной необходимости активизации государственного регулирования, реализуется курс на дерегулирование экономики.

В работе проанализированы основные тенденции реформирования налогообложения в 1992-2003 гг. и выявлено их противоречивое воздействие на состояние региональной экономики:

❖ Преобладание мотивов "политической целесообразности", а не экономической эффективности в разграничении налоговых и расходных

полномочий регионов привело к неравномерным налоговым нагрузкам регионов, тенденции децентрализации России (1992-1998 гг.). Усиление региональных различий не только в экономическом развитии, но и в возможностях налогового стимулирования инвестиционной и предпринимательской деятельности ещё более ухудшает положение депрессивных регионов.

Основной тенденцией налоговой реформы в 1992-1998 гг. было увеличение количества федеральных, региональных, местных налогов и увеличение их ставок. Стремление обеспечить бездефицитный бюджет привело к масштабному сокращению налоговой базы и неисполнению бюджетов, что свидетельствовало о чрезмерном усилении фискальной функции налогов и превышении допустимого предела налогообложения. Основной тенденцией политики Правительства РФ по реформированию налоговой системы в 1999-2003 гг. является сокращение количества федеральных, региональных и местных налогов, снижение налоговых ставок, что способствует стабилизации экономики. Вместе с тем с 2002 г. сокращены налоговые льготы для всех отраслей экономики, вследствие чего не осуществимы предполагаемые устойчивые темпы роста национальной экономики и её структурные преобразования. Акцент поставлен на ресурсные и имущественные налоги, лицензионные сборы. Реформирование налоговой системы России в 1992-2003 гг. было направлено на выполнение преимущественно фискально-распределительной функции. Но увеличение расходных обязательств субъектов Федерации не соответствует тенденции снижения их финансового обеспечения. Действующая и новая структура налоговой системы, утвержденная в Налоговом кодексе, не способствует формированию региональных и местных бюджетов.

Наблюдается несоответствие налоговой и социальной политики. В структуре налоговой системы преобладают косвенные налоги. Основная тяжесть налогообложения переложена на население. Для малообеспеченного населения бремя таких налогов непосильно. Несмотря на это, при резкой дифференциации уровней жизни населения (третья его часть находится ниже черты бедности) тяжесть налогообложения перенесли с высокообеспеченных категорий населения на малообеспеченные.

На основе выявленных причин неэффективности инструментов налога регулирования был определен механизм их устранения. Анализ

N

главных тенденций макроэкономического регулирования в России показал необходимость корректировки налоговой политики.

В диссертации показана несостоятельность ориентации Правительства РФ на уровень налогообложения в развитых странах и копирование их концепций налогового регулирования вследствие несопоставимости платежеспособности российских и западных налогоплательщиков. Кроме того, фискальное бремя в России (по отношению к ВВП, валовой добавленной стоимости, финансовым ресурсам предприятий) с учетом всей совокупности налогов и сборов было выше, чем предполагалось в 1992-2000 гг., и его последствия оказались разрушительны для национальной экономики вследствие её длительного спада. При определении налоговой нагрузки не учитывались налоги и страховые взносы, которые взимали в целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды и составляли / около 1/3 части от общей суммы налоговых поступлений.

Во второй главе определяются критерии оценки эффективности инструментов налогового регулирования. Диссертация отражает поиск раз- \ решения противоречий между существующими проблемами налогообложения, экономического развития и возможностями Федерации в их преодолении. Рассматривается потенциал налоговой системы и отдельных видов налогов как инструментов регулирования развития региональной экономики.

Диапазон возможностей государственного регулирования в условиях неустойчивости/стагнации экономики ограничен. В связи с длительным спадом экономики возросли социальные расходы государства, и возникла необходимость в увеличении расходов на инвестиции для подъема экономики. Но государство не может повысить налоги для решения появившихся проблем из-за низкой платежеспособности большинства налогоплательщиков.

Налоги и сборы, распределяемые между бюджетами разных уровней, ■

не обеспечивают в полной мере выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов Федерации в связи с тем, что в регионах разная налоговая база, поэтому следует сохранить Фонд финансовой поддержки регионов. Преимущества имеют экономически развитые промышленные регионы с монопольным производством и более высоким уровнем жизни населения; регионы, добывающие природные ресурсы (нефть, газ, драгоценные металлы и т.п.); регионы, находящиеся в благоприятных природно-климатических условиях.

Увеличение доли налоговых доходов, перечисляемых в федеральный бюджет, не снимает проблему сокращения различий в уровнях развития

экономики регионов из-за нерационального распределения финансовых ресурсов. Анализ финансовых потоков из федерального бюджета выявляет, что регионы, обладающие высоким производственным и налоговым потенциалом на душу населения, получают значительную финансовую поддержку центра.

Несогласованность Бюджетного и Налогового кодексов по регулирующим и собственным налогам и порядку их распределения по видам бюджетов провоцирует постоянный конфликт между центром и регионами.

Существенное внимание в работе уделяется сокращению различий в условиях социально-экономического развития регионов, так как у них неравные возможности в использовании налоговых инструментов для стимулирования инвестиционной и предпринимательской деятельности:

• Для регионов, имеющих высокую долю добывающих и экспортно-ориентированных отраслей промышленности, развитую рыночную инфраструктуру, налоговый фактор не играет значительной роли в привлечении инвестиций.

• Крайне ограничены финансовые и, соответственно, инвестиционные ресурсы в регионах с низким уровнем социально-экономического развития. Их налоговые потенциалы не могут обеспечить даже минимальные социальные гарантии населению.

• Для кризисных регионов, имеющих дефицит инвестиций и невыгодное сочетание индустриальных и инфраструктурных элементов развития, решающим условием привлечения инвестиций является создание благоприятного налогового климата для предпринимательской деятельности. В регионах, где превышен пороговый уровень экономической безопасности, необходимо обеспечить условия для формирования "точек роста", в том числе используя налоговые преференции на федеральном уровне.

• Возможности дотационных регионов в отличие от регионов-доноров в стимулировании предпринимательства посредством предоставления налоговых льгот по региональным и местным налогам постепенно сокращаются вследствие сохранения дефицита их бюджетов. Неравные условия функционирования экономики регионов и их различия по уровням социально-экономического развития еще более усиливаются. Поэтому для сглаживания таких различий следует комплексно использовать инструменты налоговой, бюджетной и кредитной политики.

• Необходимо обеспечить правовую основу для применения таких распространенных в мировой практике инструментов регионального нало-

(

гового регулирования, как локальные свободные экономические зоны и точечные оффшорные центры для создания полюсов экономического роста в регионах. При решении этого дискуссионного вопроса следует учитывать перемещение российского капитала в оффшорные зоны других стран. В России неэффективность применения зон льготного налогообложения обусловлена несовершенством налогового законодательства и бесконтрольностью расходов бюджетных средств.

В диссертации рассматриваются особенности нейтрального и корректирующего налогообложения и определяются условия обеспечения эффективности инструментов налогового регулирования.

Нерешенной проблемой экономической науки являются критерии оценки инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов. В работе уточнено понятие эффективности таких инструментов и установлены критерии её оценки. Эффективность инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов — качественная характеристика совершенства целевого воздействия государства (посредством налоговых инструментов) на экономическое поведение налогоплательщиков, обеспечивающего эффективное распределение ресурсов и сбалансированное соотношение между затратами налогоплательщиков (регионов, государства) на уплату (взимание) налогов, сборов и полученными результатами в виде доходов налогоплательщиков, развития экономики регионов и повышения уровня жизни их населения.

Автором разработана система оценки инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов России на основе взаимосвязанных критериев (достаточность и эффективность). Несоблюдение критерия достаточности автоматически ведёт к неэффективности налогового регулирования.

В работе аргументирована оценка эффективности налогового регулирования по двум параметрам:

> результатам реализации стратегических задач социально-экономического развития регионов; ,

> сокращению величины потерь регионов и налогоплательщиков. Оценка проводится на основе сравнительного анализа количественных и качественных показателей.

Количественные показатели налогообложения характеризуют достаточность, они подразделены на две группы:

1-ая группа - доля совокупности налогов и сборов в финансовых ресурсах, остающихся в распоряжении предприятий по основным отраслям

экономики (валовая добавленная стоимость за вычетом расходов на оплату труда);

2-ая группа - стандартные ставки налогообложения по регионам и индексы налогового потенциала регионов, которые показывают уровни налоговой нагрузки экономики регионов и сопоставимые объемы налоговых потенциалов регионов в расчете на душу населения.

Качественные показатели отражают эффективность инструментов налогового регулирования по результатам реализации стратегических задач экономического развития и сокращению потерь регионов и налогоплательщиков.

Качественными показателями налогового регулирования, выражающими осуществление поставленных задач регионами, являются: тенденции изменений валового регионального продукта, валовой добавленной стоимости, налоговых доходов бюджетной системы (бюджетных и внебюджетных фондов), объемов производства и реализации товаров (работ, услуг), численности прибыльных и малых предприятий, среднедушевых доходов населения и среднемесячной заработной платы по отраслям экономики.

Качественными показателями налогового регулирования, характеризующими величину потерь регионов и налогоплательщиков, служат следующие: динамика объемов задолженности и недоимок по налогам в бюджеты (бюджетные и внебюджетные фонды) всех уровней, доли убыточных предприятий по отраслям экономики, величины расходов на уплату налогов, доли безработных и населения, живущего за чертой бедности по регионам.

В третьей главе анализируются результаты воздействия инструментов налогового регулирования на экономику регионов. В работе акцентируется внимание на усилении дифференциации социально-экономического развития регионов, необходимости активизации государственного регулирования и совершенствования системы управления регионами.

Оценка инструментов налогового регулирования за 1992-2003 гг. на основе разработанных критериев показала их неэффективность, особенно в 1992-1998 гг. Исходя из того, что в Российской Федерации исторически сложилась отраслевая специализация региональных экономик, было установлено влияние налоговой реформы на динамику основных отраслей экономики и отраслевой специализации регионов на величину их налоговых потенциалов. Сравнительный анализ показал:

• Реформа налоговой системы не обеспечила структурной перестройки экономики России и регионов, но благодаря существованию налоговых льгот в 1992-2001 гг. сохранились прибыльные предприятия в про-

мышленности, сельском хозяйстве и строительстве. Увеличение сумм налоговых поступлений в 1992-1998 гг. было в значительной мере связано с инфляцией, а не экономическим ростом.

Степень воздействия налогообложения на финансовые результаты деятельности предприятий обусловлена отраслевой особенностью структуры и объема затрат, скоростью оборота капитала, наличием условий для сокрытия/занижения дохода. Наиболее высокий уровень налоговой нагрузки в промышленности и связи, низкий уровень - в банковской сфере, торговле и общественном питании. Наибольший удельный вес в затратах на уплату налогов и сборов имеют связь, промышленность, строительство, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, а наименьший — торговля и общественное питание. Вследствие низкой рентабельности и платежеспособности сельскохозяйственных товаропроизводителей доля денежных средств на расчеты с бюджетом в общей сумме использованных ими средств была выше, чем в торговле, несмотря на наличие льгот. Необходимо дифференцировать в зависимости от сферы деятельности (производство, торговля, финансовая сфера) предоставление/не предоставление льгот по налогу на прибыль или применение разных размеров ставок налога.

Различия в уровне налогообложения основных отраслей экономики отразились на динамике численности малых и убыточных предприятий. Наблюдалась негативная тенденция ежегодного сокращения крестьянских (фермерских) хозяйств (1996-2001 гг.), резкое увеличение убыточных сельскохозяйственных предприятий (1992-1998 гг.). Среди малых предприятий преобладают организации торговли и общественного питания (46%), численность которых ежегодно увеличивалась. При реформировании налоговой системы и прогнозировании его последствий необходимо учитывать необлагаемый минимум дохода предприятий по отраслям экономики, который соответствует отраслевым затратам произведенных товаров, работ, услуг. Для обеспечения расширенного воспроизводства и устойчивого экономического роста необходимый вычет из налогообложения доходов организаций должен составлять не менее трех необлагаемых минимумов.

Последствия налогообложения зависят от эффективности производства и платежеспособности организаций, поэтому допустимый предел налогообложения не может быть одинаковым для налогоплательщиков развитых стран и России.

При определении налоговой нагрузки необходимо учитывать совокупное налоговое бремя. Тяжесть последствий налогов и сборов зависит от

источника их уплаты. Экономически обосновано определять уровень налоговой нагрузки по отношению к финансовым ресурсам предприятий, остающимся в их распоряжении (добавленная стоимость за вычетом расходов на оплату труда).

• При осуществлении налоговой реформы следует учитывать специфику налоговых инструментов, в том числе косвенных и факторных налогов, тяжесть которых неравномерна по отраслям экономики и категориям налогоплательщиков. Негативные последствия косвенных налогов заключаются в том, что их чрезмерное количество ведёт к росту цен и инфляции, что сокращает спрос и реализацию, тем самым снижает доходы населения (особенно бедных) и организаций (неконкурентоспособных и имеющих высокую себестоимость продукции). Доля фактор-

\ ных налогов в финансовых ресурсах предприятий особенно велика в

промышленности, транспорте, связи и незначительна в торговле, общественном питании и финансовой сфере. Их последствия наиболее ощу-' тимы в фондоемких отраслях экономики. Предложение увеличить став-

ку по налогу на имущество предприятий с 2 до 2,6% и исключить из налоговой базы товары и запасы в большей мере выгодно торговым и посредническим организациям, чем предприятиям промышленности и транспорта.

• Отраслевая специализация регионов непосредственно определяет величину их налоговых потенциалов, от которых, в свою очередь, зависят финансовые возможности регионов в стимулировании инвестиционной деятельности. У сельскохозяйственных регионов размер валового регионального продукта завышает реальный налоговый потенциал, потому что сельскохозяйственные предприятия имеют больше льгот, чем предприятия других отраслей экономики. Наиболее высокий налоговый потенциал характерен для регионов, где основной отраслью специали-

( зации является топливная промышленность. Наименее низкий налого-

вый потенциал в сельскохозяйственных регионах.

