Местные бюджеты в системе регулирования комплексного социального развития малых городов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Местные бюджеты в системе регулирования комплексного социального развития малых городов"

РГ6 Ой

г о т ь-

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при

ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кафелра конкретном экономики п фннанеои

На нрапах рукописи ФРОЛКО СЕРГЕЙ ВАСИЛЬЕВИЧ

МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ В СИСТЕМЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЛЕКСНОГО СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ МАЛЫХ ГОРОДОВ

Специальность ОК.00.05 - экономика и управление

наролным \о¡япетном

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москка - |9<)6

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - кандидат экономических наук, доцент НЕКРАСОВ О.А.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор ПОЛЯК Г.Б.

кандидат экономических наук, доцент ЗОЛОТОВ В.В.

Ведущая организация - Московский государственный

университет им. М.В.Ломоносова, экономический факультет

Защита состоится 18 иншн 1996 г. а 12.00 часов на заседании диссертационного Совета по экономическим наукам К-151-04-18 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, Москва, пр.Вернадского, 84, ауд. 2228 (1 учебный корпус).

С диссертацией можно ознакомиться в учебно-мегодическом кабинете кафедры конкретной экономики и финансов РАГС., каб. 2228 (1 учебный корпус).

Автореферат разослан 15 мая 1996 года

Ученый секретарь

диссертационного Совета, ___$ /¿¿у__

кандидат экономических наук, доцеТГг" / В. Воля

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность иссяедоваяня.Осуществляемая в настоящее время в стране перестройка системы хозяйственных отношений требует активизации деятельности местных органов власти в решении экономических и социальных проблем, в развитии местного и территориального хозяйства. В государственном секторе источники денег в каждом наступающем году часто точно известны и четко определены. Однако в последние годы поступления из этих источников не гарантированы, производство сокращается, и местные власти не всегда своевременно информируются о структуре и уровне местных доходов. В результате резко усилилась социально-экономическая напряженность в регионах, а бюджеты составляются в условиях экономической неопределенности.

Как представляется автору, переход к рыночной экономике требует создания принципиально новой системы управления социально-экономическими процессами, усиления ее территориальной направленности. Это обусловлено прежде всего необходимостью преодоления одного из основных противоречий современного этапа развития территориальной экономики - увеличения разрыва между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации.

Местные бюджеты часто не могут обеспечить эффективное воздействие государственных органов власти на социально-экономические процессы в регионе, так как:

— во-первых, местные бюджеты дефицитны и это ограничивает возможности их влияния на территориальные процессы;

— во-вторых, конкретные формы бюджетных отношений слабо взаимосвязаны с материальными интересами участников воспроизводственного процесса.

А ведь местные бюджеты, будучи выражением распределительной категории, связаны со всеми юридическими и фи-, зическими лицами территории, множеством взаимоотноше-

ний по линии как изъятия доходов, так и предоставления средств из бюджета.

Актуальность отмеченных проблем обусловила обращение автора к данной теме и определила направления исследования роли местных бюджетов на современном этапе развития России.

Степень исследования проблемы.Исследованию проблем формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их роли в социально-экономическом развитии общества были посвящены труды многих экономистов: Д.А.Аллахвердяна, Г.В.Базаровой, А.М.Бирмана.

М.В.Васильевой, А.Г.Зверева, Е.В.Коломина, Д.С.Молякова. Л.П.Павловой, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Я.Б.Хесина .

Однако, проведенный названными авторами глубокий анализ и предложенные ими рекомендации сегодня во многом потеряли свое практическое (но не научно-методическое) значение, в связи с изменением значения местных бюджетов при переходе к рынку. Обоснованные во многих работах, преобразования в бюджетной системе страны ограничивались рамками централизованного управления экономикой при непосредственном участии государства в хозяйственных процессах. Отказ от подобного подхода, положенный в основу проводимой в настоящее время экономической политики, ставит перед финансовой наукой задачи поиска адекватного рыночной экономике механизма бюджетного воздействия на социально-экономические процессы как в целом по стране, так и в отдельных её регионах. Остается не до конца исследованным ряд проблем в этой области. Например, требуют научного обоснования положения об экономических основах и границах налогового регулирования местными органами управления деятельности субъектов хозяйствования, о воздействии местных бюджетов на уровень удовлетворения социальных потребностей населения, проживающего на соответствующей территории, о

бюджетном финансировании различных отраслей, о критериях предоставления бюджетных субвенций, о пределах межбюджетного перераспределения средств и т.д.

