Формирование системы местных финансов в условиях дотационного региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование системы местных финансов в условиях дотационного региона"

На правах рукописи

Хадарцева Юлия Викторовна

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ В УСЛОВИЯХ ДОТАЦИОННОГО РЕГИОНА

Специальность 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Владикавказ 2006

Работа выполнена на кафедре «Бухгалтерского учета и аудита» СевероОсетинского государственного университета имени К. Л.Хета гурова.

Научный руководитель: доктор экономических наук, и.о. профессора

Куцури Георгий Николаевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Сабанти Борис Михайлович

Защита состоится «28» декабря 2006 г. в 16 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам ДМ 212.246.03 при Северо-Кавказском государственном технологическом университете по адресу: 362021, г.Владикавказ, ул. Космонавта Николаева, 44, кор. 10, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке СевероКавказского государственного технологического университета.

Автореферат разослан «28» ноября 2006 г.

кандидат экономических наук Дедегкаева АспатНоховна

Ведущая организация: Институт региональных экономических

исследований г. Москва

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Определяющую роль в решении проблем федерального устройства страны играет степень отлаженное™ взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма, а также уровень финансовой автономии местных органов самоуправления. Особенность местных финансов в России основана на разнообразии форм и специфики местного самоуправления и, как следствие, в построении межбюджетных отношений, сочетающих пропорции экономических интересов центральных, региональных и местных органов власти. Достижение оптимальных финансовых пропорций наиболее осложнено в дотационных регионах, где межбюджетное регулирование нацелено не на рост экономического потенциала, в том числе налогового, а на выравнивание социально-экоиомических условий жизни населения.

Выполнение местными органами самоуправления своих доходных и расходных полномочий сопряжено с разночтениями в законодательных и нормативных актах, хотя в последние годы государством предпринят ряд эффективных мер по корректировке бюджетных взаимосвязей, по регулированию каналов прохождения и направления бюджетных потоков, воздействующих на процессы формирования межбюджетных отношений. Внесены изменения в принципы и методы формирования бюджетных доходов и расходов, уточнены пропорции распределения ресурсов, что положительно повлияло на согласование интересов органов власти всех уровней. Однако организация межбюджетных отношений на субрегиональном уровне пока еще не урегулирована и характеризуется большим многообразием. Не случайно, для подготовки и реализации ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен переходный период, за время которого должны быть отработаны наиболее эффективные механизмы новых финансовых отношений, укрепляющих принципы федерализма.

Актуальность и необходимость разработки теоретических и практических аспектов перечисленных проблем функционирования системы местных финансов предопределила выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. В определении целей и задач исследования учитывалась теоретическая база, накопленная в трудах зарубежных

специалистов в области местных финансов и межбюджетных отношений: Д. Брюммерхофа, Я.Корнаи, В.Острома, Р.Масгрейва, Дж.Стиглица, Д.Стрика, С.Тибу, У.Оутса, Д.Элейзера и др.

С развитием в России рыночных отношений, появились работы отечественных ученых,, внесших большой вклад в изучение проблем, связанных с формированием нового типа финансовых отношений в федеративном государстве. Среди них: О.В.Врублевская, Л.А.Дробозина, А.Г.Игудин, Е.В.Коломин, А.М.Годин, Г.В.Гутман, В.П.Дьяченко, А.Исаев, Л.Л.Игонина, А.М.Ковалева, А.М.Коломиец, Г.Н.Куцури, О.С.Луговой, А.А.Мироедов, A.C. Нешитов, И.Озеров, Т.А.Позднякова, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти, Н.Х.Токаев, Н.Ф.Самсонова, Е.М.Шабалина, В.З.Шевлоков, Т.ФЛОткина, И.И.Янжул и др.

Вместе с тем вопросы совершенствования системы местных финансов, их структура, состав, формы и методы перераспределения национального дохода с учетом интересов всех уровней власти, в том числе муниципального звена, остаются пока еще недостаточно разработанными.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является разработка методологических подходов к характеристике сущности системы местных финансов и определение путей совершенствования субрегиональных финансовых отношений. В соответствии с основной целью в диссертационной работе основное внимание уделено постановке и решению следующих взаимосвязанных задач:

- обобщение теоретических подходов к исследованию системы местных финансов федеративного государства;

- исследование экономической сущности местных финансов во взаимосвязи с функционирующей финансовой системой и в целях достижения финансовой автономии;

- изучение мирового опыта организации местных финансов в федеративных и унитарных государствах;

- определение степени влияния дотационности региона на финансы муниципальных образований;

- раскрытие специфических особенностей формирования и расходования средств бюджетов муниципальных районов РСО-А;

анализ действующей системы субрегионального межбюджетного регулирования и выявление основных тенденций её развития в условиях дотационности;

- разработка предложений по формированию в районах РСО-Алания муниципального долга, для финансирования целевых программ развития местного экономического потенциала, в виде эмиссии ценных бумаг и кредита в коммерческом банке.

Предметом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования и использования фондов денежных средств муниципальных образований в условиях дотационного региона.

Объектом исследования является система финансов муниципальных образований Республики Северная Осетия-Алания.

Область исследования по паспорту специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»:

п. 1.6. Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности, проблемы интеграции в национальную и международную финансовые системы.

Теоретико-методологической основой исследования послужили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области экономической теории, финансов, налогообложения, региональной экономики и государственного регулирования экономики, посвященные теории финансов, межбюджетным отношениям и развитию бюджетного федерализма, а также практики формирования бюджетов муниципальных образований.

Методы исследования. В диссертации использованы такие общенаучные методы исследования, как анализ и синтез, метод обобщений, сравнительный, графический, статистический, выборочные наблюдения.

Информационно-эмпирической базой исследования и обоснования основных положений диссертационной работы послужили данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике, отчетно-аналитическая информация

Министерств финансов Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания, Управления Министерства России по налогам и сборам по Республике Северная Осетия-Алания, отчетные материалы, собранные автором в финансовом отделе Правобережного района PCO-А.

Концепция диссертационного исследования. Система местных финансов в России находится на стадии становления. Процесс преобразований в данной сфере проходит в условиях становления бюджетного федерализма, реформирования межбюджетных отношений. В настоящее время требуется научно обоснованная стратегия формирования и использования финансовых ресурсов местных органов самоуправления, с учетом дотационности большинства региональных бюджетов. Развитие местного самоуправления должно идти по пути привлечения не только бюджетных, но и внебюджетных источников финансовых ресурсов для достижения финансовой автономии, через рост местного экономического и финансового потенциала.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. В современной научной литературе нет единого представления о сущности понятий «местные финансы», «система местных финансов», «муниципальные финансы» и «финансы муниципального образования». При кажущейся идентичности эти понятия, на наш взгляд, имеют существенные различия. В связи с этим возникает необходимость уточнения понятийного инструментария.

2. Развитие бюджетного федерализма повышает роль местных финансов как основной базы финансовой автономии местных органов самоуправления. В этом процессе существенно меняются взаимоотношения между всеми звеньями финансовой системы, местными органами самоуправления и хозяйствующими субъектами, а также финансовыми институтами.

3. На формирование бюджетов органов местного самоуправления существенное влияние оказывает степень обеспеченности регионального бюджета собственными финансовыми ресурсами, наличие или отсутствие у него дотационности. В наиболее неблагоприятных условиях оказываются бюджеты муниципальных образований дотационного региона.

4. Сложившаяся структура источников доходов местного бюджета свидетельствует о низком уровне собственных налоговых доходов и высокой доле

6

безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета. Кроме того, механизм субрегионального межбюджетного выравнивания не нацелен на стимулирование развития собственной налоговой базы.

5. Требует научного обоснования и совершенствования сложившаяся практика структуры расходов местных бюджетов, обеспечение их расходных полномочий соответствующими источниками доходов.

6. В практике формирования системы местных финансов муниципальных районов отсутствует рациональное применение существующих правовых возможностей, связанных с эмиссией муниципальных ценных бумаг и кредитованием муниципальных органов власти в коммерческих банках, направленных на осуществление целевых социально-экономических программ муниципальных районов.

