Особенности реформирования налогообложения в условиях становления местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Особенности реформирования налогообложения в условиях становления местного самоуправления"

На правах рукописи

МИРОНОВ ИГОРЬ ВЛАДИМИРОВИЧ

ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность 08.00.10. - «Финансы, денежное обращение и кредит»

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре налогов и налогообложения Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ).

Научный руководитель - доктор экономических наук,

доцент Шувалова Елена Борисовна

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Мацкуляк Иван Дмитриевич кандидат экономических наук, Бессчётная Ольга Александровна

Ведущая организация

Институт повышения квалификации государственных служащих

Л

Защита состоится «&» апреля 2004 г. в лч часов на

заседании Диссертационного совета при Московском

государственном университете экономики, статистики и информатики (МЭСИ) по адресу: 119501, г. Москва, ул. Нежинская, д.7.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ).

Автореферат разослан

«V

марта

2004г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Костерина Т.М.

Общая характеристика работы

Актуальность темы. Десятилетие экономических реформ, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности радикально изменили функционирование бюджетной системы и отношения между органами государственной власти различного уровня и муниципальными органами власти. Коренное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным изменением бюджетной системы страны, из-за отсутствия теоретических основ и методологии ее трансформации. Реализация эффективной политики налогообложения в сфере распределения доходов между уровнями власти в таких условиях была невозможна. Нерешенность этой проблемы ограничивала темпы социально-экономических реформ в регионах и в целом в России.

Процессы дифференциации между регионами Российской Федерации и внутри регионов возрастали. Стремление к укреплению финансового суверенитета регионов и муниципальных образований, усложнение методов государственного регулирования экономикой, возрастание косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами как на уровне России в целом, так и на уровне ее регионов определяют необходимость выявить методологические особенности становления бюджетного федерализма и, связанного с этим процессом реформирования налогообложения. Новые формы регулирования финансовой политики регионов Российской Федерации в условиях реформирования органов местного самоуправления приобретают особое значение после принятия в октябре 2003 года Федерального закона «Об основах местного самоуправления в Российской Федерации», который вступает в силу с 1 января 2006 года. В этих условиях очевидна необходимость разработки методических рекомендаций и моделей формирования финансовых основ муниципальных образований, их взаимодействия с другими уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Степень изученности темы. Исследованиям в этой области посвятили свои труды и внесли значительный вклад в разработку теоретических и методологических вопросов такие отечественные ученые-экономисты и практики как: Л.И.Абалкин, ДААллахвердян, О.И.Бетин, А.М.Бирман, О.Т.Богомолов, М.В.Васильева, А.Г.Гранберг, В.И. Ивантер, А.Г. Игудин, В.Н. Лексин Д.С.Львов, В.И.Маевский В.Л.Макаров, Н.Н.Моисеев, Д.С.Моляков, А. Д. Некипел ов, В.Г.Пансков, Г.Б.Поляк, Н.Я.Петраков, В.М.Родионов, САСитарян, Н.П.Федоренко, В.Б.Христенко, Я.Б.Хесин, А.Н. Швецов.

Реформирование межбюджетных отношений и государственное регулирование территориального развита- PШCШ иСпцццено одной из

стратегических проблем и перспектив российской экономики в XXI веке большой группой российских ученых из Академии наук России.

Однако теоретические и методологические вопросы налоговых отношений, особенно на уровне регион - муниципалитет исследованы недостаточно. Поэтому, лишь немногие субъекты Российской Федерации недотационны и являются «регионами-донорами», а муниципальных образований самодостаточных в финансовом отношении в России практически нет.

Необходимость реформирования межбюджетных отношений, а также нерешенность. многих методологических вопросов, связанных с реформированием налогообложения в Российской Федерации явились основанием для выбора темы диссертационной работы.

Цель и задачи исследования. Цель проведенного исследования состояла в I разработке на основе • критического анализа и обобщения накопленного теоретического и практического опыта • методологических основ и принципов совершенствования налогообложения в условиях становления местного самоуправления.

Достижение цели исследования потребовало решения следующих задач:

- определена сущность бюджетного федерализма и условия необходимые для его развития, проведен ретроспективный анализ развития бюджетного федерализма в России и в развитых федеративных государствах для обобщения опыта, установления особенностей и идентификации проблем;

- проанализированы существующие научно-методические подходы построения бюджетных и* налоговых систем и организации межбюджетных отношений;

- исследованы особенности и сформулированы методологические принципы организации межбюджетных отношений в городе-регионе;

- определен состав основных факторов, влияющих на эффективность организации* бюджетного федерализма, раскрыта их сущность и значение;

- обоснованы этапы, формирования межбюджетных отношений при становлении финансовых основ местного самоуправления;

- разработана система показателей межбюджетного регулирования и классификация налогов по видам в условиях формирования финансовых основ местного самоуправления;

- определены основные направления и этапы анализа эффективности межбюджетного регулирования и реформирования налоговой системы;

- проведен анализ эффективности межбюджетного регулирования и реформирования налоговой системы.

1 «Системные проблемьфЬОДи. Путь в XXI век» Под. ред. Д С Львова. М «Экономика» 1999.

. Предметом i исследования являются межбюджетные отношения, складывающиеся в процессе организации и совершенствования бюджетного федерализма, при становлении финансовых основ местного самоуправления.

Объектом исследования выступает система межбюджетных отношений на федеральном, региональном и местном уровнях.

Теоретической и методологической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященные вопросам межбюджетных отношений, законодательные и подзаконные акты, регламентирующие функционирование бюджетной и- налоговой систем, применение системного подхода, теории переложения * налогов. В работе применялись такие общетеоретические методы, как диалектический метод, метод сравнения, сравнительно-исторический подход, методы экономико-статистического анализа.

В процессе подготовки работы были использованы материалы сети «Интернет», а также информация справочных систем «Гарант», «Консультант плюс».

При оформлении работы использованы программные продукты: Mikrosoft Word и Mikrosoft Excel.

Информационной базой исследования и обоснования основных положений диссертационной работы явились статистические данные Госкомстата России, информация МЫС РФ, Управления МЫС РФ по г. Москве и другие данные, собранные автором в ходе подготовки и написания диссертации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке методологических основ организации межбюджетного регулирования в субъекте Российской Федерации (с учетом специфики города-региона) в условиях становления финансовых основ местного самоуправления.

На защиту выносятся разработанные автором:

1) методологические принципы, на основе которых должна формироваться и развиваться система межбюджетных отношений в Российской Федерации. Установлено, что часть принципов должна быть общей для всех федеративных государств, независимо от того, к какой модели межбюджетных отношений (американской или европейской) они принадлежат. Это такие принципы как: единство экономического пространства в федеративном государстве; равенство бюджетных прав федерации, регионов и муниципалитетов; разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов в сферах экономического регулирования; самостоятельности местных бюджетов и др.

Другая часть принципов является специфической, присущей только одной или другой модели межбюджетных отношений: конституционное разграничение предметов, ведения между федеративными органами и субъектами федерации; закрепление налогов за определенным уровнем

бюджета; равенство минимальной бюджетной обеспеченности субъектов федерации и др.

В условиях несоразмерности территории и экономического развития отдельных регионов в некоторых федеративных государствах, в частности в России, а также неоднородности национального состава и культурных особенностей, возникает необходимость применения принципа децентрализации управления социально-экономическими отношениями согласно региональным и местным потребностям и ресурсам, территориальным условиям развития. Это позволит дифференцировать потребность в том или ином общественном благе как в целом по России, так и внутри каждого из ее регионов.

2) классификация налогов по видам, которая позволит обеспечить разграничение финансовых полномочий всех уровней бюджетной системы, ликвидировать так называемые "нефинансируемые мандаты", осуществить принцип "один налог - один уровень бюджета". Предложено формировать местные бюджеты в основном за счет налогов, собираемых на муниципальном уровне, прежде всего налогов на малое предпринимательство и имущество физических лиц, проживающих в данном муниципальном образовании;

3) модель межбюджетного регулирования в субъекте Российской Федерации (на примере г. Москвы). Модель позволит сохранить сложившуюся в городе Москве трехзвенную систему управления: вместо существующей в настоящее время (мэрия - префектуры - районы), предложено создать (мэрия - муниципальные округа — муниципальные районы). При этом консолидированный бюджет Москвы будет формироваться на основе трех уровней: бюджет города - бюджеты муниципальных округов — бюджеты муниципальных районов, вместо существующего в настоящее время единого городского бюджета, с выделением смет расходов муниципалитетам. Модель закрепляет за каждым уровнем консолидированного бюджета города поступление определенных видов налогов, определяет и гарантирует равную бюджетную обеспеченность каждого из 125 муниципальных районов столицы за счет механизма перераспределения бюджетных средств как между 10 муниципальными округами города, так и внутри этих округов между муниципальными районами. Модель позволит получать каждому москвичу, независимо от места проживания, равное и гарантированное обеспечение бюджетными благами;

4) концепция реформирования налога на вмененный налог для определенных видов деятельности, а также проект закона города Москвы "О едином налоге на вмененный доход для розничной стационарной и нестационарной торговли в городе Москве". На основе всестороннего анализа применения данного налога в городе Москве и других регионах России, доказана целесообразность изменения как федерального, так и

московского законодательства по реформированию единого налога на вмененный налог для определенных видов деятельности. Проведенный анализ и разработанные рекомендации позволят учесть недостатки при внедрении данного вида налогообложения, повысить эффективность его применения и собираемость. Правильно организованное налогообложение малого предпринимательства, в частности налогами на совокупный налог, будет способствовать наполнению доходной части бюджетов всех уровней, прежде всего местного.

Теоретическая значимость и практическая ценность диссертационного исследования заключается в выработке рекомендаций по организации межбюджетного регулирования на уровне регион - местное самоуправление. Выводы и рекомендации могут применяться органами региональной и местной власти в субъектах Российской Федерации, при разграничении предметов ведения в финансовых вопросах. Они могут быть учтены и использованы в процессе совершенствования налогового законодательства Российской Федерации.

Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в преподавании специализированных дисциплин по специальности «Налоги и налогообложение», «Бюджет и межбюджетные отношения».

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования диссертационной работы докладывались на международном научно-практическом семинаре «Формирование финансовых основ местного самоуправления в государствах переходного периода», Берлин-Потсдам, 2003.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения. Структура работы следующая:

Введение

Глава 1 Анализ состояния межбюджетных отношений и систем

налогообложения в развитых федеративных государствах и в

России.

1.1. Принципы и основы организации межбюджетных отношений в

федеративных государствах

1.2. Модели межбюджетных отношений

1.2.1. Американская модель

1.2.2. Европейская (германская) модель

1.2.3. Достоинства и недостатки обеих моделей построения бюджетного федерализма при использовании зарубежного опыта в России

1.3. Теоретические основы видовой классификации налогов

Глава 2 Модель межбюджетного регулирования в субъекте Российской Федерации (на примере г. Москвы).

2.1. Особенности реформирования межбюджетных отношений в условиях становления органов местного самоуправления

2.2. Модель межбюджетного регулирования

2.3. Направления влияния межбюджетного регулирования на равномерное обеспечение финансовыми ресурсами муниципальных образований города Москвы

Глава 3 Направления реформирования налогообложения в городе Москве.

3.1. Изменение финансовых потоков. Роль в местных бюджетах единого налога на вмененный доход

3.2 Концепция реформирования налоговых отношений по единому

налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности Заключение Список литературы Приложения

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении дается обоснование актуальности темы исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, формулируются основные цели и задачи диссертационной работы, предмет, объект, теоретическая база исследования, обосновывается новизна, и излагаются положения, выносимые на защиту, отражается практическая значимость полученных в ходе исследования результатов.

Первая глава посвящена изучению теоретических основ построения бюджетного федерализма, принципам на которых он основывается, существующим моделям межбюджетных отношений и свойственной им классификации налогов по видам в развитых федеративных государствах, а также в России.

В научной и специальной литературе по бюджету, межбюджетным отношениям и налогообложению достаточно часто исследуются процессы разграничения финансовых полномочий между уровнями бюджетной системы в федеративных государствах, в том числе и в России, однако, при этом, не уделяется должного внимания разграничению этих полномочий

между региональными и местными органами власти, в том числе специфике такого разграничения в мегаполисах — субъектах федерации.

В диссертации отмечено, что теория построения бюджетного федерализма должна быть положена в основу реформирования налоговой системы в России. Игнорирование необходимости разграничения финансовых полномочий между уровнями государственной власти и, соответственно, между уровнями бюджетной системы, может привести к закреплению практики «нефинансируемых мандатов», увеличению дефицита региональных и, особенно, местных бюджетов, а значит к сокращению социальных благ населения, финансируемых из этих уровней бюджета. Кроме этого, нарушение принципа «один налог - один уровень бюджета», как показывают исследования, приводит к снижению эффективности налогообложения и уменьшению суммы доходов всех уровней государственного бюджета.

Теория бюджетного федерализма исследует важнейший методологический вопрос, на какой уровень бюджетной системы возложить ответственность за сбор какого-либо налога или сбора, чтобы обеспечить финансовую самодостаточность всех уровней бюджетной системы, сократив, при этом, встречные финансовые потоки. Бюджетный федерализм подразумевает четкое разграничение доходных и расходных полномочий между уровнями федеральной, региональной и местной власти в федеративных государствах, однако в каждой стране имеет свою специфику. В России субъекты федерации крайне дифференцированы по площади, количеству проживающего населения, экономическому развитию, климату, национальным и культурным традициям, поэтому централизация доходных источников и децентрализация расходных приводит к усилению дифференциации в получении населением бюджетных благ, в то же время усиливая инфантильность дотационных регионов и муниципалитетов. Поставленная Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации задача удвоения ВВП и преодоления бедности населения России не может быть решена без урегулирования проблемы межбюджетных отношений.

Существующие в настоящее время в федеративных государствах системы межбюджетных отношений можно условно разграничить на две модели: американскую, свойственную, прежде всего, федерациям США и Канады и европейскую или германскую, основные принципы которой характерны федерации Германии.

Основное различие между ними - уровень вмешательства федеральных властей в деятельность нижестоящих органов власти, в т.ч. выравнивание через систему грантов, дотаций, трансфертов и субсидий финансового обеспечения жителей всех регионов страны, а также уровень самостоятельности региональных и местных уровней власти в проведении бюджетной н налоговой политики.

Так, например, при использовании германской модели органы власти регионов и муниципалитетов более зависимы от решений федерального правительства, чем при американской, а права по установлению налогов, доходной базы и расходными полномочиями местных и региональных бюджетов в Германии закреплены конституцией. Конституцией в Германии закреплено и право немцев на получение одинаковых бюджетных благ на территории всей страны, которое осуществляется с помощью «активного балансирования» (aktiver Ausgleich), т.е. распределения государственных доходов между уровнями государственной власти, т.к. самофинансирование местного самоуправления - коммун не превышает 50%.

При американской модели вмешательство федерального правительства и дотации из федерального бюджета минимальны. Права местным органам власти по доходным и расходным полномочиям, согласно Конституции США, делегируются федеральными и региональными властями.

Особенностью бюджетных систем федеративных государств является то, что органы власти субъектов федерации пользуются гораздо большей самостоятельностью в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.

В странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов федерации гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах. Для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства.

Теоретически бюджеты нижних уровней в унитарных государствах являются своего рода промежуточными фондами по распределению средств центрального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффективным. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые средства. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. В унитарных государствах, в отличие от федераций, центральное правительство несет ответственность по задолженности бюджетов нижестоящих уровней, а также устанавливает ограничения на объем и сроки заимствований. Для унитарных государств также характерна высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня.

Несмотря на принципиальную разницу построения бюджетных систем унитарного и федеративного государства, роль и сфера

ответственности муниципальных органов власти и их бюджетов примерно одинаковы в государствах с различным устройством: Практически во всех случаях муниципалитеты несут обязательства по финансированию расходных статей исключительно местного значения, в доходы этих бюджетов зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрационные сборы, а доходная база бюджетов нижнего уровня, как правило, сильно зависит от средств вышестоящих бюджетов.

Вместе с тем, нельзя сказать, что принцип государственного устройства полностью определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. При определении разграничения полномочий местного самоуправления с другими уровнями власти в унитарных и в федеративных государствах, более корректен будет принцип отнесения страны к определенной модели (американской или германской) построения межбюджетных отношений.

Основное различие американской и германской моделей бюджетного федерализма, выраженное в уровне федерального участия в нижестоящих бюджетах, основано на разных теоретических подходах в американских и европейских государствах к государственному воздействию на экономику.

В федеративных государствах, придерживающихся преимущественно принципов американской модели построения межбюджетных отношений, эти отношения сложились на основе неоклассической теоретической системы ортодоксального маржинализма А.Маршалла, Л.Вальраса и др., т.е. по принципу экономического невмешательства государства. В федеративных государствах с германской моделью построения межбюджетных отношений теоретическим обоснованием построения этих отношений стала доктрина английского экономиста Дж. Кейнса, считавшего, что правительственные расходы на экономические нужды и государственное инвестирование в производственную сферу являются необходимостью.

Безусловно, в условиях глобализации экономики обе эти модели переплетаются, т.к. она привела к усилению роли спонтанного рыночного регулирования, сокращению государственного регулирования. Начала возрождаться неоклассическая доктрина (концепции монетаризма, теории рациональных ожиданий, экономической теории предложения и т.д.), которая нашла отражение в экономических реформах, проводимых в ряде ведущих стран, в частности в США - рейганомика, в Германии - реформа Коля.

Однако, кейнсианство оказало решающее влияние на многие направления западной экономической теории, в частности представленные в работах П.Самуэльсона и В.Нордхауса, которые построены на синтезе кейнсианского макроанализа и неоклассической микроэкономики.

Построение бюджетных систем и организация межбюджетных отношений являются одной из форм воздействия государства, особенно федеративного на экономику. В федеративном государстве налоговые

полномочия разделены между различными органами власти, создавая систему налогово-бюджетного федерализма. Границы полномочий не всегда очерчены достаточно четко и различаются в различных федеративных государствах, хотя имеют многие общие черты. П.Самуэльсон и В.Нордхаус проанализировали влияние государственных расходов, в том числе изменение доли доходов и расходов различных уровней бюджетной системы государства, на создание общественных благ. Анализировалось зависимость состояния экономики государства в целом от изменения границы между финансовыми функциями правительств различных уровней. Было показано, что из-за невмешательства государства в экономику при президентах Рэйгане и Буше-старшем, в США значительно обострились социальные проблемы из-за резкого сокращения гражданских расходов и разбалансировался консолидированный бюджет страны вследствие непропорционального увеличения его федеральной доли. Неоклассическая модель, тем не менее, нашла много сторонников и последователей как в развитых, так и в развивающихся странах, а также в России. В Соединенных Штатах Америки за счет увеличения доли федеральных доходов и расходов в консолидированном бюджете страны и соответственно сокращения доли региональных и местных доходов и расходов, сложилась пропорция 70% к 30% в пользу федерального бюджета США. В России эта пропорция в настоящее время составляет 56% к 44% (по проекту федерального бюджета на 2004 год), федеральный бюджет, при этом, является профицитным, в то время, как региональные бюджеты в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации дефицитны, а местных бюджетов практически не существует.

Укрепление позиций федерального центра значительно сужает потребление общественных благ на местах, т.к. общественное благо носит характер дифференциации потребности в нем, особенно в крупном федеративном государстве, где эти потребности дифференцированы по регионам. Однако централизация и связанная с ней стандартизация позволяют значительно снижать затраты, что немаловажно в условиях дефицита бюджета.