Поэтому как в своей непосредственно профессиональной деятельности, так и при написании данной диссертации автор постоянно обращался к работам, выступлениям, докладам, печатным изданиях», научным разработкам специалистов в области местного самоуправления и финансов, аналитиков межбюджетных взаимоотношений, налогового законодательства и т.д. Это статьи и доклады: Ю.А.Беляева, А.Г.Игудина, В.В.Золотова, В.А.Кирпичникова, А.Г.Куликова, В.Н.Лексина,

B.А.Павлова, В.Г.Панскова, Б.Е.Пенькова, Г.Б.Поляка,

C.П.Солянниковой, И.Ф.Суслова, и др.

Из зарубежных экономистов и специалистов в области бюджетного устройства городов автор использовал работы: Стенли Л.Брю, Э.Гилла, Р.Кэмпбелла, Р.Макконнела, А.Маршалла, П.Самуэльсона и др.

Цели и задачи исследования. На основе анализа рабочих и архивных материалов местных органов власти в период с 1991 года раскрыть проблемы формирования и эффективного использования местных бюджетов и разработать методологию решения этих проблем.

Осуществление кардинальных реформ, переход к применению рыночных инструментов не могли не отразиться на изменении уровня жизни населения. Они внесли своеобразие во все компоненты формирования его доходов и потребления. Снизился жизненный уровень населения страны. И это мы должны учитывать в сегодняшних условиях.

Первоочередными задачами исследования развития местных бюджетов, на взгляд автора, являются:

- укрепление финансовой базы, местных органов власти;

- совершенствование самой системы взаимоотношений бюджетов разных уровней;

- усиление влияния местных органов власти на производство;

- обеспечение полноты потребности учреждений социально-культурной сферы.

Сегодняшнее состояние экономики России породило огромный комплекс проблем на различных уровнях управления. Макропроблемы финансов, денежной политики, эмиссии, кредитов, бюджета все в большей степени трансформируются в проблемы микроуровня, которые необходимо срочно решать, так как в этом процессе начинают взаимодействовать все большее количество заинтересованных субъектов. В их числе выступают исполнительные органы власти республик, краев, областей, местных административно -территориальных и национально - государственных образований России. Совершенно очевидно, что в современных условиях формирования пропорций народного хозяйства бюджет является одним из главных инструментов государства в проведении экономической и социальной политики.

Средства бюджетов направляются на решение социальных проблем. Методов решения этих проблем достаточно много, но автор не ставил перед собой задачу дать всеобъемлющий анализ бюджетной системы в целом и предложения совершенно новой модели этого устройства. Вместе с тем некоторые направления этого совершенства и пути сохранения созданной ранее социальнной базы местного устройства в данной работе представляются.

Объектом исследования в данной работе являются бюджеты городов Северного Кавказа: г. Армавира Краснодарского края, гг. Буденновска и Невинномысска Ставропольского края, г. Черкесска Карачаево-Черкесской республики. Представленные города расположены в одинаковых климатических зонах. Их промышленный потенциал, численность населения также приблизительно одинаковы, что позволяет их считать достаточно типовыми объектами исследования.

£

Предметом исследования в работе выступает система бюджетных взаимоотношений местных органов власти на уровне; городов с субъектами Федерации (краев, республики). Выделение этих взаимоотношений обусловлено задачами эффективного сочетания интересов и рычагов на всех уровнях управления развитием города.

Финансовое сотрудничество государственных и местных органов власти заключается в помощи государства местным органам или вышестоящих органов нижестоящим, с одной стороны, и в содействии местных органов в решении государственных задач, с другой стороны.

Теоретике - методологической основой исследования явились научные работы и практические обобщения ведущих ученых-экономистов России и зарубежных стран, занимающихся проблемами бюджетного устройства, теорией финансов, налогового устройства и т.д.

В работе используются архивные и текущие материалы по бюджетному устройству названных выше городов и рабочие материалы исполнительных органов власти.

Помимо разработок различных ведомств, служб и организаций была изучена дореволюционная российская, советская, современная российская и зарубежная литература по следующим направлениям:

— структурное устройство бюджетов на различных исторических этапах становления Российского государства и зарубежных стран;

— налоговое устройство;

— межбюджетные взаимоотношения;

— хозяйствование на уровне городов и местных бюджетов.

Эмпирическая основа исследования построена на законодательных и подзаконных нормативных актах, вышедших в последнее время как на государственном, так и местном уровнях

в области бюджетных прав, бюджетного процесса, налоговой политики представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, краев, органов местного самоуправления.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- сформулированы новые требования, предъявляемые к бюджетной системе города, ее структуре, рациональному расходованию бюджетных средств. В числе таких требований названы: децентрализация бюджетной системы (расширение перечня закрепленных доходов в местных бюджетах); совершенствование взаимоотношений разноуровневых бюджетов (четкое разграничение в объектах финансирования, исключение предвзятости и т.д.); направленность финансирования (адресный характер); гибкость финансирования в соответствии с изменением целей и задач; своевременная корректировка доходных и расходных статей (с учетом инфляции, расширения сети социальной сферы, поиска альтернативных путей сохранения этой сферы без перепрофилирования и т.д.): комплексность использования бюджетных и внебюджетных средств; законодательная ответственность органов власти за исполнение бюджета и т.п.

