Государственные расходы и финансовый контроль в социальной сфере тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ремизов, Евгений Андреевич

Введение.

I. Теоретический анализ государственных расходов и финансового контроля в социальной сфере.

1.1. Методологические основы социальных расходов в системе государственных (бюджетных) расходов.

1.2. Финансовая политика и финансовый механизм в социальной сфере

1.3. Содержание, формы и методы финансового. контроля за расходами в социальной сфере.

II. Приоритеты и механизмы повышения эффективности государственных расходов и финансового контроля в социальной сфере.

2.1. Критериальный анализ и пути повышения эффективности и результативности социальных расходов.

2.2. Реструктуризация системы государственного. финансирования социальной сферы.

2.3. Развитие финансового контроля в социальной сфере современной

России.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственные расходы и финансовый контроль в социальной сфере"

Актуальность темы исследования и степень разработанности проблемы. Решение стратегической задачи обеспечения ускоренного экономического роста и удвоения к 2010г. ВВП невозможно без повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени социальной защищенности наиболее нуждающихся слоев населения и повышения результативности бюджетных расходов. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Важную роль в реализации такой политики играет эффективная расходная политика государства и органов местного самоуправления в социальной сфере. В большей степени это относится к бюджетным отношениям.

В последнее время все чаще звучит мысль о том, что правильно расходовать бюджетные средства в России так и не научились. Следует признать ее справедливость и устранить основную причину этого негативного явления - отсутствие эффективной системы государственных (бюджетных) расходов и государственного принуждения к рациональному использованию государственных финансовых ресурсов. В рамках такой системы основными ее элементами становятся нетрадиционные формы, методы и механизмы финансирования государственных расходов и государственного финансового контроля. В настоящее время экономика страны несет значительные потери вследствие применения нерациональных способов государственного финансирования, низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины и недостаточно эффективной работы системы государственного финансового контроля, что не позволяет органам государственной власти и местного самоуправления обеспечить социальную защиту населения на достойном россиян уровне. Поэтому проводимые в бюджетной сфере реформы направлены на усиление результативности государственной финансовой политики в социальной сфере, что невозможно без проведения комплекса мер, направленных на совершенствование финансовой политики, финансового механизма и финансового контроля в социальной сфере.

В финансовом механизме реализации расходной социальной политики по-прежнему преобладает экстенсивный подход при финансировании. За счет бюджетных средств содержится огромная сеть бюджетных учреждений, но цели ее функционирования, критерии оценки результативности и эффективности до сих пор не разработаны. В практике выполнения социальной функции государства преобладают «социалистические» принципы, которые явно не соответствуют требованиям рыночной экономики. Необходимо помнить о том, что бюджетные ресурсы являются источником финансового обеспечения процесса предоставления определенного объема и качества социальных общественных благ - основной цели функционирования социальной сферы. Поэтому процесс реформирования последней в условиях рыночной экономики должен начинаться с определения цели, планирования результата, критериев оценки и способов обеспечения эффективности достижения цели для перехода на качественно новый уровень финансирования и функционирования социальной сферы. В современной России проблема перехода на результатирующий, программно-целевой бюджет социальной сферы и создание эффективной системы финансового контроля за его исполнением является одной из наиболее злободневных.

В силу особой актуальности темы диссертационного исследования в научной литературе можно встретить немало трудов отечественных экономистов, в той или иной степени посвященных вопросам формирования и использования финансовых ресурсов государства, построению рациональной бюджетной политики. Среди них следует выделить таких экономистов как А.Г. Грязнова, В.Н. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, Н.М. Сабитова, В.И. Самаруха, В.К. Сенчагов А.В Улюкаева и др.

Немалый вклад в изучение финансовой политики вообще и бюджетной политики в частности внесла саратовская школа финансистов. Так, в трудах

М.Н. Бондар исследована финансовая политика государства, разработаны принципы функционирования финансовой политики региональных органов власти, но особенности финансовой политики социальной сферы, как специфического вида деятельности государства, не рассматривались. Научные исследования С.В Барулина., Т.М. Ковалевой посвящены вопросам рационализации бюджетной политики, включая расходы бюджета, однако отраслевой аспект проблемы остался неисследованным. В работах В.Н. Козельского, О.Н. Тимофеевой значительное внимание уделяется вопросам повышения эффективности расходов на образование на основе совершенствования всех стадий бюджетного процесса в данной сфере, но другие отрасли социальной сферы вообще были исключены из объекта исследования.

