Формирование направлений развития и механизмов управления экономикой в малых монопрофильных городах Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование направлений развития и механизмов управления экономикой в малых монопрофильных городах Российской Федерации"

На правах рукописи

Швец Виталий Алексеевич

Формирование направлений развития и механизмов управления экономикой в малых монопрофильных городах РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.05-Экономика и управление народным хозяйством

(региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2003

\

На правах рукописи

Швец Виталий Алексеевич

формирование направлений развития и механизмов управления экономикой в малых монопрофильных городах российской федерации

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2003

¿ОГу® 4$

Работа выполнена в Северо-Западной академии государственной службы. Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Ходачек Владислав Михайлович.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Чеберко Евгений Федорович; кандидат экономических наук, доцент Насонова Лариса Петровна.

Ведущая организация: Санкт-Петербургский филиал государственного университета Высшая школа экономики.

Защита состоится « X » с)/{/> 2003 года в часов на

заседании диссертационного совета К 502.СЮ7.03 при Северо-Западной академии государственной службы по адресу:

199178, Санкт-Петербург, В.О., Средний пр., д. 57, ауд. 324.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Западной академии государственной службы.

Автореферат разослан « —^ » 2003

Ученый секретарь Диссертационного совета

/Столбов Г.Ф./

РОС. ^ ' ЛЛЬНА*

2 | РКА

моЗРК , рбург

Общая характеристика работы

Актуальность темы. В изменившихся политических и экономических условиях, при развитии федерализма и местного самоуправления, неизмеримо возрастает роль территориальных органов в ре^лировании экономических и социальных процессов, формировании местного хозяйства, решении проблем устойчивого развития. Особенно важным является обеспечение решения этих вопросов и проблем для малых монопрофильных городов, которых в России насчитываются сотни и судьбы, которых определяются ситуацией на 1-2 их градообразующих предприятиях. При осуществлении перехода к рынку такие малые города оказались вне интересов, как отраслей, так и территорий, их потенциал в значительной степени был утрачен, в результате большие потери понесли как регионы, так и страна в целом. Для большинства этих городов в настоящее время характерен значительно более низкий по сравнению с крупными городами уровень социально-экономического развития, более высокий уровень безработицы, глубоко дотационные бюджеты. В необходимости решения этих проблем и заключена актуальность создания такой системы, которая позволила бы реализовать социально-экономический потенциал малых монопрофильных городов, которые часто обладают высококвалифицированными инженерно-техническими кадрами, уникальной производственной базой.

Состояние изученности проблемы. Исследованию проблем функционирования и развития региональной и местной экономики, социально-.жономических комплексов малых городов посвящены научные труды таких авторов как Анисимов В.А.. Велихов Л.А., Гранберг А.Г., Зотов В.Б., Лаппо Г.М., Любовный В.Я., Лексин В.Н., Ситов И.И., Чистобаев А.И., Штульберг Б.М., Швецов А.Н.

Проблемы разработки направлений развития и механизмов управления в регионах, муниципальных образованиях и малых городах России освещаются в работах Атаманчука Г.В., Волгина Л.А., Воронина А.Г., Гладышева А.Г., Глазырина М.А., Жихаревича Б.М., Ивановой В.Н., Кузьмина С.Н., Петрова А.Н., Поляка Г.Б., Рохчина В.Е., Цицина П.Б.

Вместе с тем в теоретическом исследовании проблем социально-экономического развития недостает комплексного изучения вопросов, связанных с развитием и диверсификацией экономической базы малых монопрофильных городов, обоснованием специализации их хозяйства в условиях развития рыночных отношений. Многие теоретико-методологические и практические аспекты совершенствования механизма управления, возникающие в специфических условиях отдельных типов монопрофильных городов Российской Федерации, требуют дальнейшего изучения и разработки научно-обоснованных рекомендаций, обеспечивающих повышение эффективности их функционирования.

Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в определении особенностей и факторов формирования возможных вариантов и направлений устойчивого развития и разработке механизмов управления экономикой в малых монопрофильных городах РФ. В соответствии с этим в работе предусматривается решение следующих задач:

- теоретически определить сущность малых монопрофильных городов как элементов социально-экономической системы современного общества;

- определить тенденции и проблемы развития малых монопрофильных городов РФ в условиях рыночной экономики;

- исследовать пути повышения конкурентоспособности экономики малых монопрофильных городов;

- разработать систему задач и методов управления экономикой малого монопрофильного города;

- определить наиболее эффективные формы и методы взаимодействия местных администраций с градообразующими предприятиями;

- выявить основные проблемы развития малых городов Калужской области;

- предложить комплекс программных мероприятий развития малых городов Калужской области.

Объектом исследования являются совокупность территориально-отраслевых элементов экономики малых монопрофильных городов, а также система управления хозяйством на муниципальном уровне.

Предметом исследования являются особенности формирования основных направлений совершенствования экономической базы и механизмы управления экономикой малых монопрофильных городов.

Теоретической и методологической основой исследования служат труды отечественных и зарубежных ученых по региональной экономике и региональной политике, территориальной организации хозяйства, вопросам муниципального управления, законодательные акты Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. В работе применены сравнительно-исторический, статистические, экспериментальные методы исследований, методы социологических обследований, экспертных оценок.

В работе использованы данные Статуправления, Департамента регионального развития Администрации Калужской области, администраций муниципальных образований, годовые отчеты предприятий, справочные и нормативные документы.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- комплексно исследована проблематика развития экономики малых монопрофильных городов в условиях рынка и коренного изменения внешней сферы ее функционирования;

- определены особенности экономической структуры и социальной обстановки в малых монопрофильных городах, обусловленные новой социально-экономической, политической и управленческой ситуацией;

- раскрыты факторы, определяющие пути повышения конкурентоспособности экономики малых монопрофильных городов в новых условиях;

- определены возможные направления совершенствования экономической базы малых монопрофильных городов, в том числе на основе её диверсификации;

- разработаны конкретные предложения по механизму формирования перспективных управленческих документов для малых монопрофильных городов, определяющих цели, пути и средства решения проблем их развития;

- предложены адекватные современным экономическим и политическим условиям формы и методы взаимодействия муниципальных администраций с градообразующими предприятиями;

- сформулированы предложения по совершенствованию организации деятельности органов местного самоуправления в малых городах с учетом их социально-экономической специфики.

Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные в работе положения могут быть использованы при формировании целевых комплексных программ развития малых городов в регионах России, способствующих эффективному проведению региональной политики, при разработке стратегических планов для малых монопрофильных городов и программ действий их администраций, направленных на максимальное использование конкурентных преимуществ этой категории городов и устранения негативных тенденций и кризисных ситуаций в их развитии.

Практические выводы и мероприятия по развитию и диверсификации экономической базы малых монопрофильных городов, направленные на обеспечение экономического роста и повышение комфортности существования местного сообщества, разработанные и конкретизированные автором для условий Калужской области, могут быть использованы для данного региона, а также в других регионах с близкими условиями хозяйствования.

Апробация работы. Основные положения диссертации доложены и положительно оценены на научно-практических конференциях «Развитие региона: социально-экономические процессы и кадровая политика» (Калуга, 2001 г.), «Государственность и государственная служба России: пути развития» (Москва, 2002 г.), «Государственное и муниципальное управление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, 2003 г.). Сделанные автором рекомендации были использованы в практической работе органов власти и управления Калужской области и её муниципальных образований.

Структура и объем работы. Диссертация объемом 171 страницу машинописного текста состоит из введения, четырех глав, заключения, списка

использованной литературы, включающего 128 названий; содержит 7 таблиц, 5 рисунков, 5 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы, определены объект и предмет исследования, сформулированы цель и задачи исследования, научная новизна и практическая значимость работы, отражена информационная база и приведены данные об апробации работы.

В первой главе "Малые города как элементы социально-экономической системы современного общества" рассматриваются результаты экономических преобразований в России и связанные с ними особенности регионального развития; определены особенности социально-экономической структуры и социального имиджа малого города.

Во второй главе "Тенденции и проблемы развития малых городов РФ в условиях рыночной экономики" проведен теоретический анализ понятий "социально-экономический потенциал" и «конкурентоспособность» применительно к малым монопрофильным городам, выявлена динамика развития малых городов; структурирована по степени управляемости совокупность факторов хозяйственного климата малых городов; обоснована типология малых городов для целей управления их развитием.

В третьей главе "Задачи и методы управления экономикой малого монопрофильного города" обоснована система форм и методов управления развитием экономики малого города; представлен алгоритм стратегического планирования, разработана система задач местной социально-экономической политики; рассмотрен механизм взаимоотношений местных администраций с градообразующими предприятиями.

В четвертой главе "Опыт анализа направлений развития и механизмов управления в монопрофильных городах Калужской области" проведен анализ и выявлены региональные проблемы развития малых городов; обоснован алгоритм разработки программы развития малых городов; выделены перспективные направления реформирования системы местного самоуправления и формы межмуниципального взаимодействия.

