Методологические и методические подходы к решению проблемы управления экономикой предприятия тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методологические и методические подходы к решению проблемы управления экономикой предприятия"

На правах рукописи

003158198

Палочкин Роман Евгеньевич

Методологические и методические подходы к решению проблемы управления экономикой предприятия

(на примере реформирования системы государственного финансового контроля)

Специальность 08 00 05 -Экономика и управление народным хозяйством (Промышленность 15 19)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2007

Работа выполнена в Институте бизнеса, психологии и управления на кафедре «Экономика и управление»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Лебедев Никита Андреевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Данилин Валентин Николаевич

кандидат экономических наук, доцент Апокорин Михаил Данилович

Ведущая организация Московская высшая школа бизнеса

(институт)

Защита состоится «21 » июня 2007 года в 11 00 ч на заседании диссертационного совета К 521 062 01 в Институте бизнеса, психологии и управления по адресу 141400, Московская область, г Химки, ул Зои Космодемьянской, д 2

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке института

Автореферат разослан 10 мая 2007 года

Ученый секретарь Диссертационного совета

доктор педагогических наук, профессор Карманов А И

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью реформирования действующей системы органов государственного финансового контроля с целью повышения качества, эффективности и результативности их деятельности

В начале 90-х годов прошлого века Россия вступила на путь радикальных экономических, социальных и политических преобразований В стране формируется социально ориентированная экономика, основу которой составляют рыночные отношения Новая экономическая система предопределяет необходимость качественного изменения всех рычагов управления При этом особое место принадлежит государственному финансовому контролю как одному из важнейших условий эффективного управления экономикой

В первые годы экономических преобразований существовавшие в России ведущие структуры государственного финансового контроля, присущие директивно-распределительной экономике, были упразднены В результате строгая и всеобъемлющая система контроля была нарушена, что явилось одним из факторов ослабления государственной власти

Существующая в настоящее время система органов государственного финансового контроля несовершенна и нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании Отсутствие общей научной теории государственного финансового контроля, в том числе бюджетного, отражающей закономерности современного развития России и международный опыт, является одной из главных причин, тормозящих не только формирование действенной правовой базы государственного финансового контроля, но и практическое создание четкого механизма взаимодействия всех элементов единой государственной контрольной системы Особенно остро данная проблема представлена на региональном уровне

На сегодняшний день теоретическая и практическая проработанность вопросов государственного финансового контроля на региональном уровне

остается также недостаточной, что оказывает отрицательное воздействие на эффективность использования государственных финансовых ресурсов в субъектах федерации В связи с этим, возникает необходимость развития и совершенствования современных теоретических подходов к формированию системы региональных контрольных органов, их структуры, взаимодействия с органами государственного контроля других уровней, нормативно-правового и методического обеспечения их деятельности в соответствии с международными принципами государственного финансового контроля Этим обусловливается актуальность темы и ее практическая значимость

Степень научной разработанности проблемы. В ходе формирования авторской позиции по вопросам организации и совершенствования государственного финансового контроля были исследованы труды таких авторов, как И А Белобжецкий, Н Т Белуха, Э А Вознесенский, Ю М Воронин, В Г Видяпин, Н Г Гаджиев, Ю А Данилевский, Ю М Иткин, А Н Козырин, Л Н Овсянников, Н Д Погосян, Г А Соловьев, С В Степашин, М С Студеникина, И В Фирулин, С И Фленов, П В Черноморд, С О Шохин, А А Шпш Однако до сих пор многие теоретические и организационные вопросы контрольной деятельности органов власти в бюджетной сфере остаются дискуссионными или мало исследованными в силу изменившихся условий хозяйствования

Отраслевой аспект проблемы финансового обеспечения социальной сферы достаточно подробно исследуется в работах Н В Герасименко, Ю П Лисицина, Е Н Шустяк Большое внимание уделяется ими исследованию институционального развития социальной сферы, рассматриваются вопросы эффективности функционирования организаций, оказывающих социальную помощь населению

Развитие государственного финансового контроля базируется на историческом опыте государства, и в этой связи автор обращался к трудам И А Вышнеградского, М М Сперанского, В А Татаринова, А 3 Хитрово, нормагивно-правовым документам различных периодов исторического развития государства по исследуемому вопросу

В ходе диссертационного исследования были использованы труды ученых, работающих в области теории и практики финансов, бухгалтерского учета - О В Врублевской, Л А Дробозиной, А М Ковалевой, В Д Новодворской), П С Никольского, В М Родионовой, А Н Романова, М В Романовского, Л П Павловой

Однако, несмотря на наличие большого количества публикаций и монографий, касающихся вопросов совершенствования государственного финансового контроля, остаются нерешенными проблемы методологической основы контроля, отсутствует общепризнанная структура элементов системы государственного финансового контроля, не утверждена на законодательном уровне концепция развития государственного финансового контроля с учетом долгосрочной стратегии финансовой политики Российской Федерации, отсутствуют правила и методики оценки эффективности и результативности государственного финансового контроля

Цель и задачи исследования является разработка системы приоритетных мер по оптимизации государственного финансового контроля, которая позволит раскрыть роль и значимость контроля для социально-экономического развития России в условиях становления рыночной экономики

Достижение поставленной цели предусматривает решение следующих задач:

- уточнить и проанализировать сущность понятия «государственный финансовый контроль»,

- на основе изучения и анализа исторического опыта становления государственного финансового контроля выявить основные этапы эволюции отечественной системы государственного финансового контроля,

- провести анализ динамики и структуры расходов федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, в частности города Москвы, на социальную сферу с целью повышения эффективности осуществляемых расходов и выявления общих тенденций и закономерностей в распределении бюджетных средств на социальную сферу на федеральном и региональном уровнях,

- разработать систему оценки результативности и эффективности расходов государственного бюджета на социальную сферу,

- обосновать и дать предложения по реализации концептуальных основ единой системы государственного финансового контроля,

- определить перечень мероприятий по повышению эффективности государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях

Объектом исследования является государственный финансовый контроль за расходованием бюджетных средств на социальную сферу и деятельность субъектов финансового контроля

Предметом исследования выступает множественность финансово-экономических отношений, возникающих в процессе реализации государством контрольной функции на федеральном и региональном уровнях

Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на экономических концепциях и теориях отечественных авторов, методических материалах по проблемам государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях

В работе использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы, как финансовый анализ, исторический и диалектический подходы для взаимосвязи явлений и процессов с этапами развития общества, метод экспертных оценок, структурно-функциональные методы и др

Информационной базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Правительства РФ, ЦБ РФ, Госкомстата РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, информационные материалы о деятельности региональных контрольно-счетных органов, методологические материалы Ассоциации контрольно-счетных органов РФ, опубликованные работы финансово-экономических институтов, материалы конференций и семинаров по проблемам государственного финансового контроля, а также собственные расчеты

Научная новизна диссертационного исследования, заключается в следующем

- конкретизировано понятие константного (постоянно действующего) государственного финансового контроля как регулируемое правовыми нормами непрерывная деятельность системы органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым, эффективным и законным использованием финансовых ресурсов, государственной и муниципальной собственности,

