Формирование системы публичного управления социально-экономическим развитием территории тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование системы публичного управления социально-экономическим развитием территории"

На правах рукописи

Леонов Виктор Васильевич

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

(менеджмент)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 4 [*ЮН 2012

Новосибирск - 2012

005045777

Работа выполнена в Негосударственном образовательном учреждении высшею профессионального образования «Сибирская академия финансов и банковского дела»

кандидат технических наук, доцент Бовин Андрей Андреевич

доктор экономических наук, доцент Никифорова Людмила Евгеньевна

Князева Ирина Владимировна

доктор экономических наук, профессор, Сибирский институт - филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», заместитель директора

Казаков Владимир Владимирович

доктор экономических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Национальный исследовательский Томский государственный университет», профессор кафедры финансов и учета

Ведущая ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при

организация Правительстве Российской Федерации»

Защита состоится «28» июня 2012 г. в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.021.01 по экономическим наукам при НОУ ВПО «Сибирская академия финансов и банковского дела» по адресу: 630051, г. Новосибирск, ул. Ползунова, 7, зал заседаний диссертационного совета, ауд. 21.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОУ ВПО «Сибирская академия финансов и банковского дела»

Автореферат разослан «26» мая 2012 г.

Научный руководитель

Научный консультант

Официальные оппоненты

Ученый секретарь диссертационного совета

Никифорова Людмила Евгеньевна

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Концепция социально-экономического развития РФ до 2020 года, Стратегия инновационного развития России, реализуемые в контексте административной и бюджетной реформ, предопределили необходимость изменения взаимоотношений в системе «бизнес - общество (население) - государство» и формирования систем публичного управления (СПУ) на всех иерархических уровнях. Оказание доступных и качественных публичных услуг населению и эффективное исполнение публичных функций становится приоритетной задачей органов государственного (муниципального) управления (ГМУ).

В процессе формирования СПУ, несмотря на динамичное развитие нормативно-правовой базы, выявляются проблемы теоретико-методического характера. Отсутствуют концепции формирования СПУ социально-экономическим развитием территории (СЭРТ), научно обоснованные механизмы принятия управленческих решений в области: определения потребности в публичных услугах и оценки их качества, взаимодействия органов ГМУ, населения и других заинтересованных сторон. Требует совершенствования организационно-методический инструментарий мониторинга и оценки результативности и эффективности деятельности органов ГМУ, программ СЭР, качества публичных услуг, исполнения публичных функций и др. Таким образом, разработка методических подходов к формированию территориальной системы публичного управления (ТСПУ) представляется крайне актуальной.

Степень научной разработанности темы. Разработка концептуальной модели ТСПУ и методических подходов к ее реализации базируется на исследованиях в области публичного управления и общественного устройства, теории систем, теории организации, теории экономического анализа и др. Теории общественного устройства представлены в трудах Конфуция, Солона, Платона, Аристотеля, Макиавелли и др.

Проблемам публичного управления посвящены работы И.В. Барановой, Е.В. Гриценко, И.А. Мальковской, В.В. Михайлова. Л.Е. Никифоровой, Н.В. Фадейкиной, В.Е. Чиркина, и др. В развитие теории государственного (муниципального) управления

большой вклад внесли В. Вильсон, Дж. Муни, А. Рейли, Л. Урвик и др. Исследование базировалось на положениях теории систем, теории организации и теории управления, обоснованных О.С. Ви-ханским, А.И. Наумовым, П.В. Шеметовым, В.В. Щербиной, а также Ст. Биром, Д. Дунканом, Г. Саймоном, Э. Тоффлером и др.

Однако, не получили должного внимания проблемы формирования ТСПУ с учетом удовлетворенности населения и друг их заинтересованных сторон как субъектов управления, непосредственно участвующих в разработке прогнозов, стратегии СЭРТ, планов, программ, проектов во взаимосвязи с качеством и доступностью предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций, а также их ресурсного обеспечения и эффективности использования бюджетных средств.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке концептуальной модели территориальной системы публичного управления и развития ее инструментария, обеспечивающего устойчивое социально-экономическое развитие территории в условиях модернизации механизма предоставления публичных услуг.

Данная цель обусловила постановку следующих задач:

-обобщение концептуальных подходов к формированию СПУ, выявлению заинтересованных сторон как субъектов публичного управления;

- выявление лучших отечественных и зарубежных практик формирования ТСПУ и оценка результативности и эффективности ее функционирования;

- формирование концептуальной модели ТСПУ и элементов механизма ее функционирования в контексте модернизации механизма предоставления публичных услуг;

-разработка рекомендаций по совершенствованию инструментов публичного управления и расширению роли населения, по оценке результативности СПУ СЭРТ с учетом эффективности и результативности реализации государственных (муниципальных) программ и удовлетворенности населения.

Объектом диссертационного исследования являются система органов и институтов публичного управления и механизмы их функционирования.

Предмет исследования - управленческие отношения, возникающие в системе публичного управления социально-4

экономическим развитием территории в условиях модернизации механизма предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения публичных функций.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод, который позволяет выявить принципы, противоречия, закономерности явлений и процессов в их развитии и взаимосвязи. В диссертации использовались методы структурно-системного анализа, синергетический подход, другие методы теории организации, теории управления и др. Теоретическая основа исследования представлена фундаментальными работами отечественных и зарубежных авторов в области институциональной и эволюционной теории, теорий управления, публичного управления, государственного и муниципального управления, общественных финансов и др.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые документы, в том числе административные регламенты, которые определяют механизм функционирования системы ГМУ на всех иерархических уровнях, официальная информация Росстата, контрольно-счетных палат, официальных сайтов, публикаций в периодических и научных изданиях, материалов научно-практических конференций, а также результаты проводимых автором в течение 2004—2011 гг. исследований в области повышения эффективности ГМУ в контексте административной и бюджетной реформ.

Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Содержание диссертации соответствует специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (менеджмент)» Паспорта специальностей ВАК РФ в части: п. 10.2. Сущность, структура и отличительные особенности публичного управления, основные тенденции и направления развития в современных условиях. Принципы организации ресурсов и публичного управления; п. 10.3. ...Особенности национальной организации системы публичного управления...; п. 10.6. Управление по результатам. Система ответственности в сфере публичного управления.

Научная новизна результатов исследования. Разработаны концептуальная модель территориальной системы публичного

управления и инструментарий управления взаимодействием заинтересованных сторон в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития территории за счет повышения эффективности и результативности реализации государственных (муниципальных) целевых программ, а также качества публичных услуг и исполнения публичных функций.