Основные идеи и положения диссертации

Понятие города неразрывно связано с представлением о центре в сети расселения. Главные детерминанты города - величина и функциональный профиль. Основой комплексной характеристики городского расселения служит выявление градообразующих функций города. Именно эти функции в различных сочетаниях определяют функциональный профиль города, его место в системе функциональных взаимосвязей, сложившихся в регионе.

Советский город был ориентирован на индустриальный тип функционирования и развития, который для каждого города был принудительно задан планами развития производства и совершенно не зависел от воли местного сообщества. Города развивались, выполняя заданную "сверху" функцию в рамках "политики размещения производительных сил", ориентированной на максимальную административную комплексность и взаимосвязь, и часто - на экономическую "монофункцию". Город оказался существенно демуниципализированным, т.е. лишенным реального самоуправления.

В настоящем развитие городов происходит в условиях сохраняющихся диспропорций в экономической и социальной структуре муниципальных образований. Особенно тяжелым этот процесс оказывается в монопрофильных городах (градообразующая база которых представлена одним предприятием или несколькими предприятиями аналогичного профиля), к числу которых относится большинство малых городов.

В настоящее время четкого определения понятий, характеризующих этот тип городов не существует. Это связано с расхождениями в определении понятия "градообразующее предприятие", отсутствием методологических исследований по определению критериев отнесения населенного пункта к монопрофильному городу. По нашему мнению, город считается монопрофильным, если присутствуют следующие признаки:

- наличие одного или нескольких однотипных предприятий, относящихся к одной отрасли, или обслуживающих один узкий сегмент отраслевого рынка, притом, что остальные предприятия города обслуживают только внутренние нужды города или проживающих в нем людей;

- наличие в городе цепочки технологически связанных предприятий, работающих на один конечный рынок, кроме предприятий, обслуживающих внутренние нужды города;

- значительная зависимость доходной части бюджета города от деятельности одного (или нескольких) крупных предприятий;

- низкая диверсификация сфер занятости населения города (однородный профессиональный состав);

- значительная удаленность города от других, более крупных населенных пунктов (что снижает возможности мобильности жителей), при наличии в

городе первых двух признаков или отсутствие развитой инфраструктуры, обеспечивающей связь города с внешним миром.

Монопрофильный город представляет собой сложную структуру, в которой город и предприятие с социально-экономической точки зрения взаимообусловлены. Причем последнее несет на себе не только экономическую, но и социальную нагрузку, в преобладающей мере обеспечивая условия жизнедеятельности в городе, населенном пункте. Сложность задачи заключается в том, что из-за лежащей на нем социальной нагрузки к градообразующему предприятию не всегда применимы критерии, которые необходимо использовать для неградообразующих предприятий. Градообразующее предприятие нельзя рассматривать в отрыве от того населенного пункта, в котором оно расположено и без учета социально-экономического положения, дальнейшего сценария и возможного поведения людей, в нем проживающих. Поэтому, решая проблему реструктуризации такого предприятия, необходимо параллельно анализировать возможность реструктуризации и моногорода в целом.

Решение проблемы развития монопрофильных городов должно происходить, на наш взгляд, для каждого конкретного города отдельно, начиная с комплексной оценки социально-экономического потенциала города.

Социально-экономический потенциал города характеризует возможности его развития при мобилизации всего комплекса внутригородских ресурсов, использовании особенностей существующей и перспективной структуры его хозяйства, географического положения в интересах повышения качества жизни местного сообщества. В работе рассматривается структура и элементы социально-экономического потенциала города: 1) блок базовых потенциалов (экономико-географический потенциал, природно-ресурсный потенциал, характеризующий возможности развития города за счет рационального использования его земельных, минерально-сырьевых, лесных, водных, рекреационных и других ресурсов, демографический потенциал); 2) блок обеспечивающих потенциалов социально-экономического развития, объединяющий локальные потенциалы, которые призваны способствовать реализации базовых ресурсных потенциалов (потенциал экономической базы, научно-инновационный потенциал, бюджетный потенциал, инвестиционный потенциал, социально-инфраструктурный потенциал).

С позиций оценки фактического состояния обозначенных аспектов социально-экономического потенциала в работе приведена динамика развития малых городов России. Среди современных проблем на первое место выделено состояние экономической базы, падение производства, что, в свою очередь, непосредственно связано с такими важными социально-экономическими вопросами, как занятость населения, уровень его жизни, состояние социальной и инженерной инфраструктуры, морально-психологический климат.

В условиях монопрофильного города падение производства на градообразующих предприятиях или их остановка приводит практически к экономической стагнации города. При отсутствии или ограниченности иных сфер приложения труда резко повышается уровень безработицы. Низкие доходы населения не позволяют поддерживать даже минимальный уровень жизни, существенно ухудшается ситуация с нетрудоспособными категориями жителей, которым ранее предприятия оказывали реальную помощь. Резко сокращается налогооблагаемая база местного бюджета и соответственно - возможности нормального функционирования городского хозяйства и социальной поддержки населения.

Снижение жизненного уровня значительной части населения и его низкая платежеспособность приводит к сокращению занятости в сфере обслуживания. Заметно изменяется демографическая ситуация - происходит отток наиболее дееспособной части населения или со сменой местожительства или на сезонные заработки. В результате указанных негативных процессов ухудшается морально-психологический климат, получают широкое распространение антиобщественные проявления.

Поскольку развитие большинства малых городов было непосредственно связано с определенной отраслью экономики, то в зависимости от их состояния складывалась и ситуация в конкретном городе. Проведенный в работе анализ показал, что наихудшая ситуация в России возникла в монопрофильных поселениях, представленных предприятиями легкой и лесной отраслей промышленности, агропромышленного и военно-промышленного комплексов и машиностроения, угольной промышленности.

Большая часть монопрофильных поселений (табл.1.) образована при предприятиях лесной и дерево-обрабатывающей промышленности (20% от их общего числа), машиностроения (17%), пищевой промышленности (14%), топливной промышленности (11 %), оставшаяся часть распределена по ряду других отраслей.

Наиболее часто под определение "монопрофильности" попадают небольшие по масштабам России города с численностью населения до 50 тысяч жителей. Из общего числа более чем трехсот городов наибольшее число монопрофильных городов в Центральном Федеральном округе. Но если оценивать долю монопрофильных городов по отношению к общему числу городов, то самый большой процент таковых в Сибирском федеральном округе (из 150 городов 72 монопрофильных). Большая доля малых городов, являющихся монопрофильными, отмечена как в дальневосточных районах, так и в ряде регионов средней полосы Российской Федерации.

Таблица 1

Распределение многопрофильных городов и населенных пунктов с критической ситуацией в сфере занятости

по отраслевой специализации

в том числе по отраслям специализации хозяйства

Всего городов, населенных пунктов добывающая а

лесная легкая угольная цветная | металлургия прочие строительные материалы стекольная химическая а X и о X 5 2 черная металлургия С т I железнодорожиы ! транспорт Минюст Росси!

Российская Федерация 330 155 18 5 16 24 8 8 2 12 24 8 15 19 16

Центральный 34 9 10 2 1 - - 3 - 3 3 - 2 - 1

федеральный округ

в т.ч. Калужская область 4 1 - 1 - - - 1 - - 1 - - - -

Северо-Западный федеральный округ 50 35 - 1 - 2 1 1 2 - 3 - 2 - 3

Южный федеральный округ 15 1 1 - 3 2 1 2 - 1 2 - - 2 -

Приволжский федеральный округ 59 24 7 - - - 2 1 - 2 7 2 5 4 5

Уральский федеральный округ 34 20 - - - 1 3 - - - 2 1 1 4 2

Сибирский федеральный округ 72 39 - - 3 7 1 - - 4 2 5 3 8 -

Дальневосточный федеральный округ 49 19 2 6 10 - 1 - 2 3 - 2 2 2

* Таблица составлена автором на основе данных Госкомстата РФ

Наибольшее число жителей монопрофильных населенных пунктов сосредоточено в Уральском федеральном округе - 4552 тыс. человек, в Центральном и Сибирском федеральных округах - в каждом свыше трех миллионов. В ряде регионов высока доля населения проживающей в монопрофильных городах: к примеру, в Тюменской области - 61%, в Свердловской - 44%, в Тульской области - 40%.

Анализ финансового состояния градообразующих предприятий монопрофильных городов позволяет оценить это состояние как преимущественно неблагополучное. Во многом такое состояние обусловлено состоянием активов данной группы предприятий и, прежде всего, - их производственного аппарата, образующего материальное наполнение основных активов, но еще более важным фактором является уровень менеджмента - именно это в решающей степени определяет возможности и темпы реструктуризации данного типа предприятий.