Научная новизна исследования состоит в обосновании теоретических и методических подходов к формированию эффективной системы местных финансов и разработки практических рекомендаций по ее оптимизации. Элементы научной новизны состоят в следующем:

- уточнено экономическое содержание понятий «система местных финансов» и «местная финансовая система», характеризующихся совокупностью групп однотипных финансовых отношений, сформированных по признаку их функционального единства, объединенных общим денежным оборотом, целью, которой является обеспечение всех субъектов этих отношений денежными ресурсами в объемах, необходимых для их нормального и эффективного функционирования; аргументировано, что местная финансовая система представляет собой совокупность финансовых институтов, находящихся во взаимодействии друг с другом для обеспечения наилучших условий деятельности местным органам власти в процессе формирования и использования фондов денежных средств;

- определена зависимость между объемом собственных финансовых ресурсов как базы в обеспечении финансовой автономии местных органов самоуправления и дотационностью регионального бюджета, которая обуславливается уровнем экономического, финансового и налогового потенциала субъектов РФ и их муниципальных образований;

- уточнена классификация доходов бюджетов муниципальных районов, предусматривающая выделение в отдельные группы налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений, и позволяющая вычленить степень финансовой зависимости местных органов самоуправления от региональной и федеральной власти;

- выявлены диспропорции системы бюджетного регулирования при формировании и использовании финансовых ресурсов муниципальных районов, которые проявляются в чрезмерно большой сфере межбюджетных отношений как следствие налогово-бюджетной асимметрии территорий районов, низкого уровня собственных доходов, закрепленных полностью или частично за муниципальным бюджетом, ориентации их расходов на выравнивание социальных условий местного населения, что тормозит развитие экономики муниципальных образований и соответствующее расширение собственного налогового потенциала;

- обоснована целесообразность формирования муниципального долга, который позволит обеспечить местные органы самоуправления источниками финансирования целевых программ их экономического развития посредством эмиссии муниципальных ценных бумаг и получения коммерческого кредита в банках;

- предложены расчеты кредитных рисков на муниципальные образования, позволяющие коммерческим банкам проведение мониторинга финансового состояния этих образований и открытия на них лимитов и сублимитов рисков, с целью: предоставления им кредитов; принятия от них гарантий за третьих лиц; приобретения, принятия в залог и проведения других операций с муниципальными ценными бумагами.

Теоретическая значимость исследования состоит в комплексной разработке методологических и методических подходов, развивающих и дополняющих существенные аспекты теории финансов (системы финансов, звеньях финансовой системы и др.), выработанных рекомендациях и выводах, расширяющих научные представления о современной системе местных финансов.

Практическая значимость работы заключается в том, что основные выводы и рекомендации могут быть использованы региональными и муниципальными органами власти при разработке комплекса мероприятий по их

8

финансовому обеспечению и реализации целевых программ развития экономики муниципальных образований, а также коммерческими банками, при организации мониторинга финансового состояния муниципальных образований и расчете им лимитов и сублимитов кредитования. Основные положения и выводы диссертации используются в процессе преподавания экономических дисциплин: «Финансы» и «Государственные и муниципальные финансы».

Апробация работы. Теоретические и практические положения диссертации докладывались и получили одобрение в администрации местного самоуправления Правобережного района РСО-А и в ОАО АКБ «Адамон банк», а также на ежегодных научных конференциях профессорско-преподавательского состава СевероОсетинского государственного университета им. К.Л.Хетагурова (2003-2006 гг.), на межвузовских конференциях Владикавказского института управления (2005 г.) и Ростовского государственного университета (2006 г.).

По материалам диссертации опубликовано 5 научных работ общим объемом 3,01 п.л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, 3 глав, 10 параграфов, заключения, списка использованной литературы и 24 приложеиий.

Основное содержание работы Общеметодологическая и практическая ценность научного исследования во многом определяется обеспечением его такой терминологической ясностью, которая позволяет наиболее точно определить основные понятия, используемые для описания объектов, процессов и явлений, составляющих его сферу. Такими понятиями, в данном случае, являются «муниципальные финансы», «местные финансы» и «система местных финансов», различия в понимании которых носят, на наш взгляд, принципиальный характер. Термин «местные финансы» и «система местных финансов» в современной научной литературе, по нашему мнению, не получил должного обоснования. В основном, в научной, учебной и специальной литературе используется термины «муниципальные финансы» или «финансы муниципального образования». Это в какой-то степени оправдано, однако данные понятия требуют уточнения. Очевидно, что использование термина муниципальные финансы, как и финансы муниципальных образований, предполагает наличие финансовых отношений, связанных с движением финансовых ресурсов

муниципального образования. В научных литературных источниках по-разному трактуются эти понятия. В основном, они сводятся к пониманию муниципальных финансов в плане масштаба, включаемых в это понятие экономических отношений, то есть определяют их в узком или широком смысле слова. Автор считает возможным предложить следующее определение системы местных финансов.

Система местных финансов — это совокупность групп однотипных денежных отношений, сформированных по признаку их функционального единства, объединенных общим денежным оборотом, целью которой является обеспечение всех субъектов этих отношений денежными ресурсами в объемах, необходимых для их нормального эффективного функционирования.

Предлагаемое определение системы местных финансов основано на том, что для определенных субъектов общего (местного, регионального, национального, международного) денежного обращения характерны и определенные, специфические денежные отношения, которые позволяют им получить в свое распоряжение денежные средства (иначе — сформировать денежные фонды). При этом происходит циклический процесс перемещения денежных средств от одних субъектов к другим (денежный оборот) как внутри этих групп, так и между ними, а конечной целью этого процесса является такое распределение денежной массы, которое позволит каждому субъекту удовлетворить собственные потребности и выполнить его обязательства перед другими. Заметим, что сформулированная таким образом цель системы местных финансов является идеальной, то есть практически (в отношении всех субъектов денежных отношений) недостижимой. Однако стремление к максимальному приближению к ней представляется необходимым.

Данное представление системы местных финансов позволяет построить ее схему, которая, с одной стороны, будет точно соответствовать принятому определению, а с другой — позволит увязать содержание понятия «местные финансы» с практическими задачами ее построения. Это позволит выделить в качестве системообразующих и взаимодействующих элементов, отношения, соответствующие способу формирования и использования денежных фондов (доходов и расходов). Схема взаимодействия элементов системы финансов показана на рис. 1.

Система местных (субрегиональных) финансов

• г < г "1

Финансы хозяйствующих субъектов Финансы городов Финансы муниципальных районов Финансы населения

э

о

•е-

Я ^

ш

ей о р, к а

о.

Производственные доходы

Кредитные доходы

-5

Капитальные доходы_

Доходы от государства

Страховые доходы

Имущественные доходы_

§ X

о -е-

Производственные _расходы_

Кредитные расходы

К

Трудовые расходы

Налоговые расходы

Городских округов

Поселений

Налоговые доходы

Неналоговые доходы

Кредитные доходы

Материальные расходы

Социальные расходы

Кредитные расходы

Населенных пунктов

Трудовые доходы

Социальные доходы

Кредитные доходы

Страховые доходы

Рентные доходы

Потребительские расходы

Налоговые расходы

Сберегательные расходы

Страховые расходы

Страховые расходы

Рисунок 1. Система местных (субрегиональных) финансов

(составлена автором по данным Министерства финансов РСО-А)

В предлагаемой нами схеме четко проявляется иерархическая структура системы местных финансов, высший уровень которой составляют подсистемы денежных отношений выделенных групп субъектов, а низший — денежные фонды, формируемые вследствие реализации этих отношений. Схема элементного взаимодействия системы местных финансов является методологической основой для решения весьма важной, по нашему мнению, проблемы формирования этой системы на основе логистического подхода - отображения процессов движения денежных средств в виде денежных потоков. Логистическая модель системы финансов может представлять собой эффективный инструмент управления как размерами и направленностью отдельных потоков денежных средств, так и объемом денежной массы в целом.

Наиболее важным для эффективного функционирования системы местных финансов и необходимым является ее организационное обеспечение — распределение функций по реализации движения денежных средств между конкретными обособленными структурными элементами. Для этого в обществе создается и регулируется местная финансовая система (рис. 2).