- обозначены основные этапы возникновения, становления и развития государственного финансового контроля в России

1 этап 1654 - 1811 гг - характеризуется первыми попытками создания самостоятельного, пока еще о независимости речи быть не может, контрольно-ревизионного органа

2 этап 1811 - 1917 гг - осуществление деятельности единственным контрольным финансовым органом

3 этап 1917 - 1990 гг - развитие мощной финансово-контрольной функции государства, государственный контроль охватывает все сферы жизни общества, однако не находит дальнейшего развития ввиду отсутствия независимости у контрольно-ревизионных органов

4 этап 1990 - настоящее время - характеризуется созданием контрольно-ревизионных органов с нуля для соответствия целям и задачам рыночного государства,

- обоснована необходимость дальнейшего совершенствования системы бюджетного планирования расходов как федерального, так и региональных бюджетов На федеральном уровне расходы на социальную сферу в большей своей массе недофинансируются В Москве наибольшую часть потребностей социальной сферы удовлетворяют внебюджетные поступления, тем самым частично снимая бремя расходов с бюджета города Москвы,

- разработан алгоритм проведения контроля результативности за государственными расходами в социальной сфере, который, может являться как

самостоятельным элементом системы контроля, так и частью аудита эффективности расходов на социальную сферу Алгоритм проведения контроля результативности позволяет также получить сведения о причинах ее изменения, что необходимо для принятия дальнейших управленческих решений,

- предложены основные положения единой концепции развития государственного финансового контроля на основе аналитических, исторических, логических и статистических аргументов,

-определен перечень мероприятий по развитию и совершенствованию государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях с учетом необходимости разработки нормативной, методической, кадровой и информационной составляющей

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту, состоят в следующем

- основные теоретические положения, идентифицирующие постоянно действующий государственный финансовый контроль обоснование системности государственного финансового контроля, особенности постоянно действующего государственного финансового контроля, характеристика составных элементов константного государственного финансового контроля,

- эволюция отечественного государственного финансового контроля происходила в несколько этапов, каждый из которых существенно менял структурную составляющую системы государственного финансового контроля,

- результаты проведенного исследования статистики распределения бюджетных средств на финансирование социальной сфере на федеральном уровне и на уровне бюджета города Москвы показывают отсутствие четкой концепции финансирования социальной сферы на всех уровнях бюджетной системы Данные результаты обосновывают необходимость совершенствовать принципы планирования расходов на всех уровнях бюджетной системы,

- алгоритм проведения контроля результативности расходов на социальную сферу как государственного, так и регионального или муниципального бюджетов, который включает мероприятия по анализу расходов органов государственной

власти, расчет критериев результативности на основе действующих социальных стандартов, получение и анализ информации от финансируемого объекта, сравнение данных и выявление отклонений, выводы по проделанной работе,

- методические положения по развитию и совершенствованию государственного финансового контроля, учитывающие мероприятия по улучшению нормативного, методического, информационного обеспечения, а также различные формы взаимодействий внешних и внутренних контрольно-ревизионных органов государственной власти

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что концептуальные положения и выводы диссертационного исследования позволяют обновить и расширить существующие научные представления о системе и деятельности органов регионального финансового контроля и могут служить для дальнейшего теоретического анализа и развития системы государственного финансового контроля

Практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы при разработке Концепции единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации как базы для ее законодательного оформления Прикладное значение имеет разработанный автором комплекс мер по повышению эффективности действующей системы государственного финансового контроля в социальной сфере, применение которого повысит действенность и качество финансово-бюджетной дисциплины Отдельные выводы, рекомендации и разработки, содержащиеся в работе, могут быть использованы в нормотворческой деятельности Выводы автора имеют как научно-теоретическое, так и практическое значение и могут быть использованы в работе государственных контрольных органов, учебном процессе в высших учебных заведениях по курсу «Государственный финансовый контроль», «Ревизия», «Государственные и муниципальные финансы»

Апробация диссертационного исследования.

Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражения в

докладе автора «О совершенствовании государственного финансового контроля в Российской Федерации» на 10-ти летие Контрольно-счетной палаты города Москвы, а также были использованы автором при проведении ревизий и проверок Контрольно-счетной палатой города Москвы

Основные положения исследования отражены в публикациях автора общим объемом 3,2 п л

Структура работы обусловлена поставленными в ней целями и задачами Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень научной разработанности проблемы, определены объект и предмет исследования, сформулированы цель и задачи, изложена теоретическая и методологическая основа исследования и его информационная база, охарактеризована научная новизна и практическая значимость полученных результатов

В первой главе «Теоретические основы государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств» исследуются понятие, сущность и формы государственного финансового контроля как экономической категории

Для анализа сущности государственного финансового контроля значимы следующие положения

1 финансовый контроль выступает как одна из разновидностей деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления

2 осуществление финансового контроля есть форма государственного регулирования определенных финансово-производственных отношений

3 финансовый контроль действен, когда он реализуется в комплексе со всеми функциями финансов и органично взаимосвязан с системой управления

4 финансовый контроль - это способ добиться соблюдения экономическими субъектами нормативно-правовых норм в финансовой сфере

Государственный финансовый контроль основное внимание уделяет своевременности и полноте мобилизации государственных ресурсов, законности доходов и расходов всех звеньев финансовой системы, соблюдение правил учета и отчетности

Исследование теории государственного финансового контроля целесообразно начать с анализа его основных понятий В научной финансовой литературе нет общепринятого определения этого понятия

Как правило, в литературе финансовый контроль рассматривается как сфера деятельности органов управления и определяется как одна из форм

управленческой деятельности

По мнению автора, наиболее точным представляется определение данное НП Ефимовой, которая государственный финансовый контроль в Российской Федерации рассматривает как «регулируемую правовыми нормами деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым, эффективным и законным использованием финансовых ресурсов, государственной и муниципальной собственности»1

Автор считает, чго определение государственного финансового контроля, сформулированное Н П Ефимовой, необходимо дополнить и представить в следующем виде государственный финансовый контроль - это регулируемое правовыми нормами непрерывная деятельность системы органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым, эффективным и законным использованием финансовых ресурсов, государственной и муниципальной собственности

Основной акцент в предложенном автором определении государственного финансового контроля делается на два очень важных аспекта

Первый заключается в том, что деятельность по осуществлению государственного финансового контроля не зависит от временной составляющей Это выражается в том, что контрольная функция носит константный характер Соответственно органы государственного финансового контроля создаются и осуществляют свою деятельность на постоянной основе

Второй аспект заключается в системном подходе при анализе деятельности и функциональности государственного финансового контроля По мнению автора, внешние и внутренние органы государственного нельзя рассматривать как самостоятельные ни с чем не связанные единицы Они должны быть объединены единой методологией и, в то же время, оставаться в рамках своих полномочий и относимости к определенному уровню финансово-бюджетной системы

Процесс становления и развития государственного финансового контроля в

'Ефимова Н П Государственный финансовый контроль реализации федеральных целевых социальных программ - М Медицина 2000 - с 22

России потребовал изучения многочисленных литературных источников и фактического материала