После распада системы централизованного планирования и начала приватизации градообразующие предприятия испытали состояние стагнации в силу: а) неоптимальной в условиях растущих цен на транспорт и энергоносители схемы размещения предприятий, что делает значительную часть продукции заведомо неконкурентоспособной; б) приватизации по "однозаводскому варианту", которая разрушила налаженные кооперационные связи и схемы снабжения; в) трудностей с содержанием социальной инфраструктуры.

Неразвитость инфраструктуры, удаленность от рынков труда и мопоспециализация трудового персонала не позволяют рассредоточить высвобождаемый персонал, обеспечить сохранение уровня занятости. У градообразующих предприятий монопрофильных городов возникают трудности в привлечении квалифицированных кадров, а также использовании услуг по аутсорсингу за счет передачи части работ специализированным фирмам. Это обусловлено тем, что, как правило, такие предприятия и города находятся в отдаление от центров концентрации рабочей силы и культурных центров.

Одной из центральных проблем, которая сложилась в процессе реформирования российской экономики, явилось обострение дифференциации экономического и социального развития городов и территорий. Территориальный аспект функционирования и регулирования экономики усиливает нагрузку на систему местных финансов. При этом отмечается сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете России с 1992 по 2003 год с 28% до 22%. Доля расходов за этот же период выросла с 29% до 33%. В сферах образования и здравоохранения, культуры и искусства муниципалитеты несут основную нагрузку, которая в 1,5-2 раза превышает уровень соответствующих затрат субъекта Федерации.

На практике превалирует передача субъектам Федерации и муниципальным образованиям полномочий и функций, неподкрепленных, в достаточной степени,

экономическими, в том числе инвестиционными ресурсами, а также правами в области привлечения инвестиций.

Малые города не располагают собственной стабильной налоговой базой для финансирования экономического роста, поскольку нормативы отчислений от налоговых поступлений в их бюджеты постоянно меняются. В сочетании с постоянным сокращением средств из централизованных источников подобные меры ставят малые города в критическое положение. В 1998 г. отчисления в местный бюджет от объема собираемых налогов на территории муниципалитета составляли 50%, в 1999г. - 45%, в 2000г. - 37%.

Чтобы добиться значимых результатов в решении проблем комплексного социально-экономического развития малых городов, необходима разработка местной экономической политики, ключевой задачей которой является активизация хозяйственной деятельности в реальном секторе экономики города. Каждая территория имеет свой набор факторов, благоприятствующих или препятствующих определенным отраслям производства. Полный набор факторов, определяющих привлекательность города как места для ведения бизнеса, достаточно велик и может различным образом детализироваться и группироваться. В работе систематизирована совокупность факторов размещения производства, определяющих характер местного хозяйственного климата.

На наш взгляд, местный хозяйственный климат представляет собой совокупность находящихся под влиянием местных властей условий для хозяйственной деятельности и инвестиций, определяемых экономическим регулированием, традициями и практикой хозяйственных отношений, влияющих на принятие хозяйственных решений, касающихся изменения масштабов и характера производства, инвестиций, реконструкции, расширения производства, обучения персонала, создания новых компаний, разработки новых продуктов, экспорта и т.д. Воздействие городских властей на параметры хозяйственного климата ориентировано на изменение характеристик его факторов.

Влияние на хозяйственный климат города должно осуществляться с учетом его функционального профиля. В этой связи мы полагаем, что бытующий термин "моногород" является недостаточно определенным, поскольку в нем не отражается полный спектр возможных узкоспециализированных хозяйственных комплексов малых городов. При разработке программы развития малых городов более корректно пользоваться термином «монопрофильный город» (моноструктурный, моноотраслевой), то есть моноцентричный по отношению к преобладающей сфере занятости, сфере деятельности трудоспособного населения или рынку сбыта.

Типологизация - один из методов "преодоления" разнообразия материала -широко применяется в практике государственного строительства как за рубежом, так и в России. Типология малых городов как объектов управления обусловлена, прежде всего, принципиальными различиями в стартовых социально-

экономических условиях. Для решения задачи типологизации совокупности монопрофильных городов целесообразно, на наш взгляд, использовать комбинацию критериев, включающую следующие показатели:

- доля крупнейшего предприятия города или нескольких предприятий одной и той же отраслевой принадлежности в общей численности занятых в данном населенном пункте;

- доля крупнейшего предприятия города или нескольких предприятий одной и той же отраслевой принадлежности в общем объеме производства в данном населенном пункте;

- географическая удаленность населенного пункта от альтернативных рынков занятости.

При разработке комплекса программных мероприятий по развитию социально-экономического потенциала малых монопрофильных городов следует учитывать функциональные особенности различных типов городов. В проведенном исследовании, с некоторой степенью условности выделено пять типологических групп:

1. Города, связанные с природно-ресурсным потенциалом региона. Такие города возникли в связи с разработкой и промышленным освоением тех или иных природных ресурсов. Стагнация и деградация экономической базы таких городов обусловлены причинами исчерпания добываемых ресурсных запасов, нерентабельностью дальнейшей эксплуатации месторождений, неконкурентоспособностью или невостребованностью продукции на внутреннем и внешнем рынках;

2. Города, монопрофильность которых обусловлена узкоспециализированными предприятиями обрабатывающей промышленности (в том числе и по первичной переработки сырья). В связи с разнообразием отраслевой специализации этого типа городов проблемы в экономической сфере и сфере занятости в них многообразны и сложны. Причинами их возникновения, как правило, служат: общеэкономический кризис в стране, несовершенная государственная налоговая система, разрыв ранее действующих экономических связей (по поставкам сырья и реализации продукции), отсталость применяемых технологий, изношенность основных фондов, не конкурентоспособность и невостребованность продукции, отсутствие квалифицированного управления;

3. Города, в которых в качестве основных градообразующих предприятий являются объекты военно-промышленного комплекса. По характеру специализации и проблемам эти города примыкают к предыдущей группе, однако, одной из главных причин кризисного состояния этих городов стало практически полное сокращение государственных заказов на оборонную продукцию. Кроме того, ситуация в таких городах усугубляется, как правило, полной

неопределенностью перспектив развития основного производства, а также крайней ограниченностью свободы действий администрации таких предприятий;

4. Города, специализация которых обусловлена размещением наукоемких предприятий и организаций (научные центры и близкие к ним по профилю города и ЗАТО). Специфика проблем экономической деятельности этих территорий обусловлена резким сокращением государственного заказа и объемов финансирования научной деятельности. Проблемы ЗАТО аналогичны проблемам в городах с объектами ВПК. Вместе с тем, острота проблем в ЗАТО несколько сглаживается особым порядком их финансирования через федеральный бюджет;

5. Города, связанные с обслуживанием различных видов транспорта (главным образом, железнодорожного). Проблемы занятости в такого рода городах связаны с падением объема перевозок, разгрузочно-погрузочных и других работ на транспорте.

Выделение основных функциональных типов городов не исключает наличия множества переходов между ними, существования городов смешанного типа, а также возможности выделения дополнительных типов и подтипов.

Подходы к решению проблем монопрофильных городов во многом определяются как общими путями преодоления кризиса в стране, так и выбором конкретных направлений, учитывающих специфику их различных видов.

Разработка стратегических ориентиров развития является центральным смысловым аспектом, которым определяется представление о направлениях устойчивого развития города. Стратегическое планирование необходимо в муниципальном управлении как средство согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов развития города.

Технология стратегического планирования опирается на разработку и обоснование индивидуальной миссии города, и представляет собой систему целевых долгосрочных ориентиров развития и механизмов их обеспечения. По содержанию стратегический план развития должен охватывать все направления развития города: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие. План должен представлять собой прогностический документ с определенным генеральным сценарием развития. По форме стратегический план рассматривается как совокупность целевых программ, развернутых в схемы задач и конкретных мероприятий с примерной оценкой их стоимости, ожидаемого эффекта и определением конкретных разработчиков и исполнителей.

Учитывая теоретическую сущность и практическую функцию стратегического планирования, на наш взгляд, применительно к современным кризисным особенностям развития малых монопрофильных городов, следует выделить следующую систему стратегических приоритетов управления развитием города. В начальный период преодоления последствий кризиса деятельность

органов муниципального управления в отношении экономической базы кризисных городов должна быть направлена на создание конкурентоспособной структуры хозяйства. Стратегически в переходный период должны быть созданы условия для активизации деятельности прогрессивных производств, а также поддержания функционирования отраслей и предприятий, жизненно важных для территории и населения.

В городском хозяйстве существуют точки — "полюса роста" (отдельные виды производств, отрасли, внутрирегиональные территории, предприятия), воздействие на которые оказывает существенное влияние на развитие других элементов региональной экономики. Совокупность данных "полюсов роста" образует экономическое ядро, развитие которого обладает мультипликативным эффектом для экономической базы города.