В работе сравниваются действовавшие и действующие (до и .после принятия соответствующих глав Налогового кодекса) специальные режимы налогообложения предпринимательской деятельности. Оценены их преимущества и недостатки с точки зрения налогоплательщиков и государства. Раскрыты региональные различия в налогообложении предпринимательства. Рассмотрена роль различных систем налогообложения предпринимательской деятельности в стимулировании бизнеса в реальном секторе экономики.

В рамках единой налоговой системы в регионах могут действовать четыре режима налогообложения предпринимательской деятельности: общий режим (с 1992 г.), упрощенная система (с 1996 г.), система с применением единого налога на вмененный доход (с 1999 г.), система налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей (с 2002 г.). Выявлено несовершенство общего и специальных режимов налогообложения, даны предложения по их устранению.

При общем режтиие налогообложения основную тяжесть для организаций составляют налог на прибыль, налоги с оборота, налоги с фонда оплаты труда, а для фондоемких отраслей экономики - факторные налоги. Положительным моментом новой реформы стала отмена многочисленных налогов с оборота и фонда оплаты труда, снижение ставки по налогу на прибыль. Однако отмена инвестиционной льготы по налогу на прибыль для всех отраслей экономики, на наш взгляд, преждевременна и нерациональна, потому что ставит предприятия различных отраслей экономики в неравные условия. Она лишает возможности обновления основных фондов промышленность, транспорт, сельское хозяйство, у которых большая часть основных фондов устарела и изношена. Ускоренная амортизация не решит этой проблемы из-за ограниченности финансовых ресурсов у предприятий для приобретения основных средств. Предоставление же льгот на платной основе в виде налогового кредита, инвестиционного налогового кредита непосильно для убыточных предприятий, которые составляют более трети их общего числа.

Упрощенная система налогообложения не нашла распространения в 1996-2002 гг., но внесенные с 2003 г. изменения в порядок ее применения (значительное снижение ставки налога, предоставление права выбора объекта налога, расширение количества организаций, имеющих право перехода на упрощенную систему) создают предпосылки для роста предпринимательства. Вместе с тем устранены не все упущения предыдущих лет. Необходимо, на наш взгляд, предоставить право предприятиям сферы материального производства .(если объект единого налога - доход) уплачивать НДС, чтобы они могли вычитать этот налог по приобретенным товарам и выставлять в счетах-фактурах НДС по реализованным товарам (работам, услугам). Иначе они будут нести лишние издержки из-за НДС и терять клиентов, что может вновь стать препятствием в развитии предпринимательства.

Показано, что введение единого налога на вмененный доход для организаций розничной торговли, общественного питания и сферы бытового обслуживания является оправданной мерой государства в связи с тем, что

их доходы и расходы трудно контролировать из-за большого объема наличного оборота. Положительным моментом изменений, которые действуют с 2003 г., является упрощение техники уплаты налога, унификация порядка его исчисления по всей России и снижение ставки налога. Несовершенство единого налога на вмененный доход состоит в том, что он несоразмерен с доходами различных категорий налогоплательщиков. Преимущества налога на вмененный доход для государства заключаются в том, что при его применении бюджет получает установленные суммы единого налога. Тем самым облегчается формирование бюджетов, и снижаются их необоснованные потери из-за сокрытия или занижения доходов налогоплательщиками. Поэтому необходимо дополнить статью "Специальные налоговые режимы" первой части Налогового кодекса установлением еди-I ного налога на вмененный доход. Недостатком новой редакции закона о едином налоге является неопределенность по праву установления коэффициента 1 и исключение перечня факторов, по которому регионы устанав-ц ливали корректирующие коэффициенты.

Обоснована необходимость льготного налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечивающих продовольственную безопасность и независимость России. Раскрыто несовершенство единого налога для сельскохозяйственных товаропроизводителей, что стало причиной его слабого распространения. Налоговым кодексом нечетко определены порядок расчета и установления ставки единого налога, порядок переноса убытка на будущее в случае его получения, что особенно важно для сельскохозяйственных предприятий. Увеличение налоговой ставки на 35%, если сумма полученного дохода за налоговый период в расчете на сопоставимый по кадастровой стоимости гектар сельскохозяйственных угодий более чем в 10 раз превышает её кадастровую стоимость, является чрезмерным. Положительная сторона принятого закона состоит в том, что ставка единого налога зависит от кадастровой стоимости земли, вследствие чего она будет дифференцированной по регионам и состоянию земель. Обоснованно также то, что сельскохозяйственные товаропроизводители I остаются плательщиками НДС при уплате единого налога, так как они в

этом случае получают право на вычет НДС по приобретенным товарно-материальным ценностям и могут выставлять в счетах-фактурах НДС по реализованной продукции.

Сравнительный анализ систем налогообложения предпринимательской деятельности по регионам Российской Федерации позволил сделать следующие выводы:

1. Тяжесть налоговой нагрузки предпринимателей с точки зрения регионального аспекта определяется:

• уровнем ставок по налогу на прибыль, региональным и местным налогам;

• возможностью получения налоговых льгот по региональным и местным налогам;

• размером платы за патент (до 1.01.2003 г.) и величиной ставок единого налога по упрощенной системе налогообложения;

• размером базовой доходности одного физического показателя (до 1.01.2003 г.) по единому налогу на вмененный доход;

• величиной корректирующих коэффициентов;

• сроками и способами уплаты налогов, периодичностью отчетности по налогам;

• возможностью отсрочки платежей и перенесения сроков уплаты налогов и сборов;

• реальностью обращения недоимки по налогам на имущество и банкротства по причине неуплаты налогов;

• отсутствием информации о региональных и местных налогах на уровне Федерации.

2. По регионам уровень налогообложения предпринимательской деятельности неравномерен, что подтверждают стандартные ставки.

• Наиболее высокий уровень налогообложения в Центральном (25,3%) и Уральском (27,3%) федеральных округах. Наиболее низкий уровень налогообложения (чем в среднем по России и другим округам) в Дальневосточном федеральном округе (16,8%), республиках Дагестан (9,5%) и Тыва (9,3), Омской области (10,2%).

* Изменение стандартной ставки коррелируется с динамикой численности малых и прибыльных предприятий по регионам в 1996-2001 гг. При росте налоговой ставки их количество в регионах сокращается, а при снижении ставки, наоборот, увеличивается. В 1998 г. проявилась негативная тенденция к снижению темпов роста численности малых предприятий, которая привела к ежегодному сокращению их количества (2000-2001 гг.). Снижение темпов роста чистой прибыли предприятий показывает, что налоговая нагрузка (несмотря на сокращение налогов в 2000-2001гг.), обременительна для них.

3. Уровень налогообложения предпринимателей зависит от сферы деятельности, организационно-правой формы предприятий, их местонахождения и регистрации, системы налогообложения.

Наиболее выгодным видом деятельности была и остается сфера торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения. Занятие бизнесом в качестве индивидуального предпринимателя без образования юридического лица до 1.01.2003 г. было выгоднее, чем в форме малого предприятия. Для снижения налоговых издержек предприниматели регистрировались в российских и зарубежных зонах льготного налогообложения. Право выбора системы налогообложения зависит от сферы деятельности, численности работников, размера полученных доходов, стоимости имеющегося амортизируемого имущества.

4. Малый бизнес снижает в регионах остроту проблемы безработицы. Создание благоприятного налогового климата активизирует участие предпринимателей в социально-экономическом развитии регионов.

• Для обеспечения устойчивого роста числа малых предприятий регионы должны активнее использовать налоговые инструменты и предоставленные полномочия. Регионы имеют право уменьшить ставку по налогу на прибыль, по которой налог перечисляется в региональный бюджет. А также предоставлять льготы по региональным и местным налогам. Сокращение сумм налоговых поступлений по этим налогам может возместить увеличение налоговых поступлений по налогу на доходы физических лиц, налогу с продаж. Это будет обусловлено ростом численности работающего населения и увеличением потребительского спроса.

• Развитие предпринимательства в регионах сдерживалось из-за несовершенства федерального и регионального законодательства. Для повышения качества налоговых законов необходимо сформировать систему независимой экспертизы их проектов с привлечением заинтересованных лиц.

В четвертой главе разработана стратегия повышения эффективности налоговых инструментов. Она базируется на технологии управления по целям. Согласовываются цели, действия и налоговые инструменты в виде "дерева целей" налогового регулирования регионального развития. Аргументируется необходимость изменения приоритетов стратегии. Главным приоритетом в стратегии налогового регулирования выступает развитие реального сектора экономики, что обеспечивает расширение налоговой базы. Управление по целям является ключевой технологией и базируется на ряде принципов:

• сочетание потребностей общества и интересов регионов;

• повышение роли и ответственности органов власти субъектов Федерации в стимулировании предпринимательской и инвестиционной деятельности;

• принятие в исключительных случаях специальных мер по проблемным регионам и стратегическим отраслям экономики;

• контроль за целевым использованием финансовых ресурсов и соблюдением федерального законодательства.

Эффективность налогового регулирования непосредственно зависит от взаимосвязи всех мер государственного регулирования. Число целей должно соответствовать набору инструментов экономической политики. Предлагается создать единую матрицу федеральных и региональных программ социально-экономического развития для целостного видения проблем и перспектив отраслевого, регионального развития, которая обеспечит "прозрачность" всех финансовых потоков и налоговых преференций, применяемых центром и регионами.

Для того, чтобы устранить конфликт интересов регионов-доноров и регионов-реципиентов, центра и регионов в распределении налоговых доходов, предлагается применить в налоговом регулировании новые методы достижения оптимальных решений, которые позволяют совместить реализацию нескольких задач. В среднесрочной перспективе следует использовать метод расширения ресурсной базы налогообложения и метод получения существенных выгод (налоговых преференций) для кризисных регионов. В долгосрочной перспективе приемлем метод постановки высоких целей.

В работе анализируются главные проблемы стратегии развития региональной экономики и консолидации общества. Основными направлениями её реализации являются рост инвестиций в реальный сектор и улучшение благосостояния населения регионов. В связи с этим рассматриваются вопросы налогового стимулирования инвестиционной деятельности и усиления социальной направленности налоговых инструментов. Инвестиционная политика государства и регионов должна учитывать последствия рыночных преобразований:

^ региональные и местные бюджеты дефицитны, поэтому в структуре инвестиций доля бюджетных средств сократилась; ,

> остается высоким удельный вес убыточных предприятий, не имеющих собственных средств для развития;

> объем инвестиций в сопоставимых ценах по отношению к 1990 г. резко снизился, поэтому основные фонды предприятий изношены и, соответственно, амортизационные отчисления незначительны и не могут обеспечить их обновления;

> различный уровень инвестиций (на душу населения) в основной капитал в регионах отражает их потенциальные возможности и обусловливает усиление дифференциации.

Рациональное использование налогового стимулирования инвестиций открывает возможность устойчивого экономического развития регионов и страны в целом. Система налогообложения влияет на величину всех источников инвестиций, поэтому следует целенаправленно использовать налоговые инструменты для стимулирования роста этих источников (собственных, заемных и бюджетных) в соответствии с приоритетами развития национальной экономики и экономики регионов России. В диссертации разработаны конкретные меры такого стимулирования.

В работе рассматриваются различные аспекты налогового обеспечения социальной политики. Оцениваются возможности налоговых потенциалов регионов в решении проблемы бедности. Анализируются недостатки использования налога на доходы физических лиц и страховых взносов в социальные фонды. Определяется влияние изменений их ставок и льгот на социальное положение населения. Показывается взаимосвязь состояния национальной и региональной экономики, демографической структуры и возможностей регионов в решении социальных проблем. Раскрывается взаимообусловленность отраслевой специализации регионов, налогового потенциала и уровня жизни населения.

Анализ использования подоходного налога как инструмента регулирования социального положения населения выявил отсутствие экономического обоснования. Реформа, касающаяся подоходного налога с физических лиц в Российской Федерации, проводилась аналогично реформам подоходного налогообложения развитых стран 1990-х годов. Акцент был поставлен на снижение прогрессии налоговых ставок и сокращение льгот. Но в отличие от развитых стран подоходный налог не стал действенным инструментом регулирования социальной сферы вследствие его неадекватности уровню жизни населения России. Поэтому в работе выдвигаются предложения, повышающее прогрессивность налогообложения населения за счет расширения налоговых льгот для лиц, живущих ниже черты бедности.

Проблемы социального обеспечения связаны не только с несовершенством налогового законодательства и необоснованной налоговой политикой, но и кризисными явлениями в обществе и экономике. Улучшение налогового обеспечения социальной сферы зависит от роста национальной экономики и благоприятных демографических изменений. Вследствие

масштабной дифференциации состояния экономики регионов, их налоговые возможности социального обеспечения не равномерны.

Основную долю в доходах населения составляет заработная плата (64,6%), поэтому именно она определяет уровень жизни преобладающей части населения регионов. Сопоставление возможностей регионов выявило, что налоговые потенциалы республик Марий Эл, Бурятии, Тывы, Карачаево-Черкессии, Дагестана, Калмыкии, Ингушетии, Чечни, Алтайского края, Ивановской и Читинской областей даже при максимальной налоговой нагрузке и максимальной налоговой активности в формировании бюджетов не позволят решить проблему сокращения бедности населения.

В пятой главе рассматриваются перспективы формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов. На основе анализа практики налогового регулирования показана необходимость создания целостного механизма налогового регулирования, отвечающего современным требованиям и масштабам поставленных задач. Для обеспечения эффективности воздействия налоговых инструментов структура механизма налогового регулирования должна включать:

> налоговую систему, адекватную современным социально-экономическим условиям;

> налоговое законодательство, обеспечивающее баланс интересов государства и налогоплательщиков;

> реалистичное налоговое прогнозирование и планирование;

> действенный налоговый контроль;

> рациональную организационную структуру управления налогообложением.

В диссертации обоснованы приоритеты развития механизма налогового регулирования:

> завершение налоговой реформы, согласование Бюджетного и Налогового кодексов;

> совершенствование организационной структуры управления и "использование ресурсов Счетной палаты РФ в контроле за исполнением законодательства и выработке предложений по реформе налогообложения;

> переход на функциональный принцип организации налоговых органов;

> подготовка кадров управления налогообложением;

> мониторинг и прогнозирование влияния налогообложения на национальную и региональную экономику;

> использование новых технологий для совершенствования налогового контроля и работы с налогоплательщиками.