Впервые упоминание о финансовом контроле встречается в законодательстве Древней Руси Становление государственных органов в лице своего рода княжеской администрации осуществлялось в ходе первых административных и правовых реформ

Анализ исторических документов позволяет условно разделить период становления государственного финансового контроля на следующие этапы

Первый этап связан с созданием самостоятельных контрольных ведомств Приказ счетных дел - в 1654 г, Ближняя канцелярия - в 1699 г, Система трех коллегий - в 1717 г

Второй этап характеризуется действием на всем его протяжении единого государственного контрольного органа - Главное управление ревизии государственных счетов Однако исторические факты свидетельствуют о слабой его эффективности и результативности

Советский период существования всеобъемлющего государственного финансового контроля составляют третий этап Несмотря на существование нескольких контрольных структур, функционировавших в параллельных сферах, результативность ревизионной работы оставалась достаточно низкой

Четвертый этап, охватывающий период с начала 90-х гг 20 века до настоящего времени характеризуется наличием внешних и внутренних органов государственного контроля Их деятельность во многом разобщена, бессистемна и нуждается в едином нормативном и методологическом обеспечении

Во второй главе «Анализ расходов на социальную сферу федерального бюджета и бюджета города Москвы» рассматривается экономическое содержание бюджетных расходов и проводится анализ и выявление общих взаимосвязей в финансировании, распределении и освоении бюджетных средств на социальную сферу в Российской Федерации в целом и в г Москве в частности

По мнению автора, необходимость бюджетного финансирования социальной сферы обусловлена свойствами социальных услуг как общественного

товара, их ролью в социально-экономическом развитии страны

Согласно Конституции Российской Федерации, федеральный центр должен создать основу для реализации социальной политики на местах Важнейшей обязанностью государства является обеспечение социальных прав, поскольку Россия заявила о себе как социальное государство

Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная - их величину

Важную роль в организации рациональной системы бюджетного финансирования играют, прежде всего, принципы финансирования, на основе которых формируются задачи контроля за расходованием бюджетных средств К числу этих принципов относятся

получение максимального эффекта при минимуме затрат Бюджетные средства должны предоставляться лишь при условии обеспечения наибольшей результативности от их использования Этот эффект может выражаться, с одной стороны, в решении различных задач социально-экономического развития страны, а с другой - в обратном притоке в бюджет денежных средств за счет роста доходов получателей бюджетных ассигнований,

• целевой характер использования бюджетных ассигнований Юридические лица получают средства из бюджета только на основе утвержденного бюджета, причем на заранее обусловленные цели Строгое соблюдение этого принципа препятствует неэффективному использованию бюджетных ассигнований,

• предоставление бюджетных средств в меру выполнения производственных и других показателей и с учетом использования ранее отпущенных ассигнований Зависимость бюджетного финансирования от выполнения показателей позволяет финансовым органам осуществлять действенный и эффективный контроль за деятельностью предприятий,

организаций и учреждений,

• безвозвратность бюджетных ассигнований Предоставление средств без условия их обязательного возврата в государственный бюджет

Государственный финансовый контроль нацеливает на обеспечение своевременного и полного финансирования социальной сферы за счет средств федерального бюджета, мобилизацию дополнительных финансовых ресурсов из внебюджетных источников, вскрывает и пресекает отвлечения финансовых средств на другие цели, содействует реализации конституционных прав людей в социальной сфере

Анализ расходов на социальную сферу показывает, что доля этих расходов в федеральном бюджете неодинакова, она составила 28,9% в 2002 году, 12,81% - в 2003 году, 14,13% - в 2004, 13,81% - в 2005 и 14, 22% - в 2006 При этом в Москве наблюдается стабильное, хотя и неравномерное, увеличение значения социальной сферы и расходов на нее Так в 2002 году на долю расходов на социальные цели приходится 25,59% всех расходов бюджета города Москвы, в 2003 году - 27,30%, в 2004 году - 29,90%, в 2005 году- 35,02%, а в 2006 году на социальную сферу планируется потратить 41,98% расходов бюджета города Москвы

По данным диаграммы 2 1 и диаграммы 2 2 можно сделать вывод, что непосредственно в расходах на социальные цели традиционно наибольший вес имеют расходы на социальную политику (5,59% расходов федерального бюджета и 9,91% бюджета города Москвы), затем образование (4,53% и 9,78%) и здравоохранение (2,44 и 8,76 соответственно по бюджетам) Наименьшая доля у расходов на культуру, искусство, кинематографию (0,93% расходов федерального бюджета и 1,49% бюджета города Москвы) и средства массовой информации (0,25% и 0,78%)

Диаграмма 2,1'

Структура расходов федерального бюджета на социальные цели

еэ Образооание

13 Культура искусство V- | ки н ем отогрэфия

□ Сродства массовой информации

□ Здравоохранение и физичсюкая культура

■ Социальная политика

Диаграмма 2.23

Структура расходов бюджета города Москвы на социальные цели

еэ Образование

Ш Культура, искусство и

к пн ем отографля □ Средства массовой

информации п Здравоохранение и

физическая культура я Социальная политика

Структурно расходы федерального бюджета и бюджета города Москвы на социальную сферу можно представить в виде следующих диаграмм.

" Диаграмма 2 ,1 разработана яаторо« на основе данных Рссстата 1 Диаграмма 2.2 разработана автором на основе данных Росстата

Диа! рампа 7.3*

Структура расходов федерального бюджета на социальную сферу

100% 90%

ао%

70% 60% 50% 4U% 30% 20% 10% 0%

2Ü01 2002 2003 2CQ4 2005 200S года

ез Социальная по.пи-пль:а

о Здравоохранение и

с^з^ческая культура , :! Среде гна массовой

информации нКультура, искусство и

кинем от ографян ш ОбрбЗэоейгние

Ш Социальная политика

□ Здравоохранение и физическая культура

□ Средства массовой информации

□ Куя&тура, искусство и кинематографа

■ Образование

Диаграмма 2.45

На основании данных диаграммы 2.3 видно, что на протяжении с 2003 года по 2006 год расходы на образование занимают значительную долю в расходах па

Структура расходов бюджета г. Москвы на социальную

сферу

2001 2002 2003 2004 2005 2Q0B годы

'' Диаграмма 2 3 рэдрвботани лшпроы ил основе jadHLiK Росспгта Дидгрзмма 2А разработана литпром нп основе данных PijccrifTit

социальную сферу по данным федерального бюджета

Так, в 2003 году на долю образования приходилось 32,03 % от общей суммы расходов на социальные цели, что в свою очередь составляет 4,1 % от суммы всех расходов федерального бюджета, в 2004 году данный показатель возрос и составил 33,82% к общей сумме расходов на социальные цели и 4,78% ко всей сумме расходов федерального бюджета Однако в 2005 году наблюдается некоторое снижение доли расходов на образование до 32,83%, что выше показателя 2003 года, но ниже показателя 2004 года, а в общей сумме расходов федерального бюджета он составил 4,53% ,