- В результате анализа складывающейся системы бюджетного управления и путей ее улучшения, обоснована необходимость разработки мероприятий по развитию промышленного потенциала города, его хозяйствующих субъектов, а также предложены конкретные пути, которые помогают работать в условиях неплатежей, задержек взаиморасчетов, высоких кредитных ставок банковских учреждений, огромных темпов инфляции и т.д. В составе таких мероприятий в работе названы: выделение средств из бюджета (льготный кредит, ссуда) производствам, которые дадут быструю отдачу в форме налоговых платежей; финансирование (субсидии, дотации) предприятий, занятых в социальной сфере (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, сельское хозяйство): формирование муниципального заказа аграрному сектору на продовольственную про-

дукцию для последующей реализации ее населению города; введение вексельного обращения; централизация учреждений бюджетной сферы (дошкольные учреждения, социальной защиты и т.д.); минимизация сроков прохождения средств от налогоплательщиков до учреждений, финансируемых из бюджета.

— На базе статистических материалов предложен новый метод, позволяющий с помощью относительного коэффициента в условиях нестабильности планировать консолидированный бюджет на уровне субъектов Федерации. Этот коэффициент представляет собой отношение разницы величин доходной и расходной частей к доходной части бюджета города (района) за определенный период и характеризует меру соответствия фактически достигнутого уровня инфраструктурной обеспеченности и перспективного развития городов и районов.

— Обоснована необходимость рассмотрения бюджета как инструмента финансового регулирования экономики на уровне города, региона и Российской Федерации в целом, освобождаясь от несвойственной ему в рыночной системе функции - непосредственной организации производства.

— На основе анализа тенденции развития бюджетных систем разных стран сделан вывод о том, что на начальном этапе становления рыночных отношений преобладает роль центральных бюджетов в регулировании социально-хозяйственных процессов, затем происходит постепенная децентрализация бюджетного устройства и центр тяжести в бюджетных расходах смещается на более низкие уровни управления.

— Разработаны основные направления региональной политики в рамках регулирования бюджетно-налоговых отношений на основе обобщения современных экспертных оценок, которые приведены в выводах излагаемых в автореферате.

— Выработаны меры по увеличению доходной части бюджетов на местном уровне, в частности по взиманию надбавок к государственным налогам и доходам, чтобы обеспечить приток финансовых ресурсов для покрытия местных потребностей.

У

Практическая значимость выполненного исследования заключается в том, что оно доведено до конкретных рекомендаций по совершенствованию бюджетного регулирования в городском устройстве. В частности, предложения автора рассматривались на городском и краевом уровне. Их предполагается использовать в городском хозяйствовании г. Невинномысска, а также в других городах и не только Северного Кавказа.

Некоторые выводы и предложенные мероприятия из проведенного исследования апробировались в практической деятельности г. Невинномысска. Рекомендации автора были использованы при подготовке соответствующих аналитических записок в вышестоящие краевые представительные и исполнительные органы власти.

По результатам выполненных автором в рамках диссертации исследований, а также на базе собранных и обобщенных материалов в области бюджетного устройства, издана брошюра "Бюджеты городов Северного Кавказа", которая может быть использована как в учебном процессе (в темах по бюджетам городов), так и в работе органов, занимающихся финансовыми проблемами в регионах и городах.

Структура и содержание диссертации предопределены сформулированными выше целью и конкретными задачами, логикой исследования и связью вопросов, какими они видятся автору. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных в работе источников и литературы, приложений материалов и образцов документов, касающихся финансово-хозяйственной деятельности в бюджетном устройстве.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ.

Но введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, его научная новизна .

В первой главе "Совершенствование формирования бюджетной системы в целях экономического развития регионов"

раскрываются 3 группы вопросов:

- бюджет как фактор финансового регулирования экономики;

- изменения в структуре бюджетов в период становления рыночных отношений;

- взаимоотношения разноуровневых бюджетов.

Местные бюджеты, как и другие инструменты, сознательно используются государственными органами власти для решения конкретных социально-экономических задач.

Это позволяет рассматривать их, подчеркивается в работе, в качестве экономического метода управления, который, с одной стороны, детерминирован объективно существующими экономическими отношениями, а, с другой стороны, выступает орудием реализации целенаправленной экономической политики государственных органов власти.

Наличие у каждого из местных органов власти бюджета укрепляет их экономическую самостоятельность, активизирует хозяйственную деятельность, позволяет им развивать инфраструктуру на подведомственной территории, расширять экономический потенциал региона, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов. В конечном итоге все это расширяет возможности местных органов власти в наиболее полном и всестороннем удовлетворении нужд населения.