В диссертации обосновывается, что местная финансовая система представляет собой совокупность финансовых институтов, находящихся во взаимодействии друг с другом, для обеспечения наилучших условий местным органам власти в процессе формирования и использования фондов денежных средств. Главной задачей местной финансовой системы является оптимизация функционирования системы местных финансов. Здесь, следует учитывать ряд методологических положений. Необходимо отметить, что система местных финансов представляет собой естественную часть общей системы товарно-денежных отношений и существует объективно. А местная финансовая система всегда имеет элемент субъективности, так как организационно функции системы местных финансов могут обеспечиваться разнообразными способами.

Более того, система местных финансов всегда первична (в силу своей объективности) по отношению к финансовой системе, которая должна адекватно отображать ее состав, структуру и функции. А сама местная финансовая система должна быть объектом постоянного регулирования, направленного на обеспечение указанной адекватности.

Принципиальные задачи рационального формирования и регулирования местной финансовой системы должны, по нашему мнению, решаться на государственном (федеральном и региональном) уровне, при этом оставляя достаточное пространство ее автономному развитию и саморегулированию, особенно, в части рыночных финансовых институтов.

О децентрализованных бюджетных системах межбюджетные отношения региональных и местных органов власти также включаются в модель бюджетного федерализма, которая содержит систему принципов их построения. В центре проблем развития бюджетного федерализма лежит противоречие между требованиями единства бюджетной системы и самостоятельностью ее отдельных звеньев. В отношениях государства и местного самоуправления такое противоречие, отражается в проблеме финансовой автономии местного самоуправления.

Согласно принципу самостоятельности бюджетов, отраженному в Бюджетном кодексе РФ, финансовая автономия местного самоуправления определяется как относительный уровень компетенции органов местного самоуправления в сравнении с уровнем компетенции органов государственной власти в сфере формирования и использования финансовых ресурсов общественного сектора, обеспечивающих реализацию предметов ведения местного самоуправления (вопросов местного значения).

Такое определение предполагает, понимание местного самоуправления как «децентрализованного и организационно обособленного элемента политической системы с достаточно выраженными самоуправленческими началами»1. Конституция Российской Федерации устанавливает, что «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения».

В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашен принцип: «публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину»2. Укрепление финансовой автономии местного самоуправления выступает в качестве необходимого условия его полноценной реализации. Этот же документ в ст.9 выделяет ряд принципов,

1 Христенко В.Б.Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.:Дело, 2002.

2 Европейская Хартия местного самоуправления (принята в Страсбурге, 15 октября 1985 г.). - Правовая система «Консультант-Плюс».

относящихся к источникам финансирования местного самоуправления. Наиболее общий из них (п.1. ст.9) — «право органов местного самоуправления, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций».

Таким образом, данное утверждение позволяет отождествлять финансовую автономию местного самоуправления с обеспеченностью финансовыми ресурсами и административной независимостью. Применение принципов финансовой автономии требует соблюдения ряда условий, реализация некоторых из них в России представляется нам проблематичной.

Финансовая автономия местного самоуправления предполагает обеспеченность финансовыми ресурсами и административную независимость. В свою очередь, каждый из приведенных принципов содержит свои требования. Нарушение принципа обеспеченности финансовыми ресурсами приводит к возникновению дотационное™ бюджетов субъектов РФ и их административных единиц. Следовательно, дотационность регионального (территориального) бюджета, следует понимать как потребность в финансовых ресурсах, необходимых для регулирования бюджетов регионов (территорий) после того, как для этой цели были полностью использованы все налоговые и неналоговые доходы, мобилизуемые на данной территории.

Главной причиной, обуславливающей возникновение состояния дотационное™, мы можем обозначить отсутствие собственных возможностей для выполнения региональными и местными органами власти своих конституционно-правовых обязанностей. Финансовые ресурсы региональных органов власти и органов местного самоуправления концентрируются в их бюджетах.

Поэтому важным становится исследование теории и практики бюджетов регионов и их субрегиональных бюджетов, являющихся дотационными. Это наиболее актуально для бюджетов органов местного самоуправления, так как даже если они находятся в составе региона донора, дотационность их собственного бюджета не исключается.

В современной экономической литературе отсутствует четкое научное определение понятия «дотационность бюджета». Учитывая необходимость

раскрытия этого понятия, в целях исследования данного явления, автор диссертации предлагает следующее определение дотационности бюджета территории. Это -такое состояние регионального и субрегионального бюджета, при котором финансовая зависимость от средств вышестоящего бюджета возникает вследствие нехватки собственных доходов для выполнения возложенных на них обязательств, в рамках существующего законодательства.

Наличие бюджетной дотационности не всегда относится к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так как различными могут быть природа, характер дотационности, степень и важность вызывающих её экономических, социальных, хозяйственных и других проблем, эффективность их решения. Следовательно, в зависимости от причин, по которым возникает данное явление, можно говорить (условно) о двух типах дотационности бюджетов: естественной и искусственной.

В современной экономической литературе не сложилось окончательного мнения по различным классификациям доходов местных бюджетов. Есть разница в трактовках и в официальных документах. Так, Бюджетный кодекс РФ в средствах местного бюджета, в зависимости от права собственности на них, выделяет собственные доходы и заёмные средства, в тоже время в ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорится о собственных доходах (ч. 1,2,3 ст.55) и субвенциях (ч.4 ст.55). В современной России доходы местных бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов и за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений (рис. 3).

Консолидированный бюджет РСО-А входит в консолидированный бюджет РФ и включает в себя республиканский бюджет и консолидированные бюджеты г. Владикавказа и восьми районов республики: Алагирского, Ардонского, Дигорского, Ирафского, Кировского, Моздокского, Правобережного и Пригородного. В то же время структура расходов показала, что в районах нет разработанных целевых программ развития местной промышленности, не уделяется внимание развитию инновационных технологий и расширению, хотя бы в перспективе, налогового потенциала. Конечно, для постановки и решения такого рода задач необходимы финансовые ресурсы на довольно длительный срок.

Поскольку рассчитывать на межбюджетные перераспределения в РСО-А в объемах, позволяющих модернизацию и расширение местных производств, нет смысла в силу высокой степени дотационное™ (69 %) республиканского бюджета, которая финансово ограничивает проведение рыночных преобразований в экономике республики, необходим поиск других источников финансирования экономики муниципальных районов.

За исследуемый период с 2000 по 2005 гг., наблюдается стабильный темп роста доходов местных бюджетов на территории республики - 361,32 %3. Наибольшая динамика роста объемов доходов местных бюджетов наблюдалась в тех муниципальных районах, где их объемы меньше. Это бюджеты Алагирского, Ирафского и Пригородного районов с темпом роста -504,69; 580,18 и 499,04 % соответственно.

В самом крупном муниципальном районе (после г. Владикавказа) Правобережном динамика роста местных доходов была наименьшей (142,74 %), хотя и такой невысокий рост выше аналогичного показателя по местным бюджетам РФ, где темп годового прироста составлял в 2005 г. 124,78 %. Следовательно, высокие темпы роста объемов доходов местных бюджетов по РСО-А и всем районам значительно превысили этот показатель в среднем по России. Однако, если анализировать не физические объемы, а относительные показатели, то картина меняется. Так, доходы местных бюджетов на 1 человека за пять лет в РФ выросли в 2,2 раза, а в РСО-А в 2,9 раза, но средний показатель по республике продолжает отставать от показателя российского примерно на 1500 р.

Специфика дотационного региона проявляется в долях собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов. В республике есть районы, в которых данный показатель в отдельные годы не превышал 10 %, а иногда и 5 %. Этот показатель невысок и по РСО-А в целом, в 2005 г. он составил 33,76 %. Выше среднего по республике он отмечен только в г. Владикавказе (43,66 %) и в Правобережном районе (84,56 %).

Наблюдается отрицательная динамика исследуемого показателя и по местным бюджетам РФ с 70,36 % в 2000 году до 58,7 % в 2004 году что, безусловно,

3 Здесь и далее приводятся данные, содержащиеся в приложениях к диссертации, рассчитанные автором по материалам отчетов Министерства финансов РСО-А.

свидетельствует о довольно резком снижении финансовой самостоятельности местных органов власти. На этом фоне нельзя не отметить высокую долю собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов в Правобережном районе (84,56 % в 2005 г.), несмотря на допущенное снижение в 2000 г. (95,18 %).