Большой вклад в теорию и методологию бюджетного планирования, ориентированного на результат, внес Яндиев М. И., введя в оборот само понятие бюджета, ориентированного на результат. Однако до сих пор многие теоретические и организационные вопросы в этой области остаются дискуссионными или неразработанными в силу изменившихся рыночных условий хозяйствования. Кроме того, в специальной литературе явно недостаточно исследованы вопросы, касающиеся определения количественных и качественных критериев эффективности государственных расходов вообще и в социальной сфере в частности.

Отраслевой аспект проблемы финансового обеспечения социальной сферы достаточно подробно исследуется в работах Н.В. Герасименко, Ю.П. Лисицина, Е.Н. Шустяк. Большое внимание уделяется ими исследованию институционального развития социальной сферы, рассматриваются вопросы эффективности функционирования организаций, оказывающих социальную помощь населению, но объектом исследования авторов остаются только государственные учреждения, оказывающие социальные услуги, а финансовому аспекту проблемы, касающемуся непосредственно финансирования и контроля, отводится второстепенная роль, что, безусловно, сужает сферу исследования.

Большой вклад в теорию и методологию государственного финансового контроля внесли такие известные советские и российские экономисты, как Э.Л. Вознесенский, Ю.Л. Данилевский, Е.А. Кочергин, С.В. Степашин, С.О. Шохин, М.И. Химчева и др. Однако, до сих пор многие теоретические и организационные вопросы контрольной деятельности органов власти в бюджетной сфере остаются дискуссионными или мало исследованными в силу изменившихся условий хозяйствования. Кроме того, в специальной литературе явно недостаточно разработаны вопросы, касающиеся контроля за эффективностью и результативностью государственных социальных расходов.

Все вышеназванные и другие актуальные общетеоретические и узкоспециальные проблемы в комплексе рассматриваются в настоящей диссертационной работе. Таким образом, актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы предопределили выбор темы исследования, цель, задачи и структуру диссертации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка основ построения эффективной системы государственных расходов и финансового контроля в социальной сфере на базе развития теории, организационно-методологических подходов, форм и методов финансирования социальных расходов и финансового контроля, определения критериев результативности и эффективности расходов, совершенствования системы бюджетного финансирования социальной сферы.

Для достижения поставленной цели предлагается решить следующие конкретные задачи:

- разработать методологические основы социальных расходов в системе государственных (бюджетных) расходов;

- раскрыть содержание финансовой политики и финансового механизма в социальной сфере как теоретической базы для разработки направлений финансового реформирования;

- исследовать содержание, формы и методы финансового контроля за расходами в социальной сфере;

- провести критериальный анализ и определить пути повышения эффективности и результативности государственных социальных расходов;

- проанализировать проблемы реструктуризации системы государственного финансирования социальной сферы, определить пути совершенствования механизма финансирования социальной сферы в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;

- разработать рекомендации по организации и развитию финансового контроля результативности и аудита эффективности социальных расходов.

Предметом исследования является система денежных отношений, возникающих в процессе финансирования и осуществления финансового контроля в социальной сфере.

Объектом исследования являются финансово-хозяйственная деятельность учреждений социальной сферы, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по организации финансирования и финансового контроля в социальной сфере.

Теоретической и методологической основой исследования выступают экономические и финансовые теории, концепции и фундаментальные труды ведущих отечественных экономистов в области финансов, финансовых ресурсов, финансового контроля в общественном секторе, Гражданский, Бюджетный, Налоговый и Административный кодексы РФ, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов РФ, а также материалы соответствующих исполнительных и контролирующих органов власти.

В диссертации использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы, как анализ и синтез, метод экспертных оценок, структурно-функциональные методы и др.

Информационной базой исследования явились материалы Министерства финансов Саратовской области и г. Саратова, информация органов государственной статистики и периодической печати, а также собственные расчеты.