Таким образом, автор характеризует местные бюджеты как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти. Это планы финансовых ресурсов, мобилизуемых и направляемых на финансирование социально-бытовой инфраструктуры и других мероприятий, предусмотренных планами и программами экономического и социального развития административно-территориальных единиц, на всестороннее развитие всех членов общества.

Роль местных бюджетов, по заключению автора, видится прежде всего в том, что они образуют решающую часть материальной основы деятельности местных органов власти, без которой невозможно было бы столь активное их влияние на формирование новых общественных отношений. В процессе мобилизации огромной массы доходов в государственный бюджет местные органы власти через посредство своих бюджетов осуществляют действенный контроль за сферами производства и использованием создаваемых материальных и финансовых ресурсов, что способствует увеличению национального богатства, росту национального дохода страны. Концентрируемая непосредственно в местных бюджетах часть бюджетных средств используется на развитие социальной сферы в целях все более полного удовлетворения растущих потребностей населения.

В работе доказано, что специфика местных бюджетов в системе экономических методов управления связана с перераспределительным характером бюджетных отношений. Ни одна из других финансовых подсистем не участвует в таком многовидовом и многоуровневом перераспределении финансовых ресурсов, как местные бюджеты. Через их систему перераспределяются средства между отраслями народного хозяйства, территориями, производственной и непроизводственной сферами, различными слоями населения, что определяет масштабы и действенность влияния бюджетных рычагов на социально-экономические процессы в регионе.

Местные бюджеты способны количественно и качественно влиять на региональные социально-экономические процессы. Количественная сторона воздействия местных бюджетов на уровень территориального социально-экономического развития позволяет рассматривать их в качестве экономического регулятора. Возможности качественного влияния дают основание говорить о них как об инструменте стимулирования.

Диссертацией аргументируется прямое государственное управление через местные бюджеты и оно должно осушест-

вляться на основе экономических критериев. Качественные изменения должен притерпеть весь механизм бюджетного финансирования по следующим направлениям:

— во-первых, сокращение бюджетных расходов на прямое финансирование действующих производственных мощностей;

— во-вторых, переход в перспективе к модели бюджетного субсидирования и кредитования коммерческих структур государственного сектора.

Через налоговую систему изъятия части доходов у субъектов хозяйствования местные бюджеты влияют на процессы производства на всех предприятиях, расположенных на данной территории. Тем самым создаются условия заинтересованности местных органов власти в результатах деятельности хозяйствующих субъектов, а следовательно, и предпосылки для сочетания территориальных, ведомственных, коллективных и личных интересов.

Изучение автором зарубежного опыта показывает, что нет ни одной страны, где считали бы используемый там метод бюджетного регулирования идеальным. Постоянно идет работа над его совершенствованием. В силу российской специфики далеко не всё то, что где-то когда-то было опробовано за рубежом, подходит к нашим условиям. В частности, нельзя сегодня принягь предложения по существенному сокращению финансовой помощи Центра регионам хотя бы только потому, что в России практически нет сегодня регионов, которые не нуждались бы в такой помощи. Ее получают 75 из 89 регионов. Причем, около 30 регионов получают от Федерации помощь в таком объеме, что она компенсирует от 80 до 95% дефицита и расходов, поскольку собственной налоговой базы не хватает.

В укрупненном виде бюджетная структура представляется как трехуровневая, включающая: федеральный, уровень субъектов Федерации и местные бюджеты. .

Формирование рациональных межбюджетных отношении по верти кали - сегодня один из наиболее актуальных и острых вопросов развития государственности Российской Федерации.

Поэтому достижение согласованности общегосударственных, отраслевых и территориальных экономических интересов, обеспечение на этой основе рационального сочетания в финансово-бюджетном планировании централизации и децентрализации денежных ресурсов - важная задача реформирования управления экономикой и социальной сферой в России.

[I мире трудно отыскать страну, где не возникали бы сложности в бюджетных взаимоотношениях между центром и территориями, у которых, как показывает опыт, всегда находятся основания полагать, что центр установил с ними несправедливые бюджетные отношения, и настаивать на своем особом статусе, предполагающем более благоприятный экономический режим.

Е! диссертации определено, что в общем случае любая бюджетная система (унитарная или федеративная), как правило, ориентируется на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, господство Закона и Государства. Чем больше государство, тем разнообразнее условия (экономические, культурные, национальные и т.д.), тем актуальнее задача сбалансированности бюджетных интересов центра и территорий. В различных условиях эта задача решается за рубежом по-разному и с разным успехом, отмечается в работе.

Процессы демократизации управления, становления экономического суверенитета регионов неизбежно влекут за собой децентрализацию бюджетной системы. Автор приходит к выводу, что такая децентрализация объективно необходима и с позиций перехода к рыночной экономике, поскольку передача части бюджета в прямое распоряжение местных, муниципальных органов, стоящих ближе к первичным звеньям экономики, способствует их экономическому раскрепощению.