Научные результаты, выносимые на защиту. К важнейшим результатам исследования, полученным лично автором и обладающим научной новизной, относятся следующие:

— на основе выявленных закономерностей развития государственного и муниципального управления, обусловленных влиянием процессов глобализации и информатизации, усложнением систем управления, изменением ожиданий граждан и ростом их требований к качеству и количеству публичных услуг, уточнены понятия «публичное управление», «публичная услуга», «результативность и эффективность публичного управления» и разработан методологический подход к формированию территориальной системы публичного управления, отличающейся представлением населения как специфического элемента управляющей системы, повышением степени ответственности как собственно органов публичного управления, так и населения (п. 10.2, 10.3);

-обоснована концептуальная модель системы публичного управления социально-экономическим развитием территории, ориентированного на результат и эффективное использование ресурсов, в том числе бюджетных средств, предусматривающая включение населения в число субъектов указанной системы и обеспечивающая формирование и реализацию прогнозов, стратегий, комплексных целевых программ и планов социально-экономического развития на принципах SMR (customer management of relationships) и согласования интересов различных общественных групп, бизнес-структур, органов власти и местного самоуправления в краткосрочной, средне- и долгосрочной перспективе (п. 10.2, 10.3);

-в целях повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления, населения и бизнес-структур с органами государственной власти, территориальными органами Федеральной налоговой службы и другими заинтересованными сторонами разработаны методические подходы к управлению их

взаимодействием, а также к использованию бюджетно-налогового паспорта как инструмента публичного управления, позволяющего осуществлять комплексную оценку налогового и ресурсного потенциалов и общего размера расходов, необходимых для реализации муниципальной программы социально-экономического развития и предоставления полного спектра стандартизированных публичных услуг (п. 10.2, 10.6);

- на основе концепции управления по результатам предложена методика оценки эффективности и результативности функционирования территориальной системы публичного управления, базирующаяся на показателях эффективности и результативности реализации целевых программ социально-экономического развития территории. Предлагаемый подход отличается от существующих наличием корректирующих коэффициентов, учитывающих качество экспертизы программы, открытость, доступность и транспарентность информации о ходе и результатах ее реализации, а также удовлетворенность населения качеством реализации целевой программы (п. 10.6);

-для обеспечения реализации принципов публичного управления (транспарентности, открытости и др.) на основе обобщения лучших практик субъектов РФ усовершенствованы механизмы исполнения наказов избирателей и проведения публичных слушаний как инструментов публичного управления, позволяющих выявить первоочередные потребности, обеспечить измеримость ожидаемых результатов, координацию выполнения мероприятий с учетом временного фактора и ресурсного обеспечения, мониторинг исполнения программ наказов, целевых программ и проектов социально-экономического развития территории (п. 10.3, 10.6).

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость работы состоит в формировании концептуальной модели публичного управления, ориентированной на предоставление качественных публичных услуг и обеспечивающей активное взаимодействие органов ГМУ, населения и других заинтересованных сторон в процессах управления СЭРТ. Практическая значимость исследования в контексте модернизации механизма предоставления публичных услуг состоит в развитии инструментов СПУ (система работы с наказами избирателей, публичные слушания, бюджетно-налоговый пас-

порт (БНП) и др.), обеспечивающих повышение результативности функционирования ТСПУ.

Апробация и реализация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования использованы в деятельности Законодательного Собрания Новосибирской области, Исполнительного комитета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ «Сибирское соглашение», администраций Маслянинского и Краснозерского районов, МИСБФМ, о чем свидетельствуют справки (акты) о внедрении. Основные положения работы представлялись на секционном заседании Байкальского экономического форума (г. Иркутск, 2002 г.); МНГТК «Местное самоуправление и стратегия устойчивого развития крупного города» (г. Новосибирск, 2004 г.), «Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004-2010 годах» (г.Новосибирск, 2010 г.), круглом столе «Эффективность управления федеральным бюджетом» НИИ СП РФ (Москва, 2005 г.) и др.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 15 работ общим объемом 54,65 п.л. (из них авторских-13,2 пл.), в том числе 2 монографии (45,8 гх.л. / авторских 6,3 п.л.), 6 статей (3,55 п.л ./авторских - 3,1 п.л.) в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (174 источника) и 6-ти приложений, основной текст изложен на 167-ми страницах.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы цель и задачи исследования, определены его объект и предмет, теоретическая и практическая значимость работы, а также новизна полученных результатов.

В первой главе «Теоретические основы и концептуальные подходы к формированию территориальной системы публичного управления на уровне субъекта РФ» представлены сущность, структура, отличительные особенности, отечественный и зарубежный опыт публичного управления СЭРТ, обоснован авторский методологический подход к формированию ТСПУ СЭР на уровне субъекта РФ, а также собственно концептуальная модель ТСПУ СЭР.

Во второй главе «Методическое обеспечение функционировании системы публичного управления социально-экономическим развитием территории в условиях модернизации механизма предоставления публичных услуг» разработаны механизм взаимодействия органов ГМУ, населения и других заинтересованных сторон в процессе публичного управления, методическое обеспечение формирования и использования БПП в целях обоснованности прогнозно-плановых решений и повышения качества публичных услуг, а также методические подходы к оценке эффективности и результативности функционирования ТСПУ.

В третьей главе «Практические аспекты реализации инструментария системы публичного управления социально-экономическим развитием территории» представлены результаты оценки эффективности и результативности функционирования СГ1У СЭРТ (на примере регионов), рекомендации по развитию системы сбора и выполнения наказов избирателей и проведения публичных слушаний как инструментов ТСПУ, указаны возможности применения БНП в процессе формирования прогнозов и программ СЭРТ.

В заключении представлены основные результаты выполненного диссертационного исследования, сформулированы выводы и рекомендации.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. На основе выявленных закономерностей развития государственного и муниципального управления, обусловленных влиянием процессов глобализации и информатизации, усложнением систем управления, изменением ожиданий граждан и ростом их требований к качеству и количеству публичных услуг, уточнены понятия «публичное управление», «публичная услуга», «результативность и эффективность публичного управления», и разработан методологический подход к формированию территориальной системы публичного управления, отличающейся представлением паселения как специфического элемента управляющей системы, повышением степени ответственности как собственно органов публичного управления, так и населения.

Современные подходы к управлению социально-экономическими системами на макроуровне базируются на концептуальной модели взаимодействия бизнеса, общества (населения) и государства, эффективное функционирование которой обеспечивает повышение качества жизни населения. Категория «качество жизни» отражает те существенные обстоятельства жизни населения, которые определяют степень достоинства и свободы личности каждого человека. Основываясь на систематизации различных подходов к категориям «государственное (муниципальное) управление», «публичное управление» и др., автор доказывает, что государство выступает как посредник между обществом и его индивидами, т.е. члены общества являются не только налогоплательщиками, избирателями и потребителями публичных услуг, но индивидами, которые несут определенную ответственность за выработку государственной (муниципальной) политики и эффективность механизмов ее реализации.

Под публичным управлением автор понимает деятельность органов государственного (муниципального) управления при непосредственном участии граждан и других заинтересованных сторон, направленную на формирование и развитие общественных отношений в целях устойчивого развития государства, ориентированного на обеспечение прав и свобод граждан и удовлетворение их потребностей в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе. В рамках механизма реализации стратегии долгосрочного СЭР государства, СПУ трансформируется в ТСПУ, обеспечивающую учет уникальных потребностей и нужд населения, обусловленных спецификой развития территории. Разработанный автором методологический подход к формированию ТСПУ на уровне субъекта РФ представлен в табл. 1.