Структура диссертационной работы. Структурно работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Ремизов, Евгений Андреевич

Заключение

В первой главе работы «Теоретический анализ государственных расходов и финансового контроля и социальной сфере» комплексно исследуется содержание категорий государственные (бюджетные) расходы, финансовая политика, финансовый механизм с позиции отраслевых особенностей социальной сферы, а также рассматриваются особенности организации финансового контроля социальных государственных расходов.

В работе сформированы методологические основы социальных расходов в системе государственных (муниципальных) финансов и государственных (бюджетных) расходов (определены место и содержание последних как частной категории государственного финансового хозяйства, в котором расходы и их контроль играют первостепенное значение). Кроме того, предлагается авторская классификация государственных социальных расходов по следующим признакам:

- по экономической природе предлагается подразделять все социальные расходы на социальные выплаты и социальные услуги. Данное деление социальных расходов позволяет разрабатывать методические подходы к совершенствованию механизма финансирования, определять критерии оценки результативности социальных расходов, а также методы осуществления финансового контроля по двум укрупненным группам расходов;

- по источникам финансирования расходы подразделяются на расходы бюджета и расходы социальных внебюджетных фондов. В работе выделены преимущества и каждого из источников финансирования, что позволит более оптимально использовать как механизм бюджета, так и механизм внебюджетных фондов, применительно к конкретным видам расходов;

- по степени социальной важности социальные расходы подразделены на: необходимые, полезные и избыточные. Критериями отнесения расходов к необходимым предложено принять жизненную важность финансируемой социальной функции, а также невозможность ее альтернативной замены за счет негосударственных источников. Таким образом, необходимыми социапьными расходами являются всс социальные выплаты (пенсии по старости, пособия по инвалидности), а также наиболее важные социальные услуги (расходы на скорую медицинскую помощь, расходы на медицинское обслуживание низкооплачиваемых категорий граждан, финансирование общеобразовательных школ, детских домов и интернатов). К полезным социальным расходам следует отнести те расходы, которые улучшают качество жизни значительного числа членов общества, способствуют интеллектуальному развитию граждан, ведут к улучшению здоровья граждан, но, тем не менее, отсутствие или сокращение которых не несет угрозы жизни граждан. Кроме того, полезные расходы могут быть оплачены за счет небюджетных источников, либо государственные средства являются не единственным источником их финансирования. К данной категории расходов следует отнести: стипендии, финансирование профессионального образования, финансирование лечебных учреждений, расходы на физкультуру и спорт, расходы на культуру и искусство, расходы на содержание средств массовой информации. Избыточными социальными расходами являются сверхнормативные расходы на администрирование выполнения социальных функций. Например, компьютеризация и капитальный ремонт зданий, занимаемых аппаратом управления социальных ведомс тв. Данная классификация социальных расходов позволила предложить во второй главе работы механизм оптимизации процесса финансирования социал г.ной сферы в соответствие с приоритетностью социальных функций государства.

Далее, в работе рассматривается содержание и особенности финансовой политики, финансового механизма, а также место финансового контроля в системе финансовых отношений социальной сферы, с позиций результативности деятельности органов власти и местного самоуправления.

Финансовая политика вообще представляет собой систему мер и действий органов государственной власти и местного самоуправления, направленных на выработку стратегических целей и задач, а также концептуальных подходов к их достижению, посредством формирования и использования централизованных финансовых ресурсов (доходов) для финансового обеспечения реализации соответствующими органами власти и управления возложенных на них функций. Поскольку бюджетная система является основным источником финансирования социальной сферы, постольку на основе развития теории бюджетной политики раскрывается содержание категории «бюджетная социальная политика», которая представляет собой систему мер и действий органов государственной власти и местного самоуправления по разработке концепции развития бюджетных отношений в социальной сфере в составе общей финансовой политики, направленную на реализацию социальных функции бюджета в целях достижения определенного на данном этапе социального эффекта. Под последним следует понимать удовлетворение на базе экономического роста растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных (коллективных) благах на уровне не ниже научно обоснованных государственных социальных стандартов.