Вместе с тем, в диссертации обосновывается точка зрения оптимальной децентрализации управления и бюджетного устройства. Поскольку в каждой стране существуют регионы, которые по своим природно-климатическим, социально-

'экономическим условиям требуют направления трансфертов и бюджетного регулирования.

Анализ показал, что в России новые подходы к формированию межбюджетных отношений имеют цель, с учетом мирового опыта и нашей специфики, строить их на основе единой для всех регионов методологии, обеспечивающей гарантию нижестоящим бюджетам не минимально необходимых расходов, а определенного уровня доходов. Речь идет о том, чтобы включить в законодательно закрепляемую формулу для перераспределения средств внутри бюджетной системы объективные и существенные факторы, чтобы бюджетный процесс в значительной степени шел автоматически, исключая субъективное влияние как со стороны вышестоящих, так и нижестоящих органов власти. В этом случае отпадает необходимость в согласовании показателей бюджетного регулирования.

Но второй главе - "Воздействие местных бюджетов на экономику регионов и реализацию социальной политики государства" -раскрывается экономический смысл структуры местных бюджетов на примере формирования бюджетов городов Северного Кавказа, их доходных источников, обеспечения комплексного социального развития этих городов.

Структурное устройство бюджетов этих городов имеет небольшие отличия, которые принципиального влияния на предмет рассмотрения не оказывают. Величины доходных источников и расходных частей также немногим отличаются, а при применении относительных величин, можно делать и определенные выводы. Сравнение данных городов по бюджетным характеристикам позволяет обобщить наработанный опыт регулирования взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, бюджетного планирования в обеспечении комплексного социального развития регионов в условиях становления рынка и определить дальнейшие пути и направления в решении возникающих проблем.

Доходная часть бюджетов представленных городов состоит из закрепленных и регулирующих доходов. За рассматриваемый период наблюдается увеличение объема закрепленных доходов в общей структуре бюджета (таблица I), основной процент составляют платежи за счет прочих налогов и сборов 7,8 - 13,2% (в общем объеме доходов за 1995 год), в них включены: транспортный налог, налог на создание жилищного фонда, сборы на нужды образовательных учреждений, местные налога и сборы.

Таблица 1. Удельный вес закрепленных доходов городов в общей структуре доходной части бюджетов, %.

По г. Армавир г.Буденновск г.Невинномысск г.Черкесск

годам

1992 3,8 5,0 12,2 5.0

1993 7,1 5,2 16,2 10,5

1994 11,5 9,1 20,4 13,5

1995 11,4 15.1 13,3 15.6

Из расчетов видно, что закрепленные доходы составляют незначительную часть от общих доходных источников. Расширение перечня закрепленных доходов усилит ответственность и заинтересованность местных бюджетов в поступлении доходных средств.

Автор, обратившись к истории формирования бюджетов, методам и принципам структур других государств, представляет, приемлемые варианты для Российского государства в бюджетном устройстве.

Местные бюджеты широко используются для воздействия на экономику в целях регулирования хозяйственных процессов, развития культуры и образования, сглаживания социальных конфликтов, трудоустройства населения и решения многих других проблем. Они являются неотъемлемым элементом жизни городов.

Состояние местных бюджетов, их характеристики в отдельных странах сильно различаются, что обусловлено историческими традициями, действующим законодательством, определяющим размеры и формы государственного контроля местных финансов и компетенцию местных органов власти.

Тем не менее имеются общие проблемы в области местных финансов, среди которых наиболее острой является проблема дефицитности местных бюджетов. Глубокий дефицит федерального и местных бюджетов, наблюдаемый в нашей экономике, является результатом "латания" финансовых "дыр". В связи с этим остро стоят задачи достижения более высокого уровня сбалансированности бюджетов, прежде всего путем снижения расходов по некоторым статьям, дальнейшего развития налоговой системы с целью увеличения доходной части бюджетов.

Повышение налогов нередко используется органами власти для увеличения доходов. Но возможности использования этого инструмента ограничены, поскольку такая политика вызывает недовольство населения, а также имеет и другие негативные последствия. Вместе с тем, автор показывает некоторые направления совершенствования системы налогообложения, связанные с четырьмя знаменитыми правилами Адама Смита: равномерность, определенность, удобство и экономичность.

Лишь в перспективе можно надеяться на увеличение доходов бюджетов, благодаря росту совокупного общественного продукта, что позволит не только уменьшить дефицит, но и отыскать бюджетные ассигнования, направляемые целевым образом на активизацию предпринимательской деятельности, ускорение перехода к рыночным отношениям, обеспечение социальной поддержки населения. Се'йчас же в нашей стране сложилась практика регулирования нижестоящих бюджетов вышестоящими, т.е. одноканальная система, которая создается путем установления с помощью нормативных отчислений максимальную зависимость по вертикали бюджетов "сверху вниз".