Поэтому в России, в условиях острого дефицита бюджета, с начала 90-х годов прошлого века при формировании межбюджетных отношений была взята на вооружение американская модель построения бюджетного федерализма. При этом основные доходные полномочия были взяты федеральной властью, а расходные, прежде всего социальная сфера, были переданы на уровень регионов и местного самоуправления. В этих условиях произошла деградация социальной сферы, т.к. «нефинансируемые мандаты» - не обеспеченные финансированием социальные расходы достигли нескольких триллионов рублей.

Мировой опыт развития местного самоуправления показывает, что это развитие и, соответственно, получение населением социальных благ,

возможно лишь при четком разграничении функций между уровнями государственной власти и, прежде всего, между уровнями бюджетной системы. Децентрализация власти при этом ни в коем случае не должна стать самоцелью, а являться лишь способом повысить эффективность общественного производства и рационального перераспределения общественных благ.

Академик А.Г.Гранберг предлагает подойти к проблеме федеративной реформы не с административной, а с социально-экономической точки зрения, т.к., по его мнению, в рамках собственно региональной политики решить проблему выравнивания уровней развития регионов нельзя, поэтому акценты должны быть сделаны на социальных проблемах.

Согласно теоретическим разработкам современных западных специалистов в области межбюджетных отношений, в частности А.Шаха и Р.Масгрейва, эффективность общественного производства повышается при передаче в ведение местных органов власти ряда функций и расходных полномочий, соответственно эти полномочия должны быть подкреплены и доходными полномочиями, прежде всего налоговыми.

Теоретические разработки как неоклассиков, так и кейнсианцев легли в основу современных учений о бюджетном - федерализме - и позволили сформулировать основные принципы бюджетного федерализма, которые стали основополагающими в бюджетном законодательстве развитых федеративных государств, а также в принятых в России «Программе развития бюджетного федерализма до 2005 года» и федеральном законе «О развитии местного самоуправления в Российской Федерации».

Исследуя развитие бюджетного федерализма в России как практик, автор хотел бы предложить еще один принцип развития бюджетного федерализма, который, по его мнению, не нашел отражения ни в Концепции, ни в Бюджетном кодексе РФ. В частности, предлагается рассмотреть принцип - децентрализации управления социально-экономическими отношениями согласно региональным и - местным потребностям и ресурсам, территориальным условиям развития. Принцип самостоятельности местных бюджетов предполагает некоторую самостоятельность в расходовании бюджетных средств, однако эта самостоятельность ограничена, закрепленными в Бюджетном кодексе источниками доходов и общероссийскими нормативами обеспечения общественными благами. Дифференциация же потребностей в том или ином общественном благе очень велика как в целом по России, так и внутри каждого из ее регионов. Для определения потребности региона в общественных благах и оптимального финансирования получения этих благ, бюджетный федерализм должен предполагать хотя бы некоторую долю «самостоятельности не только в определении потребностей в общественных

благах, но и в изыскании. ресурсов для их удовлетворения».2 Бюджетный федерализм будет эффективен, если децентрализованно принимать решения по поставке тех общественных благ, которые локализуются на данной-территории, а жители региона несут ответственность за финансирование получения этих благ и население региона более однородно, чем население страны. Этот принцип бюджетного федерализма может действовать как на уровне федеральный центр - регион, так. и на уровне регион -муниципалитет, и чем лучше разграничены их полномочия, тем выше эффективность обеспечения населения общественными благами.

Реформирование межбюджетных отношений невозможно без совершенствования классификации налогов по видам и уровням бюджетной системы, поэтому параллельно этому реформированию происходит изменение в налоговой системе.

В представленной работе проанализированы изменения классификации налогов по видам в ведущих федеральных государствах и в России в ходе проводимых реформ межбюджетных отношений и систем налогообложения, а также экономический эффект от этих изменений.

Согласно теоретическим разработкам Самуэльсона. и Нордхауса основным принципом справедливости налоговой системы является принцип горизонтального равенства, т.е. субъекты равные по сути должны платить равные налоги. Но так как субъектов равных по сути практически не бывает, для выравнивания разных по сути субъектов применяется принцип горизонтального равенства, который, однако, не совсем справедлив. Эти принципы зачастую вступают в противоречие с главной целью правительства - получить от налоговой системы- наибольшую эффективность. Это стремление получило поддержку в работах английского экономиста Ф.Рэмзи в 20-е годы прошлого века. Правило налога Рэмзи гласит, что правительство должно облагать самыми высокими налогами те ресурсы и продукты, спрос на которые наиболее эластичен по цене. При определенных обстоятельствах формирование налоговой системы по Рэмзи может помочь поднять выручку с минимальными потерями экономической эффективности. Однако правительства, которые полагаются только на повышение эффективности налоговой системы, игнорирую социальную справедливость, могут просчитаться. Так, введение подушного налога правительством М.Тэтчер в Великобритании, привело его к отставке.

Теоретические разработки А.Шана и Р.Масгрейва легли в основу построения налоговых систем в трехзвенной системе бюджетного федерализма. Согласно предложениям этих исследователей, расходные функции и полномочия каждого уровня власти должны определять принципы вертикального распределения доходов общественного сектора. В диссертационной работе даны критерии А.Шаха, с помощью которых можно

1 Л.И.Якобсон «Экономика общественного сектора». «Аспект пресс». М. 1996. С. 288.

определить какому уровню бюджетной системы соответствуют те или иные доходные источники и таблица, разработанная Р.Масгрейвом, в которой в обобщенной форме даны его теоретические взгляды на то, как должны распределяться полномочия по сбору доходов между уровнями бюджетной системы. Параллельно рассмотрено фактическое распределение налогов между уровнями бюджетной системы России, исследованное В.Б. Христенко в работе «Межбюджетные отношения и управление региональными финансами» и сделан сравнительный анализ.

Далее в диссертационном исследовании проведен сравнительный анализ российской налоговой системы и налоговых систем развитых федеративных государств, изученный специалистами Центрального экономико-математического института РАН. Исследование изменения налоговых ставок ряда зарубежных государств по каждому виду налогов в прошедшее десятилетие, а также анализ изменения налоговых ставок в России, позволил сделать вывод, что основными тенденциями изменения налоговых ставок в развитых федеративных государствах является снижение ставок налога на доходы корпораций, повышение ставок перераспределительных налогов Рэмзи, в частности НДС и единого социального налога, небольшое увеличение необлагаемого индивидуального дохода и понижение ставок индивидуального подоходного налога. Данная тенденция- изменения налоговых ставок в развитых федеративных государствах свидетельствует о стремлении правительств этих государств поощрить частную и корпоративную инициативу и увеличить за счет этого наполнение, в основном; федерального уровня бюджета. Ограничение финансовой самостоятельности местных органов власти наблюдается как в ее законодательном ограничении (Великобритания), так и в увеличении федеральной доли консолидированных бюджетов за счет изменения ставок налогов (страны Западной Европы и США). Тем самым возрастает роль перераспределительных грантов в межбюджетных отношениях федеративных государств.

Налоговые реформы, которые проводятся в настоящее время в Германии и США, подтверждают эту тенденцию развития систем налогообложения и межбюджетного федерализма. Налоговая реформа, которая проводится сейчас в России, не является исключением из правила и также укладывается в общую тенденцию.

Проведенный в диссертационной работе критический анализ различных подходов в развитии бюджетного федерализма и реформировании, в процессе этого развития, налоговой системы, позволил автору определить состав вопросов, решение которых требуется для разработки методологических основ формирования межбюджетных отношений в процессе становления местного самоуправления в России.

1. Разработать принципы межбюджетных отношений в трехзвенною бюджетной системе в условиях становления финансовых основ местного самоуправления;

2. Разработать модель межбюджетного регулирования в субъекте Российской Федерации, с учетом специфики такого регулирования в регионе-мегаполисе;

3. Разработать классификацию налогов по видам в трехзвенной бюджетной системе;

4. Сформировать систему показателей для оценки эффективности разработанной модели межбюджетного регулирования и предложенной классификации налогов по видам.

Во второй главе сформулирована система формирования бюджетного федерализма при реформировании межбюджетных отношений в условиях становления местного самоуправления, разработана модель межбюджетного регулирования в субъекте Российской Федерации и система показателей для оценки ее эффективности с учетом специфики региона-мегаполиса.

Сложившаяся в регионах система межбюджетных отношений не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства России и требованиям рыночной экономики. Главными ее недостатками являются:

-нечеткость и нерациональность разграничения полномочий менаду региональными и местными уровнями власти,, возложение на региональные и местные бюджеты федеральными законами расходов, не обеспеченных финансированием. Местные органы власти, при- этом, выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти;

- несоответствие доходных источников, возложенным на органы местного самоуправления расходам. Основная часть местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и различных видов финансовой помощи. Местные органы власти лишены возможности сколько-нибудь существенно влиять на формирование собственных бюджетных доходов или заранее рассчитывать их объем. В то же время значительная часть расходов консолидированного бюджета в большинстве регионов возложена на местный бюджет. Так как поступления от местных налоговых и неналоговых доходов составляют лишь незначительную часть местных бюджетов, возникающий разрыв приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из региональных

бюджетов. В результате местные органы власти не несут ответственности за формирование и исполнение бюджета, а в конечном счете - за качество, предоставляемых населению бюджетных услуг;

- неэффективный механизм распределения финансовой помощи-

Распределение финансовой помощи заключается в покрытии разницы между оценкой бюджетных доходов и оценкой бюджетных потребностей муниципальных образований на планируемый год из средств регионального бюджета. В качестве оценки используются цифры, базирующиеся на фактическом исполнении бюджета за предыдущий год, или нормативы расходов, рассчитанные прямым счетом, без учета доходных возможностей бюджетов. Размер этой разницы согласовывается с каждым муниципальным образованием в процессе подготовки бюджета на очередной год. Подобная практика способствует снижению заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты, приводит к концентрации доходов во внебюджетных фондах или установлению неофициальных отношений с налогоплательщиками, стимулирует завышение бюджетных расходов.