Таблица 1 - Иллюстрация методологического подхода к формированию ТСПУ (фрагмент)

Элементы Содержание

1 2

Цель Повышение качества жизни, обеспечение прав и свобод граждан, удовлетворение их потребностей и достижение общественного согласия в краткосрочной и долгосрочной перспективе, базирующегося на активном участии населения в процессах публичного управления

Окончание таблицы 1

1 2

Парадигма управления Развитие взаимодействия бизнеса, общества и государства в целях повышения качества жизни населения

Специфика территориальной среды Роль территории и ее геополитическое значение в структуре национальной экономики. Отношения органов ГМУ с хозяйствующими субъектами. Уровень гражданской активности населения. Другие

Объект управления Процессы СЭР I". Процессы предоставления публичных услуг, исполнения публичных функций. Процессы взаимодействия с заинтересованными сторонами

Управляющая система ОГВ и ОМСУ, население (граждане, общественные организации и объединения), др. заинтересованные стороны

Принципы функционирования Согласованное взаимодействие граждан. Управление взаимодействием с заинтересованными сторонами. Транспарентность. Открытость и коммуникативность. Социальная ответственность бизнеса, общества, государства. Эффективность и результативность функционирования ТСГГУ. Другие

Ключевые процессы Разработка и реализация сценариев развития, прогнозов, концепции долгосрочного СЭР субъекта РФ, комплексных программ, планов в рамках установленных государстветплх приоритетов и целевых программ вышестоящих ППО. Управление процессами взаимодействия заинтересованных сторон. Мониторинг качества публичных услуг и функций. Другие

Методы управления Изучение и определение потребностей и нужд граждан и общества в целом. Программно-целевой метод. Методы иифокоммуника-ЦИ01Ш0Г0 взаимодействия. Экспертные методы (опросы общественного мнения, публичные слушания, наказы избирателей, др.). Другие

Ограничения Целевые приоритеты государственной социально-экопоми-ческой политики. Предельные объемы предоставления публичных услуг, обусловленные институциональной средой, уровнем СЭРТ. Качество нормативно-правовой базы процесса публичного управления. Другие

Основные показатели Комплекс показателей компетенции (способности субъекта к управлению ключевыми процессами). Комплекс показателей диагностики процесса в системе раннего предупреждения негативных тенденций в процессе публичного управления Комплекс оценочных, результирующих показателей.

В работе обоснована следующая трактовка категории «.публичная услуга»: урегулированная нормами права и регламентированная деятельность уполномоченного государственного органа, органа местного самоуправления или уполномоченной организа-

ции, направленная на удовлетворение нужд и потребностей населения, которые формируются в рамках гарантированных государством прав и свобод граждан, а также деятельность по реализации публичных функций.

В диссертации обоснована роль населения как специфического элемента СПУ, выделены его функции, а также ключевые функции органов ГМУ. Основываясь на принципах формирования ТСПУ, ключевых процессах и др., автором обоснована необходимость оценки результативности и эффективности функционирования ТСПУ как интегральных показателей, отражающих качество предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций. Под результативностью функционирования ТСПУ автор понимает степень (уровень) удовлегворения общественных потребностей и нужд населения посредством предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций в соответствии со стандартами, административными регламентами, установленными для данного временного периода предельными объемами услуг, с учетом достижения целевых показателей и темпов СЭР территории; под эффективностью публичного управления -отношение достигнутых результатов к затраченным бюджетным ресурсам. Такой подход обусловливает необходимость разработки концептуальной модели СПУ СЭРТ в единстве с подсистемой управления бюджетным процессом.

2. Обоснована концептуальная модель системы публичного управления социально-экономическим развитием территории, ориентированного на результат и эффективное использование ресурсов, в том числе бюджетных средств, предусматривающая включение населения в число субъектов указанной системы и обеспечивающая формирование и реализацию прогнозов, стратегий, комплексных целевых программ и планов социально-экономического развития на принципах SMR (customer management of relationships) и согласования интересов различных общественных групп, бизнес-структур, органов власти и местного самоуправления в краткосрочной, средне- и долгосрочной перспективе.

Построение модели системы публичного управления СЭРТ базируется на определении той ценности, которая обеспечивается

всем заинтересованным сторонам (гражданам, общественным организациям (объединениям), хозяйствующим субъектам, государству) на условиях минимизации издержек создания этой ценности. В ТСПУ в качестве ценности для граждан выступают доступные качественные публичные услуги, удовлетворяющие потребности и нужды большинства членов общества; для бизнес-структур - наличие комфортной среды, способствующей росту деловой активности и повышению конкурентоспособности хозяйствующих субъектов; для органов ГМУ - обеспечение качества жизни на основе устойчивого СЭРТ. Приоритетным критерием эффективности функционирования ТСПУ является степень удовлетворенности указанных субъектов в соотношении с затраченными бюджетными ресурсами.

Основываясь на возможностях и перспективах развития инфо-коммуникационных технологий, зарубежной практике, а также опыте работы автора в системе ГМУ, разработана концептуальная модель СПУ СЭРТ, базирующаяся на принципах CMR (customer management of relationships - клиент, управляющий отношениями). Модель ТСПУ (рис. 1) принципиально отличается от действующей в России системы ГМУ, в которой население до настоящего времени выступает, в первую очередь, в качестве клиента — получателя публичных услуг. В ггредлагаемой концептуальной модели, ориентированной на обеспечение качества жизни, баланс власти смещается в сторону населения и других заинтересованных сторон, участвующих в идентификации и формализации общественных потребностей. В диссертации представлена сравнительная характеристика действующей системы ГМУ и предлагаемой СПУ СЭРТ, определены условия успешной реализации предлагаемой концепции, а также формы участия основных субъектов в ТСПУ СЭР.

В работе обоснован комплекс основных принципов внедрения механизма публичного управления СЭРТ, включающий следующие модули:

- повышение эффективности СПУ СЭРТ с учетом согласования инструментов бюджетной и административной реформ;

- повышение уровня компетентности субъектов системы — ТСПУ СЭР в целях адекватного исполнения правил (административных регламентов) и четких процедур предоставления публичных услуг определенной стоимости и надлежащего качества;

Тенденция развития мировой экономики

Международные стандарты и руководства МВФ в системе публичного управления и общественных финансов (РСГФ, РОСПБНС и др.)

Концепция СЭР РФ. Стратегия инновационного развития Реализация экономической политики государства в условиях административной и бюджетной реформы I осу дарственных (мушшвпалъпых) служб

Перевод экономики на инновационную социально-ориентированную модель развития Принцип управления но результатам

Реализация программно-целевого подхода к управлению СЭР

ТСИУСЭР

Основные категории: качество жпзпи, устойчивое СЭР'Г, публичная услуга, публичная функция, экономический потенциал, управление взаимодействием заинтересованных сторон в ТСИУ I! другие

-О

Я о

о «

3

й

ь

3

о

4 -а

с

я о

X

с о

3

4

О"

о

Объект публичного управления: процессы СЭР, публичные услуги, функции публичного управления; бюджетный процесс, взаимодействие заинтересованных сторон

Субъекты публичном управления: .законодательные и исполнительные ОГВ и ОМСУ население и другие заинтересованные стороны

Целевая подсистема

Основные цели:

• комплексное СЭРГ в целях создания комфортной среды жизнедеятельности населения н его гармоничного развития;

• удовлетворение общественных потребностей и нужд граждан;

■ повышение качества предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций

Задачи:

• социальная справедливость: выравнивание доступа граждан (вне зависимости от места их проживания) к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

• экономическая эффективность: содействие росту доходов населения и экономическому развкгшо соответствующих территорий;

• бюджетная ответственность: управление общественными финансами от имени н в интересах населения;

• политическая консолидация: содействие развитию гражданского общества; достижение общественного согласия;

• территориальная интеграция: предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны

Й о

о»