Вследствие длительности процесса от разработки и принятия налогового законодательства до получения экономических результатов, меры налогового регулирования запаздывают. Налоговое прогнозирование позволяет работать на опережение и предупреждать негативные последствия налогообложения.

Однако в России до сих пор не сложилась система налогового прогнозирования. Не создана вертикальная организационная структура, которая бы непосредственно занималась прогнозом налоговых поступлений и влияния налогообложения на экономику. Каждое министерство экономического блока контролирует только те процессы и экономические показатели, за которые отвечает непосредственно. От налогов зависит и формирование бюджетов всех уровней, и рост национальной экономики, и экономики регионов, которые взаимообусловлены. Поэтому важно установить функциональную ответственность по проведению мониторинга и налогового прогнозирования за конкретными государственными органами.

В связи с многофакторным характером роли и влияния налогов на экономику и социальную сферу налоговое прогнозирование и планирование должно охватывать разные аспекты налогообложения и налогового регулирования, в том числе:

> объем налоговых поступлений по видам налогов и специальным режимам налогообложения, уровням бюджетов, отраслям экономики, регионам, категориям налогоплательщиков;

> динамику налоговых доходов в зависимости от изменения налогового законодательства и макроэкономических показателей;

> уровень налоговой нагрузки регионов, отраслей экономики, отдельных категорий налогоплательщиков;

> динамику налоговых потенциалов регионов, индикаторов эффективности налогового регулирования.

Применение в налоговрм прогнозировании данных о гипотетических и среднестатистических налогоплательщиках может иметь высокий процент погрешности. В таких прогнозах трудно учесть всё разнообразие существующих взаимосвязей и взаимозависимостей, возникающих при налогообложении различных субъектов. Поэтому целесообразно использовать положительный опыт микроимитационного моделирования развитых стран. Преимущество микроимитационной модели заключается в том, что информационной базой служат подлинные данные микроуровня по эконо-

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ ММЮТККА

мическим субъектам (фирмам и физическим лицам), образующим представительную выборку.

В связи с тем, что налоговые декларации и налоговая отчетность конкретных налогоплательщиков является налоговой тайной и охраняется законом, использовать подлинные данные могут только налоговые органы, которые и занимаются непосредственно аналитической работой, мониторингом и налоговым прогнозированием налоговых поступлений. Для анализа экономических результатов налоговой политики требуются не только налоговые, но и социально-экономические статистические данные. Поэтому следует согласовать налоговую и статистическую отчетность организаций и на этой основе утвердить форму паспорта регионов. Целесообразно, на наш взгляд, установить функциональную обязанность прогнозирования воздействия налогообложения на национальную экономику и экономику регионов за соответствующим департаментом Министерства экономического развития и торговли и его вертикальной структурой на основе систематизированной налоговой отчетности и паспортов регионов.

Микроимитационные модели многовариантны и могут применяться для прогнозирования по всем видам налогов с учетом различных факторов и в разных масштабах, в том числе для прогноза экономических последствий изменения налогообложения для отрасли, регионов (с учетом их специфики) и в целом по Российской Федерации.

Для оценки и корректировки функционирования инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов были рассчитаны, проанализированы и сопоставлены региональные индикаторы их эффективности. К ним относятся: стандартные ставки налогов, налоговые потенциалы регионов, индексы налоговых потенциалов и индексы налоговой активности, коэффициенты исполнения налоговых обязательств и коэффициенты эластичности налогов.

Стандартные ставки показывают уровень налоговой нагрузки на экономику регионов и в сравнении с другими индикаторами выявляют её соответствие/несоответствие уровню их экономических потенциалов. Разная величина стандартных ставок регионов отражает неравномерное фискальное бремя на их экономику. Налоговые потенциалы регионов определяются на основе рассчитанной стандартной ставки налогов и валового регионального продукта (всего и на душу населения). Индексы налоговых потенциалов позволяют объективно сравнивать налоговые возможности регионов в зависимости от изменения их валового регионального продукта на душу населения. Установленное различие в индексах налогового потенциала раскрывает неодинаковые возможности регионов в налоговом стимулировании пред-

принимательства, инвестирования и социального обеспечения населения. Индексы налоговой активности отражают соотношение налогового потенциала и налоговых поступлений в бюджетную систему, тем самым вскрывают имеющиеся у отдельных регионов резервы роста налоговых доходов без ущерба для их экономики. Коэффициенты исполнения налоговых обязательств регионами показывают отношение суммы уплаченных налогов к сумме начисленных налогов. Эти коэффициенты в сравнении со стандартными ставками и коэффициентами эластичности налогов обнаруживают нарушение предела налогообложения или низкую налоговую дисциплину. Коэффициенты эластичности налогов отражают соотношение темпов прироста налогов под влиянием определяющих экономических факторов (динамики валового регионального продукта и доходов населения).

В диссертации на основе установленных взаимозависимостей индикаторов эффективности определены тенденции и закономерности воздействия налоговых инструментов. Анализ рассчитанных показателей индикаторов эффективности налоговых инструментов выявил дифференциацию регионов по объему налогового потенциала, неравномерность налоговой нагрузки и её несоответствие экономическому потенциалу регионов, различие в налоговой активности и темпах прироста налоговых доходов. Налоговые поступления в 1999-2001гг. увеличились в основном за счет повышения мировых цен на нефть и улучшения налоговой дисциплины. Темпы прироста налоговых доходов превышали темпы прироста ВВП, поэтому наблюдался рост налоговой нагрузки. Снижение сальдированного финансового результата деятельности предприятий выявляет негативные последствия роста фискального бремени. Соблюдение установленных критериев эффективности и мониторинг индикаторов позволяют найти оптимальный вариант в применении налоговых инструментов и обеспечить эффективность налогового регулирования социально-экономического развития регионов.

В заключении диссертационного исследования сформулированы основные выводы и предложения. В обобщенном виде они состоят в следующем:

1. Существование современных государств базируется на налоговых доходах, вследствие чего налоги оказывают определяющее влияние на состояние и уровень развития национальной экономики. Социально-экономическая сущность налогов обусловливает неразрывность и взаимосвязь основополагающей фискальной функции с регулирующей функцией налогов. Реализация регулирующей функции зависит от соответствия налогов и налоговой системы социально-экономическим ус-

ловиям и государственному устройству. Практика налогообложения в России и развитых странах показывает, что налоги выполняют также интегрирующую, социальную и политическую функции.

2. Исследование показало, что развитие теории и практики налогового регулирования обусловлено эволюцией общественно-экономической формации, спецификой развития и состоянием экономики каждого государства. Вследствие этого нет абсолютно одинаковых налоговых систем. Эффективность инструментов налогового регулирования определяется исходя из стратегических целей государства, состояния национальной и региональной экономики, поэтому в разных странах механизм обеспечения их эффективности различный. Диапазон использования налогов в качестве инструментов регулирования региональной экономики зависит от государственного устройства, стадии экономического цикла и уровня дифференциации региональной экономики.

3. Кардинальные преобразования, произошедшие в 1980-1990 гг. в восточно-европейских странах и Российской Федерации, определили необходимость расширения функций налогов и реформирования их налоговых систем. В связи с разными стартовыми условиями и неустранимыми факторами (географическими, климатическими, природно-ресур-сными) резко обострилась дифференциация регионов России по экономическому потенциалу, вследствие чего возник конфликт интересов регионов-доноров и регионов-реципиентов при распределении налоговых поступлений. В условиях общего кризиса снизилась готовность общества к перераспределению скудных финансовых ресурсов. Негативные явления переходного периода (бартер, взаимная задолженность) отразились на налоговых инструментах. Денежная форма уплаты налогов была заменена натуральной формой и денежными суррогатами, что увеличило дефицит денежной массы и вызвало задержку заработной платы в бюджетной сфере.

4. Сопоставление количественных и качественных показателей установленных критериев оценки налоговых инструментов выявило их неэффективность. Главной причиной негативных последствий налоговой реформы в Российской Федерации стало несоответствие налоговых инструментов состоянию национальной экономики и резкой дифференциации регионального развития. В 1992-2003 г.г. преобладает фискальная функция налогов. Налоги вместо инструмента регулирования экономики стали препятствием в развитии предпринимательской и инвестиционной активности в регионах. Разрушительные последствия для

экономики в 1992-1998 гг. имело некомпетентное использование налоговых инструментов из-за неподготовленности кадров управления и политизированности принимаемых ими решений. Введение чрезмерного количества налогов с оборота и фонда оплаты труда, которые организации должны были уплачивать независимо от финансовых результатов деятельности, вызвали их массовое банкротство. Нецелевое использование налоговых льгот при резком сужении налоговой базы способствовало неоправданному росту доходов в торговой и финансовой сферах и снижению налоговых доходов бюджетной системы. Рост ставок факторных налогов негативно отразился на финансовом состоянии фондоемких отраслей экономики. Основной тенденцией налоговой реформы было одновременное увеличение количества налогов и ставок налогов, что нарушило допустимый предел налогообложения и привело к неисполнению бюджетов всех уровней. Подтверждением этого стал рост задолженности предприятий бюджету и числа убыточных предприятий, особенно в сельском хозяйстве, промышленности. Преобладание в структуре налоговой системы косвенных налогов обусловило усиление поляризации населения, так как косвенные налоги наиболее обременительны для его малообеспеченных слоев.

5. Стратегия на достижение макроэкономической стабилизации посредством формирования бездефицитного бюджета и безграничного повышения фискального бремени в период общего кризиса и сокращения оборотных средств у предприятий вызвала рост цен, инфляции и стала одной из причин финансового кризиса в 1997-1998 гг. С 1999 г. реформирование налоговой системы направлено на снижение налогообложения. Для этого сокращается количество налогов, снижаются их ставки, что стабилизировало экономическую ситуацию. Однако отмена с 1 января 2002 г. налоговых льгот по налогу на прибыль для всех отраслей экономики, предоставление льгот на платной основе и реализация принципа нейтральности налогообложения являются, на наш взгляд, стратегически поспешными и экономически необоснованными решениями. Анализ макроэкономических показателей выявил, что несогласованность целей и инструментов налоговой реформы усилила деформацию структуры национальной экономики и обострила дифференциацию уровней социально-экономического развития регионов. В последние годы наблюдается тенденция к замене налоговых регуляторов нормативами межбюджетных отношений. Признанным недостатком государственного регулирования является нерациональность прямого распределения ресурсов. В условиях неустойчивости национальной экономики, усиления диффе-

ренциации экономики регионов возрастает необходимость регулирующей функции государства и активизации налогового регулирования.

6. В связи с несопоставимостью платежеспособности российских и западных налогоплательщиков ошибкой Правительства РФ стала ориентация на уровень налогообложения, принятый в развитых странах. При исчислении налоговой нагрузки на финансовые ресурсы организаций, остающиеся в их распоряжении, необходимо учитывать совокупность всех налогов и сборов, взимаемых в бюджеты, бюджетные и внебюджетные государственные фонды.

7. Сравнительный анализ налоговой нагрузки основных отраслей экономики показал, что одни и те же налоговые ставки и льготы оказывают на них неодинаковое влияние. Вследствие низкой платежеспособности и рентабельности даже невысокая налоговая нагрузка обременительна для сельскохозяйственных товаропроизводителей и жилищно-коммунального хозяйства. Допустимая граница налогообложения определяется не только величиной совокупного обложения, но и эффективностью производства, финансовым состоянием предприятий. Эффективность производства зависит от объема и структуры затрат, срока их окупаемости и полученной прибыли, что в значительной мере обусловлено сферой деятельности предприятия. Следовательно, предел налогообложения должен устанавливаться с учетом отраслевой принадлежности хозяйствующих субъектов.

Уровень налогообложения предпринимателей зависит от сферы их деятельности, организационно-правой формы предприятий, их местонахождения и регистрации, системы налогообложения.

8. Применение специальных режимов налогообложения в 1990-е годы не стимулировало развития малого и среднего бизнеса вследствие несовершенства налогового законодательства. В выборе сферы деятельности главное значение для предпринимателей имели объем и структура материальных затрат, скорость их окупаемости, возможность сокрытия/снижения доходов за счет наличных расчетов (а не налогообложение, что подтверждают статистические данные). Упрощенная система налогообложения не ориентирована на развитие предпринимательства в реальном секторе экономики. Введение единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - вынужденная мера государства, которая позволила взимать налог с трудноконтролируемых доходов. Предложенные в диссертации изменения, дополнения в Налоговый

кодекс способствуют, на наш взгляд, развитию предпринимательства в реальном секторе экономики.

9. Уровень социально-экономического развития регионов, их налоговые потенциалы и возможности в использовании инструментов налогового регулирования для стимулирования инвестиционной и предпринимательской деятельности зависят от их отраслевой специализации.

Различия между регионами в уровне фискального бремени обусловлены отраслевой специализацией, применяемыми режимами налогообложения и предоставленными регионам полномочиями в сфере налогообложения. Выявленная зависимость величины налогового потенциала регионов от их отраслевой специализации является основанием для дифференцированного применения Федерацией макроэкономических (бюджетных и налоговых) регуляторов по регионам. Налоговый потенциал определяет бюджетную обеспеченность регионов и их возможности в использовании налоговых инструментов.

10.Анализ статистического материала и проведенные автором расчеты свидетельствуют об усилении различий в возможностях использования регионами налоговых инструментов для стимулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности. В связи с этим предлагается сократить различия в условиях социально-экономического развития регионов посредством предоставления на уровне Федерации налоговых преференций тем регионам, в которых превышен порог экономической безопасности. Кроме того, неодинаковая налоговая база по основным доходным налогам обусловливает необходимость сохранения Фонда финансовой под держки регионов.