Состав элементов "ядра" в каждом конкретном случае будет различным в зависимости от степени комплексности развития территориального хозяйства, его специализации, соотношения развития градообслуживающих и градообразующих предприятий и т.д.

Сущность стратегического планирования как "идейной" основы управления городом состоит в определении стратегических ориентиров развития города (его миссии) и поддержание и развитие на этой основе экономической базы и сфер приложения труда. Решение этих стратегических задач позволит снять проблемы в сфере занятости населения, так как они затрагивает первопричину создавшейся ситуации на рынке труда малых монопрофильных городов — кризис их экономической базы. Преодоление последнего и переход к стабилизации и последующему устойчивому социально-экономическому развитию всех подсистем кризисных городов позволит комплексно и эффективно разрешить проблемы занятости населения и эффективного роста.

Реализация стратегических приоритетов развития закладывается в основу местной социально-экономической политики. Местная социально-экономическая политика представляет собой взаимосогласованную совокупность ориентиров и целей развития города, а также способов их достижения, разработка и практическая реализация которых осуществляется самим местным сообществом и его органами самоуправления. Главная и конечная цель местной социально-экономической политики - прогрессивное экономическое развитие города (территории) обеспечивающее улучшение качества жизни населения, образующего местное сообщество.

Экономическое развитие города есть комплексный управляемый процесс изменений в экономике, направленный на улучшение жизни местного сообщества. Деятельность администрации города, связанная с его экономическим развитием, нацелена на мобилизацию всех возможных городских ресурсов, независимо от формы собственности и управления. Это определение исключает некоторые

специальные случаи, связанные, с невозможностью дальнейшего существования того или иного малого города в изменяющихся экономических условиях. В целом, на наш взгляд, необходимо исходить из постулата сохранения и развития малых городов, при этом задачами местной социально-экономической политики выступают:

1. Развитие городской экономической базы в целях:

а) укрепления налоговой базы города и совершенствования ее структуры;

б) роста и качественного улучшения показателей занятости населения города.

2. Укрепление финансового состояния города за счет:

а) максимизации доходов;

б) сокращения неэффективных расходов.

3. Улучшения показателей качества жизни городского населения путем достаточного финансирования и эффективного выполнения социальных программ

Субъектом местной социально-экономической политики выступают структуры городского управления, которые действуют по поручению городского сообщества, привлекают к процессу развития компетентных представителей городского сообщества и взаимодействуют с административными структурами более высокого уровня (региональными и федеральными). Разработка программы социально-экономического развития задает основные направления и формы организации субъектов городского развития.

Объектом местной политики является городская экономика (городское хозяйство), которая по отношению к муниципальным властям может быть подразделена на:

- объекты прямого управления - муниципальные финансы, земли, недвижимость, имущество, находящееся в муниципальной собственности или переданные муниципалитету в управление, муниципальные предприятия, организации и учреждения, муниципальный жилой фонд;

- объекты косвенного управления - хозяйственные предприятия и другие объекты, не являющиеся муниципальной собственностью, или не переданные муниципалитету в управление, но расположенные на территории муниципального образования.

Значение разработки программ городского развития определяется тем, что город находится в ситуации, когда перспективы его развития определяются собственными способностями воспроизводства социально-экономического потенциала. Современная практика местного развития предполагает, что внутригородские проблемы не могут быть преодолены за счет помощи извне (государственные субсидии, спонсорство). Собственные внутригородские возможности организации своей жизнедеятельности могут рассматриваться в качестве основного ресурса воспроизводства и развития.

Принятие городом ответственности за перспективы своего развития означает необходимость "самостоятельно и под свою ответственность" организовывать жизнедеятельность, изыскивая необходимые для этого ресурсы и выстраивая соответствующие отношения между активными субъектами, определяющими эту жизнедеятельность. Это предполагает необходимость мониторинга возможностей, комплексного их использования. В отличие от внешних (государственных), внутригородские ресурсы вполне обозримы и всегда недостаточны. Поэтому организационно-управленческая работа, опирающаяся на такие ресурсы, должна строиться на планомерной основе с целью избежать несогласованных, дублирующих друг друга действий различных субъектов управления в городе.

Необходимо отметить, что в последнее время рядом специалистов достаточно критически оценивается роль государства в преодолении кризисной сигуации в экономике, отмечается некомпетентность государственного регулирования и коррупция, что, в конечном счете, превращает действия федеральных органов из фактора ускорения экономического роста, в тормоз экономического развития. Важным механизмом преодоления возможных негативных последствий от регулятивной деятельности, осуществляемой на федеральном уровне, является децентрализация финансовых ресурсов и укрепление финансовой базы местного самоуправления. Вместе с тем широкое развитие должны получить государственные программы по обеспечению доступного кредита, налоговых стимулов и субсидий, помощи в управлении и профессиональном обучении; на правительственном уровне — выделение субсидий крупным корпорациям, готовым создать новые места приложения труда.

Смещение акцентов в преодолении кризисных тенденций в малых монопрофильных городах в сторону местного самоуправления требует в ходе разработки и обоснования местной социально-экономической политики производить оценку уровня необходимых затрат и ожидаемого эффекта от реализации каждого блока инструментов политики.

Создание "хозяйственной среды" для стимулирования сохранения существующего и развития нового бизнеса, может осуществляться с помощью комплекса инструментов фискального и нефинансового характера. Финансовые инструменты нацелены на улучшение условий работы бизнеса, нефинансовые -представляют собой в большей степени организационные мероприятия.

Следует отметить, что фискальная составляющая в деятельности органов местного самоуправления не является доминантной. Перераспределение части дохода, формирующегося на территории муниципального образования, является необходимым материальным условием реализации органами местного самоуправления своей основной цели - повышение уровня жизни местного сообщества. Однако достижение данной цели возможно не только посредством

прямого финансирования из муниципального бюджета. Достижение целей местного сообщества возможно через организацию механизма сотрудничества и взаимодействия местной администрации и хозяйственных субъектов на территории города.

В качестве объекта для анализа проблем развития малых городов Калужской области в данном исследовании избрано муниципальное образование «Город Сосенский». Обоснованность такого выбора определена тем, что территориально-отраслевая структура хозяйства города, его народнохозяйственная специализация сохраняют черты типичности объективных условий функционирования малых городов Калужской области.

Город Сосенский формировался как монофункциональный экономический центр внутриобластного значения. В структуре городского хозяйства ключевым сектором является промышленность (рис. 1). Другие отрасли и виды деятельности (строительство, образование, здравоохранение, наука, культура, государственное управление) представлены незначительно или отсутствуют вообще (транспорт). Важнейшей особенностью экономики города была ориентация на обслуживание потребностей оборонной промышленности и выполнение государственного заказа.

□ строительство

□ услуги

■ торговля □ промышленность

■ до1#Р^>Ьдообра^%й|1его лре2ЭД?|Атия

машиностроения, % □доля прочего машиностроения в

общей объеме ВВП, % □доля пищевой промышленности в

общем объеме ВВП, % ■доля швейного производства в общем

объеме ВВП. % □доля производства строительных материалов в общем объеме ВВП, %

а) б)

Рис. 1. Отраслевая структура предприятий (а) и структура внутреннего производства (б) в МО «Город Сосенский»

Состояние в основных секторах и отраслях экономики города характеризуется преимущественно кризисными тенденциями. В течение 1990-х гт. произошел резкий спад производства во всех секторах городской экономики. За

1990-97 гт в сопоставимой оценке объемы промышленного производства сократились в 1,5 раза, в строительстве - в 10 раз.

Численность населения города на начало 2003 г. составляла 14,3 тыс. человек, сократившись за предшествующие пять лет на 0,5 тыс. человек. Сокращение численности населения связано в основном с отрицательными показателями естественного воспроизводства (в 2002 г. смертность превысила рождаемость в 2,51 раза).

Общая динамика занятости в экономике сохраняется неблагополучной. В 2002 г. численность занятых составила 3,7 тыс. чел., сократилась по сравнению с 1995 г. на 1,5 тыс. чел. (29%), а по сравнению с 2001 г. - на 0,1 тыс. чел. (2,6%). В абсолютном выражении наиболее сильно сократилась занятость в промышленности, при одновременно стабильном снижении занятых и в других отраслях городского хозяйства (рис. 2). В результате того, что экономика МО «Город Сосенский» характеризуется ярко выраженной монопрофильностью, сокращение численности работающих на Сосенском приборостроительном заводе с 1997 г по 2002 г. на 530 человек (или на 10,2% от общей численности занятых в экономике) оказало мультипликативный эффект на масштабы деятельности в других отраслях.

Кризис городской экономики привел к свертыванию производства и фактической ликвидации ряда предприятий, которые развивались как градообразующие. Следствием этого стало нарастание проблем в социально-экономической сфере. Структура городской безработицы характеризуется высокой долей молодежи Заработная плата и общие доходы отличаются значительной дифференциацией.