При проведении сравнительного анализа доли собственных доходов местных бюджетов в расчете на одного человека проявилась картина, которую мы наблюдали, анализируя долю собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов. Лидером является Правобережный район с показателем 6554,21 р. на 1чел. в 2005г., в аутсайдерах 6 районов с уровнем значения показателя от 466,9 р. до 942,01 р. на 1 человека. По остальным муниципальным образованиям, как и по республике в целом, собственные доходы местных бюджетов в расчете на 1 человека ниже общероссийского уровня в 2 и более раза (4293,89 р.).

Таким образом, рассмотрев формирование доходов местных бюджетов в РСО-А, можно отметить, что республика на протяжении 2000-2005 гг. наращивает объемы местных бюджетов темпами, превышающими средние российские показатели.

Этот процесс сопровождается снижением доли налогов и собственных доходов в целом, в общем объеме доходов местных бюджетов. Та же тенденция наблюдается и в случае расчета налогов и собственных доходов в доходах местных бюджетов на 1 человека. Следовательно, напрашивается вывод, что, в последние годы, качество формирования бюджетов муниципальных районов РСО-А резко ухудшилось и усилилась тенденция роста финансовой зависимости от федерального и регионального бюджетов.

Рисунок 3. Схема доходов местного бюджета

(составлена автором по данным Министерства финансов РСО-А)

Указанная тенденция оказывает влияние и на состояние расходов местных бюджетов муниципальных районов РСО-А.

В целом, за 2000 — 2005 гг. расходы бюджетов всех муниципальных образований республики росли высокими темпами. Это, примерно, 120 % в год, так же как и расходы муниципальных бюджетов России. Исключение составил 2001 г., когда рост расходов местных бюджетов РСО-А достиг 168 % к 2000 г.

При росте объемов расходов местных бюджетов РФ в 2004 г. к 2000 г. на 216,52 %, в РСО-А они составили около 383,21 %. Во всех муниципальных районах республики этот показатель превысил средне-республиканский уровень, а в Ирафском районе он достиг 571,76 %. На уровне среднего показателя по РФ отмечен только Правобережный район — 200,22 %.

Интересно, что на фоне высокого роста расходов местных бюджетов в РСО-А при расчете этого показателя на 1 человека картина не выглядит чрезмерной. Более того, в большинстве районов республики он ниже, чем средний по РФ, а в Пригородном районе - ниже более чем в 2 раза.

Таким образом, высокие темпы роста расходов местных бюджетов на 1 человека в районах республике, с одной стороны, и отставание этого показателя от среднего по РФ с другой, объясняются низким уровнем показателя в базовом 2000 г. (1609,64 р. на человека в РСО-А против -3371,61 р. по местным бюджетам России).

Рост объемных показателей бюджетов муниципальных образований в стране и в РСО-А не подтверждается соответствующим ростом собственных доходов. Это свидетельствует в пользу широкого использования в бюджетной системе страны и регионов межбюджетного регулирования. Нам представляется возможным, представить систему внутрирегиональных межбюджетных трансфертов в виде

Рисунок 4 Схема внутрирегиональных межбюджетных трансфертов

(составлена автором по данным Министерства финансов РСО-А).

Проведенное нами исследование межбюджетных отношений, в контексте их влияния на высокую степень дотационное™ местных бюджетов и снижения финансовой автономии местных органов власти, свидетельствует о высоких темпах роста безвозмездных перечислений в местные бюджеты. Так, в среднем по республике этот показатель за 2000-2005 гг. вырос в 8,4 раза и составил 836,37 %. Это тот случай, когда за средней величиной скрыта картина резких колебаний величины показателя. Например, безвозмездные перечисления в бюджет Правобережного района выросли на 457,71 %, а г. Владикавказ - на 1679,96 %. Почти по всем районам республики темпы роста ежегодно составляли от 102 до 230 %. К 2005 г. прирост составил (без г. Владикавказ и Правобережного района) от 584,84 % в Кировском районе до 803,22 % в Ардонском районе.

Отрицательной следует считать тенденцию высокого роста доли безвозмездных перечислений в общем объеме доходов местных бюджетов во всех

без исключения муниципальных образованиях (в среднем по республике на 231,48

Выравнивание уровня доходов местных бюджетов в РСО-А в 2005 году

10000,00

6000,00

-доходы местных бюджетов на 1 человека без умета (финансовой помоир!

-доходы местных бюджетов на 1 человека с учетом финансовой помоа+1

.....&.....доходы местных

бюджетов на 1 человека без учета финансовой помощи в среднем по РСО-А

доходы местных бюджетов на 1 человека с учетом финансовой помочу в среднем по РСО-А

Рисунок 5. Выравнивание уровня доходов местных бюджетов в РСО-А в 2005 г.

(рассчитано автором по данным Министерства финансов РСО-А.

Однако в Правобережном районе, при абсолютном приросте в 320,66 % доля безвозмездных перечислений в общем объеме доходов бюджета выросла с 4,82 % в 2000 г. до 15,54 % в 2005 г. Тем более на фоне остальных районов, где к 2005 г. безвозмездные перечисления в структуре местных бюджетов составляли от 81 % до 95 %.

Трудно при таких показателях рассчитывать на самостоятельность в выборе направлений развития районов, тем более стремиться к финансовой автономии, которая, в принципе, не исключает получения финансовых трансфертов на осуществление задач государственной важности, но не на текущую деятельность, как в данном случае.

Наглядно процесс выравнивания уровня доходов местных бюджетов в РСО-А в расчете на 1 человека по четырем показателям в 2005 году показан нами на рис. 5

Таким образом, система межбюджетного регулирования при формировании и использовании финансовых ресурсов муниципальных районов в дотационных регионах перестает выполнять свою регулирующую функцию и становится основным бюджето-формирующим фактором субрегиональных бюджетов. Эта диспропорция проявляется в чрезмерно большой сфере межбюджетных отношений как следствие налогово-бюджетной асимметрии территорий районов, низкого уровня собственных доходов, полностью или частично закрепленных за муниципальным бюджетом, ориентации их расходов на выравнивание социальных условий местного населения, что тормозит развитие экономики муниципальных образований и соответствующее расширение собственного налогового потенциала.

Как показал анализ, единственным муниципальным образованием в РСО-А, способным в нынешних условиях развивать свой экономический потенциал, является Правобережный район. Об этом свидетельствует структура доходов и расходов бюджета (рис. 6, 7).

На рис. 6, заметна высокая доля собственных доходов, а в них преобладание налоговых поступлений. Однако здесь наблюдается слишком большая доля акцизов на спирт и спиртосодержащую продукцию в налоговых доходах, что может в перспективе отрицательно повлиять на бюджет муниципального района

В тоже время, структура расходов показала, что в районе нет разработанных целевых программ развития местной промышленности, не уделяется внимание развитию инновационных технологий и расширения, хотя бы, в перспективе налогового потенциала (рис. 7). Конечно, для постановки и решения такого рода задач необходимы финансовые ресурсы на довольно длительный срок.

Поскольку рассчитывать на межбюджетные перераспределения в РСО-А в объемах, позволяющих модернизацию и расширению местных производств, нет смысла в силу высокой степени дотационности (69 %) республиканского бюджета, которая финансово ограничивает проведение рыночных преобразований в экономике республики, необходим поиск других источников финансирования экономики муниципальных районов.

О Налог на доходы Физ лица ■ Налог На имущество □ Акцизы

□ Неналоговые доходы ■ Безвозмездные поступления

Рисунок 6. Структура доходов бюджета Правобережного района РСО-А за 2005 г.

(составлена автором по данным Министерства финансов РСО-А)

На наш взгляд, дополнительным источником социально-экономического развития муниципальных образований в РСО-А может явиться взвешенная, хорошо обоснованная и четко налаженная система формирования в районах муниципального долга. Наиболее приемлемыми в этом случае формами заимствований мы считаем муниципальный кредит в виде эмиссии ценных бумаг и кредита в коммерческом банке.

Местные органы власти могут выступать активными участниками фондового рынка в качестве эмитентов долговых ценных бумаг. Эмиссия муниципальных облигаций обеспечивает возможность снижения стоимости обслуживания внутреннего долга, привлечения в экономику средства иностранных инвесторов, содействию трансформации сбережений населения в инвестиции.