11 .Изучение практики в разных странах показало, что одни и те же инструменты налогового регулирования могут быть эффективными и неэффективными. Исследование подтвердило гипотезу, что формирование эффективных инструментов налогового регулирования зависит от соответствия их состоянию национальной экономики, стратегическим цег лям и установленным критериям, а также от технологии и механизма их использования. В диссертации на основе системного подхода разработана стратегия формирования эффективных инструментов налогового регулирования, адекватная современным условиям и стратегическим целям государства, провозглашенным в Конституции РФ. Она включает цели, принципы, систему инструментов налогового регулирования, критерии их оценки, способы и технологию применения, механизм функционирования и приоритеты развития.

12.Для повышения эффективности указанных инструментов необходимо задействовать экономические стимулы и изменить стратегию налогового регулирования социально-экономического развития регионов. Стратегической задачей государства, объединяющей интересы бизнеса, регионов и общества в целом в сфере налогового регулирования, является расширение налоговой базы. Для её реализации необходимо:

• существенно снизить уровень фискального бремени для перехода к расширенному воспроизводству на инвестиционно-инновационной основе;

• восполнить выпадающие налоговые доходы для формирования бюджетов за счет роста неналоговых доходов (доходов от деятельности или приватизации государственной собственности, государственной монополии) и природной ренты;

• дифференцировать налогообложение с учетом его отраслевых особенностей и целенаправленно воздействовать на все источники инвестиций, что будет способствовать структурным преобразованиям и ' развитию экономики регионов.

13. В условиях неустойчивости национальной экономики и необходимости её структурных преобразований нейтральность налогообложения усиливает отраслевую деформацию и региональную асимметрию экономики. Поэтому доминирующим принципом налогового регулирования социально-экономического развития регионов должен быть принцип эффективности, который реализуется посредством системы дифференцированных налоговых льгот и корректирующих налогов. Налоговые преференции должны быть предоставлены реальному сектору экономики, передовым отраслям и технологиям; регионам, в которых превышен порог экономической безопасности; малообеспеченным категориям граждан.

Н.Разработанные критерии оценки инструментов налогового регулирования являются необходимым условием осуществления налогового про- , гнозирования. Взаимосвязанные критерии оценки (эффективность и достаточность) позволяют обеспечить адекватность инструментов налогового регулирования стратегическим целям и минимизировать потери налогоплательщиков и регионов.

15.Эффективность инструментов налогового регулирования зависит от соблюдения предельной границы фискального бремени. Введение и обоснование понятия "необлагаемый минимум доходов организаций" и обобщение факторов, определяющих допустимый предел налогообло-

жения, позволяют провести структурные преобразования национальной экономики, стимулировать её развитие.

16.Проведенный анализ показал, что несогласованные полумеры, направленные на стабилизацию национальной экономики, не приносят желаемого результата. Стратегической целью регионального налогового регулирования является обеспечение социально-экономического развития регионов. Разработанная технология целевого налогового регулирования позволяет увязать комплекс управленческих технологий, сориентировать финансовые ресурсы государства, регионов и бизнеса на реализацию поставленных стратегических целей. Инвестиции, как известно, выступают ключевым фактором социально-экономического роста регионов. Рекомендуемые целевые налоговые льготы активизируют все источники инвестиций, что позволит направлять их в приоритетные сферы" деятельности.

17. Налоговые возможности социального обеспечения регионов, вследствие масштабной дифференциации состояния их экономики, не равномерны. Целевое использование льгот по налогам с населения поможет изменить бедственное положение малообеспеченных граждан во всех регионах.

18.Перспективы формирования эффективных инструментов налогового регулирования зависят от целостности налогового механизма и приоритетов его развития. Основными приоритетами создания целостного механизма налогового регулирования являются: завершение реформы налоговой системы; совершенствование организационной структуры управления налогообложением; переход на функциональный принцип организации налоговых органов; осуществление налогового прогнозирования и планирования, налогового контроля; информирование налогоплательщиков на основе современных технологий и методов работы.

19. Разработанная система индикаторов эффективности инструментов налогового регулирования позволяет усовершенствовать налоговое прогнозирование и планирование, реализовать технологию целевого налогового ре-, гулирования. Сопоставление индикаторов дает возможность: установить тенденции воздействия налогового регулирования на экономику регионов; выявить имеющиеся резервы роста экономики регионов и налоговых поступлений в бюджеты всех уровней; оценить налоговую дисциплину, налоговую активность и административные ресурсы регионов; своевременно корректировать налоговую политику и инструменты налогового регулирования для обеспечения социально-экономического развития регионов.

Теоретические положения и практические разработки завершаются в диссертации конкретными предложениями в адрес законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации. Так, на наш взгляд, можно было бы рекомендовать:

Федеральному Собранию РФ

1. Внести следующие изменения и дополнения в Налоговый кодекс:

• В главе 2 данного кодекса установить перечень регулирующих и собственных налогов для согласования Бюджетного и Налогового кодексов и формирования бюджетов всех уровней. Налоговые доходы целесообразно распределять по нисходящей линии. К регулирующим налогам необходимо отнести: налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, НДС, акцизы, налоги за пользование природными ресурсами. Экологический налог следует отнести к ведению регионов и направлять в региональные и местные бюджеты. При замене налогов на имущество предприятий и физических лиц, земельного налога налогом на недвижимость, поступления от него перечислять в региональные и местные бюджеты.

• В главе 14 "Налоговый контроль" установить порядок и сроки рассмотрения дел о взыскании налоговых санкций до их уплаты налогоплательщиками, чтобы предупредить их возврат с процентами при решении судами дел в пользу налогоплательщиков и тем самым сократить непредвиденные расходы бюджетов.

• В главе 23 (по налогу на доходы физических лиц) установить для адресной поддержки населения, живущего за чертой бедности, стандартный вычет из налогообложения доходов в размере прожиточного минимума. Предоставить им вычеты также на содержание иждивенцев — безработных и инвалидов.

• В главе 25 (по налогу на прибыль организаций): • > Установить льготы по инвестициям в реальный сектор экономики,

НИОКР и образование - в пределах 50% от полученного дохода для стимулирования инвестиционной деятельности в приоритетных сферах. Учреждениям образования предоставить льготу в виде полного освобождения от налогообложения средств, полученных от предпринимательской деятельности и направленных на нужды образования.

> Сельскохозяйственным товаропроизводителям, применяющим общий режим налогообложения, перенести сроки уплаты налога на прибыль и предоставить им право его уплаты за 9 месяцев до 20 октября текущего года, за год - до 20 марта следующего года.

> Установить для банков целевые налоговые льготы или дифференцированную ставку налогообложения прибыли в зависимости от соотношения кредитов материальной сфере, в общей сумме предоставленных кредитов, что позволит изменить финансовые потоки в необходимом для государства направлении.

• В соответствующие главы (26.1; 26.2; 26.3) по специальным режимам налогообложения внести поправки, стимулирующие развитие бизнеса в реальном секторе экономики. Отменить увеличение ставки налога до • 35% по единому налогу с сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Установить для них порядок переноса полученных убытков на будущее в течение 10 лет, в первый год - в размере полученного убытка, в по. следующие годы - в пределах 50% от налогооблагаемой базы до вычета льгот. В связи с сезонным характером получения доходов сельскохозяйственными предприятиями установить для них уплату единого налога за I—III кварталы до 20 октября, уплату за IV квартал - до 20 марта следующего года. Предоставить право налогоплательщикам сферы материального производства, перешедшим на упрощенную систему налогообложения (если объект единого налога - доход), по их заявлению приостанавливать освобождение от НДС его уплатой, что более выгодно, так как дает право на вычет НДС по приобретенным товарам и право на выставление НДС в счетах-фактурах при реализации товаров (работ, услуг). С 1.01.2005г. при изменении объекта единого налога разрешить выставлять в счетах-фактурах НДС по реализованным товарам (работам, услугам). По единому налогу на вмененный доход предоставить право законодательным органам власти субъектов Федерации устанавливать коэффициент 1. Включить в главу 26.3 перечень факторов (тип населенного пункта; ассортимент реализуемых товаров; характер А производимых работ и оказываемых услуг), по которым регионы должны будут определять корректирующий коэффициент 2.

2. Внести дополнения в Закон РФ по налогу на имущество физических лиц, земельному налогу о предоставлении льгот многодетным, малообеспеченным семьям в виде освобождения от этого налога.

3. Внести дополнения в Бюджетный кодекс РФ:

Для координации и контроля всех налоговых доходов и расходов в федеральном и региональных бюджетах необходимо отдельной строкой указывать налоговые расходы, связанные с предоставлением налоговых льгот. Дополнить статью 69 "Формы расходов бюджетов" положением о предоставлении средств из бюджетов в форме налоговых льгот и учете их в расходной части соответствующих бюджетов как налоговые расходы.

4. При расчете объема субсидий, субвенций и трансфертов регионам из федерального бюджета необходимо:

• учитывать, что вследствие льготного режима налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей размер валового продукта регионов завышает их реальный налоговый потенциал (при учете всей добавленной стоимости, произведенной в сельском хозяйстве) и, наоборот, занижает при её вычете из валового регионального продукта. По- ' этому целесообразно применять понижающий коэффициент к налоговому потенциалу регионов для его реальной оценки с учетом налоговых льгот, предоставляемых сельскохозяйственным товаропроизводителям; «

• определять налоговый потенциал регионов для расчетов трансфертов населению на основе ВРП (на душу населения), рассчитанного с учетом покупательной способности населения;

• использовать разработанную систему индикаторов инструментов налогового регулирования для того, чтобы определить наличие/отсутствие в регионе собственных резервов роста экономики и налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.

5. Создать независимые комиссии с привлечением представителей бизнеса, общественных организаций, соответствующих специалистов для экспертизы проектов налоговых законов.

Правительству РФ, Полномочным представителям Президента РФ в

федеральных округах. Министерству по налогам и сборам РФ:

Для совершенствования Организационной структуры управления на-' / логообложением и повышения эффективности инструментов налогового регулирования необходимо:

• Создать вертикальную организационную структуру Министерства по налогам и сборам РФ для прогнозирования налоговых поступлений. Для этого в межрегиональных налоговых инспекциях по федеральным округам образовать отделы анализа и прогнозирования, а по регионам в налоговых органах реорганизовать информационные отделы и отделы

по учету, анализу и отчетности в информационно-аналитические отделы.

• Сформировать в налоговых органах единую информационную базу обо всех налогоплательщиках в целом по РФ, федеральным округам и регионам, что позволит осуществлять реальное налоговое прогнозирование, оперативный и действенный контроль за налогоплательщиками.

Правительству РФ. Министерству экономического развития и торговли РФ:

Для целостного видения перспективы, рационального управления финансовыми потоками и контроля над всеми доходами и расходами предлагается:

• Объединить в единую матрицу федеральные целевые программы регионального и отраслевого развития. Указывать в программах источники финансирования и расходы федерального и регионального бюджетов не только в виде трансфертов, субсидий, субвенций, но и налоговых преференций, предоставляемых различными уровнями власти.

• Согласовать формы налоговой и статистической отчетности организаций и на их основе утвердить формы паспортов регионов для создания информационной базы, необходимой для мониторинга налоговых последствий, налогового прогнозирования и планирования социально-экономического развития регионов.

Министерству образования РФ:

1. Для подготовки профессиональных кадров государственного и корпоративного управления налогообложением, налогового права, налогового контроля ввести:

• по междисциплинарной специальности "Налоги и налогообложение", следующие специализации: "Налоговое право", "Налогообложение и государственное управление", "Налоговый контроль", "Налогообложение предпринимательской деятельности";

• для всех управленческих специальностей в государственный стандарт общую дисциплину "Налоги и налогообложение" и дисциплину специализации "Налоговое регулирование".

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

1. Эффективность налогового регулирования социально-экономического развития регионов России. - Элиста: АПП "Джангар", 2003. - 11,6 п.л.

2. Налоговая система как активный инструмент инвестиционной политики // Финансы. - 2003. - №2. - 0,5 п.л.

3. Возможности использования налоговых инструментов для регулирования регионального развития // Проблемы прогнозирования. - 2003. -№1.-0,7 п.л.

4. Экономические последствия налоговой политики // Экономист. - 2003. -№ 1.-0,7 п.л. ,

5. The Scope for Using Tax Instruments for the Regulation of Regional Development// Studies on Russian Economic Development, Vol.14. Nol, 2003, pp.60-67.

6. Влияние налоговой реформы России на динамику основных отраслей экономики и развитие предпринимательства // Экономическая наука современной России. - 2002. - №4. - 0,8 п.л.

7. Налоговое регулирование на уровне субъектов РФ: приоритеты, технология, методы // Проблемы теории и практики управления. - 2002. -№6. - 0,5 п.л.

8. Налоговый потенциал в решении проблем бедности // СОЦИС. - 2002. -№10.-0,5 п.л.

9. Влияние систем налогообложения на развитие предпринимательства в регионах округа // Федерализм. - 2002. - №2. - 0,8 п.л.

Ю.Тенденции реформирования налогообложения и их влияние на экономику регионов // Стратегия ускоренного развития: методология, теория и практика. Формирование рыночного механизма хозяйствования: опыт и перспективы / Под общей ред. доцента Г.И. Александрова и профессора И.Ф. Чернявского - М.: РАГС, 2002. - 0,5 п.л.

11.Налоговое стимулирование инвестиционной деятельности // Стратегия ускоренного развития: методология, теория и практика. Формирование, рыночного механизма хозяйствования: опыт и перспективы / Под общей ред. доцента Г.И. Александрова и профессора И.Ф. Чернявского. -М.: РАГС, 2002.-0,6 п.л.

12.Налоговый потенциал и социально-экономическое развитие Республики Калмыкия и соседних регионов // Кочевая цивилизация великой степи: современный контекст и историческая перспектива. Материалы международной конференции и международного научного форума (7-11 сентября 2001г.). - Элиста: АПП "Джангар", 2002. - 0,5 п.л.

13.Государственное регулирование социально-экономического развития регионов России // Вестник Калмыцкого института социально-экономических и правовых исследований. - 2002. -№2. - 0,7 п.л.

14.Налогообложение предпринимательской деятельности в регионах Южного федерального округа // Стратегическое управление в XXI веке: Сб. статей / Под общей редакцией профессора Кострюкова В.А. - М.: РАГС, 2002. - 0,6 п.л.