□ворсиегюве Явтфсвпе

□ вжлодокмцнапкйоффе авбзршсйсффе

□вчаскмбивв

Рис. 2. Численность занятых в основных отраслях экономики МО «Город Сосенский» (тыс. человек)

Следствием резкого сокращения экономической базы города, в том числе и градообразующего потенциала и увеличения социальной нагрузки на местные финансы явились проблемы бюджетной сферы города.

Одна из важнейших проблем в определении базового уровня доходов городского бюджета связана со структурой поступлений в городской бюджет по статьям доходов. Уровень собственных доходов городского бюджета, в 2002 г. достиг 17,6 млн. руб. «Живые деньги» составляют 100% от собственных доходов городского бюджета и за период с 1997 по 2002 г. доля денежных поступлений в собственных доходах городского бюджета увеличилась с 80% до 100%. Относительно высокий уровень денежных доходов городского бюджета позитивно влияет на кредитоспособность городской Администрации, т.е. способность обслуживать свои расходные полномочия и долговые обязательства

Из федеральных регулирующих доходов в городской бюджет на постоянной основе производятся отчисления. Структура нормативов отчислений регулирующих доходов в городской бюджет существенно изменилась как по объему, так и по числу регулирующих доходов (табл. 2).

Таблица 2

Нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджет МО «Город Сосенский», %

1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.

Налог на прибыль 20 20 16 16 16 14,5

Налог на добавленную стоимость 20 20 10 10 _

Акцизы - - - - - -

Налог на доходы физических лиц 90 90 85 85 72 72

Изменение нормативов отчисления от регулирующих доходов в городской бюджет привело к сокращению доходов бюджета. За анализируемый период отношение минимальных собственных доходов, рассчитанное в соответствии с минимальными нормативами отчисления от регулирующих доходов, к собственным доходам городского бюджета уменьшилось с 0,80 до 0,67.

В период 1997-2002 гг. отмечалось увеличение налогооблагаемой базы, и это повлияло на объем доходов городского бюджета. По состоянию на 1 января 2003 г. основными налоговыми источниками поступлений в городской бюджет были налог на доходы физических лиц, налог на имущество предприятий, налог на прибыль.

Местные налоги суммарно составляют 6,2% от объема собственных доходов городского бюджета, что ниже среднего для городов Калужской области сравнимого статуса. В период с 1997 г. эта доля уменьшилась с 13,2%. Причинами такого снижения стали отмена с 2001 г. местного налога на содержание

жилищного фонда и объектов социальной сферы, а остальные налоги и сборы для местного бюджета рассчитываются исходя из базового минимального размера оплаты труда 100 руб. Уменьшение доли местных налогов в структуре собственных доходов городского бюджета негативно влияет на кредитоспособность городской Администрации, поскольку снижает возможности проводить относительно независимую политику с опорой на местные налоговые источники.

В целом структура налоговых доходов городского бюджета МО «Город Сосенский» относительно диверсифицирована, что является положительным фактором.

В целом, следует признать, что структура расходов городского бюджета меняется позитивно. Относительно сокращаются или остаются неизменными расходы на содержание ЖКХ и аппарата государственного управления (рост в 2,3 и 4 раза, соответственно, при общем увеличении расходов бюджета в 4 раза) и увеличиваются расходы на социальные статьи. Доля расходов на здравоохранение в общем объеме расходов выросла с 5% до 13%, на образование - с 28% до 31%, на государственное управление - не изменилась, на содержание жилищно-коммунального хозяйства - снизилась с 58% до 36%.

Общий дефицит городского бюджета достиг -3,4 млн. руб., или 5,9% от всего доходов городского бюджета. Общий баланс городского бюджета в период с 1997 г. по 2002 г. улучшился: дефицит бюджета в относительном выражении сократился с 8,6% в 1999 г. до 5,9% в 2002 г.

Доля капитальных расходов в структуре собственных расходов городского бюджета относительно невелика и в 2002 г. составила 6%, а за период с 2000 г. она уменьшалась с почти 14%. Структура и динамика инвестиций за анализируемый период изменилась существенным образом: сокращение инвестиционных расходов в частном секторе экономики не компенсировалось ростом государственных инвестиций. В свою очередь данное сокращение через мультипликативный эффект повлекло за собой сокращение экономической и налогооблагаемой базы и вызвало общее депрессивное состояние городского хозяйства.

Таким образом, резюмируя данные анализа социально-экономического развития МО «Город Сосенский», можно выделить основные проблемные аспекты развития характерные для малых монопрофильных городов Калужской области и ряда других регионов РФ.

Главной причиной проблем развития и эффективного роста является глубокий структурный кризис городской экономики, что превратило функционирование градообразующих предприятий из фактора устойчивости городской социально-экономической сферы в фактор дестабилизирующий.

Следствием слабости бюджетно-финансовой сферы города является недообеспеченность населения по многим основным видам услуг жилищно-коммунальной сферы, здравоохранения (по мощностям стационарных учреждений), образованию (особенно по загрузке общеобразовательных школ), ряду показателей социально-культурной сферы.

Слабость социальной сферы и малая комфортность среды проживания приводят к ухудшению демографической ситуации. Падение уровня жизни ведет к сокращению общей численности населения, ухудшению его качественных параметров, оттоку дееспособного населения. Это приводит к деградации трудовых ресурсов как одного из основных факторов перспективного развития, повышению "нагрузки" на работающих за счет нетрудоспособных.

Отсутствие или ухудшение качества трудового потенциала лишает стимулов к развитию экономической, сокращению рабочих мест как сферы приложения труда, что приводит к ослаблению инвестиционной активности в городе.

Цели и задачи социально-экономического развития монопрофильных городов, хотя и носят в значительной мере общий для большинства малых городов России характер, имеют свою специфику. Основным назначением региональной программы развития малых городов является обеспечение условий для самостоятельного развития каждого города, преимущественно на собственной экономической базе, а для городов, решающих общефедеральные задачи, - на основе соответствующих государственных заказов или других форм эквивалентного участия федеральных органов.

Однако применительно к малым монопрофильным городам, развитие которых характеризуется кризисными тенденциями (с учетом их региональных и функциональных особенностей), реализации приведенной выше общей цели предшествует вывод города из кризисного состояния. Для этого при разработке комплекса программных мероприятий должны быть решены следующие задачи:

1. Определить характер причин, приведших город к современному кризисному состоянию. При этом важно выделить внешние факторы (причины), на которые город практически не может влиять, и внутренние, во многом зависящие от деятельности (или инертности, пассивности) местных органов власти, хозяйствующих субъектов, населения.

2. Провести комплексный анализ социально-экономического, демографического, природного и других потенциалов города и тяготеющих к нему территорий, степени использования его ресурсов, "узких" мест и ограничений в его развитии. Необходимо проанализировать состояние основных градообразующих объектов, выявить факторы, приведшие к кризисному состоянию, дать оценку мер, принятых администрациями предприятий и степени их эффективности, а также деятельности органов местного самоуправления по выводу города из кризиса и степени их эффективности.

3. Разработать рекомендации по выводу города из кризиса, прежде всего для его "выживания", а в последующем — по созданию условий для стабилизации и дальнейшему развитию города.

4. Определить затраты, источники их финансирования, механизмы предоставления ресурсов и контроля за их использованием на основе системы соответствующих документов.

Вывод монопрофильных городов из кризиса, создание условий для их реабилитации и последующего развития требует разработки комплекса программных мероприятий, в котором в качестве объектов регулирования должны выступать внутригородские процессы и деятельность носителей экономических интересов, имеющая особое значение для развития города и создания условий для его экономического роста.

Такой подход позволит более рационально использовать ограниченные ресурсы государства, предотвращая их "растекание'' по территории и обеспечивая их целевое и контролируемое использование, а также установить объективную приоритетность мероприятий по оказанию помощи кризисным монопрофильным городам.

В соответствии с перечнем выделенных задач необходимых для решения при разработке комплекса программных мероприятий, на наш взгляд, можно предложить следующий алгоритмом разработки программы социально-экономического развития малых городов для достижения устойчивой стабилизации их экономического положения, а также создания условий для экономического роста (рис. 3).

Проведение анализа совокупности малых городов, выявление тенденций их демографического, социального и экономического развития дают возможность разработать экстраполяционный вариант прогноза, высвечивающий узкие места, устранение которых в результате государственного регулирования способно улучшить ситуацию. Концепция определяет стратегические цели социально-экономического развития совокупности малых городов. Намеченная в концепции система целевых ориентиров региона в отношении малых городов получает воплощение в конкретных расчетах целевого прогноза, который может быть краткосрочным / среднесрочным, составленным в количественных параметрах, и долгосрочным, разрабатываемым чишь на качественном уровне. Целевой прогноз должен включать все основные прогнозные параметры состояния малых городов как одной из подсистем региона, достижение которых обеспечивает решение проблем, выявленных в результате анализа, - выравнивания уровня дифференциации экономического, финансового, социального развития, занятости, доходов населения и пр. Целевой прогноз разрабатывается с использованием сценарного подхода, т.е. учитывается комплекс и взаимосвязь факторов и условий,

задаваемых в качестве исходных. Для реализации концепции и целевого прогноза осуществляется разработка комплекса программных мероприятий.