о

-I

о

я ■а р со й га Я 3 м

О

и -о н

Функциональная подсистема

Основные функции и методы Инструменты и рычаги

• нормативно-правовое регулирование процессов СЭР; • программно-целевой метол; ■ формирование и изучение степени удовлетворения общее гвенных потребностей и нужд граждан; • прогнозирование, планирование СОРТ м бюджетирование: • стандартизация, регламентация публичных функций и услуг; • предоставление государственных и муниципальных услуг и мониторинг их качества: • экономический анализ; • экспертные методы; • другие • спенарнн, прогнозы, стратегии, комплексные целевые программы и проекты и другие ППД: • государственное (муниципальное) задание н заказ: • публичные слушания; • наказы избирателей; • обращения граждан; • ст андарты и стоимостные показатели государственных и муниципальных услуг; • различные формы участия ТОС и других общественных организаций (объединений); • пнформштиопно-коммуннкащюнный инструментарий; " опросы населения; • экспертиза Ш1Д; • бюджетно-налоговый паспорт; • оценка населением результативности и эффективности использования бюджетных средств; • штрафные санкции: • льготы населению и другие

Обеспечивающая подсистема: иорматнвно-правовое обеспечение; человеческие ресурсы, материально-техническое, финансовое, организационно-технологическое, учетпо-апалпгпческое и др. обеспечение

Оценочная подсистема

Направления оценки Уровень СЭРТ; реализация общественных потребностей и нужд граждан; выполнение наказов и обращений граждан; оценка полноты и качества государственных и муниципальных услуг (в том числе удовлетворенности), другие Критерии (показатели) Дохода домохозяйетв на душу населения; доходы и расходы местног о бюджета на душу населения; прирост населения (рост рождаемости); виды услуг и их количество, предоставленных жителям на месте их проживания; массовость публичного участия жителей в обсуждении проектов местных бюджетов п отчетов об их исполнении; периодическое информировании жителей о социальном и экономическом состоянии муниципальных образований, и другие Формы представления результатов ДРОНДы; «Электронное правительство:», «Электронный бюджет»: экспертные оценки/заключения; экспертный анализ, другие

— мониторинг и оценка эффективности и результативности функционирования ТСПУ СЭР.

3. В целях повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления, населения и бизнес-структур с органами государственной власти, территориальными органами Федеральной налоговой службы и другими заинтересованными сторонами разработаны методические подходы к управлению их взаимодействием, а также к использованию бюджетно-налогового паспорта как инструмента публичного управления, позволяющего осуществлять комплексную оценку налогового и ресурсного потенциалов и общего размера расходов, необходимых для реализации муниципальной программы социально-экономического развития и предоставления полпого спеетра стандартизированных публичных услуг.

Формируемый в ТСПУ механизм взаимодействия заинтересованных сторон базируется на принципах партнерства и подотчетности (прозрачности, готовности реагирования на возникающие проблемы, соблюдения заинтересованными сторонами законодательных требований, кодексов, стандартов, стратегий и иных добровольных обязательств) субъектов, среди которых в диссертации выделены: органы ГМУ; население; органы технического регулирования и стандартизации, разработчики рейтингов и индексов, инвесторы (субъекты бизнес-среды), экспертные (в том числе граждане, общественные советы) и аудирующие организации, научно-образовательные организации, СМИ, а также техноструктуры, обеспечивающие развитие инфокоммуникационных технологий. В диссертации представлен разработанный автором структурированный процесс идентификации заинтересованных сторон, включающий их роли, функции, способы взаимодействия в ТСПУ.

Исходя из того, что роль населения как субъекта публичного управления СЭРТ принципиально изменяется, создаются условия для достижения общественного согласия при распределении бюджетных средств в соответствии с коллективно установленными приоритетами подлежащих удовлетворению потребностей. В работе охарактеризован процесс реализации бюджетных полномочий по оказанию публичных услуг и исполнению публичных функций с участием населения, а в качестве действенной формы

его участия выделены территориальные организации самоуправления (TOC). В диссертации систематизированы принципы и функции деятельности TOC. а также способы повышения эффективности взаимодействия органов ГМУ с населением и результативности деятельности TOC.

Поскольку решение задач в области СЭРТ, обеспечении качества предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций непосредственно зависит от ресурсного обеспечения программ, проектов, планов и качества бюджетного планирования, прогнозирование доходной части местного бюджета, как обосновано в работе, требует эффективной системы взаимодействия органов ГМУ и территориальных подразделений ФНС с бизнес-структурами. В качестве инструмента, обеспечивающего эффективное взаимодействие заинтересованных сторон, предложен бюджетно-налоговый паспорт (БНП). В диссертации представлены результаты апробации БНП (данные по г. Заринску Алтайского края — в табл. 2).

Применение БНП, как инструмента ТСПУ СЭР, базируется на создании единой информационной системы, основу которой составляют данные статистической, финансовой и налоговой отчетности, что обеспечивает высокий уровень его верификации.

4. На основе концепции управления по результатам предложена методика оценки эффективности и результативности функционирования территориальной системы публичного управления, базирующаяся на показателях эффективности и результативности реализации целевых программ социально-экономического развития территории. Предлагаемый подход отличается от существующих наличием корректирующих коэффициентов, учитывающих качество экспертизы программы, открытость, доступность п транспарентность информации о ходе и результатах ее реализации, а также удовлетворенность населения качеством реализации целевой программы.

Основным инструментом управления по результатам, обеспечивающим реализацию приоритетных направлений СЭРТ, являются целевые программы (ЦП), которые выступают эффективным механизмом ТСПУ и призваны обеспечить требуемый уровень концентрации финансовых и других ресурсов. Для обеспечения результативности реализации ЦП в диссертации представлены

Таблица 2 - Форма бюджетно-налогового паспорта Муниципального образования (МО) г. Заринск Алтайского края по состоянию на 01.01.2011 г. (фрагмент)

Значение па отчетную дату Темп изменения к Справочно: по краю

Наименование показателя соответ. периоду 2010 г., в % Значение Темп изменения, в%

Раздел 1. Обшая характеристика (19 показателей)

Раздел 2. Основные показатели финансового состояния МО (21 показатель)

Раздел 3. Основные параметры бюджетной системы (7 показателей)

Раздел 4. Налог на доходы физических лиц (8 показателей)

Поступило НДФЛ, млн руб. 371,50 106,1 13793,83 108,9

Раздел 5. Имущественные налоги (13 показателей)

5.1 Налог, на имущество физических лиц

Начислено налога, млн руб. 4.56 50,6 281,59 97.2

Поступило налога, млн руб. 5,56 68,6 242,61 105,4

5.2 Земельный наюг

Начислено налога, млн руб. 41,86 137,1 1385.73 164,2

Поступило налога, млн руб. 42,30 141,4 1476,82 168,6

Раздел 6. Налоги на совокупный доход (21 показатель)

6.1 Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (УСНО)

Начислено налога, млн руб. 24,38 340,2 1279,97 332,3

Поступило налога, млн руб. 24,08 108,4 1361,55 117,5

6.2 Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности (ЕНВД)

Начислено налога, млн руб. 20,72 115,5 777,58 107,7

Поступило налога, млн руб. 20,12 111.4 764,84 108,4

6.3 Единый сельскохозяйственный наюг (ЕСХН)

Раздел 7. Задолженность перед бюджетом но налогам и сборам (4 показателя)

Раздел 8. Сведения о налоговом потенциале МО (10 показателей)

Налоговый потенциал МО по НДФЛ 92,2 X X X

Налоговый потенциал МО по УСПО 90,04 X X X

Налоговый потенциал МО по ЕНВД 12,78 X X X

Налоговый потенциал МО по ЕСХН 4.58 X X X

Налоговый потенциал МО по земель- 5,36

ному налогу X X

Совокупный налоговый потенциал 204,96 X X X

Раздел 9. Сведения о развитии малого и среднего

предпринимательства в МО (4 показателя)