С целью устранения несоответствия фактического состояния межбюджетных отношений в регионах Российской Федерации принципам бюджетного федерализма, а, следовательно, федеративному устройству России, Правительством России предложена программа реформирования местного самоуправления, которая предусматривает формирование финансовых основ местного самоуправления, соответствие расходных и доходных источников муниципалитетов, их финансовую самостоятельность и ответственность. Программу предполагается провести в несколько этапов:

Октябрь Принятие Закона о местном самоуправлении в Государственной Думе РФ

Ноябрь Публикация Закона после его прохождения в Совете Федерации

2003 г. До1 декабря Внесение в Госдуму РФ поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы, определяющих источники финансирования муниципалитетов.

ДоЗ! декабря Утверждение границ муниципальных образований после их подробного и полноценного описания.

До 2005г. Предельный срок утверждения границ муниципальных образований

2005 г. 1 января -1 июля Проведение выборов в муниципальные образования

2006 г. 1 января Вступление в силу Федерального Закона о местном самоуправлении.

2006 - 2007 г.г. Отработка нового механизма межбюджетных отношений, процедуры отстранения глав регионов от распоряжения финансами и введения внешнего управления в случае, если задолженность регионов превысит 30% регионального бюджета.

2008 г. 1 января Введение института отстранения глав регионов от распоряжения финансами при 30% неоплаченной задолженности.

Решение поставленной цели является крайне сложной задачей, учитывая, что в Российской Федерации из 11270 существующих муниципальных образований только 48 имеют собственные бюджеты, остальные осуществляют свою деятельность согласно сметам, выделенным вышестоящими бюджетами. В тоже время на местные бюджеты возложены расходные полномочия по ряду социальных и муниципальных функций (финансирование пенсий и пособий инвалидам, ветеранам, детям, расходы по содержанию муниципального жилого фонда, коммунальному обеспечению и т.д.). Из 6 трлн. рублей социальных расходов, предусмотренных принятыми в Российской Федерации законами, 3,5 трлн. рублей не финансируются, превратившись в так называемые «нефинансируемые мандаты». Большая часть этих мандатов приходится на местное самоуправление. Ситуация обостряется в разрезе регионов, т.к. дифференциация. в их развитии и следовательно, в обеспеченности жителей бюджетными благами очень высока. Поэтому реформирование межбюджетных отношений в регионах требует дифференцированного подхода. Формирование таких отношений в регионах - мегаполисах, как показывает опыт развитых федеративных государств, требует особого подхода и особой законодательной базы. С учетом вышеизложенного, автором предложена модель межбюджетного регулирования в регионах-мегаполисах, каковыми в Российской Федерации являются Москва и Санкт-Петербург.

Модель межбюджетного регулирования на уровне Москвы по заданным пользователем параметрам должна рассчитать:

- объем средств, которые предстоит передать из бюджета города Москвы в бюджеты муниципальных образований в порядке межбюджетного регулирования: в целом, в разбивке по муниципальным образованиям и в разбивке по каналам передачи (через закрепление трансфертозамещающих нормативов отчислений от регулирующих налогов, в виде трансфертов из целевых фондов развития территорий административных округов и районов города Москвы или непосредственно из бюджета города Москвы);

-дифференцированные по муниципальным образованиям трансфертозамещающие нормативы отчислений от регулирующих налогов, позволяющих минимизировать встречные финансовые потоки между московским и местными бюджетами;

- необходимый объем средств целевых фондов развития территорий административных округов и районов города Москвы, который позволит выйти на расчетный уровень бюджетной обеспеченности в случае применения трансфертозамещающих нормативов отчислений от регулирующих налогов для минимизации встречных финансовых потоков, и долю каждого муниципалитета в этих фондах.

Для использования в процессе бюджетного планирования, в модель необходимо внести следующие исходные данные:

- прогноз собственных (местных и закрепленных) доходов местных бюджетов: по муниципальным образованиям и по источникам доходов;

- прогноз доходов консолидированного бюджета г. Москвы: в разбивке по муниципальным образованиям, с территорий которых ожидаются поступления этих доходов, по источникам доходов и с выделением бюджета самой Москвы, которая является источником трансфертов из федерального ФФПР;

- структуру расходов местных бюджетов в планируемом году по функциям в функциональной бюджетной классификации (с учетом субвенций);

- объемы субвенций из московского бюджета в бюджеты-муниципалитетов: по муниципалитетам и функциям функциональной бюджетной классификации;

- действующие нормативы отчислений от регулирующих налогов, если конкретные нормативы отчислений уже закреплены московским законодательством за местными бюджетами на долгосрочной основе и на планируемый год эти нормативы нельзя изменить;

- индексы бюджетных расходов по муниципалитетам или исходные данныедля расчета таких индексов(социально-демографические данные о населении муниципалитетов, индексы цен, данные о транспортной доступности муниципальных образований и т.д.)

По этим исходным данным модель рассчитывает конкретные объемы средств, которые должны быть переданы муниципальным образованиям в

порядке межбюджетного регулирования в зависимости от выбранной политики межбюджетного регулирования.

Политика межбюджетного регулирования задается в модели с помощью следующих параметров:

- доля расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета«Москвы. в. планируемом году: всего обеспеченных доходами расходов местных бюджетов в планируемом году как доля (%) в доходах консолидированного бюджета Москвы;

- доля (от 0 до 100%) общего объема средств, перераспределяемых из бюджета Москвы в местные бюджеты, которая будет направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов: остальная часть средств будет направлена на «стимулирование», т.е. будет распределяться между муниципалитетами пропорционально значениям некоторого выбранного пользователями показателя, измеряющего, например, вклад муниципалитета в достижение некоторой общей цели;

- использование схемы с отрицательными трансфертами: модель допускает использование дискриминационного подхода к «богатым» муниципалитетам, бюджетная обеспеченность которых собственными доходами в заданное число раз превышает среднюю бюджетную обеспеченность по региону; особый подход к таким муниципалитетам заключается в том, что они полностью или частично лишаются права на получение финансовой помощи из московского бюджета; пользователь должен указать, следует ли использовать в расчетах по модели схему с отрицательными трансфертами, и если следует, то задать критерий «богатства», т.е. пограничный уровень бюджетной обеспеченности, отделяющий богатые муниципалитеты от всех остальных, и допустимую долю превышения бюджетной обеспеченности богатых муниципалитетов над выбранным уровнем «богатства».

- способ выравнивания бюджетной обеспеченности: выравнивание бюджетной обеспеченности в модели может производиться (1) путем пропорционального сокращения разрыва между исходной бюджетной обеспеченностью каждого муниципалитета и (1а) средней бюджетной обеспеченностью всех муниципалитетов в Москве или (16) уровнем, представляющим собой среднюю по, Москве величину минимально необходимого бюджета в расчете на одного жителя, (2) путем подтягивания бюджетной обеспеченности беднейших муниципалитетов до некоторого уровня, максимально возможного при выделенном на эти цели объеме средств, или (3) путем использования комбинации этих двух подходов; в качестве параметра межбюджетного регулирования, задающего желаемый способ выравнивания, выступает доля общего объема направляемых на выравнивание средств, которая будет использована на пропорциональное сокращение разрыва между исходной бюджетной обеспеченностью муниципалитетов и неким заданным уровнем (будь то средней бюджетной

обеспеченностью» или средним по региону минимально необходимым бюджетом), при этом остальные средства пойдут на подтягивание бюджетной обеспеченности беднейших муниципалитетов.

Процесс принятия решений по распределению финансовой помощи между местными бюджетами состоит из нескольких этапов.

На первом этапе происходит разграничение доходов консолидированного бюджета Москвы между региональным и местным уровнями.

На втором этапе определяется общий объем средств, передаваемых из бюджета города Москвы в местные бюджеты.

На третьем этапе финансируются переданные на местный уровень государственные полномочия с помощью субвенций.

На четвертом этапе выбираются цели политики межбюджетного регулирования, проводимой субъектом Российской Федерации-городом Москвой.

Основными целями межбюджетного регулирования могут являться:

- выравнивание бюджетной обеспеченности;

- стимулирование деятельности местных органов власти, направленной на повышение мобилизации доходов в консолидированный бюджет города Москвы или распределение части финансовой, помощи в зависимости от иных критериев, измеряющих вклад муниципальных образований в достижение важных для г. Москвы целей социально-экономической политики;

- проведение активной экономической политики через передачу средств в рамках целевых программ.

Так, например, 40% всех финансовых средств, передаваемых на местный уровень, может быть предназначено для выравнивания подушевых бюджетных расходов, 30% - для стимулирования и 30% - для распределения финансовых средств в рамках целевых программ.

На пятом этапе выравнивается подушевая. бюджетная обеспеченность муниципальных образований.

В качестве показателя подушевой бюджетной обеспеченности (БО) рекомендуется использовать показатель налогового потенциала, деленный на численность населения, скорректированную на индекс бюджетных расходов.

БО = Н :Насл

На шестом этапе стимулируется деятельность местных органов власти, направленная на повышение мобилизации доходов в бюджет, увеличение налоговой базы или на достижение иных целей, средствами межбюджетного регулирования.

На седьмом этапе проводится активная экономическая политика через передачу средств в местные бюджеты на финансирование целевых программ.

Для того, чтобы оценить доходных возможности муниципальных образований и выровнять их бюджетную обеспеченность требуется разработать показатель налогового потенциала

Связь между оценкой налоговой базы и прогнозом налоговых поступлений устанавливается с помощью средней репрезентативной налоговой ставки, которая рассчитывается как среднее по всем муниципальным образованиям соотношение между прогнозируемыми налоговыми сборами и налоговой базой. Средняя репрезентативная ставка рассчитывается по каждому налогу (см. уравнение 1). На следующем этапе соответствующие ставки применяются к налоговой базе каждого налога в каждом муниципальном образовании. Полученная величина и является налоговым потенциалом муниципального образования по каждому отдельному налогу (см. уравнение 2). Сумма налоговых потенциалов по отдельным налогам представляет собой налоговый потенциал муниципального образования (см. уравнение 3).