Не смотря на показатели федерального бюджета, доля образования в бюджете города Москвы весьма отличается Обращая внимание диаграмму 2 4, следует отметить, что наибольший спад доли образования в общей сумме расходов на социальную сферу города Москвы приходится на 2001 год, когда доля образования составила 30,72%, а наибольшая сумма расходов запланирована на 2006 год и составляет 32,59%

Необходимо отметить, что с 2005 года в состав расходов на образование включены подразделы «Молодежная политика и оздоровление детей» и «Прикладные научные исследования в области образования», пока на их долю отводится наименьшая часть федерального бюджета и бюджета города Москвы

В Основах законодательства России о культуре указано, что на культуру ежегодно должно направляться не менее 2% федерального бюджета и 6% территориальных бюджетов Предусмотрена необходимость регулярного уточнения объемов финансирования для возмещения дополнительных затрат из-за инфляционных процессов В реальной практике ни федеральные, ни региональные власти этого требования не выполняют Так, на долю культуры, искусства и кинематографии в 2003 году приходилось 0,58% федерального бюджета и 1,24% бюджета города Москвы, в 2004 году также не произошло существенных изменений - на федеральном уровне расходы на культуру составили 0,57%, а по Москве - 1,27%

На долю кинематографии в рамках анализируемого раздела приходится

14,52% ассигнований из бюджета РФ и 1,07% из Московского бюджета

В 2005 году функциональная классификация расходов бюджета как Российской Федерации, так, следовательно, и города Москвы претерпела ряд изменений (Федеральным законом от 23 12 2004 г N 174-ФЗ) В частности разделы «Культура и кинематография» и «Средства массовой информации» были объединены Не смотря на это, их суммарная доля осталась незначительной В федеральном бюджете она занимает 1,37% в 2005 году и 1,2% в 2006 году, а в бюджете города Москвы 2,32% в 2005 году и 3,23% в 2006 году

На долю периодической печати до 2005 года федеральный бюджет отводил в среднем 4,74%, а московский 10%, однако после объединения расходов по разделам культура, кинематография и средства массовой информации данный показатель существенно снизился до 1,13% в составе раздела федерального бюджета и 2,44% - бюджета города Москвы

В 2005 году наблюдается большой приток ассигнований (31,04% раздела федерального бюджета) на впервые введенный подраздел «другие вопросы в области культуры, кинематографии и средств массовой информации» Необходимо отметить, что данный раздел включает в себя расходы на проведение новогодних представлений для детей, проведение общегородских праздников, содействие развитию национальных культур, расходы на ремонтно-реставрационные работ ы на культовых объектах и т п

В рамках расходов на социальную сферу здравоохранение и физическая культура в бюджете города Москвы не снижается за период с 2001-2006 года ниже 25,5% При этом, согласно таблице 2 1 в 2002 году из общей суммы расходов на социальную сферу непосредственно на здравоохранение и физическую культуру было выделено всего 5,67%, что составило 31 908 142 тыс рублей, в то время как, например, на социальную политику приходилось 76,45% от общей суммы ассигнований федерального бюджета на социальную сферу В последующие года значимость здравоохранения и физической культуры становилась весомее и к 2005 году наблюдается значительное увеличение финансирования по сравнению с 2004 годом на 90,99%, что в абсолютной

величине составляет на 44 820 541 тыс рублей больше показателя предыдущего года Для сравнения в 2001 году, когда доля данного раздела в расходах федерального бюджета составляла 1,86% непосредственно в денежном выражении сумма была ниже указанного ранее повышения и составляла 22 206 590 тыс рублей

Основным получателем направляемых из бюджета средств является Министерство здравоохранения России (далее - Минздрав) В его распоряжение поступает 80 % ассигнований из федерального бюджета на здравоохранение

Качество любой системы здравоохранения определяется также степенью ее оснащенности современным медицинским оборудованием, использованием в практике работы передовых медицинских технологий В России на одного врача приходится вдвое меньше среднего медицинского персонала, чем в развитых странах, большинство наших врачей тратят половину своего времени на выполнение функций, не требующих врачебной квалификации А ведь около 70% затрат в системе здравоохранения покрывается за счет бюджетного финансирования, из которых 8% падает на федеральный бюджет и более 60% - на бюджеты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, 30% затрат финансируется из средств фонда медицинского страхования

Необходимо отметить, что, начиная с 2005 года в составе раздела «Здравоохранение и физическая культура» появился новый подраздел «Прикладные научные исследования в области здравоохранения и спорта», на который в 2005 году приходилось 1,16%, а в 2006 году 1,28% от общей суммы расходов на здравоохранение и физическую культуру, в Москве данный показатель составил 0,42% С 2005 года полностью сократились расходы по санитарно-эпидемиологическому надзору, взамен в составе расходов федерального бюджета приобрел значительную роль подраздел «Другие вопросы в области здравоохранения и спорта» (14,81%)

Как было отмечено ранее, наибольший вес в расходах на социальную сферу занимает социальная политика

В структуре расходов федерального бюджета данный раздел занимает в

среднем за период с 2002 года по 2006 год 48% от суммы всех расходов федерального бюджета на социальные цели и 32,5 % бюджета города Москвы, оставаясь при этом приоритетным направлением

Несмотря на это расходы на социальную политику увеличиваются из года в год Исключение составляе г лишь 2003 год, когда по сравнению с 2002 годом на социальную политику было направлено на 66,51% меньше средств федерального бюджета Данная ситуация объясняется тем, что в 2002 году на социальную политику было направлено 76,45% от суммы расходов федерального бюджета на социальную сферу

В Москве наибольший прирост денежных средств на социальную политику наблюдается в 2003 году (56,85%), а наименьший в 2005 году - 3,05% расходов бюджета города Москвы на социальную сферу

На основе проведенного исследования можно сделать вывод о том, что на федеральном уровне и на уровне бюджета города Москвы отсутствует четкая концепция финансирования социальной сферы В связи с чем, автор считает необходимым проводить дальнейшее совершенствование планирования и бюджетирования государственных расходов Основой для такого планирования должна быть единая концепция, которая бы охватывала не только федеральный, но и региональный и местный уровни бюджетной системы России

В третье главе «Состояние и механизмы совершенствования государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств на социальную сферу» автором обосновываются критерии оценки эффективности и результативности расходов на социальную сферу, а также методы трансформации государственного контроля с целью повышения его качественной составляющей

Контроль результативности, по мнению автора, - это проверка и анализ соответствия результатов, полученных в ходе осуществления финансирования, критериям, определенным в качестве плановых задании Целью данного вида контрольной деятельности является установление факта выполнения возложенных (или заявленных) функций Нарушения, установленные в ходе

аудита результативности могут вести либо к пересмотру размера финансирования, либо к определению ответственности руководителя, либо к замене учреждения оказывающего услуги

По мнению автора, для упорядочения финансирования расходов в социальной сфере необходимо либо вернуться к разработке, но уже не минимальных, а научно-обоснованных социальных стандартов и отталкиваться от расходного подхода в организации бюджетного процесса и межбюджетного перераспределения ресурсов, либо перевести все социальные расходы на федеральный уровень, чтобы обеспечить всем жителям России равные и нормальные социальные гарантии Таким образом, необходимым условием для проведения контроля является разработанная система критериев оценки результативности государственных расходов