Рис. 3. Схема алгоритма разработки программы социально-экономического развития города

Разрабатываемая в настоящее время в Калужской области внутрирегиональная политика не обеспечивает в полной мерс взаимосвязанного комплексного развития городов различных размеров и функциональных типов с целью повышения устойчивости и эффективности развития региона. В этой ситуации в самом худшем положении находятся малые города. Если сельская местность внутриобластными органами государственного управления рассматривается применительно к решению задач развития сельского хозяйства, а крупные города как основа развития промышленности, то малые города, будучи дезинтегрированы в отраслевом и территориальном отношении, не представляю! интереса ни для территориальных, ни для отраслевых органов управления. В результате функции региональных органов управления сводятся не к задействованию потенциала малых городов, а к поддержанию гам минимальных жизненно необходимых условий для населения, направленных на предотвращение острых социальных конфликтов.

При разработке комплекса программных мероприятий следует учитывать, что в условиях перехода к рынку меняется траектория развития региона, города, увеличивается выбор вариантов, усиливается интенсивность поиска выходов из нежелательных негативных ситуаций. Кроме того, в рыночной экономике увеличивается число субъектов, которые самостоятельно под свою ответственность принимают те или иные решения (государственные предприятия

и предприятия с иностранными инвестициями, частные предприятия, местные органы власти городов, районов, предприниматели), реагируя на изменения рыночной конъюнктуры, федеральной и региональной политики. Поэтому комплекс программных мероприятий должен быть построен таким образом, чтобы все субъекты органично вписывались в его реализацию, обеспечивая направление движения и последовательность пействий для достижения поставленных целей.

Одной из главных задач программы является стабилизация и совершенствование экономической базы города путем ее диверсификации и проведения селективной политики (активизация работы действующих предприятий, отвечающих требованиям рынка и стратегическим интересам страны, перепрофилирование и реструктуризация предприятий, теряющих сырьевую базу и устойчивый спрос на продукцию). Преобразование монопрофильного города в многофункциональный одновременно будет способствовать формированию более гармоничной структуры занятости, что окажет благотворное влияние на социально-демографический состав населения в целом.

На наш взгляд, мероприятия по реализации программы развития малых городов Калужской области по характеру воздействия должны быть подразделены на две группы: меры общерегионального характера и меры локального характера.

Меры общерегионального характера направлены на преодоление кризисных тенденций, лишенных внутренней специфики отдельных центров поселения и относящихся к области в целом. Эти мероприятия должны способствовать повышению инвестиционной привлекательности региона и минимизации коммерческих рисков.

Меры локального характера, направленные на улучшение ситуации непосредственно в самих малых городах, выражаются преимущественно в различных формах поддержки - налоговой, инвестиционной, кадровой, информационной и т.д. И здесь задача региональных властей состоит в том, чтобы правильно выбрать объект поддержки и ее форму, с тем, чтобы она была наиболее эффективна и при этом не оказывала отрицательного воздействия на другие города и на территорию региона в целом. Разработка комплекса программных мероприятий должна осуществляться по основным направлениям, определяющим состояние социально-экономических процессов (хозяйственного климата) в области.

При разработке комплекса программных мероприятий по всем блокам региональной программы следует определить меры, реализация которых будет способствовать улучшению социально-экономической ситуации на территории всего региона, что опосредованно повлияет на улучшение положения малых городов (меры общерегионального характера), и меры, предполагающие непосредственную поддержку самих малых городов региона.

Процессы дифференциации политических и управленческих функций вынуждают различные группы предъявить свои интересы в городе относительно активов, населения, инфраструктуры, типов и направленности хозяйственной деятельности и, таким образом, ставят городские власти перед вопросом выбора средств сохранения контроля и влияния в регионе, при этом целенаправленно повышать качество жизни горожан. На наш взгляд, в решении этого вопроса акценты в деятельности местных властей смещаются из непосредственно хозяйственной сферы. Городские власти не ведут прямой хозяйственной деятельности, поскольку она снижает ликвидность собственных бюджетных инвестиций. Основной задачей местного самоуправления, является создание институциональной и правовой основы для реализации целей повышения уровня и качества жизни местного сообщества, посредством осуществления аутсорсинговых функций. Эффективность управления городом определяется развитостью городского нормативно-правового пространства и спектром освоения современных финансовых инструментов управления хозяйственной сферой.

Рассматривая город как социально-культурную (а не социально-производственную) систему, становится очевидным, что все городские процессы, являющиеся одновременно потенциальными объектами управления, связаны между собой и взаимно определяют друг друга. Это приводит к тому, что действия в одной сфере дают косвенный эффект во всех остальных сферах. Следовательно, для города особенно важным является наличие таких функций в структуре управления, которые позволяли бы согласовывать кооперативную деятельность подразделений Администрации (внутри) и внешних субъектов (вовне) структуры. Муниципальные образования должны стремиться избирать такие формы реализации их полномочий, которые бы в наибольшей степени отвечали интересам местного сообщества, в том числе кооперироваться друг с другом, передавая межмуницигтальным объединениям осуществление отдельных полномочий.

Целью разработки программ межмуниципального взаимодействия является координация деятельности городов для более эффективного социально-экономического развития. Специфика муниципального управления определяет характер задач обусловленных данной целью межмуниципального взаимодействия: 1) координация деятельности администраций и направлений развития городов для эффективной реализации их социально-экономических интересов; 2)формирование условий стабильного развития городов в целях повышения жизненного уровня их населения.

Направления развития межмуниципального взаимодействия, должны определяться целесообразностью совместной реализации ряда функций по обеспечению социально-экономического развития городов:

- объединение усилий органов местного самоуправления в формировании хозяйственной, социальной и культурной интеграции городов;

- совершенствование форм взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

- осуществление деятельности, направленной на решение социальных и хозяйственных нужд населения муниципальных образований;

- координация деятельности органов местного самоуправления по повышению эффективности нормотворческой деятельности;

- осуществление информационного обмена нормативными актами, принятыми органами местного самоуправления;

- организация встреч глав местного самоуправления, других руководителей и должностных лиц городов для обмена опытом, обсуждения возникающих проблем и выработки совместных подходов и рекомендаций по отдельным сферам жизнеобеспечения городов;

- содействие развитию прямых торговых связей между хозяйствующими субъектами;

- содействие сотрудничеству в области архитектуры, градостроительства, организации городского хозяйства и управления, образования, здравоохранения, окружающей среды, культуры, туризма, спорта, создания культурно-информационных центров;

- содействие сотрудничеству в социальной сфере, в организации работы с населением, общественными объединениями, в решении проблем занятости населения.

Развитие форм межмуниципального взаимодействия обеспечит реализацию актуальных для города программ и проектов, будет способствовать активизации интеграционных процессов и оживления хозяйственной сферы, благодаря достижению синергетического эффекта в деятельности муниципальных властей.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Швец В.А. Межмуниципальное взаимодействие как фактор регионального развития: Сб. науч. трудов СЗАГС // СПБ.: СЗАГС, 2002 - 0,3 п.л.

2. Швец В.А. Тенденция развития и трансформация механизмов управления социально-экономической сферой малого города. // Регионология. - Саранск. -№4.-2003.-0,5 п.л.

3. Швец В.А. Социально-экономический комплекс муниципального образования. // Государственность и государственная служба России: пути развития: Материалы совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС. Выпуск 3.-0.2 пл.

ШВЕЦ ВИТАЛИЙ АЛЕКСЕЕВИЧ

Формирование направлений развития и механизмов управления экономикой в малых монопрофильных городах российской федерации

Отпечатано в ООП облкомстата, г. Калуга ул. Марата 7

Подписано в печать /0 .09.2003 Усл. печ. л. 3,0 . Тираж 100 экз. Заказ № 37S-

РНБ Русский фонд

2005-4 46594

25 СЕН 2003

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Швец, Виталий Алексеевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. МАЛЫЕ ГОРОДА КАК ЭЛЕМЕНТЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА

1.1. Изменение системы территориального управления в постсоциалистическом государстве.

1.2. Особенности социально-экономической структуры и социального имиджа малого города.

Глава 2. ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МАЛЫХ

ГОРОДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ.

2.1. Социально-экономический потенциал и динамика развития малых городов России.

2.2. Изменение условий и факторов развития малых городов Российской Федерации.