(1) РС = СуММа ЩД :СуММа1ИБ|/1

(2)Ищ71 = РдхИБ|71

(3) НТО = СуММаНцД где

РС)- средняя репрезентативная налоговая ставка по налогу],

ИС/ - налоговые сборы по налогу ) в муниципальном образовании 1,

НБМ - налоговая база налога ) в муниципальном образовании 1, Щ|/1 налоговый потенциал муниципального образования 1; по налогу],

НТК - налоговый потенциал муниципального образования 1,

В целях выравнивания бюджетной обеспеченности расходные потребности местных бюджетов оцениваются исходя из численности потребителей бюджетных услуг по единому для всех муниципальных образований перечню бюджетных услуг (репрезентативной системой

расходов) с поправкой на местные особенности (уровень цен, географические и транспортные особенности), удорожающие или удешевляющие предоставление базового набора бюджетных услуг на одного жителя в каждом конкретном муниципальном образовании.

После того, как будут оценены расходные потребности и оценена бюджетная обеспеченность каждого из 125 московских муниципалитетов, потребуется утвердить порядок распределения финансовой помощи между местными бюджетами. Для этого потребуется провести работу в несколько этапов:

1. Московское законодательство закрепляет за муниципальными образованиями на постоянной или долгосрочной (не менее трех лет) основе нормативы отчислений от регулирующих налогов.

2. Прогнозные доходы консолидированного бюджета города Москвы делятся между региональным и местными (в целом) бюджетами с учетом установленных на постоянной или долгосрочной основе нормативов отчислений. Разница между предстоящими расходами местных бюджетов и собственными доходами местных бюджетов дает общий объем средств, которые предстоит передать из регионального бюджета в местные.

3. Из общего объема средств, передаваемых из регионального бюджета на местный уровень, выделяются средства, которые будут переданы в местные бюджеты на исполнение государственных полномочий.

4. Остаток средств, передаваемых на местный уровень, делится на фонд выравнивания и фонд стимулирования. Пропорция, в которой общий объем средств межбюджетного регулирования делится на выравнивающую и стимулирующую составляющие, определяется на основе принятых приоритетов бюджетной политики.

5. Выравнивание осуществляется в пределах средств, выделенных на эти цели, в рамках единой методики, утвержденной законом субъекта Российской Федерации.

6. Для целей бюджетного выравнивания оценка доходов муниципальных образований производится с помощью показателя налогового потенциала, а оценка расходных потребностей - с использованием индекса бюджетных расходов.

7. Стимулирование экономического развития муниципальных образований осуществляется через распределение средств, предназначенных на эти цели, пропорционально объему налогов, собранных на территории муниципального образования в базовом

периоде, или пропорционально значению иного показателя, выбранного в качестве критерия распределения этой части средств.

8. Передача средств, необходимых для обеспечения запланированного уровня выравнивания и стимулирования,5 осуществляется из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, формируемого за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

9. Исполнение федеральных и региональных мандатов финансируется за счет передачи в каждое муниципальное образование целевых субвенций, рассчитанных исходя из нормативов, установленных законодательством, и объема средств, переданных на данные цели в бюджет субъекта Российской Федерации из федерального бюджета.

Чтобы оценить влияние предложенной модели межбюджетного регулирования на равномерную обеспеченность всех муниципальных образований в городе Москве финансовыми ресурсами в работе проанализирована структура финансирования расходов и доходов по административным округам столицы.

Структура финансирования расходов по административным округам города Москвы

Структура поступления доходов бюджета города Москвы по административным округам

Юго-Восточный Юго-Западный

5% од Южный

В отсутствие закона о разделении бюджетных полномочий между уровнями государственной власти города Москвы и местным самоуправлением, доходы города не подразделяются на региональные и местные, а поступают в единый бюджет города Москвы. Часть доходов остается в префектурах, как территориальных подразделений региональной власти, и идет на финансирование текущих расходов города.

Из приведенных выше графиков видно, что в Москве, несмотря на то, что доли поступления доходов в консолидированный бюджет города по округам отличаются весьма значительно (от 1% в Зеленограде до 46% в Центральном административном округе), действующая система перераспределения финансовых ресурсов позволяет относительно равномерно перераспределять бюджетные блага среди москвичей. Из десяти московских округов только два: Зеленоград и Северо-Западный административный округ не обеспечивают доходами, собранными на своей территории, территориальные расходы и поэтому получают дотации из городского бюджета. Но в 125-и муниципалитетах города Москвы, доходы, собираемые на территории муниципалитета, могут обеспечить расходы местного бюджета меньше чем у половины муниципалитетов.

Согласно новой редакции закона города Москвы «О местном самоуправлении в городе Москве», который в настоящее время рассматривается в Московской городской Думе, органы местного самоуправления будут выполнять 23 функции, среди которых обеспечение

пожарной безопасности, работа с несовершеннолетними, опека и попечительство и т.д. Однако такие затратные статьи как финансирование ЖКХ, школ, больниц, муниципальной милиции и т.д. в местных бюджетах не предусмотрены. Отсюда из почти 293 миллиардов рублей доходов и более чем 312 миллиардов рублей расходов, предусмотренных в бюджете города Москвы на 2003 год, на функционирование местного самоуправления предусмотрено выделить только около 500 миллионов рублей, т.е. 50 рублей в год на одного москвича, причем 70% расходов будет уходить на содержание аппарата муниципалитетов.

В сложившейся в Москве к настоящему времени системе финансирования, средства, которые административные округа (префектуры) оставляют на свои расходы, составляют примерно 20%, в Департамент финансов города Москвы они передают остальные 80%. Это означает, что при создании муниципальных округов и муниципалитетов с сохранением у них расходных функций административных округов и управ, местное самоуправление должно иметь в расходной части своего бюджета не менее 62,4 млрд. рублей, а не 500 млн. рублей, как предложено Правительством Москвы. Согласно предложению Правительства города Москвы, доходная часть местных бюджетов в обозримом будущем будет формироваться за счет поступлений налога на имущество физических лиц, которые в настоящее время невелики.

Для того, чтобы с 1 января 2006 года, как предусмотрено федеральным законом «О местном самоуправлении» муниципалитетам города Москвы обрести реальную финансовую самостоятельность, требуется изменить классификацию налогов по видам и реформировать некоторые виды налогов, в частности налоги на совокупный налог.

В третьей главе диссертации дается анализ сложившейся в городе налоговой системы, достоинств и недостатков налога на вмененный доход, предлагается новая классификация налогов по уровням бюджетной системы в условиях становления финансовых основ местного самоуправления и проект закона о внесении изменений и дополнений в статью Бюджетного кодекса РФ, касающуюся обложения налогом на вмененный доход.

Поступления налогов, которые должны в будущем формировать финансовую базу столичных муниципалитетов весьма незначительны. Так, в 2003 году поступление налогов на совокупный налог предполагается получить в размере 0,1% от всех налоговых доходов, а налогов на имущество - 9,1%} Увеличение же поступлений от этих налогов в бюджет города

1 Закон города Москвы «О бюджете города Москвы на 2003 год». С. 4-5.

Москвы, а в будущем в бюджеты муниципальных образований столицы, предполагается при реформе имущественных налогов (недооцененность городского и муниципального имущества и земли составляет 10-15 раз)4 и при реформе налогообложения малого предпринимательства (малый бизнес в развитых странах приносит до 60% налоговых поступлений в бюджет, в России 10 млрд. рублей, или 0,5% налоговых поступлений)5.

Предложение автора о формировании доходной базы муниципалитетов за счет реформированных налогов на совокупный доход и налогов на имущество физических лиц позволит не только сохранить бюджетную обеспеченность проживающего в городе населения, но и расширить ее, а с учетом предложенной модели межбюджетного регулирования обеспечить равный доступ к этим благам всех москвичей, независимо от места проживания.

В частности предлагается учесть при реформировании единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности следующие поправки:

1. Необходимо установить добровольность перехода налогоплательщика на уплату единого налога на вмененный доход. Принудительный перевод налогоплательщика на уплату единого налога на вмененный доход представляет собой чрезмерное вмешательство государства в рыночные процессы, когда оно начинает определять условия хозяйственной деятельности, что противоречит принципам рыночной экономики, не соответствует принятой политике Правительства по «развитию и поддержке различных видов предпринимательства». Вместо достижения цели роста налоговых доходов за счет выведения средств из теневого оборота, государство вынуждает даже добросовестных налогоплательщиков переходить в теневую сферу.

2. В Главе 26.3 Налогового кодекса РФ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» следует предусмотреть льготные условия налогообложения предпринимателей и организаций, занятых в сфере материального производства и бытового обслуживания населения, а также в отношении торговли продукцией собственного производства. За последние годы количество малых предприятий и лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью в сфере материального производства сократилось в несколько раз. В то же время, основным видом деятельности стала торгово-посредническая деятельность, в основном связанная с импортом товаров, база для производства которых имеется в России. Приоритет поддержки российского производителя при проведении налоговой политики государства является основным условием выхода страны из экономического кризиса.

4 Согласно оценки Минимущества и Минфина РФ, которые провели эксперимент в Великом Новгороде и Твери по переоценке имущества этих городов.

5 «Стенограмма заседания Правительства России 04.042002г.». С.8.

3. В законе необходимо предусмотреть меры по поддержке мелкого бизнеса (предпринимательской деятельности с малым оборотом за налоговый период и без использования наемного труда), для этого целесообразно предусмотреть следующие меры:

а) для начинающих предпринимателей мелкого бизнеса следует предусмотреть налоговые каникулы на период становления;

б) для предпринимателей мелкого бизнеса целесообразно использовать систему патентов с фиксированной платой, освободив их от ведения учета доходов и расходов и применения контрольно-кассовых машин;

в) потеря субъектами малого предпринимательства налоговых льгот в связи с введением единого налога на вмененный доход должна быть компенсирована установлением для них сопоставимых льгот в федеральном законе о едином налоге на вмененный доход.

Так, принятие главы 26.3 Налогового кодекса РФ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» субъектом РФ отменяет предусмотренное законом «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ» право субъектов малого предпринимательства в течение первых четырех лет деятельности сохранять более выгодный режим налогообложения при изменениях налогового законодательства.