Щ Общегосударственные вопросы

■ Национальная безопасность и правоохранная деятельность

□ Национальная экономика

□ Жилищно-коммунальное ХОЗЯЙСТВО

■ Охрана окру жающей срелы ЕЭ Образование

■ культура, кинематографии и средства массовой информации

□ Здравоохранение и спорт

■ Социальная политика

Рисунок 7. Структура расходов бюджета Правобережного района РСО-А за 2005 г.

(составлена автором по данным Министерства финансов РСО-А)

Муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам. Поскольку облигационные займы являются не единственной формой привлечения заемных средств, нам представляется необходимым выделить некоторые особо привлекательные свойства облигационной формы муниципального заимствования, позволившие распространиться ей в большинстве российских регионов.

Среди наиболее значимых положительных сторон облигационных займов для местных органов власти, мы считаем, следующие:

• снижение стоимости заимствования;

• отсутствие негативных перераспределительных эффектов;

• инструмент финансирования производственных проектов;

• совершенствование инфраструктуры региональных фондовых рынков;

• содействие межрегиональному движению капитала;

• содействие трансформации сбережений населения в инвестиции.

Таким образом, для привлечения дополнительных финансовых ресурсов или более эффективного покрытия бюджетного дефицита муниципальным образованиям,

особенно находящимся в дотационных регионах, целесообразно использование механизма эмиссии ценных бумаг. Это позволит уйти от пассивной ситуации донора регионального бюджета и активно проводить собственные целевые программы по локальному развитию муниципального образования, строительству социальной инфраструктуры с вовлечением в этот процесс ресурсов местного населения.

Одним из видов образования муниципального долга является муниципальный кредит, получаемый в коммерческом банке. Поскольку банки в РСО-А сегодня не занимаются кредитованием муниципальных образований, мы считаем необходимым разработать предложения по такому кредитованию.

Следует заметить, что существующие банковские методики определения кредитоспособности заемщика к кредитованию муниципальных образований в полном объеме не подходят в силу специфики объекта кредитования. Нам представляется наиболее целесообразным - кредитование муниципальных образований на основе открытия на каждое из них лимитов рисков.

На наш взгляд, определение лимитов на муниципальные образования коммерческими банками, обслуживающими локальные территории, должно происходить независимо от того, запрашивает ли орган местного самоуправления кредит или нет. Это своеобразный мониторинг состояния местных бюджетов на основании данных об исполнении бюджета за прошедший год. Открытие лимитов риска на муниципальные образования банкам, как мы считаем, необходимо, так как речь может идти о сотрудничестве по достаточно широкому кругу операций.

Среди них:

• предоставление кредитов муниципальному образованию;

• принятие муниципальных гарантий за третьих лиц;

• приобретение долговых ценных бумаг, эмитированных муниципальным образованием, в портфель банка;

• принятие долговых ценных бумаг муниципального образования в залог по кредитам/гарантиям, предоставляемым банком;

• операции с ценными бумагами муниципального образования с обязательством сторон по обратной продаже/выкупу.

Нами приведены расчеты кредитных рисков на муниципальные образования, позволяющие коммерческим банкам проведение мониторинга финансового

состояния этих образований и открытия на них краткосрочных и долгосрочных лимитов, а на отдельные виды операций - сублимитов рисков. Коммерческим банкам это позволит расширить объекты кредитования, круг осуществляемых операций и поднять свой имидж в регионе.

Для муниципальных образований дотационного региона актуальной задачей является привлечение кредитных ресурсов в целях решения задач развития местной экономики, финансирование которых собственными ресурсами в рамках бюджета весьма проблематично.

Основные положения диссертации опубликованы в работах:

1. Хадарцева Ю.В. Финансовые основы местного самоуправления / Экономический вестник Ростовского государственного университета. №2, 2006 0,12 п.л.

2. Хадарцева Ю.В. Финансовая автономия местного самоуправления / Экономика РСО-Алания: региональная специфика глобальных тенденций: Сборник научных трудов / Под ред. докт. экон. наук, проф. С.С. Галазовой; Изд-во СОГУ, 2003. 0,88 п.л.

3. Хадарцева Ю.В., Куцури Г.Н. Влияние дотационное™ региона на местные финансы / Экономика РСО-Алания: региональная специфика глобальных тенденций: Сборник научных трудов / Под ред. докт. экон. наук, проф. С.С. Галазовой; Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2003. 0,88 п.л. (авт. 0,44 п.л.)

4. Хадарцева Ю.В. Реформирование местного самоуправления в современной России / Бюллетень Владикавказского института управления. №15. Владикавказ, 2005. 0,67 п.л.

5. Хадарцева Ю.В. Финансовые взаимоотношения региональных и местных бюджетов I Актуальные проблемы бухгалтерского учета, анализа и аудита в России. Вып. И: Сборник научных трудов / Под ред. канд. экон. наук, проф. А.Х.Поповой; Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2005. 0,90 п.л.

Подписано в печать 27.11.06 г. Объем 1 п.л. Тираж 100 экз. Заказ №123, С. 27. Издательство «Терек» СКГМИ (ГТУ). 362021, г. Владикавказ, ул. Космонавта Николаева, 44

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Хадарцева, Юлия Викторовна

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования местных финансов

1.1 Сущность системы местных финансов

1.2. Понятие финансовой автономии местного самоуправления

1.3. Мировой опыт организации местных финансов 3 6 1 АДотационность региона и ее влияние на местные финансы

Глава 2.Анализ бюджетов муниципальных районов дотационного региона (на примере РСО-А) <■

2.1. Формирование доходов бюджетов муниципальных районов

2.2. Практика расходных обязательств местных бюджетов

2.3. Субрегиональное межбюджетное регулирование

2.4. Анализ бюджета муниципального района

Глава 3. Методологические разработки формирования муниципального долга как средства функционирования эффективной системы местных финансов

3.1 .Разработка возможности эмиссии муниципальных ценных бумаг

3.2 Оценка финансового состояния муниципального образования для финансирования целевых программ посредством банковских кредитов

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование системы местных финансов в условиях дотационного региона"

Актуальность темы исследования. Определяющую роль в решении проблем федерального устройства страны играет степень отлаженности взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма, а также уровень финансовой автономии местных органов самоуправления. Особенность местных финансов в России основана на разнообразии форм и специфики местного самоуправления и, как следствие, в построении межбюджетных отношений, сочетающих пропорции экономических интересов центральных, региональных и местных органов власти. Достижение оптимальных финансовых пропорций наиболее осложнено в дотационных регионах, где межбюджетное регулирование нацелено не на рост экономического потенциала, в том числе налогового, а на выравнивание социально-экономических условий жизни населения.

Выполнение местными органами самоуправления своих доходных и расходных полномочий сопряжено с разночтениями в законодательных и нормативных актах, хотя в последние годы государством предпринят ряд эффективных мер по корректировке бюджетных взаимосвязей, по регулированию каналов прохождения и направления бюджетных потоков, воздействующих на процессы формирования межбюджетных отношений. Внесены изменения в принципы и методы формирования бюджетных доходов и расходов, уточнены пропорции распределения ресурсов, что положительно повлияло на согласование интересов органов власти всех уровней.

Однако организация межбюджетных отношений на субрегиональном уровне пока еще не урегулирована и характеризуется большим многообразием. Не случайно, для подготовки и реализации ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен переходный период, за время которого должны быть отработаны наиболее эффективные механизмы новых финансовых отношений, укрепляющих принципы федерализма. г

Актуальность и необходимость разработки теоретических и практических аспектов перечисленных проблем функционирования системы местных финансов предопределила выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. В определении целей и задач исследования учитывалась теоретическая база, накопленная в трудах зарубежных специалистов в области местных финансов и межбюджетных отношений: Д. Брюммерхофа, Я.Корнаи, В.Острома, Р.Масгрейва, Дж.Стиглица, Д.Стрика, С.Тибу, У.Оутса, Д.Элейзера и др.