На основе разработанной концепции выстраивается финансовый механизм (совокупность форм, методов и инструментов) реализации заявленных целей. В работе исследуется два типа финансового механизма в социальной сфере - административный и рыночный, определяются их характерные черты, формы и методы организации финансовых отношений. На основе анализа российского опыта организации финансового механизма в социальной сфере делается вывод о т ом, что в настоящий момент происходит переход к рыночной модели организации финансового механизма, что сопряжено с определенными проблемами, которые в работе сгруппированы в четыре блока: ис-торико-психологпческие, политические, финансовые, институциональные. Систематизация и анализ существующих проблем социальной сферы переходного периода послужила базой для выработки предложений по совершенствованию системы финансирования расходов и финансового контроля в социальной сфере.

Анализ существующих моделей финансового механизма позволил провести пофакторный анализ особенности финансового контроля в социальной сфере при различных тинах организации финансового механизма. Делается вывод о том, что выполнение органами государственной власти контрольных действий в социальной сфере непосредственно зависят от проводимой в данной области финансовой политики и организации финансового механизма. Следовательно, реформирование финансового механизма социальной сферы должно синхронно вызывать- изменение организации финансового контроля.

Далее, в работе рассматриваются формы организации финансового контроля в социальной сфере. Особый акцент делается на внутренний и внешний контроль, приводится развернутая классификация финансового контроля по субъектам контроля (государственный и общественный) и формам проведения контроля (финансовый аудит, контроль соответствия, контроль за результативностью, аудит эффективности), раскрывается их содержание, цель, объекты,, субъекты, отличительные особенности. Рассматривая особенности социальной сферы, делается вывод о необходимости развития общественного финансового контроля, который позволит преодолеть разрыв между интересами населения - потребителя услуг социальной сферы, органов власти - заказчика социальных услуг, и социальных учреждений — производителей социальных услуг. На основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131-Ф3 общественный контроль классифицирован на обязательный и необязательный, выявлены необходимые условия для его внедрения.

Во второй главе «Приоритеты и механизмы повышения эффективности государственных расходов и финансового контроля в сфере социальных услуг» рассматриваются вопросы разработки критериев эффективности и результативности социальных расходов, реструктуризация государственного финансирования социальной сферы, а также развитие финансового контроля в социальной сфере.

Для осуществления критериального анализа эффективности и результативности социальных расходов уточняются понятия «государственные социальные гарантии», «минимальные социальные стандарты», «критерии оценки эффективности». Первое из них - это те обязательства государства в социальной сфере, которые гарантируются Конституцией РФ. Они влекут за собой расходование средств бюджетов и внебюджетных фондов, следовательно, необходимо определить пороговое значение и цену предоставления гарантий. На этом этапе возникает понятие «научно-обоснованный социальный стандарт» - стоимостное выражение государственных социальных гарантий. Критерии эффективности социальных расходов должны характеризовать качественный уровень предоставления социальных гарантий, на уровне не ниже научно-обоснованных социальных стандартов. В работе делается вывод о необходимости разделения понятий «результативность» и «эффективность», дается авторская классификация критериев оценки результативности и эффективности социальных расходов.

Принимая во внимание предложенное в первой главе деление социальных расходов на социальные выплаты и социальные услуги, система критериев результативности и эффективности также целесообразно определять по этим двум группам отдельно. По первой группе государственных расходов могут быть разработаны критерии результативности, а по второй - критерии результативности и эффективности, поскольку стоимость услуг можно оптимизировать, а выплаты (пенсии и пособия) не имеют затратной части (за исключением административных издержек на содержание социальных фондов).

Оценку финансовой политики в социальной сфере необходимо осуществлять исходя из двух подходов - оценивать достаточность государственных выплат и обеспеченность общества необходимыми государственными услугами и программами. Для оценки первого вида деятельности необходимо законодательно утвердить размер государственных выплат (пенсий, пособий), которые должны носить статус научно-обоснованных государственных гарантий (стандартов). В данном случае критерий результативности социальной политики выражается в соотношении утвержденных социальных стандартов, принимаемых на основе государственных социальных гарантий, и фактических выплат по данной статье. При этом соотноситься должны не только средние величины выплат (средняя пенсия и т.д.), но и минимальные их значения.