15.Стратегия становления механизма налогового регулирования развития регионов России // Материалы научной конференции "Ломоносовские чтения - 2001". - М.: ТЕИС, 2002. - 0,5 п.л.

1 б.Политические и социально-экономические факторы, влияющие на механизм налогового регулирования // Стратегия ускоренного развития: методология, теория и практика. Современные проблемы качества управления народным хозяйством / Отв. ред. И.Е. Елина, Н.И. Захаров. -М.:РАГС, 2001.-0,8 п.л.

17.Налог на прибыль предприятий: значение для бюджета государства и влияние на доходы налогоплательщика // Вестник Калмыцкого института социально-экономических и правовых исследований. - 2001. - №1.

- 0,6 п.л.

18.Налоговое регулирование социально-экономического развития Республики Калмыкия // Стратегия ускоренного развития: методология, теория и практика. Современные проблемы качества управления народным хозяйством / Отв. ред. И.Е. Елина, Н.И. Захаров. - М..-РАГС, 2001. - 0,5 пл.

19.Налоговое регулирование социально-экономического развития // Регион: к новому качеству управления / Под ред. Ю.П. Алексеева и А.Н. Па-дучина- М.: Луч. 2000. - 0,6 п.л.

20.Налогоплателыцик и государство: быть или не быть?//Стратегия ускоренного развития: методология, теория и практика / Под общей ред. профессора С.Б. Мельникова / Отв. ред. Т.М. Орлова - М.: РАГС. 2000.

- 0,5 пл. ,

21 .Подоходный налог с физических лиц: проблемы и возможности // Вестник Калмыцкого государственного университета. 2000. - №1. - 0,5 пл.

22.Сравнительный анализ роли налоговых систем в развитых странах и странах с переходной экономикой // Современный менеджмент - ключ к экономическому подъему / Под общей ред. профессора C.B. Пирогова. Научный сборник. - М.: РАГС, 1999. - 0,6 п.л.

23.Проблемы оптимизации налоговой системы в Российской Федерации // Теория и практика экономических реформ: история, современная практика и перспективы. Элиста, 1999. - 0,5 п.л.

24.Сравнительный анализ налога на прибыль в индустриально развитых странах и Российской Федерации // Финансы. - 1998. - № 10. - 0,5 п.л.

25.Роль налога на добавленную стоимость в регулировании экономики //Проблемы и направления стабилизации эффективного развития экономики. Сб. научных трудов. - Элиста, 1998. - 0,6 п.л.

26.Неиспользованные резервы налога на прибыль в регулировании экономики // Современный менеджмент в России. Часть П/Под общей ред. профессора A.M. Омарова.- М.: РАГС, 1998. - 0,7 п.л.

27.Оптимизация налогообложения сельскохозяйственных предприятий // Финансы и учетная политика сельскохозяйственных предприятий в инфляционной экономике. - Элиста, 1997. — 0,6 п.л.

28.Региональная налоговая политика и её социально-экономические последствия в жизни народов Республики Калмыкия // Народы Калмыкии: современные социокультурные и этнические процессы. Сб. научных трудов. Элиста, 1997. - 0,6 п.л.

29.Практика регионального налогового регулирования экономики // Современный менеджмент в России. Часть I / Под общей ред. профессора А.М. Омарова. Научный сборник. - М.: РАГС, 1997. - 0,7п.л.

ЗО.Налоги в государственном регулировании экономики // Финансы. -1996.-№ 11.-0,5 п.л.

Г

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук

Сидоровой Н.И.

Тема диссертационного исследования: "Формирование эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов"

Научный консультант Швырков Ю.М.

Изготовление оригинал-макета Сидорова Н.И.

Подписано в печать '/Г Тираж -ДС экз.

Усл. п.л. З.С •

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 190_ 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

<

i

12968

l^fúT j

i

i i

i

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Сидорова, Надежда Ивановна

Введение 5w

Глава 1. Изменение роли и функций налогов, налоговой системы в период становления рыночной экономики 20

1.1. Эволюция роли налогов в государственной системе 20

1.2. Становление инструментов налогового регулирования в переходной экономике 40

1.3. Тенденции реформирования налогообложения и их противоречивые последствия 60

Глава 2. Критерии оценки инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов 85

2.1. Диапазон возможностей налоговых инструментов в регулировании развития экономики регионов 85

2.2. Критерии оценки и условия обеспечения эффективности инструментов налогового регулирования 97

Глава 3. Результаты воздействия инструментов налогового регулирования на экономику регионов 118

3.1. Состояние региональной экономики и проблемы совершенствования государственного управления регионами 118

3.2. Влияние налогообложения на состояние основных отраслей экономики и отраслевой специализации регионов на величину налогового потенциала 138

3.3. Сравнительный анализ воздействия различных систем налогообложения на развитие предпринимательства 168

Глава 4. Стратегия функционирования инструментов налогового регулирования 193

4.1. Ключевая технология повышения эффективности инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов 193

4.2. Налоговая система как активный инструмент инвестиционной политики 211 -23 О

4.3. Усиление социальной направленности налоговых инструментов 230

Глава 5. Перспективы формирования эффективных инструментов налогового регулирования социальноэкономического развития регионов 246

5.1. Приоритеты развития механизма налогового регулирования 246

5.2. Оценка и использование в прогнозировании индикаторов эффективности налогового регулирования 256

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов"

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что формирование эффективных инструментов налогового регулирования является необходимым условием социально-экономического развития регионов. Затянувшаяся реформа налоговой системы препятствует устойчивому развитию экономики Российской Федерации и свидетельствует об отсутствии обоснованной научной концепции налогового регулирования. Фискальное бремя, которое несут различные категории налогоплательщиков, не соответствует их реальной платежеспособности. Неадекватность используемых инструментов налогового регулирования социально-экономическим реалиям привела к увеличению различий в условиях и уровнях развития экономики регионов. Вследствие чего возникли противоречия между:

• уровнем налогообложения и состоянием региональной экономики, деформацией структуры национальной экономики и нерациональными концепциями реформирования налогообложения;

• налоговой и бюджетной системами, необходимостью расширения инструментов государственного регулирования для решения многочисленных проблем устойчивого развития национальной экономики и тенденцией на вытеснение налоговых регуляторов нормативами межбюджетных отношений. >

Преодоление этих противоречий зависит от возможностей регионов в использовании налоговых инструментов, их специфики и воздействия на динамику основных отраслей экономики, предпринимательскую и инвестиционную деятельность. Необходимо активизировать регулирующую функцию налоговой системы, что зависит от соблюдения принципа эффективности налогообложения. Однако до сих пор не определены потенциал и особенности воздействия инструментов налогового регулирования на различные отрасли экономики и категории налогоплательщиков, не установлены критерии их оценки, что снижает эффективность налогового регулирования.

Нерешенной проблемой теории и практики налогообложения остается определение допустимого предела фискального бремени для различных категорий налогоплательщиков. Кроме того, при реформировании налогообложения не учитываются отраслевые особенности его последствий для регионов.

Проблема формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов многогранна. Её решение зависит от конкретной исторической ситуации: стадии экономического цикла, состояния национальной экономики и правящей политической элиты. Пока же приходится констатировать, что действия власти и инструменты налогового регулирования не соответствуют целям социального государства, провозглашенным в Конституции РФ. Копирование в России западной модели налоговой системы показало, что применение одних и тех же налоговых инструментов приводит к противоположным результатам, так как нет целенаправленной стратегии, технологии использования этих инструментов и механизма повышения их эффективности.

Вследствие длительного экономического спада и снижения качества жизни у большинства населения России резко сократилась налоговая база и, соответственно, финансовые ресурсы государства, поэтому требуются кардинальные решения для достижения устойчивого экономического роста и расширения налоговой базы. Главным фактором экономического развития являются инвестиции, но реформа налоговой системы не стимулирует инвестиционную и предпринимательскую активность в ключевых для государства и регионов отраслях экономики.

Эффективность инструментов налогового регулирования зависит от целостности механизма налогового регулирования, однако не используется в полной мере налоговое прогнозирование и планирование, вследствие чего изменения налогового законодательства не оправдывают ожиданий налогоплательщиков, регионов и государства.

Решение этих проблем является актуальной задачей, что дополняет научные достижения в области налогового регулирования развития региональной экономики.

Степень разработанности проблемы. Вопросам налогообложения и налогового регулирования экономики посвящены работы еще В. Петти, А. Смита, Д. Рикардо. Концепция Дж. М. Кейнса "налоги - регулятор экономики" преобладала с 1930-х до 1970-х годов и оказала влияние на механизм налогового регулирования. Отдельные вопросы эффективности налогообложения и налогового регулирования рассмотрены в работах М. Алле, Н. Мэнкью, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, С. Фишера, Р. Дорнбуша, Р. Шмалензи и др.

Неравномерное распределение налогового бремени по регионам России впервые было исследовано русским ученым Н.П. Яснопольским. В дореволюционный период работы И.Х. Озерова, И.Т. Посошкова, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула были посвящены развитию принципов налогообложения и реформированию налоговой системы. В годы советской власти в России происходит трансформация концепции налогообложения: на смену теоретическим положениям о роли и функциях налогов приходят утверждения о необходимости их отмены при социализме (П.П. Гензель, В.И. Ленин, Г.Л. Марьяхин, М.И. Пискотин, А.А. Тривус, Н.С. Хрущев и

ДР-)

В современный переходный период меняются взгляды на роль налогов и налоговой системы. Приоритетные меры структурной, инвестиционной, региональной и налоговой политики, необходимые для эффективного реформирования экономики, были обоснованы Ю.В. Яременко.

Механизм государственного управления и макроэкономического регулирования изложен в трудах Р.А. Белоусова, С.Ю. Глазьева, В.И. Кушлина, В.П. Орешина, Ю.М. Швыркова и др. Различные аспекты социально-экономического развития регионов освещены в работах А.Г. Гранберга, В.В. Котилко. Новые подходы к региональной политике разрабатывают Ю.П. Алексеев, A.JL Гапоненко, Ю.С. Дулыциков, Н.Д. Матрусов, В.Г. Полянский, О.С. Пчелинцев, В.Ф. Уколов и др.

Кардинальное изменение стратегии налоговой политики и переход к преимущественно рентной системе налогообложения в Российской Федерации предлагает Д.С. Львов. Проблемы реформирования налоговой системы и налогового регулирования рассматривают И.В. Горский, И.В. Караваева, А.В. Сигиневич, Е.М. Бухвальд, О.М. Ежова, В.Г. Пансков, А.Н. Токарев, Д.Г. Черник, Т.Ф. Юткина и др. Вопросы налогово-бюджетных отношений, региональных и муниципальных финансов анализируются A.M. Бабичем и JI.H. Павловой, О.И. Бетиным и С.Н. Хурсевичем, В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым, B.C. Панфиловым и др.

Работы Д.Р. Белоусова, Л.Н. Лыковой, Т.В. Любенцовой, А.В. Смирнова, А'.Л. Коломиец посвящены проблемам оценки налогового потенциала, налоговой нагрузки на регионы и отрасли экономики. М.Н. Крейниной, А.В. Трошиным обобщены методы определения налогового бремени для предприятий. А. Лаффер, А.Г. Куликов и И.П. Павлов обосновали, используя графический способ, зависимость налоговых поступлений и объема производства продукции от фискального бремени.

Виды налогового планирования и методы оптимизации налогообложения предпринимательской деятельности раскрыты в работах В.А. Кашина, Б.А. Рагозина, Д. Тихонова и др.

Изучение отечественных и зарубежных исследований показывает, что наиболее глубоко анализируются вопросы налогового стимулирования предпринимательской деятельности и обеспечения прогрессивности налогообложения. В недостаточной степени рассмотрены проблемы регионального налогового регулирования с учетом отраслевой специализации регионов. Не определены возможности инструментов налогового регулирования в условиях неустойчивости/стагнации и деформации структуры национальной экономики, резких различий в уровнях социально-экономического развития регионов. Открытым остается вопрос об определении допустимого предела налогового бремени для различных категорий налогоплательщиков, отраслей экономики, регионов. Не изучены полностью проблемы прогнозирования и мониторинга социально-экономических последствий реформирования налоговой системы в регионах.

Теоретические проблемы эффективности инструментов налогового регулирования требуют своей дальнейшей разработки в современный период.

Цель исследования состоит в том, чтобы дополнить и развить концептуальные положения в области налогового регулирования социально-экономического развития регионов, разработать механизм формирования и повышения эффективности использования его инструментов.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи, направленные на получение научных результатов и разработку рекомендаций, полезных для практики: сопоставить развитие механизма налогового регулирования региональной экономики в России и в зарубежных странах в целях поиска конструктивных решений; выявить причины неэффективности налоговой реформы и установить её тенденции для определения мер по совершенствованию инструментов налогового регулирования; сравнить влияние инструментов налогового регулирования на состояние основных отраслей экономики и отраслевой специализации регионов на величину налогового потенциала; сопоставить воздействие различных систем налогообложения на развитие предпринимательства в регионах и оценить их возможности в налоговом стимулировании инвестиционной и предпринимательской активности, налоговом обеспечении социальной политики; установить критерии оценки инструментов налогового регулирования; обосновать стратегию и разработать механизм обеспечения эффективности инструментов налогового регулирования, содействующий социально-экономическому развитию регионов, и консолидации их деятельности по подъему национальной экономики.

Основной рабочей гипотезой исследования стало предположение, что формирование эффективных инструментов налогового регулирования способствует социально-экономическому развитию в регионах, что зависит от:

• специфики инструментов налогового регулирования;

• их соответствия стратегическим целям государства и социально-экономическому положению регионов;

• соответствия данных инструментов критериям эффективности и достаточности налогового регулирования;

• целенаправленности стратегии и технологии применения инструментов налогового регулирования;

• целостности структуры механизма налогового регулирования.

Объектом исследования является процесс формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов Российской Федерации.

Предметом исследования выступает совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих' в процессе формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов.