С развитием в России рыночных отношений, появились работы отечественных ученых, внесших большой вклад в изучение проблем, связанных с формированием нового типа финансовых отношений в федеративном государстве. Среди них: О.В.Врублевская, Л.А.Дробозина, А.Г.Игудин, Е.В.Коломин, А.М.Годин, Г.В.Гутман, В.П.Дьяченко, А.Исаев, Л.Л.Игонина, А.М.Ковалева, А.М.Коломиец, Г.Н.Куцури, О.С.Луговой, А.А.Мироедов, А.С. Нешитов, И.Озеров, Т.А.Позднякова, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти, Н.Х.Токаев, Н.Ф.Самсонова, Е.М.Шабалина, В.З.Шевлоков, Т.Ф.Юткина, И.КЯнжул и другие.

Вместе с тем вопросы совершенствования системы местных финансов, их структура, состав, формы и методы перераспределения национального дохода с учетом интересов всех уровней власти, в том числе муниципального звена, остаются пока еще недостаточно разработанными.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является разработка методологических подходов к характеристике сущности системы местных финансов и определение путей совершенствования субрегиональных финансовых отношений. В соответствии с основной целью в диссертационной работе основное внимание уделено постановке и решению следующих взаимосвязанных задач:

- обобщение теоретических подходов к исследованию системы местных финансов федеративного государства;

- исследование экономической сущности местных финансов во взаимосвязи с функционирующей финансовой системой и в целях достижения финансовой автономии;

- изучение мирового опыта организации местных финансов в федеративных и унитарных государствах;

- определение степени влияния дотационности региона на финансы муниципальных образований;

- раскрытие специфических особенностей формирования и расходования бюджетов муниципальных районов РСО-А;

- анализ действующей системы субрегионального межбюджетного регулирования и выявление основных тенденций её развития в условиях дотационности;

- разработка предложений по формированию в районах РСО-Алания муниципального долга, для финансирования целевых программ развития местного экономического потенциала, в виде эмиссии ценных бумаг и кредита в коммерческом банке.

Предметом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования и использования фондов денежных средств муниципальных образований в условиях дотационного региона.

Объектом исследования является система финансов муниципальных образований Республики Северная Осетия-Алания.

Область исследования по паспорту специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»: п. 1.6. Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности, проблемы интеграции в национальную и международную финансовые системы.

Теоретико-методологической основой исследования послужили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области экономической теории, финансов, налогообложения, региональной экономики и государственного регулирования экономики, посвященные теории финансов, межбюджетным отношениям и развитию бюджетного федерализма, а также практики формирования бюджетов муниципальных образований.

Методы исследования. В диссертации использованы такие общенаучные методы исследования, как анализ и синтез, метод обобщений, сравнительный, графический, статистический, выборочные наблюдения.

Информационно-эмпирической базой исследования и обоснования основных положений диссертационной работы послужили данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике, отчетно-аналитическая информация Министерств финансов Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания, Управления Министерства России по налогам и сборам по Республике Северная Осетия-Алания, отчетные материалы, собранные автором в финансовом отделе Правобережного района РСО-А.

Концепция диссертационного исследования. Система местных финансов в России находится на стадии становления. Процесс преобразований в данной сфере проходит в условиях становления бюджетного федерализма, реформирования межбюджетных отношений. В настоящее время требуется научно обоснованная стратегия формирования и использования финансовых ресурсов местных органов самоуправления с учетом дотационности большинства региональных бюджетов. Развитие местного самоуправления должно идти по пути привлечения не только бюджетных, но и внебюджетных источников финансовых ресурсов для достижения финансовой автономии, через рост местного экономического и финансового потенциала.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. В современной научной литературе нет единого представления о сущности понятий «местные финансы», «система местных финансов», «муниципальные финансы» и «финансы муниципального образования». При кажущейся идентичности эти понятия, на наш взгляд, имеют существенные различия. В связи с этим возникает необходимость уточнения понятийного инструментария.

2. Развитие бюджетного федерализма повышает роль местных финансов, как основной базы финансовой автономии местных органов самоуправления. В этом процессе существенно меняются взаимоотношения между всеми звеньями финансовой системы, местными органами самоуправления и хозяйствующими субъектами, а также финансовыми институтами.

3. На формирование бюджетов органов местного самоуправления существенное влияние оказывает степень обеспеченности регионального бюджета собственными финансовыми ресурсами, наличие или отсутствие у него дотационности. В наиболее неблагоприятных условиях оказываются бюджеты муниципальных образований дотационного региона.

4. Сложившаяся структура источников доходов местного бюджета свидетельствует о низком уровне собственных налоговых доходов и высокой доле безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета. Кроме того, механизм субрегионального межбюджетного выравнивания не нацелен на стимулирование развития собственной налоговой базы.

5. Требует научного обоснования и совершенствования сложившаяся практика структуры расходов местных бюджетов, обеспечение их расходных полномочий соответствующими источниками доходов.

6. В практике формирования системы местных финансов муниципальных районов отсутствует рациональное применение существующих правовых возможностей, связанных с эмиссией муниципальных ценных бумаг и кредитованием муниципальных органов власти в коммерческих банках, направленных на осуществление целевых социально-экономических программ муниципальных районов.

Научная новизна исследования состоит в обосновании теоретических и методических подходов к формированию эффективной системы местных финансов и разработки практических рекомендаций по ее оптимизации. Элементы научной новизны состоят в следующем:

-уточнено экономическое содержание понятий «система местных финансов» и «местная финансовая система», характеризующихся совокупностью групп однотипных финансовых отношений, сформированных по признаку их функционального единства, объединенных общим денежным оборотом, целью, которой является обеспечение всех субъектов этих отношений денежными ресурсами в объемах, необходимых для их нормального и эффективного функционирования;аргументировано, что местная финансовая система представляет собой совокупность финансовых институтов, находящихся во взаимодействии друг с другом для обеспечения наилучших условий деятельности местным органам власти в процессе формирования и использования фондов денежных средств;

-определена зависимость между объемом собственных финансовых ресурсов как базы в обеспечении финансовой автономии местных органов самоуправления и дотационностью регионального бюджета, которая обуславливается в уровнем экономического, финансового и налогового потенциала субъектов РФ и их муниципальных образований;

-уточнена классификация доходов бюджетов муниципальных районов, предусматривающая выделение в отдельные группы налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений, и позволяющая вычленить степень финансовой зависимости местных органов самоуправления от региональной и федеральной власти;

-выявлены диспропорции системы бюджетного регулирования при формировании и использовании финансовых ресурсов муниципальных районов, которые проявляются в чрезмерно большой сфере межбюджетных отношений как следствие налогово-бюджетной асимметрии территорий районов, низкого уровня собственных доходов, закрепленных полностью или частично за муниципальным бюджетом, ориентации их расходов на выравнивание социальных условий местного населения, что тормозит развитие экономики муниципальных образований и соответствующее расширение собственного налогового потенциала;

-обоснована целесообразность формирования муниципального долга, который позволит обеспечить местные органы самоуправления источниками финансирования целевых программ их экономического развития посредством эмиссии муниципальных ценных бумаг и получения коммерческого кредита в банках;

- предложены расчеты кредитных рисков на муниципальные образования, позволяющие коммерческим банкам проведение мониторинга финансового состояния этих образований и открытия на них лимитов и сублимитов рисков, с целью: предоставления им кредитов; принятия от них гарантий за третьих лиц; приобретения, принятия в залог и проведения других операций с муниципальными ценными бумагами.

Теоретическая значимость исследования состоит в комплексной разработке, методологических и методических подходов, развивающих и дополняющих существенные аспекты теории финансов (системы финансов, звеньях финансовой системы и др.), выработанных рекомендациях и выводах, расширяющих научные представления о современной системе местных финансов.

Практическая значимость работы заключается в том, что основные выводы и рекомендации могут быть использованы региональными и муниципальными органами власти при разработке комплекса мероприятий по их финансовому обеспечению и реализации целевых программ развития экономики муниципальных образований, а также коммерческими банками, при организации мониторинга финансового состояния муниципальных образований и расчете им лимитов и сублимитов кредитования. Основные положения и выводы диссертации используются в процессе преподавания экономических дисциплин: «Финансы» и «Государственные и муниципальные финансы».