Проведенный в работе анализ статистических данных по социальным выплатам позволил сделать вывод о том, что социальная политика в пенсионной сфере не может быть признана результативной, поскольку выплата пенсии в размере 39,4% от прожиточного минимума явно не обеспечивает «достойный уровень жизни», который гарантирует Конституция РФ. По способу определения данные критерии должны быть законодательно утверждаемыми, т.е. иметь форму обязательных социальных гарантий.

Для оценки эффективной финансовой политики в социальной сфере в области предоставления социальных услуг должны быть разработаны законодательно-устанавливаемые и отраслевые нормативы исходя из конституционных гарантий, предоставляемых населению. Например, в области здравоохранения населению гарантируется бесплатное стационарное и поликлиническое обслуживание, следовательно, базовыми показателями должны служить: обеспеченность населения койко-местами (в расчете на 10 тыс. жителей); количество врачей-терапевтов в поликлиниках (в расчете на 10 тыс. жителей); цена оказания медицинских услуг на 1 койко-место (без расчета расходов на медикаменты).

Используя в качестве базового критерия цену медицинских услуг (с учетом достойной нефтедобывающей страны оплаты труда работников здравоохранения), необходимо дополнительно разработать отраслевые стандарты расходов медикаментов по укрупненным видам заболеваний, которые будут учитываться в процессе ценообразования и при оплате медицинских услуг системой ОМС. По способ}' определения затраты медикаментов могут носить характер пороговых значений (минимальные и максимальные затраты на медикаменты). Данная система поможет упорядочить взаимоотношения между лечебными учреждениями и медицинскими страховыми организациями, поскольку на сегодняшний день возмещаемые затраты не всегда покрывают реальные издержки системы здравоохранения. Кроме того, данный подход позволит контролировать процесс ценообразования в системе здравоохранения. Потребитель при оплате услуг сможет определиться, за что он платить больше - за более дорогие медикаменты или за лучшие условия обслуживания (отдельная палата, питание и т.д.).

При оценке финансовой политики в сфере образования необходимо исходить из основных критериальных нормативов функционирования данной отрасли: обеспеченность имеющегося контингента учащихся местами в учреждениях общего образования (значение показателя = 100%); количество выпускников системы профессионального образования по уровню (начальное, среднее и высшее профессиональное), соответствующее потребностям экономики, рассчитываемое на основе баланса трудовых ресурсов; цена обучения 1 учащегося.

Основным критерием (нормативом)должна быть цена обучения 1 учащегося, рассчитанная с учетом достойного уровня оплаты труда работников образования. Разработанные показатели должны корректироваться на коэффициент урбанизации, что позволит учитывать повышенную затратность малокомплектных школ сельской местности.

Для оценки результативности государственных программ в качестве критерия используются заявленные, количественно измеримые социальные блага, на достижение которых выделяются средства. При утверждении программы необходимо исходить либо из максимального результата, при заданных используемых ресурсах, либо из минимальных затрат при заданных результатах. В любом случае, утвержденные в качестве конечной цели результаты должны быть выполнены, независимо от сокращения затратной части.

Для оценки результативности деятельности бюджетных учреждений целесообразно использовать показатели производительности услуг на одного учреждение или пороговые значения максимального и минимального объема оказанных услуг. Если фактический показатель превышает максимальный порог, то должно быть увеличено финансирование, если же порог минимальный — следует рассмотреть вопрос о возможном прекращении функционирования учреждения и предоставлении услуг либо создаваемым подразделением при более крупной структуре, либо приобретением государством данной услуги у других организаций (некоммерческих и коммерческих).

По способам проведения критериального анализа эффективности государственных социальных расходов выделено три основных метода: анализ индексов, регрессионный анализ и анализ пакетов данных, раскрыто их содержание, преимущества и недостатки. Для российской практики признано целесообразным использование метода регрессионного анализа.