Информационной базой исследования стали законодательные и нормативные акты РСФСР, Российской Федерации, субъектов Федерации по вопросам региональной политики и налогообложения; статистические данные Госкомстата РФ, Министерства по налогам и сборам, материалы публикаций в средствах массовой информации об опыте работы государственных структур в сфере налогового регулирования экономики регионов России. Используются также материалы научно-практических конференций, информационно-аналитические обзоры исследовательских институтов по проблемам налогообложения, налогового регулирования и региональной экономики.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования служат научные достижения, положения и концепции зарубежных и отечественных ученых в области теории налогов и налогового регулирования развития региональной экономики; прикладные исследования по данной теме.

Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем: разработаны концептуальные положения, дополняющие и развивающие научные достижения в области формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов. Систематизированы знания о налоговом регулировании региональной экономики на современном этапе становления рыночной экономики. Определены возможности регионов в повышении эффективности использования налоговых инструментов с учетом их отраслевой специализации. Установлены критерии оценки и индикаторы эффективности инструментов налогового регулирования регионального развития. Разработана научно обоснованная стратегия и механизм формирования этих инструментов.

В том числе:

1. Определена и раскрыта взаимосвязь между отраслевой спецификой хозяйственной деятельности предприятий и допустимым пределом их налогообложения, что необходимо учитывать при его реформировании. Налоговая система оказывает неодинаковое влияние на финансы предприятий различных отраслей экономики. При низкой эффективности и рентабельности производства фискальное бремя оказывает более тяжелые последствия на финансовое состояние организаций, чем при высокой эффективности их производства и рентабельности. Эффективность производства связана в значительной степени с отраслевой особенностью структуры и объемом затрат, скоростью оборота капитала, наличием условий для сокрытия/занижения дохода. Вследствие высокой себестоимости продукции и ограниченности финансовых ресурсов у сельскохозяйственных предприятий, несмотря на льготный режим их налогообложения, доля денежных средств, использованных на расчеты с бюджетом, в общей их сумме здесь больше, чем в торговле, поэтому воздействие налогообложения оказалось для сельскохозяйственных товаропроизводителей более разрушительным. Для торговли и общественного питания, банковской сферы при отсутствии льгот, но высокой рентабельности и быстрой окупаемости затрат налоговая нагрузка менее обременительна. Следовательно, допустимый предел налогообложения организаций у различных отраслей экономики неодинаков, поэтому для осуществления структурных преобразований экономики необходимо дифференцировать уровень их налоговой нагрузки посредством целевых налоговых льгот и/или пониженных/повышенных ставок налогов.

2. Выявлено, что реализация принципа нейтральности налогообложения при деформации структуры национальной экономики, резкой дифференциации условий и уровней социально-экономического развития регионов является экономически необоснованным решением. Установление одинаковых налоговых ставок и отмена льгот фактически оказывает неравномерное воздействие на динамику основных отраслей экономики и предпринимательскую деятельность и ещё более усиливает различия в отраслевом и региональном развитии.

3. Доказано, что обеспечение эффективности инструментов налогового регулирования в условиях неустойчивости национальной экономики и резкой дифференциации экономических потенциалов регионов возможно посредством применения корректирующих налоговых инструментов * и системы дифференцированных налоговых льгот. Необходимо изменить приоритеты государственной стратегии налогового регулирования. Главный акцент должен быть поставлен не столько на формирование бездефицитного бюджета, сколько на развитие реального сектора экономики и расширение налоговой базы посредством существенного снижения и дифференциации налогообложения. Налоговые преференции должны быть предоставлены реальному сектору экономики, передовым отраслям и технологиям, обеспечивающим инновационное развитие; регионам, в которых нарушен порог экономической и национальной безопасности; малообеспеченным категориям населения.

4. Введено понятие "необлагаемый минимум дохода организаций". Необлагаемый минимум дохода организаций — это размер вычета из их дохода, который соответствует отраслевым затратам по производству и реализации товаров (работ, услуг) и не подлежит налогообложению. Необлагаемый минимум дохода организаций определяется как произведение отраслевой себестоимости, устанавливаемой органами государственной статистики по основным отраслям, на объем произведенных на конкретном предприятии товаров (работ, услуг). Для осуществления структурных преобразований и развития национальной экономики необходимо учитывать этот необлагаемый минимум.

5. Обобщены положения о допустимом пределе налогообложения, который зависит не только от величины фискального бремени, но и эффективности производства, фазы экономического цикла, финансового состояния налогоплательщика, сферы его деятельности, возможности сокрытия/снижения доходов. Сделан вывод о том, что предельная граница налоговой нагрузки российских организаций не может быть такой же, как в развитых странах, вследствие их более низкой эффективности, рентабельности производства, а также платежеспособности.

6. Определены неравные возможности регионов в «использовании инструментов налогового регулирования, вследствие чего увеличивается разрыв в условиях и уровнях их социально-экономического развития. Регионы-доноры могут предоставлять налоговые преференции резидентам для стимулирования предпринимательской, инвестиционной деятельности без ущерба для своего бюджета, а дотационные регионы не могут этим воспользоваться из-за дефицита бюджетов. Поэтому государству необходимо дифференцировать применение налоговых регуляторов по регионам. Для сокращения имеющихся различий целесообразно предоставить льготы по налогу на прибыль за счет федерального бюджета, и/или создать локальные свободные зоны, точечные оффшорные центры в регионах, в которых превышен пороговый уровень экономической безопасности. В федеральном и региональных бюджетах следует указывать налоговые расходы, связанные с предоставлением налоговых преференций, для улучшения контроля за всеми финансовыми потоками.

7. Уточнено понятие эффективности инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов и определена система их оценки на основе взаимосвязанных критериев — достаточности и эффективности.

Достаточность означает соблюдение допустимых границ в налогообложении для получения и роста налоговых доходов. Достаточность - соответствие налоговой нагрузки налогоплательщиков регионов уровню их платежеспособности при формировании бюджетной системы.

Эффективность — сбалансированное соотношение между затратами налогоплательщиков, регионов, государства на уплату и взимание налогов, сборов и полученными результатами в виде доходов налогоплательщиков и перспективы дальнейшего роста налоговой базы у регионов и государства за счет развития экономики регионов-, повышения благосостояния населения.

Эффективность инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов - это характеристика совершенства целевого воздействия налоговых инструментов на экономическое поведение налогоплательщиков, обеспечивающего эффективное распределение ресурсов и сбалансированное соотношение между затратами налогоплательщиков (регионов, государства) на уплату (взимание) налогов, сборов и полученными результатами в виде доходов налогоплательщиков, развития экономики регионов и повышения уровня жизни населения.

Предложено оценивать эффективность инструментов налогового регулирования с учетом двух параметров: результатов реализации стратегических задач социально-экономического развития регионов и сокращения потерь регионов и налогоплательщиков. Оценка проводится на основе сравнительного анализа соответствующих количественных и качественных показателей.

8. Разработана стратегия обеспечения эффективности инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов, которая базируется на целевой функции управления. Целевой способ управления дополнен технологией целевого налогового регулирования социально-экономического развития регионов, которая предполагает комплекс управленческих мер, позволяющих согласовывать цели, действия, налоговые инструменты и направлять финансовые потоки в ключевые и социально значимые для общества (и регионов) сферы деятельности посредством единой матрицы федеральных целевых программ регионального развития и целевых налоговых преференций. Разработаны меры рационального налогового стимулирования инвестиционной деятельности и усиления социальной направленности налоговых инструментов. Обоснована необходимость расчета трансфертов населению регионов из федерального бюджета, исходя из их налогового потенциала, рассчитанного по ВРП (на душу населения) с учетом покупательной способности населения вследствие межрегиональных различий цен реализации товаров (работ, услуг).

9. Предложен метод прогнозирования воздействия инструментов налогового регулирования на региональную экономику на основе разработанной системы индикаторов эффективности, которая включает стандартные ставки налогов, индексы налогового потенциала и индексы налоговой активности, коэффициенты исполнения налоговых обязательств и коэффициенты эластичности налогов. При их сопоставлении определяются объективные тенденции социально-экономического развития регионов, что дает возможность своевременно скорректировать инструменты налогового регулирования для повышения их эффективности.

Низкие стандартные ставки, высокие коэффициенты исполнения налоговых обязательств и низкие коэффициенты эластичности налогов демонстрируют, что в регионах есть собственные ресурсы для самообеспечения и стимулирования экономического роста. Высокие стандартные ставки и высокие коэффициенты эластичности налогов при низких коэффициентах исполнения налоговых обязательств выявляют наступление предела налогообложения и невозможность его дальнейшего повышения, так как это может привести к замедлению/спаду региональной экономики.

Высокие индексы налогового потенциала, низкие коэффициенты исполнения налоговых обязательств и низкие коэффициенты эластичности налогов показывают возможность роста налоговых доходов за счет повышения уровня собираемости налогов. Низкие индексы налогового потенциала, низкие коэффициенты исполнения налоговых обязательств и высокие коэффициенты эластичности налогов являются тревожным сигналом того, что в регионах темпы роста налогов превысили темпы роста экономики, что препятствует её развитию.

Высокие индексы налоговой активности и высокие коэффициенты эластичности налоговых доходов, превышающие норматив (1) в несколько раз, отражают налоговые поступления в бюджетную систему от региона за счет регистрации нерезидентов. Произведенные расчеты индикаторов эффективности показали реалистичность оценок экономических тенденций.

Практическая значимость работы следует из того, что в диссертации систематизированы знания по теории и практике налогового регулирования социально-экономического развития регионов, исследование доведено до конкретных рекомендаций по формированию эффективных инструментов налогового регулирования. Работа может представлять существенный интерес для законодательных и исполнительных органов управления всех уровней. Разработанные критерии оценки и индикаторы инструментов налогового регулирования дают возможность прогнозировать и своевременно корректировать налоговую политику. Стратегия формирования и функционирования инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов позволяет повысить их эффективность на федеральном и региональных уровнях. Основные положения диссертации могут быть использованы также в системе экономического образования.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы работы обсуждались на международных, российских и республиканских научно-практических конференциях: "Народы СНГ — накануне третьего тысячелетия: реалии и перспективы" (Санкт-Петербург, 1996 г.), "Предпосылки и программы модернизации переходных экономических систем: сравнительный анализ отечественного и международного опыта" (Москва, 1998 г.), "Калмыки и их соседи в составе российского государства" (Элиста, 2001 г.); "Ломоносовские чтения - 2001" (Москва,

2001 г.), "Стратегии территориального и регионального экономического развития России" (Москва, 2002 г.); "Финансы и учетная политика сельскохозяйственных предприятий в инфляционной экономике" (Элиста, 1996 г.), "Теория и практика экономических реформ: история, современные проблемы и перспективы" (Элиста, 1999 г.), "Социально-экономические преобразования в Прикаспийском регионе: поиск оптимальной модели устойчивого развития" (Элиста, 2002 г.).

Материалы диссертации использовались на республиканских семинарах-совещаниях руководящих работников (Республика Калмыкия), в обучающих программах по экономическим и управленческим специальностям Калмыцкого государственного университета.

Результаты исследования опубликованы в 30 работах автора общим объемом около 30 п.л., в том числе в монографии (11,6 п.л.) и в журналах "Проблемы прогнозирования", "Проблемы теории и практики управления", "СОЦИС", "Федерализм", "Финансы", "Экономическая наука современной России", "Экономист".

Структура работы. Цель и задачи исследования определили логику и структуру диссертации. Она состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Сидорова, Надежда Ивановна

Выводы и рекомендации:

1. Инвестиционная политика государства и регионов должна учитывать последствия рыночных преобразований. Кардинально изменилась структура форм собственности, преобладает не государственная, а частная форма собственности, вследствие этого возросла в структуре инвестиций доля собственных средств частных предприятий. Региональные и местные бюджеты дефицитны, поэтому в структуре инвестиций доля бюджетных средств сократилась. Остается большим (39,8%) удельный вес убыточных предприятий, не имеющих собственных средств для развития. Объем инвестиций в сопоставимых ценах в 1998г. по отношению к 1990г. резко снизился (до21%), поэтому основные фонды предприятий изношены и соответственно амортизационные отчисления незначительны и не могут обеспечить их обновления. Различный уровень инвестиций (на душу населения) в основной капитал в регионах отражает их потенциальные возможности и обусловливает усиление дифференциации. Для проблемных регионов, имеющих дефицит инвестиций и невыгодное сочетание индустриальных и инфраструктурных элементов развития, единственным условием привлечения инвестиций является создание благоприятного налогового климата для предпринимательской деятельности. Для регионов, имеющих высокую долю добывающих и экспортно-ориентированных отраслей промышленности, и развитую рыночную инфраструктуру налоговый фактор не играет существенной роли в привлечении инвестиций.

2. Для повышения инвестиционной активности в регионах России необходимо поэтапно и комплексно решать проблему: 1 этап

1. Сконцентрировать необходимые финансовые ресурсы в федеральном бюджете: а) для инвестирования стратегически важных отраслей и объектов, обеспечивающих национальную безопасность; б) для оказания финансовой поддержки и создания точек роста в проблемных регионах.

2. Создать локальные свободные экономические зоны и точечные оффшорные центры на основе принятия федеральных законов с целью: а) предотвращения утечки капитала за границу и использования его для развития отечественной экономики, б) увеличения количества самодостаточных регионов. 2 этап

1). Обеспечить автономность региональных бюджетов. Распределить налоговые полномочия с учетом расходных обязательств регионов и необходимости предоставления кредитов для развития важных для региона отраслей экономики.

2). Предоставить самостоятельность и повысить ответственность региональных органов власти в проведении инвестиционной и налоговой политики.

3. Система налогообложения влияет на величину всех источников инвестиций, поэтому следует целенаправленно использовать налоговые инструменты для стимулирования роста всех источников инвестиций (собственных, заемных и бюджетных) в соответствии с приоритетами развития национальной экономики и экономики регионов России.

Налог на прибыль должен выполнять не только фискальную, но и регулирующую функцию, для этого необходимо дифференцировать в зависимости от сферы деятельности (производство, торговля, финансовая сфера) льготы по налогу на прибыль или ставки налога; освободить от налогообложения инвестиции, направленные на развитие производства; установить дифференцированную ставку налогообложения прибыли банков в зависимости от коэффициента вложенных средств в производственную сферу или целевые налоговые льготы по инвестициям в сферу производства, что позволит изменить финансовые потоки в необходимом для государства направлении.