Раздел 10. Целевые программы СЭР (более 20 показателей)

Раздел 11. Публичные услуги (более 10 показателей)

особенности системы индикативного планирования в ТСПУ СЭР, методическое обеспечение мониторинга выполнения программных мероприятий и программы в целом. В работе обоснован вывод о необходимости разработки модельной методики оценки ЦП, обеспечивающей соизмерение эффекта (результата) реализации ЦП с затратами на их финансирование, а также методики оценки результативности, основанной на определении степени достижения целевых индикаторов, заявленных в паспорте ЦП, и оценки уровня соответствия механизма управления ЦП требованиям и принципам публичного управления. В диссертации представлена методика оценки эффективности и результативности ТСПУ СЭР на основе оценки эффективности реализации комплекса целевых программ и использования бюджетных средств:

где Я - интегральный показатель результативности реализации ЦП; аГ ~ прогнозируемый /-ый целевой показатель; а{ — фактическое значение индикатора, достигнутое в ходе реализации ЦП, / = 1, ..., п; А:,-весовое значение /-го индикатора результативности; п — количество целевых показателей, используемых для оценки; <72, цз - корректирующие коэффициенты, учитывающие, соответственно, качество экспертизы проекта и результатов реализации ЦП, уровень открытости и гласности процедур разработки, принятия, реализации, мониторинга ЦП, транспарентность предоставляемой обществу информации, уровень удовлетворенности населения результатами реализации ЦП. При этом: 0<сц< 0,5;0 <д2< 0,25; 0 <д3< 0,25.

Корректирующие коэффициенты q^, с/2, дз определяются на основе экспертных методов, в том числе по результатам опросов общественного мнения, анализа информативности официальных сайтов органов ГМУ и т.д. Содержание корректирующих коэффициентов и подходы к их оценке представлены в работе.

Результаты апробации предлагаемого методического подхода представлены на примере оценки эффективности и результативности реализации ведомственной целевой программы (ВЦП) «Безопасность дорожного движения в г. Новосибирска» (табл. 3).

Таблица 3 - Результаты реализации ВЦП «Безопасность дорожного движения в г.Новосибирске» (2008 - 2010 гг.)

Наименование показателя План Факт

Сокращение кол-ва ДТП с пострадавшими, % 20-25 20

Сокращение кол-ва лиц, погибших в результате ДТП, % 15-20 16

Увеличение пропускной способности улиц, % - 17

Обеспечение безопасности пешеходов, % 18

Сокращение числа погибших, чел. 52 25

Сокращение кол-ва пострадавших в ДТП, чел. 1530 390

Снижение соц.-экон. ущерба, млн руб. 398,37 377,43

Затраты на реализацию ЦП, млн руб. 283,02 274,16

Экономический эффект, млн руб. 115,35 103,27

Паспортом ВЦП предусмотрено 5 количественно выраженных целевых индикаторов, позволяющих оценить эффективность реализации программы; при оценке результативности ВЦП дополнительно введены два индикатора.

Показатель результативности реализации ВЦП при ориентации на нижний уровень целевого индикатора составил 75 %, при ориентации на верхний уровень целевого индикатора - 65,6 %. Проведенный анализ выявил снижение эффективности ВЦП с 40,8 % в соответствии с паспортом программы до 37,7 % при фактическом исполнении. Оценка корректирующих коэффициентов (<?/, цъ которые составили 0,21, 0,19, 0,15, соответственно, представлена в работе.

Интегральный показатель результативности реализации ВЦП составил 0,39 при снижении эффективности при ее реализации на 7,7 %. Полученные результаты создают основу не только для корректировки ВЦП, но, прежде всего, для совершенствования процессов управления взаимодействием заинтересованных сторон в ТСПУ.

5. Для обеспечения реализации принципов публичного управления (транспарентности, открытости и др.) на основе обобщения лучших практик субъектов РФ усовершенствованы механизмы исполнения наказов избирателен и проведения публичных слушании как инструментов публичного управления, позволяющих выявить первоочередные потребности, обеспечить измеримость ожидаемых результатов, координацию выполнения мероприятии с учетом временного

фактора и ресурсного обеспечения, мониторинг исполнения программ наказов, целевых программ и проектов социально-экономического развития территории.

Проведенный автором анализ законотворческой практики в части регламентации системы сбора и выполнения наказов избирателей (табл. 4), результаты которого представлены в диссертации, позволил уточнить понятия «предложения избирателей», «наказы избирателей» и разработать принципы работы с наказами избирателей в ТСПУ СЭР.

Таблица 4 - Исполнение в 2011 г. наказов избирателей, данных депутатам пятого созыва Законодательного собрания в 2010 г. на период полномочий (до октября 2015 г.) (фрагмент)

№ округа (сельские) Кол-во наказов Объем финансирования (млн руб.) из ИТОГО (исполнено в 2011 г.) %%

Всего (на 5 лег) Исполнено (в 2011 г.) Местный бюджет (МБ) Областной бюджет (ОБ) Федер. бюджет (ФБ) Вне-бюджет. источ ники Софн-нанси-рова-ние из ФБ, ог;,мг. Средства фондов ТУ АД, МФЖКХ

1 48 25 7,22 208.28 2,76 0,4 1,9 10,7

2 7 6 0,26 62,40 70. 3, 6,6

3 19 17 1,38 54,29 89,74 9,13 7,5

4 43 24 1.28 138,67 13,87 4,49 7,7

. . . • • »

16 10 3 2,15 27,01 1,4

17 52 21 14,07 10,66 1,2

18 33 17 23,12 47,58 2,75 3,6

Итого 635 316 174,16 1415.90 230,97 17,02 150,54 65,49 2054,07

%% 49,76 8,42 69,17 11,16 0,82 7,2 3,18 100.0

Общественное измерение исполнения наказов представляет собой оценку соответствия полученных результатов ожиданиям населения, в том числе с учетом сроков и качества исполнения работ. Результативность и эффективность работы с наказами избирателей не учитываются в рассмотренных законах «О наказах», но развитие институциональной базы публичного управления обязывает, по мнению автора, оценивать данные показатели. Результативность исполнения наказов характеризует степень соответствия полученных результатов ожиданиям граждан, формали-

зованных в программе наказов (или в специальном задании), в том числе с оценкой сроков и качества выполненных работ. Эффективность исполнения наказов рекомендуется оценивать по наказам, исполнение которых требует существенных затрат бюджетных средств на основе сопоставления затрат и ожидаемой (и фактической) экономией при эксплуатации объекта.

В диссертации разработана форма программы наказов избирателей депутатам, предложена схема регламентации работы с наказами на стадии их сбора и реализации на различных уровнях ТСПУ, а также выделена роль депутата как посредника между населением и другими субъектами ТСПУ.

В работе доказано, что публичные слушания (также как и наказы избирателей) должны стать инструментом СПУ СЭРТ, эффективность их проведения влияет на эффективность и результативность функционирования ТСПУ. Публичные слушания позволяют упорядочить взаимодействие органов ГМУ с множеством общественных организаций (объединений), прежде всего, при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, поскольку в процессе их проведения оценивается динамика развития потребностей населения и эффективность реализации ЦП как основы программы СЭРТ. На нижнем уровне ТСПУ создаются условия формирования у населения компетенций в области публичного управления, гражданской и социальной ответственности.