Переходя к вопросу о совершенствовании системы финансирования социальной сферы, определены и раскрыты принципы, на которых должна строиться система социальной защиты населения: справедливость, достаточность, экономичность, качественность и реалистичность. Изучение проблем функционирования современного российского механизма финансирования социальных бюджетных расходов, позволило систематизировать эти проблемы и предложить для каждой из них комплекс мероприятий для их решения. В частности, основной проблемой финансирования социальной сферы традиционно считается недостаточный объем бюджетных средств для финансирования социальных расходов в полном объеме. Для решения этой проблемы, с учетом изменения налоговой политики в сторону сокращения налогового бремени и, как следствие, сокращения финансовых ресурсов, аккумулируемых и бюджетной системе, и увеличения ресурсов, остающихся у хозяйствующих субъектов и населения, предлагается взамен всеобщего социального обеспечения перейти к адресной финансовой поддержки только наиболее нуждающихся слоев населения, а также уменьшить издержки социальной отрасли за счет сокращения сети бюджетных социальных учреждений, финансируемых на основе сметного порядка, но при этом оказывающих платные социальные услуги. Кроме того, необходимо усилить контроль за эффективностью и результативностью социальных расходов, сместив акцент с контроля за исполнением смет на контроль за результатами.

Практически все статьи социальных расходов финансируются в меньшем объеме, чем это необходимо для действенной социальной поддержки населения (пенсии и пособия ниже прожиточного минимума, низкая зарплата работников социальной сферы, недофинансирование системы здравоохранения, образования и культуры). Эта проблема связана с основным подходом к составлению бюджета от доходов и долевом распределении средств по функциональной классификации. Для первоочередного финансирования наиболее важных социальных расходов в работе предложен механизм распределения средств исходя из приоритетности целей: необходимые расходы должны финансироваться в полном объеме, в соответствие с научно-обоснованными социальными стандартами; полезные расходы финансируются исходя из наличия бюджетных средств; избыточные расходы финансируются только при наличии бюджетных средств после 100%-го финансирования полезных расходов.

Для гарантированного финансирования необходимых социальных расходов предложено перевести их на финансирование из социальных внебюджетных фондов (это позволит использовать преимущества фондовой формы финансирования). Полезные расходы следует финансировать из бюджета, используя мобильность бюджетных средств, для первоочередного финансирования наиболее важных расходов, а избыточные - финансировать посредством утверждения целевых бюджетных программ, что позволить увязать осуществляемое финансирование с ожидаемым эффектом и не будет влиять на финансирование полезных расходов.

Одной из основных проблем социальной отрасли является отсутствие механизмов финансового обеспечения увеличения объема и качества предоставляемых социальных услуг. Для решения этой проблемы необходимо выделить приоритетные направления: внедрение рыночных механизмов оказания социальных услуг за счет сокращения экстенсивного сметного финансирования организации социальной сферы и перехода к приобретению государством социальных услуг па основе целевого финансирования или социального заказа; совершенствование сети организаций, оказывающих социальные услуги; совершенствование самого механизма (форм и методов) финансирования данных организаций.

Совершенствование системы государственных социальных выплат необходимо проводить в направлении увеличения государственных пенсий, пособий, стипендий, чтобы довести указанные трансферты хотя бы донаучно-обоснованного (с медицинской, физиологической, экономической позиций) уровня прожиточного минимума. Но указанные мероприятия считаем целесообразным начать не с повышения непосредственно самих выплат, а с поступательного роста минимальной заработной платы. Это повлечет за собой увеличение налоговых доходов бюджетной системы, что позволяет увеличивать социальные выплаты. Следствием данного процесса будет увеличение базы налогообложения единого социального налога и налога на доходы физических лиц, которые являются основными источниками финансирования социальных услуг (ПСН формирует социальные внебюджетные фонды, а налог на доходы физических лиц поступает в территориальные бюджеты, выполняющие основные социальные функции государства). Рост же социальных выплат - однофазный процесс, то есть это лишь финальная часть многофазного процесса. Социальные государственные выплаты не подлежат налогообложению, следовательно, их увеличение не приводит к эквивалентному росту доходов бюджета и внебюджетных фондов. Кроме того, рост реальных доходов населения позволит увеличить-платежеспособный спрос населения на социальные услуги (платные медицинские и образовательные услуги), что сократит число нуждающихся в бесплатных социальных услугах.

Предоставление социальных услуг - более сложный процесс, в котором государство выступает как производитель, следовательно, процесс оптимизации оказания социальных услуг требует комплекса мер в институциональном, ресурсном и затратном направлениях.