В зависимости от объекта оценки (финансовая политика социальной сферы, целевая бюджетная программа, бюджетное учреждение) изменяются и концептуальные подходы контроля, которые рассмотрены нами в таблице 1 1

Несмотря на отраслевые различия при контроле результативности могут быть использованы некоторые общие подходы, которые систематизированы автором на рисунке 1 1

Комплексное рассмотрение проблем правового регулирования государственного финансового контроля в современных условиях формирования рыночных отношений в России заключается в подходе к финансовому контролю как функции финансов и функции государственного управления, что позволяет сформулировать предложения, направленные на совершенствование системы государственного финансового контроля на основе единых концептуальных подходов

Таблица 1 I6

Специфика контроля за результативностью государственных расходов в _____зависимости от объекта оценки.__

Критерии

Резуль гативность финансовой политик» в социальной сфере Результативность целевой программы Результативность бюджетной организации

Цель осуществления контроля Оценка уровня достижения целей, поставленных в социальной сфере Оценка достижения результата, заявленного в программе Оценка достаточности результатов работы бюджетного учреждения

Предмет контроля Деятельность органов 1осударственной власти и местного самоуправлении по обеспечению социальной зашиты населения Деятельность органов власти, местного самоуправления и организаций - получателей средств целевой программы Деятельность бюджетного учреждения

Объект контроля Органы государственной власти и местного самоуправления главные распорядители и распорядители бюджетных средств, бюджетополучате чи на деятетьностн и жизнеобеспечении которых отражаются результаты использования государственных средств Главные распорядители и распорядители бюджетных средств бюджетополучатели, организации, участвующие в реализации целевой бюджетной программы Бюджетные учреждения

Вид контроля Внешний контроль осуществляемый законодательным органом власти Контроль со стороны уровня власти, финансирующего целевую программу (орган, выдавший субвенцию) Внутренний контроль (внутриведомственный, контроль со стороны финансового органа)'

Критерии оценки Государственные гарантии выраженные в минимальных социальных стандартах Критерии результативности утвержденные в целевой программе Заданный объем работ утвержденный распорядителем бюджетных средств в качестве потенциальной «мощности» учреждения

Речь идет о методологическом единстве в определении содержания контроля, его внешних и внутренних форм, раскрытии принципов, механизмов, четком и скоординированном разделении функций между иерархической структурой органов контроля при общем возрастании его эффективности

61 аблица 1 1 разработана автором

Президент Российской Федерации своим поручением от 7 июня 2001 года № Пр-1045 обязал Правительство Российской Федерации разработать проект Единой концепции государственного финансового контроля

Рисунок 1 I7

Алгоритм проведения контроля результативности за государственными расходами

в социальной сфере

7 Рис} нок ] I разработан автором

В настоящее время существует несколько, порой диаметрально противоположных позиций по основным подходам к созданию единой системы госфинконтроля в России во главе со специально созданным органом финансового контроля

По мнению автора, в настоящее время нет необходимости формировать еще один дополнительный орган контроля в системе исполнительной власти Создание органа внешнего финансового контроля в исполнительной ветви власти приведет к формированию параллельной со Счетной палатой структуры Исполнительная власть в настоящее время имеет достаточно возможностей для осуществления государственного финансового контроля

Анализ существующих в настоящее время концепций развития государственного финансового контроля в Российской Федерации показал их несостоятельность Автором разработан и систематизирован перечень мероприятий, которые позволят повысить эффективность государственного финансового контроля и на региональном и на федеральном уровнях

I Совершенствование нормативно - правовой базы деятельности контрольно-счетных органов субъектов федерации

Система нормативно правовых актов, по мнению автора, должна состоять из 4-х уровней (рисунок 1 2)

Таким образом, интересы общества и государства должны быгь обеспечены жестким механизмом финансового контроля, основные задачи которого - оценка качества и реалистичности бюджетов и установление соответствия фактического исполнения бюджета принятому закону о бюджете

1 уровень

Концепция развития и стандарты государственного финансового контроля

V

2 уровень

Законы, положения, указы, приказы, постановления о вопросах государственного финансового контроля федерального значения

Законы, положения постановления о вопросах государственного финансового контроля

регионального значения

V

3 уровень

4 уровень

Разъяснения к стандартам методические указания и практические рекомендации по их применению в конкретных сферах деятельности

Внутренние документы и регламенты органов государственного финансового контроля

Рисунок 1 2 Этапы совершенствования нормативно-правовой базы государственного финансового контроля (разработано автором)

II Содержание выполняемых функций и повышение эффективности контрольно-счетной, методологической и аналитической работы

1 Эффективность современного финансового контроля может быть обеспечена лишь при условии, что функции и полномочия федеральной Счетной палаты как одного, хотя и базового, элемента в системе финансового контроля дополняются и опосредованно расширяются функциями и полномочиями других контрольных органов, в первую очередь, контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации как органов внешнего контроля Рациональное взаимодействие всех уровней и звеньев системы государственного финансового контроля позволит обеспечить его высокую эффективность

2 Президент Российской Федерации поставил задачу создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности

бюдже I ных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей Для решения этой и других задач можно выделить следующие приоритеты реформирования государственного финансового контроля, включая субфедеральный уровень

- создание системной, упорядоченной организации государственного финансового контроля, разработку реального механизма взаимодействия и четкого разграничения функций и полномочий контрольных органов по предупреждению, выявлению и устранению финансовых правонарушений,

- необходимость распространения финансового контроля на финансово-хозяйственную деятельность субъектов не только государственного, но и корпоративного сектора экономики и управления и необходимости реформирования традиционных государственных контрольных действий в целостную систему государственного финансового контроля,

- воссоздание на новых принципах и с применением новой единой методологии внутреннего контроля, то есть самоконтроля тех элементов системы, которые непосредственно участвуют в управлении государственными средствами, на всех уровнях бюджетной системы Внутренний контроль должен стать обязательным в министерствах и ведомствах, государственных и муниципальных учреждениях, организациях и предприятиях и в Центральном банке Российской Федерации,

- разграничение и закрепление полномочий между всеми контрольными органами государственного финансового контроля всех звеньев и уровней бюджетной системы,

-совершенствование подготовки кадров инспекторского состава через углубленное изучение государственных бюджетов, изучение юридических аспектов в подготовке отчетов по результатам проведенных контрольных мероприятий Результаты контрольных мероприятий должны всегда иметь глубокую доказательную базу и содержать как можно меньше рисков в оценках и заключениях Поэтому в подготовку специалистов необходимо вкладывать

значительные инвестиции,

- внедрение в работу органов государственного финансового контроля современных информационных технологий для поддержки результативного и эффективного контроля при формировании и исполнении бюджетов,

- принятие мер к тому, чтобы бюджетное финансирование Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации находилось вне влияния исполнительной власти с целью приобретения большей независимости указанных органов

3 Стандартизация государственного финансового контроля в соответствии с международными стандартами в связи с глобализацией экономики и переходом на международные стандарты учета, отчетности и аудита, формирование системы единых процедур контроля для внешнего и внутреннего государственного регионального финансового контроля