В диссертации представлены модельные региональные законы, определяющие процедуру проведения публичных слушаний, а также механизм работы с наказами избирателен.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК России

1. Никифорова Л.Е., Леонов В.В. Концептуальная модель системы публичного управления социально-экономическим развитием территории // Сибирская финансовая школа. 2012. № 3 (0,9 / 0,45 п.л.).

2. Леонов В.В. Реформирование бюджетной системы как условие повышения качества муниципальных услуг// Сибирская финансовая школа. 2012. № 1 (0,45 пл.).

3. Леонов В.В. Реализация государственных и муниципальных услуг - инструмент перехода к новым межбюджетным отношениям в сфере публичного управления // Сибирская финансовая школа. 2011. № 4 (0,75 п.л.).

4. Леонов В.В. Бюджетный процесс как комплекс управленческих задач // Вестник АКСОР. 2010. № 1 (12) (0,6 пл.).

5. Леонов В.В. Региональные бюджеты в бюджетной системе Российской Федерации // Сибирская финансовая школа. 2009. № 6 (0,45 п.л.).

6. Леонов В.В. Социально-экономическое развитие региона: проблемы управления // Сибирская финансовая школа. 2006. № 2 (0,4 п.л.).

Монографии

7. Леонов В.В., Папело В.Н., Головко В.М. и др. Муниципальное управление социально-экономическим развитием Маслянинского района Новосибирской области: пилотный проект / под науч. ред. д-ра экон. наук, проф. В.Н. Папело. Новосибирск: СибАГС, 2006 (25,5 / 3,2 п.л.).

8. Фадейкина Н.В., Баранова И.В., Никифорова Л.Е., Леонов В.В. и др. Развитие инструментария взаимодействия субъектов системы публичного управления социально-экономическим развитием территории / под науч. ред. д-ра экон. наук, проф. Н.В. Фадейкиной. Новосибирск: САФБД, 2012 (20,3 / 3,1 п.л.).

Статьи, опубликованные в прочих научных гаданиях

9. Баранова И.В., Леонов В.В. Методические подходы к регламентации процедур оценки эффективности и результативности целевых программ как инструментов территориальной системы публичного управления // Инновационная экономика: от теории к практике: сборник науч. трудов по материалам междунар. иаучно-практич. конференции. Новосибирск: САФБД, 2011 (0,8 / 0,4 пл.).

10. Фадейкина Н.В., Леонов В.В. Бюджетно-налоговый паспорт как инструмент территориальной системы управления // Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004-2010 годах: сб. науч. тр. Новосибирск: САФБД 2010. (0,9/0,5 п.л.)

11. Фадейкина Н.В., Леонов В.В. О трансформации механизма планирования бюджетных ассигнований // Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004—2010 годах: сб. науч. тр.Новосибирск: САФБД, 2010. (0,8 / 0,5 пл.)

12. Никифорова Л.Е., Леонов В.В. Механизм взаимодействия представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, населения и других заинтересованных сторон в процессе публичного управления // Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004—2010 годах: сб. науч. тр.Новосибирск: САФБД, 2010* (0,8 / 0,4 п.л.)

13. Леонов В.В. Актуальные вопросы совершенствования бюджетной системы Российской Федерации // Аналитический вестник. 2010. №13 (399). (0,8 пл.).

14. Леонов В.В. Совершенствовать бюджетный процесс // Вестник Совета Федерации. 2009. № 7. (0,7 п.л.).

15. Леонов В.В. Совершенствование бюджетного процесса в Новосибирской области // Сборник научных статей «Анализ эффективности федерального бюджета: вопросы теории и практики». М.: ГНИИСА СП РФ, 2006. (0,5 п.л.).

Научное издание Леонов Виктор Васильевич

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИЛЛЫЮ-ЭКОПОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ

АВТОРЕФКРАТ

диссертации на соискание ученой пепсин кандидата экономически* наук

Формат 60XS4/16. Уч.-изд. л. 1,2

Сдано п наСюр 05.05 2012 Печать риэшрзф. Усл.иеч. л. 1,2.

Подписано к печати 10.05 2012. Гзрнигурз Times New Roman Тираж 150 :>кз.

Бумага офсетная. Заказ № 16/2012.

Редакциейно-нздательский отдел Сибирской академии финансов и банковского дела (г. Новосибирск). 630051, Новосибирск, ул. Ползунова, 7. Тел. 8 (383)278-85-74 Факс 8 (383) 279-73-83. Для коррссгюндеж 630051, Новосибирск, а/я (.14. Е-таи. ¿¿_й1/М@ппе{.п», тс{_ы'fbdii.nrct.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Леонов, Виктор Васильевич

ВВЕДЕНИЕ.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ.

1.1 Сущность, структура и отличительные особенности публичного управления.

1.2 Публичное управление социально-экономическим развитием территории: отечественный и зарубежный опыт.

1.3 Концептуальный подход к процессу публичного управления на уровне субъекта Федерации.

2 МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ

В КОНТЕКСТЕ МОДЕРНИЗАЦИИ МЕХАНИЗМА

ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ.

2.1 Механизм взаимодействия представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, населения и других заинтересованных сторон в процессе публичного управления.

2.2 Методические подходы к оценке эффективности и результативности целевых программ в системе публичного управления социально-экономическим развитием территории.

2.3 Методические аспекты формирования и использования бюджетно-налогового паспорта как инструмента системы публичного управления и обеспечения повышения эффективности взаимодействия заинтересованных сторон.

3 ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТРУМЕНТАРИЯ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ.

3.1 Совершенствование механизмов исполнения наказов избирателей и проведения публичных слушаний.

3.2 Результаты апробации бюджетно-налогового паспорта в Алтайском крае.

3.3 Оценка результативности и эффективности реализации целевых программам в публично-правовых образованиях на примере Алтайского края).

3.4. Результаты комплексной оценки эффективности и результативности функционирования системы публичного управления социально-экономическим развитием территории на примере Алтайского края).

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование системы публичного управления социально-экономическим развитием территории"

Актуальность темы исследования. Концепция социально-экономического развития РФ до 2020 года, Стратегия инновационного развития России, реализуемые в контексте административной и бюджетной реформ, предопределили необходимость изменения взаимоотношений в системе «бизнес - общество (население) - государство» и формирования систем публичного управления (СПУ) на всех иерархических уровнях. Оказание доступных и качественных публичных услуг населению и эффективное исполнение публичных функций становится приоритетной задачей органов государственного (муниципального) управления (ГМУ).

В процессе формирования СПУ, несмотря на динамичное развитие нормативно-правовой базы, выявляются проблемы теоретико-методического характера. Отсутствуют концепции формирования СПУ социально-экономическим развитием территории (СЭРТ), научно обоснованные механизмы принятия управленческих решений в области: определения потребности в публичных услугах и оценки их качества, взаимодействия органов ГМУ, населения и других заинтересованных сторон. Требует совершенствования организационно-методический инструментарий мониторинга и оценки результативности и эффективности деятельности органов ГМУ, программ СЭРТ, качества публичных услуг, исполнения публичных функций и др. Таким образом, разработка методических подходов к формированию территориальной системы публичного управления (ТСПУ) представляется крайне актуальной.

Степень научной разработанности темы. Разработка концептуальной модели ТСПУ и методических подходов к ее реализации базируется на исследованиях в области публичного управления и общественного устройства, теории систем, теории организации, теории экономического анализа и др. Теории общественного устройства представлены в трудах Конфуция, Солона, Платона, Аристотеля, Макиавелли и др.