4. При установлении перечня плательщиков единого налога на вмененный доход следует разграничить социально-значимые и прочие виды деятельности, установив для первых льготный режим налогообложения. Это необходимо для предотвращения роста цен на социально значимые товары и услуги, а также для стимулирования предложения товаров и услуг, предназначенных для социально-незащищенных слоев населения. Данный вопрос очень актуален, учитывая уровень социальных выплат и пенсионного обеспечения в РФ, который не может обеспечить должной степени социальной защищенности отдельных групп населения.

5. С целью создания финансовых условий для развития предпринимательства необходимо:

а) отменить авансовый характер уплаты единого налога на вмененный доход для всех категорий налогоплательщиков, чтобы способствовать максимально эффективному использованию их оборотных средств;

б) увеличить налоговый период с одного квартала до одного года, чтобы исключить риск налоговых изменений для налогоплательщика и не создавать для него дополнительных сложностей в финансовом планировании и принятии решений;

в) дифференцировать периодичность уплаты единого налога на вмененный доход в течение налогового периода, в зависимости от категории налогоплательщика по видам и объемам деятельности. Периодичность уплаты должна зависеть от оборачиваемости оборотных средств налогоплательщика, чтобы предотвратить для него проблемы с ликвидностью и не вынуждать его высвобождать из оборота часть средств

для своевременной уплаты налога, как того требует данный закон. Требуется разработать конкретную оптимальную периодичность уплаты налога, чтобы совместить интересы бюджета и налогоплательщиков;

г) единый налог на вмененный доход за налоговый период в сезонных видах деятельности, которые обусловлены природными, климатическими условиями и временем года не должен уплачиваться равными долями, поскольку это не позволит покрывать налоговые обязательства из текущих поступлении выручки и потребует либо накопления резервов, либо привлечения кредитов. Требование распределения налоговых платежей в зависимости от фактора сезонности должно быть установлено федеральным законом и быть обязательным для регионов. Конкретный механизм такого распределения должен быть разработан на федеральном уровне;

д) для объективного определения величины вмененного дохода должна быть разработана система показателей, отражающих реальные доходы налогоплательщиков. В сегодняшнем варианте главы 26.3 Налогового кодекса РФ "О едином налоге на вмененный доход" органам государственной власти регионов предоставлены неограниченные возможности налогового произвола. Для разработки системы показателей необходимо создать межведомственную рабочую группу из представителей заинтересованных сторон. Рабочая группа должна разработать единую методологию определения вмененного дохода, включающую возможные источники информации для определения базовой доходности, принципов установления этой доходности и поправочных коэффициентов к ней. На базе этой методологии субъекты федерации должны разрабатывать конкретные методики определения вмененного дохода с учетом региональных особенностей. Следовало бы предусмотреть в федеральном законе, что методика, разработанная субъектом федерации, до принятия им соответствующего закона "О едином налоге на вмененный доход" должна пройти экспертизу на федеральном уровне и получить экспертное заключение, например, в межведомственной рабочей группе;

е) требует детального рассмотрения величина ставки единого налога на вмененный доход, поскольку при ставке 15% вмененного дохода исчисленная по отдельным видам деятельности сумма налога может превысить реальный доход налогоплательщика. Это приведет к уклонению налогоплательщиков от уплаты налога. По отзывам большинства предпринимателей, они готовы платить единый налог на вмененный доход при ставке до 10%. При более высокой ставке затраты на уплату налога становятся сопоставимыми с затратами на уклонение от него;

ж) в случае сохранения авансового порядка уплаты единого налога на вмененный доход в отношении некоторых категорий налогоплательщиков в законе следует предусмотреть условия и порядок возврата излишне уплаченных сумм налога;

6. Требует уточнения положение федерального закона об установлении предельной численности работающих для организаций в сфере розничной торговли и общественного питания по каждой точке торговли или общественного питания. В действующей главе 26.3 Налогового кодекса РФ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» в п.п. 6 и 7 ст. 3 установлена предельная численность работающих для каждой точки общественного питания -50 чел., для магазина - 30 чел. При наличии у организации нескольких магазинов и точек общественного питания, подпадающих и не подпадающих под действие единого налога на вмененный доход, это может привести к усложнению и удорожанию системы бухгалтерского учета, затруднению ведения налогового контроля. Предлагается предельную численность работающих определять в целом по организации, а не по каждой точке торговли или общественного питания.

7. В случае реализации предложения п. 6, целесообразно отменить раздельный порядок бухгалтерского учета- по видам деятельности, облагаемым и необлагаемым единым налогом на вмененный доход при их одновременном осуществлении. Такой порядок увеличивает издержки предпринимателя на ведение дела,.в результате чего реальное налоговое бремя единого налога на вмененный доход оказывается еще более высоким. Кроме того, раздельный порядок ведения бухгалтерского учета усложняет составление сводной бухгалтерской отчетности и затрудняет ее понимание пользователями.

8. Вместо свидетельства об уплате единого налога на вмененный доход следует выдавать налогоплательщику на весь налоговый период одно свидетельство о переходе на единый налог на вмененный доход, в котором делать отметки об уплате налоговых платежей в пределах этого периода. Установленный законом порядок выдачи свидетельства только на тот период, за который уплачен налог, многократно увеличивает затраты времени работников налоговых служб на выдачу новых свидетельств и объем бумажной работы в налоговых органах. Это приводит к росту издержек государства на сбор единого налога и снижает его эффективность.

9. Следует предусмотреть в главе 26.3 Налогового кодекса РФ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» право субъектов на предоставление дополнительных налоговых льгот.

10. Нецелесообразно разрешать переход организациям, торгующим подакцизными товарами, на уплату единого налога на вмененный доход, так как налогообложение реального дохода от этих операций обеспечит больший объем налоговых поступлений по сравнению с единым налогом на вмененный доход.

11. Требует разработки и дополнительной аргументации вопрос об отмене вывозных таможенных пошлин с продукции собственного

производства организаций и предпринимателей, перешедших на уплату единого налога на вмененный доход.

12. При установлении базовой доходности, желательно устанавливать ее в рублях, а не кратной минимальному размеру оплаты труда (МРОТ). Во избежание протеста предпринимателей и свертывания предпринимательской активности в городе, установленная базовая доходность должна позволить компенсировать потери бюджета от поступления тех налогов, которые предполагается не взимать после введения единого налога на вмененный доход, но не превышать его. Авансовые платежи уже обеспечат дополнительные прогнозируемые доходы бюджета.

13. При определении базовой доходности, а также поправочных коэффициентов к ней, следует взаимодействовать с профессиональными организациями предпринимателей, существующими в, г. Москве, такими как: Общественное движение рыночной торговли и малого бизнеса, Ассоциация консультантов и экспертов (АКЭУ), Ассоциация аудиторов г. Москвы и др., которые располагают более объективными данными.

14. При рассмотрении вопроса о перерасчете единого налога на вмененный доход, следует предусмотреть возможность перерасчета как при увеличении объекта налогообложения, так и при его уменьшении.

15. Целесообразно начать внедрение единого налога на вмененный доход в г. Москве в порядке эксперимента на территории одного административного округа или одной-двух территориальных ГНИ, а также по ограниченному перечню видов деятельности (что, в принципе, выполняется после введения единого налога на вмененный налог для предпринимательской деятельности в сфере стационарной торговли горючесмазочными материалами). Введение единого налога в других округах также целесообразно осуществлять поэтапно, с учетом накопленного опыта. Данный порядок введения единого налога на вмененный доход должен быть отражен специальной статьей в законе г. Москвы «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности».

16. При определении видов деятельности, которые предполагается перевести на уплату налога на вмененный доход желательно учитывать опыт регионов, где взимание этого налога уже практикуется, в частности на опыт Московской области.

17. Желательно переводить на уплату налога на вмененный доход одновременно как малые предприятия - юридические лица, так и индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица.

В заключении подведены итоги проведенного исследования, сформулированы основные выводы диссертации и даны практические рекомендации по реформированию межбюджетных отношений и налогообложения в городе Москве.

Основные положения диссертации опубликованы:

1. Миронов И.В. Реформирование налогообложения и межбюджетных отношений в условиях становления местного самоуправления. - М.: Спутник+, - 2002. - 9.67п.л.

2. Миронов И.В. Проблемы межбюджетных отношений в проекте федерального бюджета на 2004 год.//Аналитический вестник. - 2003. - №27, 0,3 п.л.

Лицензия: Серия ИД № 00748 от 18.01.2000 г.

Формат 84хЮ8\16 Бум.офсет. Печать офсетная. Усл.печ.л. 1,7

Тираж 100 экз._Заказ № юэ

Отпечатано в типографии ИНИОН РАН

И* - 51.9 3

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Миронов, Игорь Владимирович

Введение.

Глава 1 Анализ межбюджетных отношений и систем налогообложения в развитых федеративных государствах и в России

1.1. Принципы и. основы организации межбюджетных отношений в федеративных государствах.

1.2. Модели межбюджетных отношений.

1.2.1. Американская модель.

1.2.2. Европейская (германская) модель.

1.2.3. Достоинства и недостатки обеих моделей построения бюджетного федерализма при использовании зарубежного опыта в России.

1.3. Теоретические основы видовой классификации налогов.

Глава 2 Модель межбюджетного регулирования в субъекте Российской Федерации (на примере г. Москвы)

2.1. Особенности реформирования межбюджетных отношений в условиях становления органов местного самоуправления.

2.2. Модель межбюджетного регулирования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Особенности реформирования налогообложения в условиях становления местного самоуправления"

Десятилетие экономических реформ, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности радикально изменили функционирование бюджетной системы и отношения между органами государственной власти различного уровня и муниципальными органами власти. Коренное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным изменением бюджетной системы страны, из-за отсутствия теоретических основ и методологии ее трансформации. Реализация эффективной политики межбюджетных отношений и налогообложения в сфере распределения доходов и осуществления расходов между уровнями власти в таких условиях была невозможна. Нерешенность этой проблемы ограничивала темпы социально-экономических реформ, проводимых в регионах и в целом в России.