111 Совершенствование структуры органов регионального финансового контроля

Автору представляется следующее видение системы органов государственного финансового контроля (схема 1 1)

Предлагаемая система органов контроля и их взаимодействия позволит повысить эффективность внешнего государственного финансового контроля всех уровней бюджетной системы Так как, с точки зрения автора, взаимодействие органов внешнего контроля между собой должно носить не инициативный, как в настоящее время, характер, а обязательный, законодательно закрепленный

Схема 1.18

Контрольные органы законодательной Контрольные органы исполнительной власти власти

_ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ _

Федеральное собрание РФ

- нормативно-правовое обеспечение

- проверка эффективности деятельности

Счетная Палата РФ

Министерство финансов и его структурные подразделения Правительство РФ, Центральный Банк РФ Прочие министерства и ведомства

Субфедеральный уровень

Законодательный орган (или Комитет)

- нормативно-правовое обеспечение

- проверка эффективное ги деятельности

Региональный контрольно-ревизионный орган —

Администрация субъекта, Финансовый орган, Территориальный орган Казначейства,

Служба бюджетного контроля, Отраслевые органы управления и контроля

_Муниципальный уровень_

Законодательный орган

Контрольно-ревизионные органы муниципальных образований

Администрация органов местного самоуправления, Фину правление Отраслевые органы управления и контроля

* Схема 3 1 разработана автором

зо

Автор также считает необходимым остановиться на проблеме информационного обеспечения работы контрольно-счетных органов и в частности главного их представителя - Счетной палаты РФ Сейчас основное место в деятельности как Счетной палаты РФ, так и контрольно-счетных органов субъектов федерации занимают проверки по фактам нарушений или неэффективного распоряжения государственными средствами отдельных хозяйствующих субъектов Статистическая и экономическая информация, необходимая для проведения таких работ, как правило, имеет ведомственный характер и может быть получена непосредственно от объекта проверки или от организаций, получающих от него соответствующую отчетность

В этой связи стоит обратить внимание на вопрос унификации форматов представления информации в электронных базах данных Наличие единого стандарта на формат представления информации в таких базах данных было бы весьма желательно, а с учетом перспективы частичной интеграции территориальных баз в региональные и федеральную, целесообразно чтобы такой стандарт стал общефедеральным

В заключении диссертации изложены основные выводы и предложения автора, полученные им в ходе исследования

СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ

1 Палочкин РЕ Об аудите эффективности как форме государственного бюджетного контроля // Материалы международной научно-практической конференции «Экономика, государство и общество в XXI в - М Изд-во РГТЭУ, 2006 - 0,7 п л

2 Палочкин Р Е Государственный контроль за эффективностью использования бюджетных средств вопросы теории Сб науч тр по материалам III межвузовской научно-практической конференции (29-30 марта 2006 года) // Под ред д э н , проф Лашова Б В - НОУ МИЭП, 2006 - 0,5 п л

3 Палочкин Р Е Финансовый контроль в России - стремление к эффективности или результативности // Закон и право № 3 2007 - М Изд-во ЮНИТИ-ДАНА - 0,8 п л

4 Палочкин Р Е Вопросы применения на практике зарубежного опыта в процессе построении системы отечественного финансового контроля// Закон и право № 4 2007 - М Изд-во ЮНИТИ-ДАНА 1,2 п л

Принято к исполнению 07/05/2007 Исполнено 08/05/2007

Заказ № 131 Тираж 100 экз

Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230 Москва Варшавское ш 36 (495) 975-78-56 www autoreferat ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Палочкин, Роман Евгеньевич

Введение.

Глава 1 Теоретические основы государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств.

1.1 Сущность, цели, задачи и функции государственного финансового контроля, его виды и формы.

1.2 Становление и развитие государственного финансового контроля в России.

Глава 2 Анализ расходов на социальную сферу федерального бюджета и бюджета города Москвы.

2.1 Экономическое содержание бюджетных расходов на социальную сферу.

2.2 Анализ расходов на социальную сферу федерального бюджета Российской Федерации и бюджета города Москвы.

Глава 3 Состояние и механизмы совершенствования государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств на социальную сферу.

3.1 Критерии оценки и пути повышения эффективности и результативности расходов на социальную сферу в современной

России.

3.2 Пути и методы трансформации системы государственного финансового контроля с целью повышения его эффективности и результативности.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методологические и методические подходы к решению проблемы управления экономикой предприятия"

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью реформирования действующей системы органов государственного финансового контроля с целью повышения качества, эффективности и результативности их деятельности.

В начале 90-х годов прошлого века Россия вступила на путь радикальных экономических, социальных и политических преобразований. В стране формируется социально ориентированная экономика, основу которой составляют рыночные отношения.

Новая экономическая система предопределяет необходимость качественного изменения всех рычагов управления. При этом особое место принадлежит государственному финансовому контролю как одному из важнейших условий эффективного управления экономикой.

В первые годы экономических преобразований существовавшие в России ведущие структуры государственного финансового контроля, присущие директивно-распределительной экономике, были упразднены. В результате строгая и всеобъемлющая система контроля была нарушена, что явилось одним из факторов ослабления государственной власти.

Существующая в настоящее время система органов государственного финансового контроля несовершенна и нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

Отсутствие общей научной теории государственного финансового контроля, в том числе бюджетного, отражающей закономерности современного развития России и международный опыт, является одной из главных причин, тормозящих не только формирование действенной правовой базы государственного финансового контроля, но и практическое создание четкого механизма взаимодействия всех элементов единой государственной контрольной системы. Особенно остро данная проблема представлена на региональном уровне.

На сегодняшний день теоретическая и практическая проработанность вопросов государственного финансового контроля на региональном уровне остается также недостаточной, что оказывает отрицательное воздействие на эффективность использования государственных финансовых ресурсов в субъектах федерации.

В связи с этим, возникает необходимость развития и совершенствования современных теоретических подходов к формированию системы региональных контрольных органов, их структуры, взаимодействия с органами государственного контроля других уровней, нормативно-правового и методического обеспечения их деятельности в соответствии с международными принципами государственного финансового контроля. Этим обусловливается актуальность темы и ее практическая значимость.

Степень научной разработанности проблемы. В ходе формирования авторской позиции по вопросам организации и совершенствования государственного финансового контроля были исследованы труды таких авторов, как: И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, Э.А. Вознесенский, Ю.М. Воронин, В.Г. Видяпин, Н.Г. Гаджиев, Ю.А. Данилевский, Ю.М. Иткин, А.Н. Козырин, JI.H. Овсянников, Н.Д. Погосян, Г.А. Соловьев, С.В. Степашин, М.С. Студеникина, И.В. Фирулин, С.И. Фленов, П.В. Черноморд, С.О. Шохин, А.А. Шпиг. Однако до сих пор многие теоретические и организационные вопросы контрольной деятельности органов власти в бюджетной сфере остаются дискуссионными или мало исследованными в силу изменившихся условий хозяйствования.

Отраслевой аспект проблемы финансового обеспечения социальной сферы достаточно подробно исследуется в работах Н.В. Герасименко, Ю.П. Лисицина, Е.Н. Шустяк. Большое внимание уделяется ими исследованию институционального развития социальной сферы, рассматриваются вопросы эффективности функционирования организаций, оказывающих социальную помощь населению.