Возникающие противорчения между бюджетами различных уровней исключаются применением, разработанного диссертантом методом с помощью относительного коэффициента, рассчитанного по формуле:

к = (Дох. - Расх.)/Дох., где:

Дох. - величина доходной части бюджета, в рассматриваемый год;

Расх. - величина расходной части бюджета, за тот же период;

к - относительный коэффициент, при положительном значении (к > 0) показывает остаток неиспользованных средств в бюджете, при отрицательном значении (к < 0) показывает наличие дефицита бюджета, при к = 0 - баланс бюджета.

При расчетах величин данного коэффициента и построения временной зависимости, автором доказывается, что данный коэффициент можно использовать для определенного регионального бюджета, наблюдая его изменение в течении рассматриваемого периода, вносить корректировки в бюджет, причем наглядно можно видеть разницу в планируемом бюджете и сложившимся в месяц, квартал, год и т.д.; прогнозировать перспетиву состояния бюджета на будущее; установив нормативный (в результате прогноза) ориентировочный коэффициент, формировать консолидированный бюджет, исключая предвзятость.

Расширение региональных финансовых источников на местах позволяет выйти территориям на качественно новый уровень социально-хозяйственной деятельности. Поэтому важной задачей является совершенствование местного налогообложения. Прежде всего необходимо трансформировать механизм бюджетного регулирования, чтобы отчисления от обще-федергшьных обязательных регулирующих налогов устанавливались не на субъективной основе (индивидуально под планируемые расходы вышестоящими органами власти), а на базе легитимных, т.е. законодательно утверждаемых, стабильных на 2-3 года нормативов. В связи с этим, как представляется, мож-

но стабилизировать налоговую базу и выявить расширения налоговых поступлений.

Анализируя расходные части бюджетов представленных городов, в работе отражается принцип формирования расчетных данных на планируемый год (предусмотренный соответствующими законодательными актами на государственном и местном уровнях), где учитывается по каждому направлению коэффициент дефляции, умноженный на расходы по соответствующим статьям за предыдущий год. В процессе работы (в течение года) при поступлении сверхплановых платежей расходы корректируются.

Исследованием выявлено, что основная доля ресурсов местных бюджетов является источником финансирования системы социально-культурных учреждений, связанных с решением общегосударственных задач в области народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, т.е. сферы, без которой невозможно существование цивилизованного государства. Удельный вес по социально-культурным мероприятиям в общем объеме расходов составляет в среднем 40-50 %, что говорит о приоритетном направлениии финансирования этой сферы (таблица 2).

Таблица 2. Удельный вес выделенных средств по социально-культурным мероприятиям в общей структуре расходов, %.

По годам г.Армавир г.Буденновск г.Невинномысск г.Черкесск

1992 45,5 48.6 41,2 26,2

1993 49,8 49,6 45,5 42,2

1994 46,2 47,4 " 45,6 42,7

1995 54,7 54,7 23,9 38,8

По статьям здесь присутствуют расходы на: просвещение (20-30 % в общей доле расходов), культуру, искусство, средства

массовой информации, здравоохранение (15-20 % в общей доле расходов), физкультуру и спорт, социальное обеспечение.

В диссертации акцентируется внимание на то, что с 1992 года началась активная передача ведомственных учреждений социально-культурной сферы на балансы местных бюджетов. Это привело к увеличению выделяемых средств для финансирования социально-культурных потребностей из местного бюджета.

Финансирование государственных предприятий и организаций используется для покрытия затрат отраслей материального производства, а также предприятий непроизводственной сферы, организующих свою деятельность на принципах хозрасчета. Отличительной ее особенностью является то, что бюджетные ассигнования выделяются на ограниченный круг затрат, связанных в основном с расширением производства товаров и оказания услуг населению, на капитальные вложения, коммунальные платежи, прирост собственных оборотных средств, благоустройство, операционные расходы и т.д.

Финансирование предприятий народного хозяйства, представленных городов, также имеет высокий процент от общих расходов (таблица 3), это предприятия пассажирских городских перевозок, жилищно-коммунальных хозяйств, сельского хозяйства, кинематографии и т.д.

Таблица 3. Удельный вес выделяемых средств на народное хозяйство в общей структуре доходов, %.

По г.Армавир г.Буденновск г.Невинномысск г.Черкесск

годам

1992 39,8 32,5 43,2 24,4

1993 34,6 36,7 41,2 32,3

1994 39,9 31,2 41,7 41,9

1995 36,1 25,1 35,2 37,8

По отношению к расходам коммерческой группы, считает автор, целесообразно внедрять порядок бюджетного кредитования, предполагающий возвратность ресурсов и их платность. Процент по бюджетным кредитам в зависимости от приоритетов может колебаться от 0% до уровня учетной ставки, т.е. он всегда будет заведомо ниже, чем процент по кредитам коммерческих банков.