Апробация работы. Теоретические и практические положения диссертации докладывались и получили одобрение в администрации местного самоуправления Правобережного района РСО-А и в ОАО АКБ «Адамон банк», а также на ежегодных научных конференциях профессорскопреподавательского состава Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л.Хетагурова (2003-2006 гг.), на межвузовских конференциях Владикавказского института управления (2005 г.) и Ростовского государственного университета (2006 г.).

По материалам диссертации опубликовано 5 научных работ общим объемом 3,01 п.л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, 3 глав, 10 параграфов, заключения, списка использованной литературы и 24 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Хадарцева, Юлия Викторовна

Заключение

Проблема недостаточного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований включает комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы: формирования муниципальной собственности, в том числе муниципальной собственности на землю; создания условий для формирования полноценных местных бюджетов, в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов; создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие.

Местные органы власти, в свою очередь, еще больше заинтересованы в регулировании финансового обеспечения местного самоуправления, поскольку практически вся их деятельность зависит от эффективности организации управления финансовыми ресурсами. Развитие и совершенствование финансовых взаимоотношений на местном уровне создает благоприятный финансовый климат, который в значительной степени воздействует на положение предприятий, организаций и учреждений, расположенных на данной территории.

На решение методологических и методических проблем организации системы местных финансов в условиях дотационного региона, современной системы формирования финансовых ресурсов муниципального образования и государства, параметров распределения и регулирования бюджетных ресурсов между уровнями государственного управления, оптимизации финансовых потоков муниципального образования, снижения региональной бюджетной и налоговой асимметрии, возможности выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, совершенствования методов управления местных финансов в условиях дотационного региона направлено данное исследование.

Термин «местные финансы» и «система местных финансов» в современной научной литературе, на наш взгляд, нё получил должного обоснования. В основном, в научной, учебной и специальной литературе используются термины «муниципальные финансы» или «финансы муниципального образования». Это в определенной степени оправдано, однако данные понятия требуют уточнения. Очевидно, что использрвание термина «муниципальные финансы», как и «финансы муниципальных образований», предполагает наличие финансовых отношений, связанных с движением финансовых ресурсов муниципального образования. В научных литературных источниках эти понятия трактуются по-разному. В основном они сводятся к пониманию муниципальных финансов в плане масштаба включаемых в это понятие экономических отношений, т.е. определяют их в узком или широком смысле слова.

Мы полагаем, что местные финансы представляют собой систему денежных отношений по поводу формирования и использования фондов, необходимых органам местного самоуправления для выполнения своих функций.

Следуя аналогии, вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что понятие «местные финансы» и «система местных финансов» являются синонимами. Однако, в целях расширения рамок исследования, необходимо применять оба этих термина: первый тогда, когда необходимо выделить его категориальную сущность, второй - для акцентирования внимания его на структурных, элементных и функциональных особенностях. Исходя из последнего соображения, автор считает возможным предложить следующее определение системы местных финансов.

- Система местных финансов - это совокупность групп однотипных денежных отношений, сформированных по признаку их функционального единства, объединенных общим денежным оборотом, целью которой является обеспечение всех субъектов этих отношений денежными ресурсами в объемах, необходимых для их нормального эффективного функционирования. В соответствии с вышесказанным, в составе системы местных финансов следует выделять такие крупные группы денежных отношений, которые характерны для трех групп их субъектов, как:

• денежные отношения хозяйствующих субъектов (предприятий, индивидуальных предпринимателей, общественных некоммерческих организаций);

• денежные отношения государства (федеральных, региональных органов государственного управления и органов местного самоуправления);

• денежные отношения населения (граждан и их семейств - домашних хозяйств).

В каждой группе денежных отношений существует достаточно значимая для такого выделения специфика формирования денежных фондов и их использования, т.е. структуры денежных отношений или, иначе говоря, соответственно, - их доходов и расходов. В терминах «доходы» и «расходы» наиболее отчетливо проявляются такие связи системы финансов, как доходы одних субъектов, выступающие расходами других, и обратно.

По нашему мнению, местная финансовая система представляет собой совокупность финансовых институтов, находящихся во взаимодействии друг с другом для обеспечения наилучших условий местным органам власти в процессе формирования и использования фондов денежных средств. Главной задачей местной финансовой системы является оптимизация функционирования системы местных финансов, достижение финансовой автономии.

Финансовая автономия местных органов самоуправления напрямую зависит от характера и уровня межбюджетных отношений между региональными и местными органами власти. В финансовой науке это одно из наименее исследованных направлений. Как правило, исследованию подвергаются отдельные .аспекты межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в рамках бюджетного федерализма. Исследование межбюджетных отношений региональных и местных органов власти позволяет нам утверждать, что это отдельный тип межбюджетных отношений, который характеризуется, на наш взгляд, пятью особенностями.

Первая особенность состоит в том, что органы местного самоуправления являются самостоятельным звеном межбюджетных отношений.

Вторая особенность состоит в ориентированности межбюджетных отношений регионов и местного самоуправления преимущественно на аллокацион-ный аспект государственной экономической политики - перераспределение финансовых ресурсов консолидированного бюджета региона. Это свидетельствует о том, что государственная финансовая политика в сфере перераспределения реализуется в большей степени на общегосударственном, и в меньшей степени -на региональном и местном уровнях власти.

Третья особенность заключается в наличии и активном влиянии, в качестве косвенного участника данных взаимоотношений органов власти федерального уровня, которые формируют институциональную среду межбюджетных отношений, устанавливают принципы бюджетной системы, определяют компетенцию регионов и местного самоуправления в налоговой и бюджетной сферах. В рамках межбюджетных отношений общегосударственного уровня задают условия формирования консолидированных бюджетов регионов, осуществляют рамочное, а зачастую и непосредственное регулирование отдельных элементов межбюджетных отношений внутрирегионального уровня.

Под четвёртой особенностью мы понимаем наличие в экономике региона, как правило, более высокой степени внутренней экономической интеграции и уровня развития внешних связей (в том числе - с другими регионами страны), чем для экономики страны. Обладая относительно большей мобильностью товаров, услуг и факторов производства на региональном и местном уровне, региональные и местные органы власти ограничены в сфере регулирования их потоков. Данный фактор оказывает существенное влияние на условия формирования регионального и местных бюджетов.

- Пятая особенность, на наш взгляд, состоит в ограниченности расширения и развития налогового потенциала местных территорий, который прямо пропорционален развитию экономики локальной территории. На это существенное влияние оказывают ограничения налоговых полномочий местных органов власти и регламентация расходных статей бюджета. По сути, у них отсутствуют источники развития производств, способных в перспективе явится базой для реализации цели финансовой автономии местного самоуправления.

Финансовая автономия местного самоуправления предполагает обеспеченность финансовыми ресурсами и административную независимость. В свою очередь, каждый из приведенных принципов содержит свои требования. Так, принцип обеспеченности финансовыми ресурсами состоит из следующих условий:

• соотношение объема финансовых ресурсов предоставленным полномочиям;

• значительная часть финансовых ресурсов формируется за счет местных налогов;

• наличие системы финансового выравнивания;

• доступ к рынкам капитала;

• гибкость финансовых систем.

Для отечественной экономической науки понятие бюджетной дотационное™ является относительно новым. О проблеме дотационности региональных (как, впрочем, и местных) бюджетов в нашей стране заговорили практически лишь с переходом к рыночным отношениям. В советский период истории почти отсутствовали как теоретические разработки в экономической литературе, касающиеся сущности и развития этого явления, так и практический опыт решения данной проблемы.

Для выражения сущности понятия «дотационности», предлагаются различные определения и, соответственно, разные методы ее оценки. На наш взгляд, наиболее обще данную категорию характеризует профессор Родионова В.М., относя к дотационным «региональные и местные органы власти, которые в силу сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочии», т.е. не могут без финансовой помощи выполнять возложенные на них Конституцией и Законодательством необходимые функции.

Нам представляется логичной точка зрения А. Игудина, по мнению которого, в зависимости от степени обеспеченности расходных частей бюджетов регионов их собственными доходами, субъекты Российской Федерации могут быть распределены по следующим трем группам:

- самообеспеченные (доноры);

- самодостаточные;

- зависимые (дотационные).