2.3. Проблемы конкурентоспособности малых монопрофильных городов.

Глава 3. ЗАДАЧИ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ

МАЛОГО МОНОПРОФИЛЬНОГО ГОРОДА.

3.1. Стратегическое планирование как основа управления городом.

3.2. Задачи местной социально-экономической политики.

3.3. Формы и методы взаимодействия местных администраций с градообразующими предприятиями.

Глава 4. ОПЫТ АНАЛИЗА НАПРАВЛЕНИЙ РАЗВИТИЯ И

МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ В МОНОПРОФИЛЬНЫХ ГОРОДАХ КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ.

4.1. Основные проблемы развития малых городов Калужской области.Г.

4.2. Программа развития малых городов области: организация разработки и методы реализации.

4.3. Реформа местного самоуправления и межмуниципальное взаимодействие как направления повышения эффективности управления городами области.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование направлений развития и механизмов управления экономикой в малых монопрофильных городах Российской Федерации"

В изменившихся политических и экономических условиях, при развитии федерализма и местного самоуправления, неизмеримо возрастает роль территориальных органов в регулировании экономических и социальных процессов, формировании местного хозяйства, решении проблем устойчивого развития. Особенно важным является обеспечение решения этих вопросов и проблем для малых монопрофильных городов, которых в России насчитываются сотни и судьбы, которых определяются ситуацией на 1-2 их градообразующих предприятиях. При осуществлении перехода к рынку такие малые города оказались вне интересов, как отраслей, так и территорий, их потенциал в значительной степени был утрачен, в результате большие потери понесли как регионы, так и страна в целом. Для большинства этих городов в настоящее время характерен значительно более низкий по сравнению с крупными городами уровень социально-экономического развития, более высокий уровень безработицы, глубоко дотационные бюджеты. В необходимости решения этих проблем и заключена актуальность создания такой системы, которая позволила бы реализовать социально-экономический потенциал малых монопрофильных городов, которые часто обладают высококвалифицированными инженерно-техническими кадрами, уникальной производственной базой.

Исследованию проблем функционирования и развития региональной и местной экономики, социально-экономических комплексов малых городов посвящены научные труды таких авторов как Анисимов В.А., Велихов JI.A., Гранберг А.Г., Зотов В.Б., Лаппо Г.М., Любовный В.Я., Лексин В.Н., Ситов И.И., Чистобаев А.И., Штульберг Б.М., Швецов А.Н.

Проблемы разработки направлений развития и механизмов управления в регионах, муниципальных образованиях и малых городах России освещаются в работах Атаманчука Г.В., Волгина Л.А., Воронина А.Г.,

Гладышева А.Г., Глазырина М.А., Жихаревича Б.М., Ивановой В.Н., Кузьмина С.Н., Петрова А.Н., Поляка Г.Б., Рохчина В.Е., Цицина П.Б.

Вместе с тем в теоретическом исследовании проблем социально-экономического развития недостает комплексного изучения вопросов, связанных с развитием и диверсификацией экономической базы малых монопрофильных городов, обоснованием специализации их хозяйства в условиях развития рыночных отношений. Многие теоретико-методологические и практические аспекты совершенствования механизма управления, возникающие в специфических условиях отдельных типов монопрофильных городов Российской Федерации, требуют дальнейшего изучения и разработки научно-обоснованных рекомендаций, обеспечивающих повышение эффективности их функционирования.

Цель работы состоит в определении особенностей и факторов формирования возможных вариантов и направлений устойчивого развития и разработке механизмов управления экономикой в малых монопрофильных городах РФ. В соответствии с этим в работе предусматривается решение следующих задач: теоретически определить сущность малых монопрофильных городов как элементов социально-экономической системы современного общества; определить тенденции и проблемы развития малых монопрофильных городов РФ в условиях рыночной экономики; исследовать пути повышения конкурентоспособности экономики малых монопрофильных городов; разработать систему задач и методов управления экономикой малого монопрофильного города; определить наиболее эффективные формы и методы взаимодействия местных администраций с градообразующими предприятиями; выявить основные проблемы развития малых городов Калужской области; предложить комплекс программных мероприятий развития малых городов Калужской области.

Объектом исследования являются совокупность территориально-отраслевых элементов экономики малых монопрофильных городов, а также система управления хозяйством на муниципальном уровне.

Предметом исследования являются особенности формирования основных направлений совершенствования экономической базы и механизмы управления экономикой малых монопрофильных городов.

Теоретической и методологической основой исследования служат труды отечественных и зарубежных ученых по региональной экономике и региональной политике, территориальной организации хозяйства, вопросам муниципального управления, законодательные акты Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. В работе применены сравнительно-исторический, статистические, экспериментальные методы исследований, методы социологических обследований, экспертных оценок.

В работе использованы данные Статуправления, Департамента регионального развития Администрации Калужской области, администраций муниципальных образований, годовые отчеты предприятий, справочные и нормативные документы.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- комплексно исследована проблематика развития экономики малых монопрофильных городов в условиях рынка и коренного изменения внешней сферы ее функционирования;

- определены особенности экономической структуры и социальной обстановки в малых монопрофильных городах, обусловленные новой социально-экономической, политической и управленческой ситуацией;

- раскрыты факторы, определяющие пути повышения конкурентоспособности экономики малых монопрофильных городов в новых условиях;

- определены возможные направления совершенствования экономической базы малых монопрофильных городов, в том числе на основе её диверсификации;

- разработаны конкретные предложения по механизму формирования перспективных управленческих документов для малых монопрофильных городов, определяющих цели, пути и средства решения проблем их развития;

- предложены адекватные современным экономическим и политическим условиям формы и методы взаимодействия муниципальных администраций с градообразующими предприятиями;

- сформулированы предложения по совершенствованию организации деятельности органов местного самоуправления в малых городах с учетом их социально-экономической специфики.

Практическая значимость работы заключается в том, что. разработанные в работе положения могут быть использованы при формировании целевых комплексных программ развития малых городов в регионах России, способствующих эффективному проведению региональной политики, при разработке стратегических планов для малых монопрофильных городов и программ действий их администраций, направленных на максимальное использование конкурентных преимуществ этой категории городов и устранения негативных тенденций и кризисных ситуаций в их развитии.

Практические выводы и мероприятия по развитию и диверсификации экономической базы малых монопрофильных городов, направленные на обеспечение экономического роста и повышение комфортности существования местного сообщества, разработанные и конкретизированные автором для условий Калужской области, могут быть использованы для данного региона, а также в других регионах с близкими условиями хозяйствования.

Основные положения диссертации доложены и положительно оценены на научно-практических конференциях «Развитие региона: социально-экономические процессы и кадровая политика» (Калуга, 2001 г.), «Государственность и государственная служба России: пути развития» (Москва, 2002 г.), «Государственное и муниципальное управление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, 2003 г.). Сделанные автором рекомендации были использованы в практической работе органов власти и управления Калужской области и её муниципальных образований.

Диссертация объемом 171 страницу машинописного текста состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 128 названий; содержит 7 таблиц, 5 рисунков, 5 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Швец, Виталий Алексеевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Монопрофильный город предполагает существование теснейшей связи между функционированием городского поселения и предприятием, достаточно крупным, чтобы влиять на все основные аспекты жизни города -градообразующего предприятия. Специфика малых городов состоит, в первую очередь, в их монопрофильности. Кризисное состояние экономической базы городов, обуславливаемое в каждом конкретном случае различным набором факторов (стагнация отдельных отраслей промышленности, перенасыщенность региона оборонными предприятиями, потерявшими государственный заказ, неконкурентоспособность предприятий обрабатывающей промышленности, экологический кризис техногенного характера и т.д.,) в основе своей имеет структурную природу.

2. Накопленные в предыдущий период структурные деформации (гипертрофированное развитие отраслей градообразующей сферы, отставание градообслуживающих отраслей, некомплексное социально-экономическое развитие городского хозяйства и т.д.) в сочетании с трудностями перехода к рыночным основам хозяйствования требуют согласованной региональной политики по осуществлению структурной перестройки экономической базы городов, реализуемой муниципальными органами управления в целях преодоления кризисного состояния и создания предпосылок дальнейшего экономического роста.

3. Решение ключевых вопросов развития малых монопрофильных городов обусловливает необходимость для органов местного самоуправления знания величины накопленного на территории городов социально-экономического потенциала, тенденций и динамики изменений его величины и эффективности использования. Социально-экономический потенциал города характеризует возможности его развития при мобилизации всего комплекса внутригородских ресурсов, использовании особенностей существующей и перспективной структуры его хозяйства, географического положения в интересах повышения качества жизни местного сообщества.