Развитие государственного финансового контроля базируется на историческом опыте государства, и в этой связи автор обращался к трудам И.

А. Вышнеградского, М.М. Сперанского, В.А. Татаринова, А.З. Хитрово, нормативно-правовым документам различных периодов исторического развития государства по исследуемому вопросу.

В ходе диссертационного исследования были использованы труды ученых, работающих в области теории и практики финансов, бухгалтерского учета - О.В. Врублевской, JI.A. Дробозиной, A.M. Ковалевой, В. Д. Новодворского, П.С. Никольского, В.М. Родионовой, А.Н. Романова, М.В. Романовского, Л.П. Павловой.

Однако, несмотря на наличие большого количества публикаций и монографий, касающихся вопросов совершенствования государственного финансового контроля, остаются нерешенными проблемы методологической основы контроля, отсутствует общепризнанная структура элементов системы государственного финансового контроля, не утверждена на законодательном уровне концепция развития государственного финансового контроля с учетом долгосрочной стратегии финансовой политики Российской Федерации, отсутствуют правила и методики оценки эффективности и результативности государственного финансового контроля.

Цель исследования является разработка системы приоритетных мер по оптимизации государственного финансового контроля, которая позволит раскрыть роль и значимость контроля для социально-экономического развития России в условиях становления рыночной экономики.

Достижение поставленной цели предусматривает решение следующих задач:

-уточнить и проанализировать сущность понятия «государственный финансовый контроль»;

- на основе изучения и анализа исторического опыта становления государственного финансового контроля выявить основные этапы эволюции отечественной системы государственного финансового контроля;

- провести анализ динамики и структуры расходов федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, в частности города Москвы, на социальную сферу с целью повышения эффективности осуществляемых расходов и выявления общих тенденций и закономерностей в распределении бюджетных средств на социальную сферу на федеральном и региональном уровнях;

- разработать систему оценки результативности и эффективности расходов государственного бюджета на социальную сферу;

- обосновать и дать предложения по реализации концептуальных основ единой системы государственного финансового контроля;

- определить перечень мероприятий по повышению эффективности государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях.

Объектом исследования является государственный финансовый контроль за расходованием бюджетных средств на социальную сферу и деятельность субъектов финансового контроля.

Предметом исследования выступает множественность финансово-экономических отношений, возникающих в процессе реализации государством контрольной функции на федеральном и региональном уровнях.

Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на экономических концепциях и теориях отечественных авторов, методических материалах по проблемам государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях.

В работе использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы, как финансовый анализ, исторический и диалектический подходы для взаимосвязи явлений и процессов с этапами развития общества, метод экспертных оценок, структурно-функциональные методы и др.

Информационной базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Правительства РФ, ЦБ РФ, Госкомстата РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, информационные материалы о деятельности региональных контрольно-счетных органов, методологические материалы Ассоциации контрольно-счетных органов РФ, опубликованные работы финансово-экономических институтов, материалы конференций и семинаров по проблемам государственного финансового контроля, а также собственные расчеты.

Научная новизна исследования, полученная лично автором, заключается в следующем:

- конкретизировано понятие константного (постоянно действующего) государственного финансового контроля как регулируемое правовыми нормами непрерывная деятельность системы органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым, эффективным и законным использованием финансовых ресурсов, государственной и муниципальной собственности;

- обозначены основные этапы возникновения, становления и развития государственного финансового контроля в России:

1 этап 1654 - 1811 гг. - характеризуется первыми попытками создания самостоятельного, пока еще о независимости речи быть не может, контрольно-ревизионного органа.

2 этап 1811 - 1917 гг. - осуществление деятельности единственным контрольным финансовым органом.

3 этап 1917 - 1990 гг. - развитие мощной финансово-контрольной функции государства, государственный контроль охватывает все сферы жизни общества, однако не находит дальнейшего развития ввиду отсутствия независимости у контрольно-ревизионных органов.

4 этап 1990 - настоящее время - характеризуется созданием контрольно-ревизионных органов с нуля для соответствия целям и задачам рыночного государства;

- обоснована необходимость дальнейшего совершенствования системы бюджетного планирования расходов как федерального, так и региональных бюджетов. На федеральном уровне расходы на социальную сферу в большей своей массе недофинансируются. В Москве наибольшую часть потребностей социальной сферы удовлетворяют внебюджетные поступления, тем самым частично снимая бремя расходов с бюджета города Москвы;

- разработан алгоритм проведения контроля результативности за государственными расходами в социальной сфере, который, может являться как самостоятельным элементом системы контроля, так и частью аудита эффективности расходов на социальную сферу. Алгоритм проведения контроля результативности позволяет также получить сведения о причинах ее изменения, что необходимо для принятия дальнейших управленческих решений;

- предложены основные положения единой концепции развития государственного финансового контроля на основе аналитических, исторических, логических и статистических аргументов;

- определен перечень мероприятий по развитию и совершенствованию государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях с учетом необходимости разработки нормативной, методической, кадровой и информационной составляющей.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

- основные теоретические положения, идентифицирующие постоянно действующий государственный финансовый контроль: обоснование системности государственного финансового контроля; особенности постоянно действующего государственного финансового контроля; характеристика составных элементов константного государственного финансового контроля;

- эволюция отечественного государственного финансового контроля происходила в несколько этапов, каждый из которых существенно менял структурную составляющую системы государственного финансового контроля;

-результаты проведенного исследования статистики распределения бюджетных средств на финансирование социальной сфере на федеральном уровне и на уровне бюджета города Москвы показывают отсутствие четкой концепции финансирования социальной сферы на всех уровнях бюджетной системы. Данные результаты обосновывают необходимость совершенствовать принципы планирования расходов на всех уровнях бюджетной системы;

- алгоритм проведения контроля результативности расходов на социальную сферу как государственного, так и регионального или муниципального бюджетов, который включает мероприятия по анализу расходов органов государственной власти, расчет критериев результативности на основе действующих социальных стандартов, получение и анализ информации от финансируемого объекта, сравнение данных и выявление отклонений, выводы по проделанной работе;

- методические положения по развитию и совершенствованию государственного финансового контроля, учитывающие мероприятия по улучшению нормативного, методического, информационного обеспечения, а также различные формы взаимодействий внешних и внутренних контрольно-ревизионных органов государственной власти.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что концептуальные положения и выводы диссертационного исследования позволяют обновить и расширить существующие научные представления о системе и деятельности органов регионального финансового контроля и могут служить для дальнейшего теоретического анализа и развития системы государственного финансового контроля.

Практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы при разработке Концепции единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации как базы для ее законодательного оформления. Прикладное значение имеет разработанный автором комплекс мер по повышению эффективности действующей системы государственного финансового контроля в социальной сфере, применение которого повысит действенность и качество финансово-бюджетной дисциплины. Отдельные выводы, рекомендации и разработки, содержащиеся в работе, могут быть использованы в нормотворческой деятельности. Выводы автора имеют как научно-теоретическое, так и практическое значение и могут быть использованы в работе государственных контрольных органов, учебном процессе в высших учебных заведениях по курсу «Государственный финансовый контроль», «Ревизия», «Государственные и муниципальные финансы».