Переход к рыночным отношениям требует создание рыночной инфраструктуры, то есть тех институтов, которые функционируют в данной сфере. Поэтому первым этапом совершенствования системы предоставления социальных услуг является процесс институциональных изменений в социальной сфере. На основе анализа структуры сети учреждений социальной сферы делается вывод о явно недостаточном количестве негосударственных общеобразовательных учреждений (1%) и практически полном отсутствии негосударственных стационаров в системе здравоохранения, при наличии рыночных отношении в данных секторах социальной сферы. Для решения институциональной проблемы социальной сферы предложены мероприятия в трех направлениях:

1) сокращение числа государственных социальных учреждений путем преобразования части учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в иные (негосударственные) организационно-правовые формы;

2) стимулирование развития негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги;

3) приобретение социальных услуг у негосударственных организаций посредством осуществления социального заказа.

Для осуществления процесса институционального реформирования необходимо вначале произвести инвентаризацию бюджетных учреждений социальной сферы. В рамках данной работы нужно выявить государственные учреждения со следующими характеристиками: объем услуг менее чем 50% от потенциалыioii мощности; доля небюджетных (коммерческих) доходов в общем объеме составляет более 50%; среднесписочная численность менее 10 человек. Далее, необходимо определить минимально необходимое количество государственных учреждении, которые должны оказывать бесплатные социальные услуги, за счет средств, перераспределяемых через бюджетную систему.

Так, системы здравоохранения, прежде всего, следует структурировать контингент получателей социальных услуг по уровню доходности и определить, исходя из платежеспособности, общее количество населения, нуждающегося в бесплатной социальной помощи. В данную категорию граждан должны войти пенсионеры (26,3% всего населения), инвалиды (3,2%), безработные (3,9%) и лица с денежными доходами ниже прожиточного минимума (20,1 %) и другие категории льготников. Таким образом, как минимум половина населения нуждается в бесплатных социальных услугах. Исходя из данной структуры, необходимо рассчитать количество койко-мест в государственных лечебных учреждениях, которые должны оказывать только бесплатные медицинские услуги.

В образовательной сфере при реструктуризации бюджетных учреждений необходимо учитывать отраслевые особенности. В частности, общеобразовательные учреждения по законодательству не оказывают платные услуги, так как в соответствии с Конституцией гарантируется бесплатное среднее образование веем учащимся. Поэтому в данной отрасли необходимо выявить только малокомплектные школы. Подавляющее большинство малокомплектных школ функционируют в сельской местности и некоторое (избирательное) укрупнение их возможно только после осуществления значительных капитальных вложений (строительство современных интернатов в более крупном населенном пункте, создание парка школьных автобусов, ремонт дорог и т.д.). Безусловно, это достаточно отдаленные перспективы, которые должны учитывать социальные реалии сельской местности, чтобы проводимые реформы не увеличили опок рабочей силы из сельского хозяйства. В профессиональном образовании, напротив, наблюдается ежегодный рост числа платных образ( : ательньг: услуг, при чем, чем выше ступень профессионального образован.::!, тем больше доля платных услуг. В данном секторе, определено, существует возможность для сокращения государственного финансирования.

Проведя инвентаризацию бюджетного сектора, необходимо рассмотреть возможность укрупнения или присоединения мелких учреждений, а также организаций, загруженных менее чем на 50%, к более крупным, что сократит издержки на оказание социальных услуг. Кроме того, можно рассмотреть вопрос о социальном заказе на выполнение некоторых видов социальных услуг некоммерческим организациям или даже коммерческим предприятиям, при уеловии, что бюджетные средства, выделяемые на финансирование социального заказа, не будут содержать в себе большую наценку (прибыль). Но если коммерческая организация согласна оказывать данные услуги, не получая при этом доход, или даже в убыток (социально ответственный бизнес), нет см »icjia исключать их из списка поставщиков социальных услуг. При переходе на составление бюджета, ориентированного на результат, государству безразлично, кто оказывает услуги, важно их количество и качество.