Проблемам публичного управления посвящены работы И.В. Барановой, Е.В. Гриценко, И.А. Мальковской, В.В. Михайлова, Л.Е. Никифоровой, Н.В. Фадейкиной, В.Е. Чиркина, и др. В развитие теории государственного (муниципального) управления большой вклад внесли В. Вильсон, Дж. Муни, А. Рейли, Л. Урвик и др. Исследование базировалось на положениях теории систем, теории организации и теории управления, обоснованных О.С. Виханским, А.И. Наумовым, П.В. Шеметовым, В.В. Щербиной, а также Ст. Биром, Д. Дунканом, Г. Саймоном, Э. Тоффлером и др.

Однако, не получили должного внимания проблемы формирования ТСПУ с учетом удовлетворенности населения и других заинтересованных сторон как субъектов управления, непосредственно участвующих в разработке прогнозов, стратегии СЭРТ, планов, программ, проектов во взаимосвязи с качеством и доступностью предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций, а также их ресурсного обеспечения и эффективности использования бюджетных средств.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке концептуальной модели территориальной системы публичного управления и развития ее инструментария, обеспечивающего устойчивое социально-экономическое развитие территории в условиях модернизации механизма предоставления публичных услуг.

Данная цель обусловила постановку следующих задач:

- обобщение концептуальных подходов к формированию СПУ, выявлению заинтересованных сторон как субъектов публичного управления;

- выявление лучших отечественных и зарубежных практик формирования ТСПУ и оценка результативности и эффективности ее функционирования;

- формирование концептуальной модели ТСПУ и элементов механизма ее функционирования в контексте модернизации механизма предоставления публичных услуг;

-разработка рекомендаций по совершенствованию инструментов публичного управления и расширению роли населения, по оценке результативности СПУ СЭРТ с учетом эффективности и результативности реализации государственных (муниципальных) программ и удовлетворенности населения.

Объектом диссертационного исследования являются система органов и институтов публичного управления и механизмы их функционирования.

Предмет исследования - управленческие отношения, возникающие в системе публичного управления социально-экономическим развитием территории в условиях модернизации механизма предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения публичных функций.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод, который позволяет выявить принципы, противоречия, закономерности явлений и процессов в их развитии и взаимосвязи. В диссертации использовались методы структурно-системного анализа, синергетический подход, другие методы теории организации, теории управления и др. Теоретическая основа исследования представлена фундаментальными работами отечественных и зарубежных авторов в области институциональной и эволюционной теории, теорий управления, публичного управления, государственного и муниципального управления, общественных финансов и др.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые документы, в том числе административные регламенты, которые определяют механизм функционирования системы ГМУ на всех иерархических уровнях, официальная информация Росстата, контрольно-счетных палат, официальных сайтов, публикаций в периодических и научных изданиях, материалов научно-практических конференций, а также результаты проводимых автором в течение 2004-2011 гг. исследований в области повышения эффективности ГМУ в контексте административной и бюджетной реформ.

Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Содержание диссертации соответствует специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (менеджмент)» Паспорта специальностей ВАК РФ в части: п. 10.2. Сущность, структура и отличительные особенности публичного управления, основные тенденции и направления развития в современных условиях. Принципы организации ресурсов и публичного управления; п. 10.3. .Особенности национальной организации системы публичного управления.; п. 10.6. Управление по результатам. Система ответственности в сфере публичного управления.

Научная новизна результатов исследования. Разработаны концептуальная модель территориальной системы публичного управления и инструментарий управления взаимодействием заинтересованных сторон в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития территории за счет повышения эффективности и результативности реализации государственных (муниципальных) целевых программ, а также качества публичных услуг и исполнения публичных функций.

Научные результаты, выносимые на защиту. К важнейшим результатам исследования, полученным лично автором и обладающим научной новизной, относятся следующие:

- на основе выявленных закономерностей развития государственного и муниципального управления, обусловленных влиянием процессов глобализации и информатизации, усложнением систем управления, изменением ожиданий граждан и ростом их требований к качеству и количеству публичных услуг, уточнены понятия «публичное управление», «публичная услуга», «результативность и эффективность публичного управления» и разработан методологический подход к формированию территориальной системы публичного управления, отличающейся представлением населения как специфического элемента управляющей системы, повышением степени ответственности как собственно органов публичного управления, так и населения (п. 10.2, 10.3);

-обоснована концептуальная модель системы публичного управления социально-экономическим развитием территории, ориентированного на результат и эффективное использование ресурсов, в том числе бюджетных средств, предусматривающая включение населения в число субъектов указанной системы и обеспечивающая формирование и реализацию прогнозов, стратегий, комплексных целевых программ и планов социально-экономического развития на принципах CMR (customer management of relationships) и согласования интересов различных общественных групп, бизнес-структур, органов власти и местного самоуправления в краткосрочной, средне- и долгосрочной перспективе (п. 10.2, 10.3);

- в целях повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления, населения и бизнес-структур с органами государственной власти, территориальными органами Федеральной налоговой службы и другими заинтересованными сторонами разработаны методические подходы к управлению их взаимодействием, а также к использованию бюджетно-налогового паспорта как инструмента публичного управления, позволяющего осуществлять комплексную оценку налогового и ресурсного потенциалов и общего размера расходов, необходимых для реализации муниципальной программы социально-экономического развития и предоставления полного спектра стандартизированных публичных услуг (п. 10.2, 10.6);

- на основе концепции управления по результатам предложена методика оценки эффективности и результативности функционирования территориальной системы публичного управления, базирующаяся на показателях эффективности и результативности реализации целевых программ социально-экономического развития территории. Предлагаемый подход отличается от существующих наличием корректирующих коэффициентов, учитывающих качество экспертизы программы, открытость, доступность и транспарентность информации о ходе и результатах ее реализации, а также удовлетворенность населения качеством реализации целевой программы (п. 10.6);

- для обеспечения реализации принципов публичного управления (транспарентности, открытости и др.) на основе обобщения лучших практик субъектов РФ усовершенствованы механизмы исполнения наказов избирателей и проведения публичных слушаний как инструментов публичного управления, позволяющих выявить первоочередные потребности, обеспечить измеримость ожидаемых результатов, координацию выполнения мероприятий с учетом временного фактора и ресурсного обеспечения, мониторинг исполнения программ наказов, целевых программ и проектов социально-экономического развития территории (п. 10.3, 10.6).

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость работы состоит в формировании концептуальной модели публичного управления, ориентированной на предоставление качественных публичных услуг и обеспечивающей активное взаимодействие органов ГМУ, населения и других заинтересованных сторон в процессах управления СЭРТ. Практическая значимость исследования в контексте модернизации механизма предоставления публичных услуг состоит в развитии инструментов СПУ (система работы с наказами избирателей, публичные слушания, бюджетно-налоговый паспорт (БНП) и др.), обеспечивающих повышение результативности функционирования ТСПУ.

Апробация и реализация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования использованы в деятельности Законодательного Собрания Новосибирской области, Исполнительного комитета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ «Сибирское соглашение», администраций Маслянинского и Краснозерского районов, МИСБФМ, о чем свидетельствуют справки (акты) о внедрении. Основные положения работы представлялись на секционном заседании Байкальского экономического форума (г. Иркутск, 2002 г.); МНПК «Местное самоуправление и стратегия устойчивого развития крупного города» (г. Новосибирск, 2004 г.), «Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004-2010 годах» (г.Новосибирск, 2010г.), круглом столе «Эффективность управления федеральным бюджетом» НИИ СП РФ (Москва, 2005 г.) и др.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 15 работ общим объемом 54,65 п.л. (из них авторских - 13,2 п.л.), в том числе 2 монографии (45,8 п.л. / авторских 6,3 п.л.), 6 статей (3,55 п.л./авторских - 3,1 п.л.) в изданиях, рекомендованных ВАК .