Апробация диссертационного исследования.

Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражения в докладе автора «О совершенствовании государственного финансового контроля в Российской Федерации» на 10-ти летие Контрольно-счетной палаты города Москвы, а также были использованы автором при проведении ревизий и проверок Контрольно-счетной палатой города Москвы.

Основные положения исследования отражены в публикациях автора общим объемом 3,2 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Палочкин, Роман Евгеньевич

Заключение

Цивилизованный государственный финансовый контроль - одно из условий формирования современных экономических отношений, а создание адекватной системы финансового контроля является одним из непременных условий успеха экономических реформ в стране.

На основе проведенного исследования можно сделать следующие основные выводы.

1. Единая система государственного финансового контроля — это не строгая иерархия органов финансового контроля и их соподчиненность, а единство целей, принципов и согласованности действий в области финансового контроля за государственными и муниципальными средствами в Российской Федерации. Только в этом смысле можно говорить о единой системе финансового контроля в Российской Федерации.

В качестве целостной системы единых методологических принципов и методики осуществления контроля автором рассматривается константный государственный финансовый контроль, основанный на четком разграничении сфер деятельности, полномочий и ответственности органов контроля.

Константный государственный финансовый контроль - система постоянно действующего финансового контроля в стране, внутреннего и внешнего, осуществляемая уполномоченными органами по отраслевому и территориальному принципам среди главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета, целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов, бюджетных и налоговых кредитов, льгот, в том числе - управляющих государственной и муниципальной собственностью.

2. В последнее время в области правового регулирования методов и форм контрольной деятельности появилась новая правовая форма регламентации контроля — стандарты контрольной деятельности.

Каждый орган государственного финансового контроля имеет свои специфические цели и задачи. При этом проверки, ревизии, обследования целесообразно проводить, руководствуясь единым порядком, методами и приемами. Такие стандарты разрабатываются и применяются контрольными органами во многих странах мира. В России в настоящее время наиболее динамично развивается стандартизация аудиторской деятельности. По мнению автора, стандартизация государственного финансового контроля позволит:

- координировать контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую деятельность и более тесно взаимодействовать в плане организации, проведения и реализации материалов контроля различным органам государственного финансового контроля, согласовывать цели, задачи контроля, средства и методы их достижения и т.д.;

- сопоставлять и в более широком плане использовать результаты работы разных органов государственного финансового контроля;

- устанавливать критерии для оценки деятельности органов государственного финансового контроля;

- регламентировать выполнение функций государственного финансового контроля по содержанию и времени, что, в свою очередь, должно уменьшить дублирование, непроизводительные затраты и потери времени в процедурах контроля;

-унифицировать методики выявления серьезных проблем (нарушений, злоупотреблений и иных отклонений) в рамках объектов государственного финансового контроля;

-создать единую унифицированную информационную базу государственного финансового контроля (в числе прочих условий для этого);

- использовать независимых аудиторов для контроля в государственном секторе.

- обеспечить высокое качество, экономичность, эффективность и объективность контрольной деятельности.

- создать организационно-методологическую основу специализации и кооперирования органов государственного финансового контроля.

По мнению автора система нормативно-правовых актов государственного финансового контроля должна содержать несколько уровней:

1) Федеральные законы, положения, указы, постановления в сфере государственного финансового контроля, согласованные исходя из принятой в стране единой концепции системы государственного финансового контроля;

2) региональные нормативно-правовые акты; решения органов местного самоуправления;

3) стандарты государственного финансового контроля, этический кодекс и методические указания, рекомендации по их практическому применению в конкретных отраслях или видах организаций;

4) внутренние документы, регламенты органов государственного финансового контроля.

В последние годы значительно возросла роль Счётной палаты Российской Федерации как конституционного органа финансового контроля в обеспечении единой системы контроля. Все более возрастает необходимость законодательно закрепить функции Счётной палаты Российской Федерации как основного методологического центра по организации государственного финансового контроля и основного органа, осуществляющего внешний контроль, финансовую экспертизу проектов федеральных законов, полномасштабную проверку эффективности расходования бюджетных средств, который в последнее время принято называть «аудитом эффективности».

В этой связи следует отметить подход, отстаиваемый законодательной властью, суть которого заключатся в идее целесообразности возложения функции главного контрольного органа на Счетную палату Российской Федерации. В этих целях необходимо уточнить и дополнить ее полномочия, в частности, относительно применяемых ею мер в случае выявления нарушений законодательства.

5. Основные разногласия разработанных концепций реформирования органов государственного финансового контроля (правительственный вариант и вариант Счетной палаты), могли бы быть разрешены на основе перехода от проблем главенствования в новой системе государственного финансового контроля к вопросам поиска путей качественного роста, повышения эффективности финансового контроля как метода государственного управления общественными финансами.

6. На место контроля за соблюдением утвержденной сметы расходов приходит контроль за результатами. Поэтому ключевое в бюджетной сфере понятие «целевое расходование средств», по мнению автора, также претерпевает принципиальное изменение. Если раньше под целевым расходованием средств понимали соответствие фактических расходов плановым постатейным назначениям (соответствие кодов бюджетной классификации, указанных в платежных документах, кодам экономической классификации, утвержденным в смете), то в настоящее время под целевым расходованием средств следует понимать достижение за счет бюджетного финансирования определенных целей (результатов). Таким образом, предметом финансового контроля в настоящее время становится контроль за результатами и эффективностью государственных расходов. В работе проведен пофакторный анализ контроля государственных социальных расходов в зависимости от объекта оценки результативности и эффективности - финансовой политики в социальной сфере, целевой программы и бюджетного учреждения; выявлены специфические черты каждого вида контрольной деятельности. На основе проведенного исследования разработан и предложен унифицированный алгоритм-методика проведения контроля результативности за государственными расходами в социальной сфере.

Принципиально значимым представляется достижения в деятельности органов государственного финансового контроля такой степени согласованности, которая исключала бы обособленность, замкнутость государственного финансового контроля. Лишь после решения этой проблемы можно говорить о формировании целостной системы государственного финансового контроля в России. Причем достижение этой целостности невозможно без регулирования осуществления государственного финансового контроля в субъектах России федеральным органом государственного финансового контроля, а именно территориальными управлениями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в субъектах России.

При совершенствовании системы государственного финансового контроля принципиально важно использование зарубежного опыта. Как нам кажется, в России не должно быть четкого копирования международных стандартов и систем организации финансового контроля. Необходимо регулярно обобщать и трансформировать те новые веяния и тенденции, которые возникают в разных странах вокруг организации контроля за расходованием государственного бюджета.

Оптимизация организации государственного финансового контроля послужит повышению эффективности осуществления государственного финансового контроля, так как от фундамента зависит функционирование системы.

Решение поднятых в данной работе задач дальнейшего развития системы государственного финансового контроля в России при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства обеспечит целевое и эффективное использование государственных средств, снизит количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с использованием государственных средств и имущества в целях дальнейшей стабилизации ситуации в стране.