К первой группе, финансово-самообеспеченных регионов (доноров), относятся те субъекты федерации, в которых в базовых нормативных условиях обеспечивается баланс расходной и доходной частей бюджета, либо превышение доходов над расходами. Под базовыми нормативными условиями понимаются нормативы, принципы и требования действующей бюджетно-налоговой системы.

Ко второй группе, финансово-самодостаточных регионов, относят такие субъекты федерации, в которых при базовых нормативных условиях обеспечивается покрытие бюджетных расходов за счет собственных финансовых средств. У таких регионов отклонения не превышают некоторого критического значения и могут быть преодолены при корректировках, внесенных в базовые нормативные условия в пределах допустимого интервала.

К третьей группе, финансово-зависимых или дотационных регионов, относят те субъекты федерации, которые даже при внесении допустимых корректировок в базовые нормативные условия не смогут обеспечить покрытия расходов региональных бюджетов за счет собственных источников бюджетных доходов при полном использовании своего финансового потенциала.

Отсталыми или слаборазвитыми регионами считаются территории с крайне низким уровнем развития экономики и жизни населения, слабой интенсивностью хозяйственной деятельности, малодиверсифицированной отраслевой структурой промышленности. Они значительно отстают от других регионов по уровню накопленного производственно-технического потенциала и уровню развития социальной инфраструктуры. Как правило, это субъекты федерации, которые на протяжении всего советского периода по разным причинам не получили должного развития; все их социально-экономические показатели были ниже, чем по стране в целом. В результате реформ их положение еще более ухудшилось, а в настоящее время они не имеют подготовленного потенциала для развития.

Проведенное выше исследование - включение тех или иных территорий в перечень'претендующих на получение финансовой поддержки из федерального бюджета, позволяет нам выделить характерные черты (признаки) дотационности региона. Это необходимо для объективной оценки такой стадии развития региональной бюджетной системы и выработки эффективных мер, адаптированных к данной конкретной ситуации, по выводу бюджета территории из данного состояния. Таким образом, основным признакам дотационности бюджета региона, на наш взгляд, являются:

- недостаток собственных источников доходов, закрепленных за данной территорией, для обеспечения населения минимальным объемом услуг, гарантированных государством, без установления относительно более высокого уровня налогообложения и других чрезвычайных мер;

- более низкие показатели экономического потенциала по сравнению со средними показателями в стране;

- низкая налогооблагаемая база (вследствие убыточности профилирующих предприятий, преобладания аграрного сектора в экономике, низкого уровня доходов граждан, миграции трудоспособного населения, невыгодности вложения капитала из-за чрезвычайно неблагоприятной экономической, политической, экологической обстановки в регионе и т. д.);

- консерватизм региона (слабая воспрйимчивость к экономическим реформам, проводимым в стране; отсутствие необходимой рыночной инфраструктуры и т. п.);

- необратимость негативных тенденций, угрожающих безопасному развитию страны в случае непринятия мер по государственной финансовой поддержке.

Проанализировав формирование доходов местных бюджетов в РСО-А, можно отметить, что республика на протяжении 2000-2005гг. наращивает объемы местных бюджетов темпами, превышающими средние российские показатели. Этот процесс сопровождается снижением доли налогов и собственных доходов в целом в общем объеме доходов местных бюджетов. Та же тенденция наблюдается и в случае расчета налогов и собственных доходов в доходах местных бюджетов на 1 человека. Значит, мы можем сделать вывод, что в последние годы местные бюджеты РСО-А резко ухудшили своё качество-и пошли по пути роста финансовой зависимости от федерального и регионального бюджетов

Исследование важнейших видов расходов местных бюджетов муниципальных образований РСО-А позволяет нам сделать вывод о том, что постоянный рост объемных показателей расходов не сопровождается таким же стабильным ростом относительных показателей. Проведенный анализ свидетельствует также об отсутствии оптимальных пропорций в структуре расходов местных бюджетов, позволяющих гармонично развивать социально-экономическую базу местного самоуправления.

Проведенное исследование межбюджетных отношений в контексте их влияния на высокую степень дотационности местных бюджетов и снижения финансовой автономии местных органов власти предполагает анализ темпов роста безвозмездных перечислений в местные бюджеты в РСО-А.

Отсюда для региональных и местных органов власти крайне актуальным является вопрос о наиболее эффективных путях выхода на международные финансовые рынки капитала, о формах и методах взаимодействия с зарубежными и отечественными инвестиционными институтами, международными финансовыми организациями.

На наш взгляд, в качестве повышения эффективности функционирования системы местных финансов, роста финансовой автономии местного самоуправления и социально-экономического развития территории в целом в условиях высокой дотационности целесообразно воспользоваться заемными источниками, к которым относятся муниципальные заимствования и банковское кредитование.

В теоретическом плане обычно выделяют следующую основную цель выпуска муниципальных облигаций: финансирование текущего дефицита местного бюджета. Масштабные затраты местных властей, как правило, носят сезонный характер, поэтому для одноразовой мобилизации крупных финансовых ресурсов требуются крупные заемные операции, к которым можно отнести:

- погашение ранее размещенных долговых обязательств. При этом фактически осуществляется рефинансирование задолженности; г

- при сглаживании колебаний при поступлении налоговых платежей в региональный бюджет (ликвидация кассовых разрывов) наиболее целесообразно использовать муниципальные облигации в этом случае в тех регионах, где налоговая база зависит от сезонного производственного цикла;

- обеспечение коммерческих банков, инвестиционных институтов и других финансовых структур высоконадежными растущими резервными активами, не омертвляющими их капитала; - финансирование собственных местных программ и капиталоемких прог ектов. Особенно привлекательны такие займы в целях решения жилищных проблем, развития местной инфраструктуры.

Поскольку облигационные займы являются не единственной формой привлечения заемных средств, нам представляется необходимым выделить некоторые, особо привлекательные свойства облигационной формы муниципального заимствования, позволившие распространиться ей в большинстве российских регионов. Среди наиболее значимых положительных сторон облигационных займов для местных органов власти мы считаем следующие:

- снижение стоимости заимствования,

- отсутствие негативных перераспределительных эффектов,

- инструмент финансирования производственных проектов,

- совершенствование инфраструктуры региональных фондовых рынков,

- содействие межрегиональному движению капитала,

- содействие трансформации сбережений населения в инвестиции.

При выборе вариантов эмиссии ценных бумаг муниципальным образованиям, как нам представляется, необходимо исходить из собственной специфики и целесообразности применения того или иного вида займа. К примеру, наиболее востребованными для муниципалитетов являются целевые облигационные займы следующих видов:

• жилищные муниципальные облигации;

• телефонные облигации;

• конвертируемые муниципальные облйгации;

• выигрышные займы.

В современных условиях важной составляющей муниципальных финансов является муниципальный кредит. В странах с развитой рыночной экономикой роль заемных средств в реализации, задач социально-экономического развития муниципальных образований достаточно велика. Привлечение заемных ресурсов осуществляется в форме выпуска муниципальных ценных бумаг и банковских кредитов. В США доминирующая часть муниципальных кредитов приходится на долговое финансирование посредством выпуска муниципалитетами ценных бумаг; объем обращающихся на рынке муниципальных бумаг равен объему обращающихся долговых обязательств федерального правительства. В Германии, напротив, преобладают банковские кредиты (до 90 % от общего объема заемных средств). '

В России, как и во многих зарубежных странах, расширение использования заемных средств связано с усилением ответственности нижестоящих уровней управления за предоставление общественных услуг населению, развитие социальной и хозяйственной инфраструктуры, за реализацию инвестиционных проектов. Крупные муниципальные образования создают собственные схемы привлечения муниципальных кредитов, используемых на финансирование как инвестиционных, так и текущих расходов. Ключевое значение при выборе заемных источников финансирования муниципальной деятельности имеет оценка финансового состояния муниципального образования для финансирования целевых программ посредством банковских кредитов, а также определение реальной потребности в заемных средствах и источников их погашения.

Иными словами, муниципальную политику привлечения заемных средств следует строить на базе использования, общих принципов кредитования, учитывать экономический потенциал территории, общее состояние муниципальных финансов, сбалансированность и достаточность бюджета, привлекательность муниципального образования для потенциальных инвесторов.