Степень дифференциации между регионами Российской Федерации и внутри регионов возрастали. Стремление к укреплению финансового суверенитета регионов и муниципальных образований, усложнение методов государственного регулирования экономики, возрастание косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами как на уровне России в целом, так и на уровне ее регионов определяют необходимость выявить методологические особенности становления бюджетного федерализма и, связанного с этим процессом, реформирования межбюджетных отношений и налогообложения. Новые формы регулирования финансовой политики регионов Российской Федерации в условиях реформирования органов самоуправления приобретают особое значение. Поэтому очевидна необходимость изучения современных проблем бюджетного федерализма на уровне региона как с теоретических, так и с практических позиций.

Степень изученности темы. Основы бюджетного федерализма изучают в Российской Федерации ряд ученых и практиков в Москве и регионах, широко этот опыт изучается и зарубежными специалистами, прежде всего в федеративных государствах, таких как Германия, США и других. Российские ученые исследуют либо отдельные принципы формирования системы межбюджетных отношений, например методику распределения трансфертов из Центра в регионы, либо всесторонне изучают бюджетное устройство конкретного региона или муниципального образования, либо стараются изучить основы бюджетного федерализма фундаментально, охватывая данную тему полностью. Но даже в работах, которые посвящены изучению финансовых основ государственного устройства, таких авторов как: Христенко В.Б., Лексин В.Н., Швецов А.Н., Бетин О.И. раскрываются, в основном, взаимоотношения федеральных и региональных властей, финансовые взаимоотношения региона и муниципального образования отражены меньше. Еще меньше отражена методика самостоятельного формирования собственного бюджета муниципальным образованием.

Отсутствие теоретических и методологических разработок затрудняет в настоящее время формирование базы налоговых доходов местных бюджетов. Проблема заключается в том, что уровень развития регионов в России очень дифференцирован и первоочередной задачей федеральных властей является выравнивание бюджетного обеспечения населения субъектов Федерации на уровне регионов, соответственно научные разработки были посвящены прежде всего решению этой проблемы.

Реформа местного самоуправления, начавшаяся в 2001 году в Российской Федерации, должна создать финансовые основы развития муниципалитетов, развить реальную финансовую самостоятельность каждого муниципального образования, однако проведение этой реформы нуждается в глубокой теоретической проработке.

Изучению финансовых основ государственного устройства, проблемам формирования и использования средств бюджетов различных уровней были посвящены работы многих советских ученых-экономистов: Д.А.Аллахвердяна, А.М.Бирмана, М.В.Васильевой, Д.С.Молякова, Г.П.Поляка, М.В.Романовского, Я.Б.Хесина и других. Однако в этих работах отражены понятия свойственные централизованному плановому хозяйству и централизованному государству. Эти исследования, и основанные на них рекомендации, в период перехода к рыночной форме хозяйствования и к построению федеративного государства в России потеряли свое значение. В этих работах не отражены такие понятия как, к примеру, межбюджетные отношения регионов.

Первые научные работы, которые стали теоретической основой для формирования законодательной базы межбюджетных отношений в Российской Федерации, появились в 1992-1995 г.г. Международный банк реконструкции и развития профинансировал системное исследование на тему: «Россия и проблемы налогово-бюджетного федерализма».1

Проведенные в дальнейшем исследования финансистов-практиков А.Г.Игудина, В.Г.Панскова, Г.Б.Поляк, В.М.Родионова и других позволили разработать принципы трансформации отечественной бюджетной системы, сформированной в условиях централизованного планового хозяйства, в федеративную, включающую несколько уровней самостоятельных бюджетов. Во многом эти исследования легли в основу реформы межбюджетных отношений, которая началась в 1994 году с началом создания Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Очень много работ в 90-е годы посвящено изучению принципов бюджетного федерализма и реформирования налогообложения в зарубежных странах, прежде всего федеративных: Германии, США, Канады, Австрии, Австралии, имеющих многолетние традиции межбюджетных отношений в

Россия и проблемы налогово-бюджетного федерализма.- Под ред. К.Уоллих. - М., 1993.1 условиях федеративного государства. Эти исследования проводились группами специалистов из Центра фискальной политики, из Российско-американского центра экономической политики, из Московского Центра Карнеги, а также из Центра Германских исследований Института Европы РАН и московским представительством немецкого Фонда Фридриха Эберта; специалистами из Центрального экономико-математического института РАН проведены исследования тенденций изменения налоговых систем в странах Западной Европы, США и России в 90-е годы.

Однако обширный зарубежный опыт далеко не всегда применим к российским условиям, т.к. Россия все же имеет свою специфику. Кроме этого, факты, которые приводились из опыта зарубежных стран зачастую опережают возможности их применения в России.

Анализ зарубежного опыта развития межбюджетных отношений и реформирования систем налогообложения развитых стран привел отечественных исследователей к двум моделям бюджетно-налогового устройства федеративного государства - американской и германской и, соответственно, к двум моделям развития бюджетного федерализма -конкурентной и кооперативной. И если 90-е годы прошлого века характеризуются применением на практике, в основном, американской модели, то последние годы все большее доверие и ученых и практиков России вызывает германская модель.

Реформирование межбюджетных отношений и государственное регулирование территориального развития России объявили одной из стратегических проблем и перспектив российской экономики в XXI веке большая группа российских ученых из Академии наук России, включая таких авторитетов, как академики: Л.И.Абалкин, О.Т.Богомолов, А.Г.Гранберг, Д.СЛьвов, ВЛ.Макаров, Н.Н.Моисеев, А.Д.Некипелов, Н.Я.Петраков, С.А.Ситарян, Н.П.Федоренко, члены корреспонденты РАН В.И.Ивантер, В.И.Маевский и многие другие ученые.2

2 Системные проблемы России. Путь в XXI век.- Под. ред. Д.СЛьвова.- М.: Экономика,- 1999. Острота проблемы обусловлена прежде всего тем, что Россия практически никогда не была по настоящему федеративным государством, унаследовала от Советского Союза национально-территориальный принцип государственного устройства, который привел к бюджетной асимметрии и одноканальной модели межбюджетных отношений к середине 90-х годов.

В последние годы правительством сделаны попытки бюджетного регулирования финансовых потоков в трехуровневой системе, привести межбюджетные отношения к требованиям государств с федеративным устройством, которым не свойственна бюджетная асимметрия. Однако пока это коснулось уровня федеральный центр - регионы. Реформирование же третьего - муниципального уровня началось лишь в последнее время. Формирование финансовой самостоятельности местного самоуправления и его отношений с вышестоящими бюджетами являются объектом данного диссертационного исследования.

Предметом исследования является анализ существующих межбюджетных отношений в странах с развитой федеративной системой, проведенных этими государствами реформ налогообложения и отношений между уровнями бюджета, основы финансовой самостоятельности местных бюджетов. Предметом исследования также является анализ существующей в России аналогичной системы, этапы и перспективы ее реформирования. Исследуется специфика реформирования межбюджетных отношений и налогообложения в городах-регионах Берлине и Москве.

Цель и основные задачи диссертационного исследования заключаются в том, чтобы на основе комплексного анализа существующих взглядов и представлений, обобщения отечественного и зарубежного опыта построения межбюджетных отношений и налоговых систем, свойственных трехуровневой федеральной системе, выявить зависимость состояния и развития экономики и социальной сферы России от состояния правового регулирования в этой области. Исходя из этого, диссертант поставил перед собой следующие задачи:

- проанализировать систему межбюджетных отношений в развитых федеративных государствах, способы и методы ее реформирования;

-проанализировать современное состояние межбюджетных отношений в России, этапы и перспективы их развития;

- исследовать специфику развития межбюджетных отношений крупного города-региона и одновременно муниципального образования;

- сформулировать предложения по реформированию межбюджетных отношений в крупном городе-регионе, по формированию финансовой базы муниципальных образований в этом городе.

Теоретическую, методологическую и нормативно - правовую базу исследования составили современные учения в области экономики, финансов, построения гражданского общества и методология научного познания. В процессе работы над диссертацией использованы общенаучные методы системного анализа, обобщения правовых актов, диалектический и конкретно-исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем.

Нормативно-правовую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодекс РФ, законодательство Российской Федерации и города Москвы о бюджете и бюджетном процессе в стране и городе, законодательство России о предпринимательстве и развитии местного самоуправления, а также аналогичное законодательство зарубежных стран, в частности Германии.

Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации сформулированы предложения автора по реформированию системы межбюджетных отношений в г. Москве, в частности создание четырехуровневого консолидированного бюджета, вместо существующего в настоящее время двухуровневого и, предлагаемого правительством города, трехуровневого. Для обеспечения профицита всех уровней бюджета столицы, предлагается реформирование налоговой системы, прежде всего введение в Москве налога на вмененный доход, который, по мнению автора, может стать одним из главных источников наполнения местных бюджетов в столице. Предлагается также методика определения бюджетной обеспеченности местных бюджетов для решения проблемы, закрепленного Конституцией Российской Федерации, гарантирования доступного и равного обеспечения бюджетными услугами всех граждан России, независимо от места их проживания. Показано, что развитие местного самоуправления невозможно без обеспечения финансового суверенитета муниципальных органов власти.

Проведенное исследование позволило сформулировать ряд самостоятельных положений, выводов и предложений, содержащих, по мнению диссертанта, элементы научной новизны.