Е! диссертации обращается внимание на то, что государственные пособия (субвенции, дотации) являются результатом действия двух противоположных тенденций в развитии государственных и местных финансов: с одной стороны, постепенной централизации доходов, сосредоточения их в руках государства; с другой стороны, децентрализации управления, влекущей за собой расширение функций местных органов и местных бюджетов.

Е$ условиях перехода к рыночной экономике бюджет перестает быть единственным источником средств, поступающих в социально-культурную сферу, куда направляются и финансовые ресурсы из внебюджетных и благотворительных фондов, взносы различных субъектов хозяйствования, отдельных граждан. Развитие системы внебюджетных фондов в Российской Федерации также будет способствовать комплексному использованию средств для решения задач экономического развития. Она создает возможность дополнительного воздействия на региональную инфраструктуру.

Местные бюджеты при этом можно рассматривать как источник финансирования определенного гарантированного минимума удовлетворения потребностей в услугах учреждений народного образования, здравоохранения и культуры для всех слоев населения, а также для поддержки граждан, работающих в бюджетных учреждениях, на временно нерентабельных государственных предприятиях и неработающее население.

Необходимость бюджетного регулирования социально-экономических процессов обусловлена крайним разнообразием тех экономических и естественно-исторических условий, в ко-

го

торых развивается местное хозяйство отдельных административно-территориальных единиц. Сгладить эти различия и обеспечить достаточно нормальные условия проживания для населения - основная задача бюджетных форм регулирования социально-экономического развития территорий. Регулирующие функции местных бюджетов и помощь, оказываемая государством и вышестоящими органами местным органам, тесно связаны между собой, они взаимно обусловливают друг друга: без пособий экономическое регулирование трудно осуществимо, а выделение пособий предполагает вмешательство государства в деятельность местных органов, т.е. государственное регулирование.

В бюджетах на будущие годы, по представлению автора, следуег исходить из следующих основных принципов социальной политики:

— обеспечение адресного ее характера;

— открытость формирования и использования бюджетных средств;

— предоставление целевой помощи социально уязвимым группам населения;

— обеспечение занятости и поддержки работников, высвобождающихся в ходе структурной перестройки;

— сохранение созданной ранее сферы социальных услуг;

— осуществление реформы организационных структур и источников финансирования здравоохранения, образования, культуры, пенсионного обеспечения.

Из-за недостаточного финансирования на эти цели растет социальная напряженность, снизить эту напряженность, удовлетворив потребности социальной сферы, - основная задача местных органов власти.

Автор считает и на примерах доказывает, что сегодня можно говорить не только о сокращении расходных частей бюджета, чтобы исключить дефицит, но и о расширении финансируемой базы городского бюджета для решения многих социальных проблем внутри региона.

На основе проведенного исследования в работе сделаны следующие ВЫВОДЫ:

Лля укрепления финансовой базы местных органов власти необходимо:

Увеличить долю закрепленных доходов местных бюджетов в общей структуре доходов, для чего предусмотреть:

- расширение имущественной базы местной администрации;

- формирование новых закрепленных доходов местных бюджетов путем расширения их перечня или применения права взимания надбавок к государственным налогам и доходам;

- совершенствование системы местных налогов, их упорядочение и достижение простоты взимания для предприятий с малой численностью работающих;

- своевременная корректировка и принятие бюджета с учетом реальных темпов инфляции.

Расширить состав источников местных бюджетов и повысить устойчивость их доходной базы, в связи с чем обеспечить:

- увеличение доли отчислений от прибыли в местные бюджеты предприятий всех форм собственности;

- введение дополнительных льгот по отчислениям от налога на добавленную стоимость, в зависимости от:

а) выполнения предприятиями дополнительных заданий по выпуску товаров на основании муниципального заказа;

б) стимулирования государственных заявок по заготовке сельско-хозяйственной продукции или продукции местных промыслов;

- рост доходов бюджета за счет осуществления следующих мер:

а) увеличение платы за землю;

б) повышение ставки налога (дифференцированное применение) на имущество физических лиц и земельный надел юридических лиц;

гг

в) повышение ставки налога на прибыль для некоторых добывающих отраслей;

г) увеличение экспортных пошлин;

д) расширение перечня предметов роскоши, облагаемых акцизным налогом, и распространение этого платежа на физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

е) увеличение ставки на перепродажу в розничной торговле;

ж) обложение импорта НДС по внутренней ставке, повышение ставки НДС на импортируемые компьютеры, видеотехнику, сигареты, автомобили, спиртные изделия;

з) увеличение ставки арендной платы за объекты федеральной собственности;

и) повышение платы за загрязнение окружающей среды;

к.) введение НДС на операции по страхованию и перестрахованию.