4. Основной проблемой воспроизводства социально-экономического потенциала малых городов является состояние экономической базы, падение производства, что непосредственно связано с социально-экономическими вопросами занятости населения, уровня жизни, состояния социальной и инженерной инфраструктуры, морально-психологического климата. В условиях монопрофильного города падение производства на градообразующих предприятиях или их остановка приводит практически к экономической стагнации города. При отсутствии или крайней ограниченности иных сфер приложения труда резко повышается уровень безработицы. Низкие доходы населения не позволяют поддерживать даже минимальный уровень жизни, существенно ухудшается ситуация с нетрудоспособными категориями жителей, которым ранее предприятия оказывали реальную помощь. Резко сокращается налогооблагаемая база местного бюджета и соответственно - возможности нормального функционирования городского хозяйства и социальной поддержки населения.

5. Решение проблем комплексного социально-экономического развития малых городов требует разработки и реализации местной социально-экономической политики, ключевой задачей которой является выработка основных направлений деятельности городских властей с целью активизации хозяйственной деятельности в реальном секторе экономики города. Задача привлечения средств в развитие города требует систематических усилий, направленных на объективное улучшение хозяйственного климата в городе, разработку специальной политики для успешного представления города на инвестиционных рынках, освоение и внедрение современных механизмов долгосрочного финансового развития инфраструктуры.

6. Поскольку развитие малых городов было непосредственно связано с определенной отраслью экономики, то в зависимости от их состояния складывалась и ситуация в конкретном городе. Условия для производства и жизнедеятельности существенно варьируют от города к городу. Каждая территория имеет свой набор факторов, благоприятствующих или препятствующих определенным отраслям производства. Полный набор этих факторов, определяющих привлекательность города как места для ведения бизнеса, многообразен и может различным образом детализироваться и группироваться. В работе факторы сгруппированы по трем признакам: 1) по характеру воздействия на "мягкие" и "жесткие" факторы; 2) возможность местных властей оказывать влияние на данный фактор; 3) степень общности: существенные для всех видов бизнеса, "универсальные" и важные для конкретных отраслей, "специфические" факторы.

7. Существование городов различных типов обусловлено специфической концентрацией производительных сил и размещением производственной базы. Типологизация совокупности моногородов позволяет обеспечить дифференцированный подход к их эффективному управлению. В работе представлена комбинация критериев типологии, включающая показатели: 1) доля крупнейшего предприятия города в общей численности занятых; 2) доля крупнейшего предприятия города в общем объеме производства; 3) географическая удаленность населенного пункта от альтернативных рынков занятости.

8. Определение перспективной специализации хозяйственного комплекса малого города (миссии города) выступает опорным каркасом в формировании политики местных властей. Технология стратегического планирования опирается на разработку и обоснование индивидуальной миссии города, и представляет собой систему целевых долгосрочных ориентиров развития и механизмов их обеспечения. Разработка стратегических ориентиров городского развития является центральным смысловым аспектом, которым определяется представление о направлениях устойчивого развития города как такового и выступает средством согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития.

9. Основным стратегическим направлением деятельности муниципальных органов управления в части совершенствования экономической базы города является выявление в городском хозяйстве "точек роста" (отдельные виды производств), воздействие на которые оказывает существенное влияние на развитие других элементов городской экономики. Совокупность данных "точек роста" образует экономическое ядро, развитие которого обладает мультипликативным эффектом для экономической базы города. Состав элементов "ядра" в каждом конкретном случае различен в зависимости от степени комплексности развития территориального хозяйства, его специализации, соотношения развития градообслуживающих и градообразующих предприятий.

10. Местная социально-экономическая политика представляет собой взаимосогласованную совокупность ориентиров и целей развития муниципального образования, а также способов их достижения, разработка и практическая реализация которых осуществляется самим местным сообществом и его органами самоуправления. Главная цель местной социально-экономической политики - прогрессивное экономическое развитие города (территории) обеспечивающее улучшение качества жизни населения, образующего местное сообщество. Инструменты реализации местной социально-экономической политики позволяют увязать в единое целое действия разных субъектов активности, осуществляемые в разное время и в разных местах. Такая увязка позволяет строить работу разных субъектов как общую, когда действия одних участников сопрягаются и усиливают действия других, что позволяет совместными усилиями добиваться синергетического эффекта от применения индивидуальных ресурсов каждым субъектом активности (участником процесса управления) по отдельности.

11. Применение организационных форм взаимодействия местных органов власти с хозяйственными субъектами будет способствовать развитию рыночных механизмов эффективного управления административными территориями на основе конкуренции и усиления контроля за качеством предоставления услуг. К числу таких мер относится предоставление всесторонней поддержки по восстановлению экономической базы малых городов, активизации хозяйственной деятельности на их территории. Для этого местной социально-экономической политикой должны быть также предусмотрены механизмы взаимодействия и целевой поддержки местными властями отдельных жизнеспособных производственных предприятий, расположенных на территории малых городов, с целью повышения конкурентоспособности их производства, завоевания ими своей устойчивой ниши в рынке. Такая поддержка может быть оказана вне зависимости от форм собственности.

12. Основной проблемой развития и эффективного роста малых городов Калужской области является глубокий структурный кризис городской экономики. Следствием слабости бюджетно-финансовой сферы города является недообеспеченность населения города по многим основным видам услуг жилищно-коммунальной сферы, здравоохранения, образования, ряду показателей социально-культурной сферы. Осложнение социальной сферы и комфортности местной среды приводит к ухудшению демографической ситуации. Падение уровня жизни приводит к сокращению общей численности населения, ухудшению его качественных параметров - сокращению рождаемости, уменьшению продолжительности жизни, старению, росту заболеваемости, оттоку дееспособного населения, снижению стремления закрепиться на постоянной основе. Это, в свою очередь, приводит к деградации трудовых ресурсов как одного из основных факторов перспективного развития, повышению "нагрузки" на работающих. Отсутствие или ухудшение качества трудового потенциала лишает стимулов к развитию экономической, сокращению рабочих мест как сферы приложения труда, что приводит к ослаблению инвестиционной активности в городе.

13. Вывод монопрофильных городов из кризиса, создание условий для их реабилитации и последующего развития требует разработки комплекса программных мероприятий, в котором в качестве объектов регулирования должны выступать внутригородские процессы и деятельность носителей экономических интересов, имеющая особое значение для развития города и создания условий для его экономического роста. Такой подход позволит более рационально использовать ограниченные ресурсы, предотвращая их "растекание" по территории и обеспечивая их целевое использование, а также установить объективную приоритетность мероприятий по предотвращению кризиса монопрофильных городов. Решение проблемы развития моногородов должно начинаться с комплексной оценки экономического потенциала города. На основе этого выделяются наиболее перспективные направления развития города.

14. Одной из главных задач программы развития малых городов является стабилизация и совершенствование экономической базы города путем ее диверсификации и проведения селективной политики (активизация работы действующих предприятий, отвечающих требованием рынка и стратегическим интересам страны, перепрофилирование и реструктуризация предприятий, теряющих сырьевую базу и устойчивый спрос на продукцию). Преобразование монопрофильного города в многофункциональный одновременно будет способствовать формированию более гармоничной структуры занятости, что в конечном счете окажет благотворное влияние на социально-демографический состав населения в целом.

15. При разработке комплекса программных мероприятий по каждому проблемному блоку должны быть определены цель, средства, необходимые для ее реализации, возможные ограничения (финансовые, политические, конъюнктурные, социальные). Методы реализации программы должны быть направлены на улучшение ситуации непосредственно в самих малых городах, и выражаются преимущественно в различных формах поддержки - налоговой, инвестиционной, кадровой, информационной и т.д. Задача местных властей состоит в правильности выбора объект поддержки и ее формы, с целью обеспечения максимальной эффективности и недопущения отрицательного воздействия на другие города и на территорию региона в целом.

16. Рассматривая город как социально-экономическую систему, становится очевидным, что городские процессы связаны между собой и взаимно определяют друг друга. Следовательно, для города особенно важным является наличие таких функций в структуре управления, которые позволяли бы согласовывать кооперативную деятельность подразделений Администрации (внутри) и внешних субъектов (вовне). Муниципальные образования должны стремиться избирать такие формы реализации их полномочий, которые бы в наибольшей степени отвечали интересам местного сообщества, в том числе кооперироваться друг с другом, передавая межмуниципальным объединениям осуществление отдельных полномочий. Целью организации программ межмуниципального взаимодействия является координация деятельности городов для более эффективного социально-экономического развития. Специфика муниципального управления определяет характер задач обусловленных данной целью межмуниципального взаимодействия: координация деятельности городов для эффективной реализации их социально-экономических интересов; формирование условий стабильного развития городов в интересах повышения жизненного уровня их населения. Развитие форм межмуниципального взаимодействия должно выступать продолжением реформы местного самоуправления и обеспечить реализацию актуальных для города программ и проектов, будет способствовать активизации интеграционных процессов и оживления хозяйственной сферы, благодаря достижению синергетического эффекта в деятельности муниципальных властей.