Следует также установить в регионах, в которых превышен порог экономической безопасности, льготный режим налогообложения прибыли предприятий, в части перечисляемой в федеральный бюджет, с целью привлечения инвестиций; осуществлять постоянный мониторинг использования всех источников инвестиций по регионам для определения имеющихся у них резервов и объема ресурсов, которые предстоит выделить из федерального бюджета для их экономического развития.

Рациональное использование налогового стимулирования инвестиций открывает возможность устойчивого экономического развития регионов и России.

4.3. Усиление социальной направленности налоговых инструментов

Негативным последствием проводимой радикальной рыночной реформы стало усиление межрегиональной дифференциации уровня жизни населения. Основным статистическим индикатором распространения бедности в России является показатель доли населения со среднедушевыми доходами ниже прожиточного минимума, который составил в 1992г. 33,5%, в 1995г. - 24,7%, в 1997г. - 20,7%, в 1999г. -28,4, в 2000г. - 29,1%, 2001г. - 27,6%'04.

Изменение траектории уровня бедности за прошедшее десятилетие связано с кризисными явлениями в экономике России. Тенденция на улучшение положения населения прервалась в 1998г. из-за экономического кризиса и девальвации рубля. Более тяжелые последствия этого кризиса были в экономически слаборазвитых регионах. Высокие показатели концентрации бедности были в республиках Тыва (82,2%), Дагестан (73,4%), Бурятия(70,8%), Калмыкия (70,2%),Алтай (64,4), Марий Эл (64,4), Карачаево-Черкессия (61,4%), Читинской (77,4%) и Амурской (61,6%) областях105.

Среднедушевые доходы ниже прожиточного минимума в 2001г. были в Ивановской области, республиках Ингушетия и Марий Эл, Коми

104 См.: Российский статистический ежегодник: Стат. сб./Госкомстат России. - М., 2002. - С.190.

105 См.: Овчарова Л., Турунцев Е., Корчагина И. Система индикаторов бедности в переходный период в России.// Серия "Научные доклады" М.: РПЭИ - 1999, №98/04. - С. 33-36.

Пермяцком, Агинском Бурятском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах106.

Снижение социальных издержек реформ зависит от финансовых ресурсов регионов. В структуре доходной части региональных бюджетов налоговые поступления и доходы внебюджетных фондов составляют значительную часть - 43-46%.

Финансовые ресурсы, которые могут быть мобилизованы в бюджетную систему государства посредством налогообложения организаций и физических лиц, представляют налоговый потенциал субъекта Федерации.

Налоговый потенциал определяет уровень и качество жизни населения в регионах, т.к. от объема налоговых доходов зависят возможности и размеры расходов субъектов Федерации, направляемых на поддержку малообеспеченных категорий населения и на развитие социальной сферы.

В то же время величина налогового потенциала региона отражает уровень его социально-экономического развития. Чем выше доходы населения и предприятий, тем больше налогов и сборов поступает в бюджетную систему и тем больше денежных средств может быть направлено на решение социальных проблем.

Кроме этого налоговый потенциал обусловлен структурой налоговой системы и механизмом распределения налоговых поступлений между различными бюджетами. Основную долю налоговых доходов регионов составляют федеральные налоги, частично перечисляемые в региональный и местный бюджеты. В бюджеты регионов и муниципальных образований поступают федеральные налоги: налог на прибыль, подоходный налог с

106 См.: Российский статистический ежегодник: Стат. сб./Госкомстат России. - М., 2002. - С. 189-190. физических лиц, акцизы, платежи за пользование природными ресурсами и до 1.01 2001г.- НДС, потому что они являются наиболее доходными источниками.

В последние годы из доходов региональных бюджетов исключен наиболее доходный источник — налог на добавленную стоимость. Это усложняет формирование бюджетов субъектов Федерации, большинство которых дефицитны и затрудняет возможность повышения заработной платы работникам бюджетной сферы. Региональные и местные налоги незначительны по объему, поэтому не возмещают потерю поступлений по налогу на добавленную стоимость.

Налога на доходы физических лиц почти полностью стал перечисляться в местные бюджеты. Но размер поступлений подоходного налога обусловлен уровнем жизни населения муниципального образования, чем ниже уровень, тем меньше объем налоговых поступлений и соответственно меньше ресурсов для финансирования социальной сферы.

Сравнительный анализ распределения налоговых доходов между бюджетами показал, что в целом по Российской Федерации в 1996-1998 гг. регионы большую часть налоговых поступлений перечисляли в бюджеты территорий, чем в федеральный бюджет. Исключением стали республики Калмыкия и Ингушетия, они наоборот основную часть налоговых поступлений перечисляли в федеральный бюджет. С 1999 г., наоборот, основная часть налоговых доходов регионов поступает в федеральный бюджет.

Вследствие отсутствия необходимой сопоставимой информации по всем исследуемым объектам отдельные расчеты проведены для условий 1995-2000 гг. с тем, чтобы определить проблемы и тенденции в социальном положении населения регионов. Это дало возможность осуществить их ранжирование в достижении самообеспечения.

Налоговый потенциал региона определяет социальную политику и уровень жизни населения, что находит отражение в его среднедушевых денежных доходах. Реальные возможности населения регионов показывает соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума. За анализируемый период наблюдается общая тенденция снижения данного соотношения по Российской Федерации и по всем федеральным округам.

После кризиса 1998г. доходы населения регионов возросли. Но резкая дифференциация населения по уровню и качеству жизни остается. Наиболее высокие доходы населения сохранились в г. Москва, г. Санкт-Петербург, в Республике Саха-Якутия, Самарской и Тюменской области, а наиболее низкие доходы (ниже прожиточного минимума) остались в 1999г. в 17 регионах, в 2000г. - в 24 регионах. Среднедушевые доходы в республике Ингушетия, в Агинском Бурятском и Усть-Ордынском Бурятском автономном округах, Читинской области составляли от прожиточного минимума соответственно всего 44, 40, 58, 63 процента.

Сравнительный анализ индексов налогового потенциала, налоговой активности, среднедушевых доходов населения регионов показывает следующее:

• в ряде регионов среднедушевые доходы населения ниже прожиточного минимума и налоговый потенциал ниже, чем в среднем по Российской Федерации, в т.ч. в республиках Тыва, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия;

• собственные ресурсы для улучшения благосостояния своего населения имеют регионы, у которых налоговый потенциал в расчете на душу населения выше среднероссийского показателя и невысокая налоговая активность;

• Республики Марий Эл, Адыгея, Карачаево-Черкессия, Дагестан, Чечня, Калмыкия, Ингушетия, Чувашия, Бурятия, Тыва, Алтай, Алтайский край, Брянская, Ивановская, Пензенская, Омская и Читинская области не смогут самостоятельно решить проблему повышения уровня жизни населения регионов, т.к. налоговый потенциал их крайне низкий (см. приложение 2);

• г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область используют имеющиеся возможности налогового потенциала и за счет роста налоговой активности обеспечивают рост доходов населения;

• благодаря целенаправленной социальной политике и сравнительно высокой налоговой активности при низком налоговом потенциале (на душу населения) Республика Северная Осетия-Алания смогла повысить среднедушевые доходы своего населения.

Резкая дифференциация уровня и качества жизни населения опасна для государства, особенно увеличение и концентрация численности крайне бедных в отдельных регионах, большинство из которых национальные республики, автономные округа т.к. это может стать причиной социальной, межэтнической напряженности и деградации общества.

Для сглаживания резкой дифференциации населения в зарубежной практике налогообложения эффективно используются инструменты налогового регулирования, в особенности индивидуальный подоходный налог. Уравнивание доходов граждан обеспечивается с помощью прогрессивной шкалы ставок налогообложения и разного рода льгот при уплате налога.

Мировая практика выработала разнообразные системы шкал ставок и многочисленные виды льгот индивидуального подоходного налога, позволяющие выравнивать доходы, регулировать потребительский спрос и соответственно производство. При подъеме экономики изымается значительная часть возрастающих доходов за счет повышения ставок налога и тем самым уменьшается спрос и объем производства, при кризисе учитывается снижение доходов.

В 1950-1980-х годах при высокой дифференциации качества жизни населения в западных странах была установлена высоко прогрессивная шкала ставок индивидуального подоходного налога, особенно до середины 1980г.г.

Использовалась большая градация населения по уровню доходов (до 34 ступеней) которая соответствовала платежеспособности различных групп населения, что способствовало обеспечению социального компромисса в обществе. (См. таблицу 30).

Заключение

В результате исследования проблемы формирования эффективных инструментов налогового регулирования социально-экономического развития регионов сформулированы основные выводы и предложения. В обобщенном виде они состоят в следующем:

1. Существование современных государств базируется на налоговых доходах, вследствие чего налоги оказывают определяющее влияние на состояние и уровень развития национальной экономики. Социально-экономическая сущность налогов обусловливает неразрывность и взаимосвязь основополагающей фискальной функции с регулирующей функцией налогов. Реализация регулирующей функции зависит от соответствия налогов и налоговой системы социально-экономическим условиям и государственному устройству. Практика налогообложения в России и развитых странах показывает, что налоги выполняют также интегрирующую, социальную и политическую функции.

2. Исследование показало, что развитие теории и практики налогового регулирования обусловлено эволюцией общественно-экономической формации, спецификой развития и состоянием экономики каждого государства. Вследствие этого нет абсолютно одинаковых налоговых систем. Эффективность инструментов налогового регулирования определяется исходя из стратегических целей государства, состояния национальной и региональной экономики, поэтому в разных странах механизм обеспечения их эффективности различный. Диапазон использования налогов в качестве инструментов регулирования региональной экономики зависит от государственного устройства, стадии экономического цикла и уровня дифференциации региональной экономики.

3. Кардинальные преобразования, произошедшие в 1980-1990 гг. в восточно-европейских странах и Российской Федерации, определили необходимость расширения функций налогов и реформирования их налоговых' систем. В связи с разными стартовыми условиями и неустранимыми факторами (географическими, климатическими, природно-ресурсными) резко обострилась дифференциация регионов России по экономическому потенциалу, вследствие чего возник конфликт интересов регионов-доноров и регионов-реципиентов при распределении налоговых поступлений. В условиях общего кризиса снизилась готовность общества к перераспределению скудных финансовых ресурсов. Негативные явления переходного периода (бартер, взаимная задолженность) отразились на налоговых инструментах. Денежная форма уплаты налогов была заменена натуральной формой и денежными суррогатами, что увеличило дефицит денежной массы и вызвало задержку заработной платы в бюджетной сфере.

4. Сопоставление количественных и качественных показателей установленных критериев оценки налоговых инструментов выявило их неэффективность. Главной причиной негативных последствий налоговой реформы в Российской Федерации стало несоответствие » * налоговых инструментов состоянию национальной экономики и резкой дифференциации регионального развития. В 1992-2003 г.г. преобладает фискальная функция налогов. Налоги вместо инструмента регулирования экономики стали препятствием в развитии предпринимательской и инвестиционной активности в регионах.

Разрушительные последствия для экономики в 1992-1998 гг. имело некомпетентное использование налоговых инструментов из-за неподготовленности кадров управления и политизированности принимаемых ими решений. Введение чрезмерного количества налогов с оборота и фонда оплаты труда, которые организации должны были уплачивать независимо от финансовых результатов деятельности, вызвали их массовое банкротство. Нецелевое использование налоговых льгот при резком сужении налоговой базы способствовало неоправданному росту доходов в торговой и финансовой сферах и снижению налоговых доходов бюджетной системы. Рост ставок факторных налогов негативно отразился на финансовом состоянии фондоемких отраслей экономики. Основной тенденцией налоговой реформы было одновременное увеличение количества налогов и ставок налогов, что нарушило допустимый предел налогообложения и привело к неисполнению бюджетов всех уровней. Подтверждением этого стал рост задолженности предприятий бюджету и числа убыточных предприятий, особенно в сельском хозяйстве, промышленности. Преобладание в структуре налоговой системы косвенных налогов обусловило усиление поляризации населения, так как косвенные налоги наиболее обременительны для его малообеспеченных слоев.

5. Стратегия на достижение макроэкономической стабилизации посредством формирования бездефицитного бюджета и безграничного повышения фискального бремени в период общего кризиса и сокращения оборотных средств у предприятий вызвала рост цен, инфляции и стала одной из причин финансового кризиса в 1997-1998 гг. С 1999 г. реформирование налоговой системы направлено на снижение налогообложения. Для этого сокращается количество налогов, снижаются их ставки, что стабилизировало экономическую ситуацию. Однако отмена с 1 января 2002 г. налоговых льгот по налогу на прибыль для всех отраслей экономики, предоставление льгот на платной основе и реализация принципа нейтральности налогообложения являются, на наш взгляд, стратегически поспешными и экономически необоснованными решениями. Анализ макроэкономических показателей выявил, что несогласованность целей и инструментов налоговой реформы усилила деформацию структуры национальной экономики и обострила дифференциацию уровней социально-экономического развития регионов. В последние годы наблюдается тенденция к замене налоговых регуляторов нормативами межбюджетных отношений. Признанным недостатком государственного регулирования является нерациональность прямого распределения ресурсов. В условиях неустойчивости национальной экономики, усиления дифференциации экономики регионов возрастает необходимость регулирующей функции государства и активизации налогового регулирования.

6. В связи с несопоставимостью платежеспособности российских и западных налогоплательщиков ошибкой Правительства РФ стала ориентация на уровень налогообложения, принятый в развитых странах. При исчислении налоговой нагрузки на финансовые ресурсы организаций, остающиеся в их распоряжении, необходимо учитывать совокупность всех налогов и сборов, взимаемых в бюджеты, бюджетные й внебюджетные государственные фонды.