Совершенствовать бюджетно-финансовое планирование, а

также формирование эффективных взаимоотношений разноуровневых бюджетных систем.

Устранить кассовые разрывы на основе:

- повышения стабильности доходов (исключение изменения перечня закрепленных доходов);

- улучшения структуры доходов (максимальное увеличение числа источников доходов и выравнивание их удельных весов должно сочетаться с простотой взимания);

- установления приемлемых для местных бюджетов сроков внесения платежей в бюджет (исходя из структурной базы предприятий и сезонности их работы).

Предусмотреть для совершенствования налоговой системы:

- применение налогообложения на основе анализа опыта России и развитых стран;

- исключение местных налогов из регулируемой доходной базы бюджета с последующей корректировкой целевого направления того или иного налога в расходной части;

- льготное налогообложение исключительно для производств, связанных с социально-культурной сферой или имеющих д;шьнейшую перспективу своего развития.

Совершенствовать систему внебюджетных фондов, корректировать их в процессе дальнейшей коммерциализации социальной сферы.

Для достижения согласованности общегосударственных и местных интересов, необходимо:

- своевременно принимать Закон о бюджете;

- расширить права местных органов власти в бюджетном планировании (децентрализация бюджетной системы);

- повысить законодательную ответственность субъектов, участвующих в бюджетном планировании (в области составления, угверждения, анализа исполнения);

- своевременно принимать законы по изменению налогообложения (совершенство налогового законодательства);

- обеспечить стабильность и долговременность нормативов отчислений от регулирующих доходных источников;

- вы равнять статус всех субъектов Федерации в бюджетных. налоговых и финансовых отношениях и исключить какие-либо преимущества или дискриминации в бюджетно-налоговых отношениях с "центром" субъектов Федерации;

- превратить дотации, субвенции и субсидии в основную форму политики фискального выравнивания бюджетных возможностей регионов;

- на основе нормативной базы разрешать противоречия на все* уровнях;

- четко разделить расходы на социально-культурные мероприятия между различными уровнями бюджетной системы;

- усилить контроль за поступлениями отчислений от налогов п расходованием денежных средств.

Для усиления влияния местных органов власти на производство. предусмотреть:

- расширение юридических, бюджетных и имущественных прав местных органов власти;

- повышение заинтересованности местных органов власти в результатах хозяйственной деятельности предприятий, расположенных на их территориях;

- дифференцированное налогообложение разных уровней доходов.

Для повышения эффективности использования финансовых ресурсов:

- при передаче объектов социально-культурного и жилищно-коммунального назначения в ведение местных органов власти указывать источники финансирования согласно Законодательства;

- более четко организовать сводное территориальное финансовое планирование.

Для обеспечения полноты удовлетворения потребностей учреждений и организаций соииально-культурной сферы, учитывая принятые государственные мероприятия и целевые комплексные программы, осуществить следующие мероприятия:

- коммерциализовать работу отраслей социальной сферы без ущерба для населения (в области здравоохранения, народного образования);

- перевести на условия коммерческой деятельности региональные исполнительные органы власти и управления при широкой огласке, полном информировании и контроле представительными органами власти;

- сохранить сложившиеся направления деятельности объектов социальной сферы (без перепрофилирования детских дошкольных учреждений, школ, клубов и т.д. для размещения коммерческих структур);

- обеспечить адресный характер социальной помощи малообеспеченным группам населения:

а) занятость и поддержка работников, высвобождающихся в ходе структурной перестройки;

б) предоставление целевой помощи социально уязвимым группам населения (расширения состава этого перечня);

- поддерживать сельские регионы, с целью получения продукции для населения городов (государственный заказ).

Осуществление мероприятий, относящихся к местным бюджетам, представляет большую или меньшую трудность в экономическом, юридическом и организационном отношениях. Не все они равнозначны по эффективности, но в комплексе содействуют выполнению возложенных на местные бюджеты функций.

Не все предлагаемые мероприятия могут и должны быть осуществлены одновременно. Важно проинвентаризировать эти предложения, иметь определенный набор их с тем, чтобы планировать долговременную политику решения проблем местных бюджетов. Этим самым формируются и главные направления дальнейших исследований по данной теме, ведь финансы, бюджеты, денежное обращение - это зеркало государства, барометр его экономического и политического положения.

3. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ.

По теме диссертации опубликовано примерно 10 печатных листов:

1.Бюджеты городов Северного Кавказа.- Невинномысск, 1996,- 10 п.л.

2. Некоторые проблемы развития сельского хозяйства в современных условиях/ Сб.Путь России: прошлое, настоящее, будущее. - Йошкар-Ола, 1996. - 0,3 п.л. (в производстве).