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (174 источника) и 6-ти приложений, основной текст изложен на 167-ми страницах.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Леонов, Виктор Васильевич

Результаты исследования и рекомендации используются в деятельности Законодательного Собрания Новосибирской области, ПК МА «Сибирское соглашение», администраций Маслянинского и Краснозерского районов, МИСБФМ, что подтверждается соответствующими документами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В процессе проведения диссертационного исследования получены следующие результаты:

1. Современный этап развития России характеризуется активизацией научных исследований в области модернизации государственного (муниципального) управления и создания фундамента публичного управления. Управление социально-экономическими системами на макроуровне базируется на концептуальной модели взаимодействия бизнеса, общества (населения) и государства, эффективное функционирование которой обеспечивает повышение качества жизни населения.

2. Принципиальные изменения системы государственного (муниципального) управления обусловлены влиянием процессов глобализации и информатизации, усложнением систем управления, изменением ожиданий граждан и ростом их требований к качеству и количеству публичных услуг. Формирование системы публичного управления на всех уровнях осуществляется на основе концепции устойчивого развития социально-экономической системы, концепции заинтересованных сторон и изменения роли населения в процессах государственного (муниципального) управления. В работе определена сущность публичного управления как деятельность органов государственного (муниципального) управления при непосредственном участии граждан и других заинтересованных сторон, направленная на формирование и развитие общественных отношений в целях устойчивого развития государства, ориентированного на обеспечение прав и свобод граждан и удовлетворение их потребностей в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе. Дано авторское определение понятию «публичная услуга», обоснована роль населения как специфического элемента системы публичного управления. В качестве системы управления, обеспечивающей учет уникальных потребностей и нужд населения, обусловленных спецификой развития территории, обоснована территориальная система публичного управления; определены ее цель, объект и субъект управления, парадигма управления, принципы функционирования, ключевые процессы, методы управления, специфика территориальной среды и ограничения, основные показатели функционирования, а также выделены функции органов государственной власти и органов местного самоуправления в контексте целей и принципов публичного управления.

3. В качестве приоритетного процесса системы публичного управления выделен процесс разработки, обоснования и реализации прогнозов, стратегий, комплексных целевых программ и планов социально-экономического развития, который при современном уровне развития инфокоммуникационных технологий реализован на принципах СМК и согласования интересов населения, бизнес-структур, органов государственной власти и местного самоуправления. Доказано, что в качестве ценности для граждан выступают доступные качественные публичные услуги, удовлетворяющие потребности и нужды большинства членов общества; для бизнес-структур - наличие комфортной среды, способствующей росту деловой активности и повышению конкурентоспособности хозяйствующих субъектов; для органов ГМУ - обеспечение качества жизни населения на основе устойчивого развития территории. Предложена концептуальная модель территориальной системы публичного управления социально-экономическим развитием, определены ее целевая, функциональная, обеспечивающая, оценочная подсистемы и разработан комплекс принципов внедрения механизма публичного управления с учетом согласования инструментов бюджетной и административной реформ. В предлагаемой концептуальной модели баланс власти смещен в сторону населения и других заинтересованных сторон, участвующих в идентификации и формализации общественных потребностей. В диссертации представлена сравнительная характеристика действующей системы государственного (муниципального) управления и предлагаемой системы публичного управления социально-экономическим развитием территории, определены условия успешной реализации предлагаемой концепции, а также формы участия основных субъектов в управлении.

4. Разработаны методические подходы к управлению взаимодействием органов местного самоуправления, населения и бизнес-структур с органами государственной власти, территориальными органами Федеральной налоговой службы и другими заинтересованными сторонами в процессе публичного управления социально-экономическим развитием территории. Определены основные заинтересованные стороны, принципы и механизм их взаимодействия, а также разработан структурированный процесс идентификации заинтересованных сторон, включающий их роли, функции, способы взаимодействия в системе публичного управления; охарактеризован процесс реализации бюджетных полномочий по оказанию публичных услуг и исполнению публичных функций с участием населения. Обосновано использование бюджетно-налогового паспорта как инструмента публичного управления, позволяющего осуществлять комплексную оценку налогового и ресурсного потенциалов и общего размера расходов, необходимых для реализации муниципальной программы социально-экономического развития и предоставления полного спектра стандартизированных публичных услуг определенной стоимости и надлежащего качества. Указанный инструмент апробирован на примере муниципального образования города Заринска Алтайского края и доказана его эффективность при обосновании программ социально-экономического развития.

5. На основе целей публичного управления, концепции управления по результатам, систематизации лучших практик субъектов РФ уточнены понятия «результативность публичного управления» и «эффективность публичного управления» и разработана модельная методика оценки эффективности и результативности функционирования территориальной системы публичного управления социально-экономическим развитием. Доказана, что целевые программы выступают эффективным механизмом системы публичного управления и призваны обеспечить требуемый уровень концентрации финансовых и других ресурсов, а также установлена правомерность использования при оценке эффективности функционирования территориальной системы публичного управления социально-экономическим развитием территории показателей эффективности и результативности реализации целевых программ. При оценке предложено учитывать уровень соответствия механизма управления целевыми программами требованиям и принципам публичного управления: качество экспертизы программ, открытость, доступность и транспарентность информации о ходе и результатах их реализации, а также удовлетворенность населения качеством реализации целевых программ. Результаты применения разработанной методики проиллюстрированы на примере ведомственной целевой программы «Безопасность дорожного движения в г. Новосибирске», а также при оценке эффективности и результативности функционирования системы публичного управления Алтайского края.

6. Предложены направления совершенствования механизмов исполнения наказов избирателей и проведения публичных слушаний как инструментов публичного управления, позволяющих выявить первоочередные потребности, обеспечить измеримость ожидаемых результатов, координацию выполнения мероприятий с учетом временного фактора и ресурсного обеспечения, мониторинг исполнения программ наказов, целевых программ и проектов социально-экономического развития территории. Уточнены понятия «предложения избирателей», «наказы избирателей» и на основе результатов обобщения лучших практик субъектов РФ разработаны принципы работы с наказами избирателей в территориальной системе публичного управления социально-экономическим развитием. Разработаны модельные региональные законы, определяющие процедуру проведения публичных слушаний, а также механизм работы с наказами избирателей.

Выполненное исследование и вытекающие из него научные положения, выводы и рекомендации отражают комплекс ключевых вопросов формирования территориальной системы публичного управления социально-экономическим развитием на основе триады «бизнес - общество (население) - государство», концепций заинтересованных сторон и управления по результатам, что обеспечивает целевую ориентацию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на мониторинг и выявление нужд и потребностей граждан и повышение качества жизни населения, которое, в свою очередь, становится полноправным субъектом публичного управления.

Представленные рекомендации расширяют и развивают теоретические основы и инструменты государственного (муниципального) управления и позволяют ответственным представителям органов государственной власти и органов местного самоуправления повысить эффективность управленческих решений в области разработки и обоснования прогнозов, сценариев, стратегий, программ, планов социально-экономического развития территории, а также управления взаимодействием заинтересованных сторон в целях повышения доступности и качества публичных услуг и публичных функций, эффективности использования бюджетных ресурсов.