Учреждения, формирующие свои доходы более чем на 50% за счет небюджетных коммерческих средств, должны быть сняты со сметного финансирования. Государство может для них выступать заказчиком социальных услуг с оплатот но факту или выделением целевых субвенций на определенные меропршп I. Те организации, которые остаются на сметном финансировании, должт.м утрат и. ь право оказывать услуги на платной основе. Такие организации сч .раняют статус государственных или муниципальных и обслуживают только категории лиц, имеющих право на бесплатные услуги. Данная система позволит усилить контроль за оказанием бесплатных социальных услуг.

Переход;: ; вопрос} о развитии финансового контроля, в работе делается вывод о тот.:. что его совершенствование должно идти в направлениях, адекватных pet армированию системы государственных социальных расходов, то есть учитывая переход от всеобщих полных государственных гарантий к адресной социальной поддержке нуждающихся слоев населения; от социального обеспечения ьеех граждан к социальному страхованию и попечительству; от сметного порядка финансирования государственных расходов к бюджетированию, ориентированному на результат. Закономерным следствием указанных процессом должно служить изменение субъектов, объектов, предмета и методов осуществления государственного финансового контроля.

Финансовый контроль в социальной сфере по контролируемым субъектам может быть подразделен на контроль за обоснованностью получения потребителями бесплатных социальных услуг и контроль за поставщиками социальных услуг.

Переход о г всеобщего социального обеспечения к адресной финансовой поддержке вызывает необходимость контролировать доходы тех групп населения, которые нуждаются в социальной защите. Это новое направление контрольной деятельности государства, которого ранее не существовало. Со сменой финансового механизма оказания социальных услуг возникает необходимость разграничить контингент получателей социальных услуг на тех, кто имеет право на бесплатные услуги и тех, кто этих прав не имеет. Можно выделить несколько критериев отнесения лиц к категории получателей бесплатных социальных услуг: трудоспособность (возрастной критерий и состояние здоров г); профессиональная деятельность (социальные льготы в соответствии с i удовон деятельностью, например, ликвидаторы аварии на ЧернобыльскоГ АЭС, доноры и т.д.); социальный статус (матери-одиночки, сироты); платежecuocooi:ость.

В рамках данных критериев наибольшую сложность представляет последний. До настоящего времени контроль за доходами физических лиц осуществлялся тол].ко в рамках системы налогообложения. В связи с переходом к адресной социальной помощи проблема контроля за доходами физических лиц становится очень актуальной. Реалистичными данные о доходах будут только в том сл чае. если они сопоставляются с расходами (хотя бы наиболее крупными). Длд формирования соответствующей базы данных в работе предлагается п рядок со дания Единой информационной базы данных о доходах физических лиц которые будут сопоставляться с данными о наиболее крупных расходах (сведения о приобретении недвижимости по данным БТИ, сведения о регистрации автотранспорта по данным ГИБДД и др.). На основании сопоставленной информации органы власти могут принимать решения об оформлении на один календарный год социального полиса, на основании которого предоставляются целевые субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг и право пользования некоторыми бесплатными социальными услугахми, исходя из критерия платежеспособности лица. Создание предлагаемой базы данных позволит сократить количество справок, собираемых физическими лицами, и оформлять субсидии и пособия по принципу «одного окна».

Серьезные изменения в настоящее время претерпевает и финансовый контроль за поставщиками социальных услуг. На место контроля за соблюдением утвержденной сметы расходов приходит контроль за результатами. Поэтому ключевое в бюджетной сфере понятие «целевое расходование средств», на наш взгляд, также претерпевает принципиальное изменение. Если раньше под целевым расходованием средств понимали соответствие фактических расходов плановым постатейным назначениям (соответствие кодов бюджетной классификации, указанных в платежных документах, кодам экономической классификации, утвержденным в смете), то в настоящее время под целевым расходованием средств следует понимать достижение за счет бюджетного финансирования определенных целей (результатов). Таким образом, предметом финансового контроля в настоящее время становится контроль за результатами и эффективностью государственных расходов. В работе проведен пофакторный анализ контроля государственных социальных расходов в зависимости от объекта оценки результативности и эффективности - финансовой политики в социальной сфере, целевой программы и бюджетного учреждения; выявлены специфические черты каждого вида контрольной деятельности. На основе проведенного исследования разработан и предложен унифицированный алгоритм-методика проведения контроля результативности за государственными расходами в социальной сфере.