7. Сравнительный анализ налоговой нагрузки основных отраслей экономики показал, что одни и те же налоговые ставки и льготы оказывают на них неодинаковое влияние. Вследствие низкой платежеспособности и рентабельности даже невысокая налоговая нагрузка обременительна для сельскохозяйственных товаропроизводителей и жилищно-коммунального хозяйства. Допустимая граница налогообложения определяется не только величиной совокупного обложения, но и эффективностью производства, финансовым состоянием предприятий. Эффективность производства зависит от объема и структуры затрат, срока их окупаемости и полученной прибыли, что в значительной мере обусловлено сферой деятельности предприятия. Следовательно, предел налогообложения должен устанавливаться с учетом отраслевой принадлежности хозяйствующих субъектов.

Уровень налогообложения предпринимателей зависит от сферы их деятельности, организационно-правой формы предприятий, их местонахождения и регистрации, системы налогообложения.

8. Применение специальных режимов налогообложения в 1990-е годы не стимулировало развития малого и среднего бизнеса вследствие несовершенства налогового законодательства. В выборе сферы деятельности главное значение для предпринимателей имели объем и структура материальных затрат, скорость их окупаемости, возможность сокрытия/снижения доходов за счет наличных расчетов (а не налогообложение, что подтверждают статистические данные). Упрощенная система налогообложения не ориентирована на развитие предпринимательства в реальном секторе экономики. Введение единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — вынужденная мера государства, которая позволила взимать налог с трудноконтролируемых доходов. Предложенные в диссертации изменения, дополнения в Налоговый кодекс способствуют, на наш взгляд, развитию предпринимательства в реальном секторе экономики.

9. Уровень социально-экономического развития регионов, их налоговые потенциалы и возможности в использовании инструментов налогового регулирования для стимулирования инвестиционной и предпринимательской деятельности зависят от их отраслевой специализации.

Различия между регионами в уровне фискального бремени обусловлены отраслевой специализацией, применяемыми режимами налогообложения и предоставленными регионам полномочиями в сфере налогообложения. Выявленная зависимость величины налогового потенциала регионов от их отраслевой специализации является основанием для дифференцированного применения Федерацией макроэкономических (бюджетных и налоговых) регуляторов по регионам. Налоговый потенциал определяет бюджетную обеспеченность регионов и их возможности в использовании налоговых инструментов.

10.Анализ статистического материала и проведенные автором расчеты свидетельствуют об усилении различий в возможностях использования регионами налоговых инструментов для стимулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности. В связи с этим предлагается сократить различия в условиях социально-экономического развития регионов посредством предоставления на уровне Федерации налоговых преференций тем регионам, в которых превышен порог экономической безопасности. Кроме того, неодинаковая налоговая база по основным доходным налогам обусловливает необходимость сохранения Фонда финансовой поддержки регионов.

11.Изучение практики в разных странах показало, что одни и те же инструменты налогового регулирования могут быть эффективными и неэффективными. Исследование подтвердило гипотезу, что формирование эффективных инструментов налогового регулирования зависит от соответствия их состоянию национальной экономики, стратегическим целям и установленным критериям, а также от технологии и механизма их использования. В диссертации на основе системного подхода разработана стратегия формирования эффективных инструментов налогового регулирования, адекватная современным условиям и стратегическим целям государства, провозглашенным в Конституции РФ. Она включает цели, принципы, систему инструментов налогового регулирования, критерии их оценки, способы и технологию применения, механизм функционирования и приоритеты развития.

12.Для повышения эффективности указанных инструментов необходимо задействовать экономические стимулы и изменить стратегию налогового регулирования социально-экономического развития регионов. Стратегической задачей государства, объединяющей интересы бизнеса, регионов и общества в целом в сфере налогового регулирования, является расширение налоговой базы. Для её реализации необходимо:

• существенно снизить уровень фискального бремени для перехода к расширенному воспроизводству на инвестиционно-инновационной основе;

• восполнить выпадающие налоговые доходы для формирования бюджетов за счет роста неналоговых доходов (доходов от деятельности или приватизации государственной собственности, государственной монополии) и природной ренты;

• дифференцировать налогообложение с учетом его отраслевых особенностей и целенаправленно воздействовать на все источники инвестиций, что будет способствовать структурным преобразованиям и развитию экономики регионов.

13. В условиях неустойчивости национальной экономики и необходимости её структурных преобразований нейтральность налогообложения усиливает отраслевую деформацию и региональную асимметрию экономики. Поэтому доминирующим принципом налогового регулирования социально-экономического развития регионов должен быть принцип эффективности, который реализуется посредством системы дифференцированных налоговых льгот и корректирующих налогов. Налоговые преференции должны быть предоставлены реальному сектору экономики, передовым отраслям и технологиям; регионам, в которых превышен порог экономической безопасности; малообеспеченным категориям граждан.

14.Разработанные критерии оценки инструментов налогового регулирования являются необходимым условием осуществления налогового прогнозирования. Взаимосвязанные критерии оценки (эффективность и достаточность) позволяют обеспечить адекватность инструментов налогового регулирования стратегическим целям и минимизировать потери налогоплательщиков и регионов.

15.Эффективность инструментов налогового регулирования зависит от соблюдения предельной границы фискального бремени. Введение и обоснование понятия "необлагаемый минимум доходов организаций" и обобщение факторов, определяющих допустимый предел налогообложения, позволяют провести структурные преобразования национальной экономики, стимулировать её развитие.

16.Проведенный анализ показал, что несогласованные полумеры, направленные на стабилизацию национальной экономики, не приносят желаемого результата. Стратегической целью регионального налогового регулирования является обеспечение социально-экономического развития регионов. Разработанная технология целевого налогового регулирования позволяет увязать комплекс управленческих технологий, сориентировать финансовые ресурсы государства, регионов и бизнеса на реализацию поставленных стратегических целей. Инвестиции, как известно, выступают ключевым фактором социально-экономического роста регионов. Рекомендуемые целевые налоговые льготы активизируют все источники инвестиций, что позволит направлять их в приоритетные сферы деятельности.

17.Налоговые возможности социального обеспечения регионов, вследствие масштабной дифференциации состояния их экономики, не равномерны. Целевое использование льгот по налогам с населения поможет изменить бедственное положение малообеспеченных граждан во всех регионах.

18.Перспективы формирования эффективных инструментов налогового регулирования зависят от целостности налогового механизма и приоритетов его развития. Основными приоритетами создания целостного механизма налогового регулирования являются: завершение реформы налоговой системы; совершенствование организационной структуры управления налогообложением; переход на функциональный < 1 принцип организации налоговых органов; осуществление налогового прогнозирования и планирования, налогового контроля; информирование налогоплательщиков на основе современных технологий и методов работы.

19. Разработанная система индикаторов эффективности инструментов налогового регулирования позволяет усовершенствовать налоговое прогнозирование и планирование, реализовать технологию целевого налогового регулирования. Сопоставление индикаторов дает возможность: установить тенденции воздействия налогового регулирования на экономику регионов; выявить имеющиеся резервы роста экономики регионов и налоговых поступлений в бюджеты всех уровней; оценить налоговую дисциплину, налоговую активность и административные ресурсы регионов; своевременно корректировать налоговую политику и инструменты налогового регулирования для обеспечения социально-экономического развития регионов.

Теоретические положения и практические разработки завершаются в диссертации конкретными предложениями в адрес законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации. Так, на наш взгляд, можно было бы рекомендовать:

Федеральному Собранию РФ

1. Внести следующие изменения и дополнения в Налоговый кодекс: • В главе 2 данного кодекса установить перечень регулирующих и собственных налогов для согласования Бюджетного и Налогового кодексов и формирования бюджетов всех уровней. Налоговые доходы целесообразно распределять по нисходящей линии. К регулирующим налогам необходимо отнести: налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, НДС, акцизы, налоги за пользование природными ресурсами. Экологический налог следует отнести к ведению регионов и направлять в региональные и местные бюджеты. При замене налогов на имущество предприятий и физических лиц, земельного налога налогом на недвижимость, поступления от него перечислять в региональные и местные бюджеты.

В главе 14 "Налоговый контроль" установить порядок и сроки рассмотрения дел о взыскании налоговых санкций до их уплаты налогоплательщиками, чтобы предупредить их возврат с процентами при решении судами дел в пользу налогоплательщиков и тем самым сократить непредвиденные расходы бюджетов.

В главе 23 (по налогу на доходы физических лиц) установить для адресной поддержки населения, живущего за чертой бедности, стандартный вычет из налогообложения доходов в размере прожиточного минимума. Предоставить им вычеты также на содержание иждивенцев — безработных и инвалидов. В главе 25 (по налогу на прибыль организаций): Установить льготы по инвестициям в реальный сектор экономики, НИОКР и образование - в пределах 50% от полученного дохода для стимулирования инвестиционной деятельности в приоритетных сферах. Учреждениям образования предоставить льготу в виде полного освобождения от налогообложения средств, полученных от предпринимательской деятельности и направленных на нужды образования.

Сельскохозяйственным товаропроизводителям, применяющим общий резким налогообложения, перенести сроки уплаты налога на прибыль и предоставить им право его уплаты за 9 месяцев до 20 октября текущего года, за год - до 20 марта следующего года.

Установить для банков целевые налоговые льготы или дифференцированную ставку налогообложения прибыли в зависимости от соотношения кредитов материальной сфере, в общей сумме предоставленных кредитов, что позволит изменить финансовые потоки в необходимом для государства направлении. В соответствующие главы (26.1; 26.2; 26.3) по специальным режимам налогообложения внести поправки, стимулирующие развитие бизнеса в реальном секторе экономики. Отменить увеличение ставки налога до 35% по единому налогу с сельскохозяйственных товаропроизводителей. Установить для них порядок переноса полученных убытков на будущее в течение 10 лет, в первый год — в размере полученного убытка, в последующие годы — в пределах 50% от налогооблагаемой базы до вычета льгот. В связи с сезонным характером получения доходов сельскохозяйственными предприятиями установить для них уплату единого налога за I—III кварталы до 20 октября, уплату за IV квартал — до 20 марта следующего года. Предоставить право налогоплательщикам сферы материального производства, перешедшим на упрощенную систему налогообложения (если объект единого налога - доход), по их заявлению приостанавливать освобождение от НДС его уплатой, что более выгодно, так как дает право на вычет НДС по приобретенным товарам и право на выставление НДС в счетах-фактурах при реализации товаров (работ, услуг). С 1.01.2005г. при изменении объекта единого налога разрешить выставлять в счетах-фактурах НДС по реализованным товарам (работам, услугам). По единому налогу на вмененный доход предоставить право законодательным органам власти субъектов Федерации устанавливать коэффициент 1. Включить в главу 26.3 перечень факторов (тип населенного пункта; ассортимент реализуемых товаров; характер производимых работ и оказываемых услуг), по которым регионы должны будут определять корректирующий коэффициент 2.

2. Внести дополнения в Закон РФ по налогу на имущество физических лиц, земельному налогу о предоставлении льгот многодетным, малообеспеченным семьям в виде освобождения от этого налога.

3. Внести дополнения в Бюджетный кодекс РФ:

Для координации и контроля всех налоговых доходов и расходов в федеральном и региональных бюджетах необходимо отдельной строкой указывать налоговые расходы, связанные с предоставлением налоговых льгот. Дополнить статью 69 "Формы расходов бюджетов" положением о предоставлении средств из бюджетов в форме налоговых льгот и учете их в расходной части соответствующих бюджетов как налоговые расходы.

4. При расчете объема субсидий, субвенций и трансфертов регионам из федерального бюджета необходимо:

• учитывать, что вследствие льготного режима налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей размер валового продукта регионов завышает их реальный налоговый потенциал (при учете всей добавленной стоимости, произведенной в сельском хозяйстве) и, наоборот, занижает при её вычете из валового регионального продукта. Поэтому целесообразно применять понижающий коэффициент к налоговому потенциалу регионов для его реальной оценки с учетом налоговых льгот, предоставляемых сельскохозяйственным товаропроизводителям;

• определять налоговый потенциал регионов для расчетов трансфертов населению на основе ВРП (на душу населения), рассчитанного с учетом покупательной способности населения;

• использовать разработанную систему индикаторов инструментов налогового регулирования для того, чтобы определить наличие/отсутствие в регионе собственных резервов роста экономики и налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.

5. Создать независимые комиссии с привлечением представителей бизнеса, общественных организаций, соответствующих специалистов для экспертизы проектов налоговых законов.

Правительству РФ, Полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах, Министерству по налогам и сборам РФ:

Для совершенствования организационной структуры управления налогообложением и повышения эффективности инструментов налогового регулирования необходимо:

• Создать вертикальную организационную структуру Министерства по налогам и сборам РФ для прогнозирования налоговых поступлений. Для этого в межрегиональных налоговых инспекциях по федеральным округам образовать отделы анализа и прогнозирования, а по регионам в налоговых органах реорганизовать информационные отделы и отделы по учету, анализу и отчетности в информационно-аналитические отделы.

• Сформировать в налоговых органах единую информационную базу обо всех налогоплательщиках в целом по РФ, федеральным округам и регионам, что позволит осуществлять реальное налоговое прогнозирование, оперативный и действенный контроль за налогоплательщиками. торговли РФ: развития

Для целостного видения перспективы, рационального управления финансовыми потоками и контроля над всеми доходами и расходами предлагается:

• Объединить в единую матрицу федеральные целевые программы регионального и отраслевого развития. Указывать в программах источники финансирования и расходы федерального и регионального бюджетов не только в виде трансфертов, субсидий, субвенций, но и налоговых преференций, предоставляемых различными уровнями власти.

• Согласовать формы налоговой и статистической отчетности организаций и на их основе утвердить формы паспортов регионов для создания информационной базы, необходимой для мониторинга налоговых последствий, налогового прогнозирования и планирования социально-экономического развития регионов.

Министерству образования РФ:

1. Для подготовки профессиональных кадров государственного и корпоративного управления налогообложением, налогового права, налогового контроля ввести:

• по междисциплинарной специальности "Налоги и налогообложение" следующие специализации: "Налоговое право", "Налогообложение и

I I государственное управление", "Налоговый контроль", "Налогообложение предпринимательской деятельности";

• для всех управленческих специальностей в государственный стандарт общую дисциплину "Налоги и налогообложение" и дисциплину специализации "Налоговое регулирование".