На защиту выносятся следующие выводы, положения и предложения: установление в городе Москве четырехуровневого консолидированного бюджета, с перечислением налоговых поступлений в (федеральный, региональный, местный окружной и местный районный уровни), при сохранении действующей трехзвенной системы управления в городе Москве (мэрия- префектуры- районные управы), с коренной реорганизацией функций этих органов власти. Предлагается схема обеспечения финансовой независимости местных органов власти за счет изменения распределения налогов по уровням бюджетной системы и, предложенной автором, модели регулирования межбюджетных отношений в городе Москве. На основе анализа федерального закона «О налоге на вмененный налог для отдельных видов деятельности» и его применения в регионах РФ, предлагается проект закона города Москвы «О налоге на вмененный доход для розничной стационарной и нестационарной торговли в городе Москве», разработанный автором;

Вместо действующей в настоящее время схемы управления в городе Москве: а) формирование единого городского бюджета правительством города; б) контроль за исполнением бюджета префектурами, как территориальными органами мэрии Москвы; в) отсутствие у 125 районов города реальных финансовых источников для формирования собственных бюджетов, соответственно предоставление бюджетных услуг населению на основе смет, формируемых правительством города; г) осуществление налогообложения в городе по федеральному и региональному уровням, без выделения местных налогов.

Предлагается схема: а) правительство города осуществляет региональные функции, формирует городской бюджет, осуществляет функции регулирования бюджетной обеспеченности всех районов в городе путем предоставления местному самоуправлению трансфертов из городского бюджета, через формирующиеся фонды финансовой поддержки муниципальных округов и муниципалитетов; б) префектуры города становятся муниципальными округами, формирующими свой бюджет за счет местных налогов и трансфертов из городского бюджета; в) районы города (муниципалитеты) осуществляют свою деятельность и формируют свой бюджет за счет перечислений из муниципального округа и неналоговых поступлений (аренда муниципального имущества, поступления от муниципальных организаций и предприятий), постепенно отходя от смет, формируемых префектурами (муниципальными округами), к собственному бюджету.

- предлагается формировать доходную часть бюджетов местного самоуправления в городе Москве за счет передачи на этот уровень 100% поступлений по налогу на вмененный доход, 100% налога на имущество физических лиц, 100% земельного налога за земли городов и поселков, а также платы за пользование водными объектами и доходов от имущества^ ь/ И Находящегося в муниципальной собственности, или от деятельности муниципальных образований вместо, существующего в настоящее время, формирования этого уровня бюджета за счет перечисления трансфертов из городского бюджета и отчисления от поступлений по налогу на имущество физических лиц.

- в виду отсутствия в городе Москве методики определения бюджетной обеспеченности местного самоуправления, предлагается модель межбюджетного регулирования, разработанная автором на основе методических рекомендаций Минфина РФ, учитывающая специфику межбюджетных отношений в городе Москве.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования определяются его ориентацией на решение актуальных проблем правового регулирования общественных отношений в области реорганизации межбюджетных отношений и налоговой сферы на региональном уровне.

Диссертация содержит анализ развития межбюджетных отношений и налоговых систем стран Европейского Союза и Соединенных Штатов Америки с 90-х годов прошлого века до сегодняшних дней, а также становление и реформирование российского бюджетного федерализма в эти же годы.

На основании положений федерального и московского законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов в диссертации проанализирована современная концепция развития бюджетного федерализма в России и в городе Москве. Автором предложено расширить перечень принципов бюджетного федерализма за счет принципа децентрализации управления социально-экономическими отношениями согласно региональным и местным потребностям и ресурсам, территориальным условиям развития.

Диссертантом выявлены и исследованы проблемы, мешающие становлению финансовых основ местного самоуправления в городе Москве, предложена реорганизация межбюджетных отношений и налоговой системы в данном регионе. В результате исследования проблем, мешающих становлению местного самоуправления в городе Москве, автором предложено внести изменения в главу 26.3 Налогового кодекса РФ «О налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности», который мог бы, по мнению автора, стать одним из основных источников дохода для местных бюджетов. Также, предложен проект Закона города Москвы «О налоге на вмененный доход для розничной стационарной и нестационарной торговли в городе Москве».

Для равномерного обеспечения всех муниципалитетов города Москвы бюджетным финансированием, предложена модель регулирования межбюджетных отношений в столице, разработанная автором.

Содержащиеся в диссертации выводы, иположения и предложения Ь могут быть использованы, по мнению диссертанта, в хозяйственной и правовой практике, в деятельности органов законодательной власти на уровне региона и местного самоуправления в Российской Федерации, прежде ь \ , всего 7и городе Москве. ^

Практическое применение результатов исследования.

Результаты исследования, сформулированные в диссертации, доложены на научно-практическом семинаре представителей Московской городской Думы и Берлинского парламента 25-30 июня 2003 года в гг. Берлине и Потсдаме.

Результаты исследования изложены также в статье «Проблемы межбюджетных отношений в федеральном бюджете 2004 года» журнал «Вестник Совета Федерации» №24 2003 г. и в монографии автора «Реформирование налогообложения и межбюджетных отношений в условиях становления местного самоуправления».

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Миронов, Игорь Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Реформы налогового и бюджетного законодательства, которые проводились в России в течение последнего десятилетия, привели к построению в нашей стране абсолютно нового налогового законодательства и принципиально отличного от существовавшего ранее механизма бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня. В Российской Федерации, впервые в ее истории, был совершен переход от централизованного государства к федеративному, к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация. В то же время реформа межбюджетных отношений до сих пор не коснулась таких основополагающих блоков системы этих отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне.

Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России - резкая диспропорция между переданными на региональный и местный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Система межбюджетных отношений в России остается чрезмерно централизованной даже на уровне централизованных государств, не говоря о федеративных (опыт развитых стран в этой области широко представлен в работе). Практика «нефинансируемых мандатов», т.е. наделение региональных и местных властей финансовыми обязательствами по отношению к населению без обеспечения финансовыми ресурсами, приводит к безответственности за выполнение этих обязательств всех уровней власти. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами, означает отсутствие легальной ответственности за результаты этого управления, приводит к неэффективности использования финансовых ресурсов, развивает инфантильность нижестоящих органов власти по отношению к вышестоящим. Хотя Конституцией страны и Бюджетным кодексом РФ провозглашена самостоятельность федерального, регионального и местных органов власти, а также их бюджетов, фактически бюджетные полномочия и ответственность за их выполнение сильно переплетены, сбор налогов осуществляется централизованно. Местное самоуправление вообще не имеет своих бюджетов, фактически являясь территориальным подразделением региональных властей, статус его еще законодательно неупорядочен.

Продекларированный в Российской Федерации налогово-бюджетный федерализм на практике не осуществляется, преобладают неформальные составляющие в межбюджетных отношениях разных уровней власти, особенно на уровне взаимоотношений регионального и местного уровня. Реформы самоуправления, бюджетной и налоговых систем в России должны разграничить полномочия органов власти в этих областях, ликвидировать такие негативные явления, как федеральные «нефинансируемые мандаты», рост задолженности регионального и местных уровней власти и, как следствие, необеспеченность населения бюджетными услугами.

Пока существуют эти проблемы, регионы и муниципалитеты не в силах изменить существующую систему межбюджетных отношений, что укрепляет существующие неформальные отношения, препятствующие эффективному и прозрачному управлению субнациональными бюджетами.

Основным механизмом осуществления реформы, в частности в субъекте Российской Федерации и одновременно муниципальном образовании - городе Москве, должно стать проведение реального разграничения полномочий и ответственности как в определении доходных источников бюджетов, так и в расходовании бюджетных средств. Кроме этого, требуется создание специальных механизмов стимулирования эффективной бюджетной политики, способных обеспечить равные условия получения бюджетных услуг всеми жителями муниципальных образований, независимо от места проживания. Создание таких механизмов возможно путем структурирования системы финансовой помощи местным бюджетам из вышестоящих бюджетов,

Бюджетная система всех регионов России находится в стадии становления, она очень дифференцирована в рамках страны, поэтому требуется и дифференцированный подход к ее реформированию. Москва, наряду с Санкт-Петербургом, является городом-регионом и, в то же время, муниципальным образованием, поэтому требуется особый подход к решению задачи реформирования межбюджетных отношений в городе. В проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрен дифференцированный подход к проблеме организации межбюджетных отношений в этих регионах, однако эти отношения пока не прописаны. Для того, чтобы их формализовать, нужно изучить имеющийся зарубежный опыт, т.к. отечественного опыта наделения местного самоуправления реальными финансовыми ресурсами и полномочиями нет.

Теоретической и методологической новизной исследования является: обобщение опыта развитых государств при реформировании налогообложения и межбюджетных отношений, в том числе разделения бюджетных полномочий и ответственности на уровне крупного города-региона и муниципалитета (Берлина); исследование реформирования налогообложения и межбюджетных отношений в России; исследование финансовой системы и межбюджетных отношений в городе Москве и, на этой основе, выдвижение предложений по реформированию отношений между региональными и местными властями в городе Москве.

На основе действующего законодательства и проектов налоговых и бюджетных реформ в Российской Федерации и городе Москве, учитывая зарубежный опыт, данное исследование предлагает сохранение действующей трехзвенной системы управления в городе (мэрия-префектуры- районные управы), с коренной реорганизацией функций этих органов власти. А именно, отход от действующей в настоящее время схемы: формирование единого бюджета города правительством города; контроль за исполнением бюджета префектурами, как территориальными органами мэрии Москвы; отсутствие у 125 районов города реальных финансовых источников для формирования собственных бюджетов, соответственно предоставление бюджетных услуг населению на основе смет, формируемых правительством города; осуществление налогообложения в городе по федеральному и региональному уровню, без выделения местных налогов.

К схеме: правительство города осуществляет региональные функции, формирует городской бюджет, осуществляет функции регулирования бюджетной обеспеченности всех районов в городе путем предоставления местному самоуправлению трансфертов из городского бюджета, через формирующиеся фонды финансовой поддержки муниципалитетов; префектуры города становятся муниципальными округами, формирующими свой бюджет за счет местных налогов и трансфертов из городского бюджета; районы города осуществляют свою деятельность и формируют свой бюджет за счет перечислений из муниципального округа и неналоговых поступлений (аренда муниципального имущества, поступления от муниципальных организаций и предприятий), постепенно отходя от смет, формируемых префектурами, к собственному бюджету.

Для поэтапного перехода к новой схеме управления в городе Москве, в работе выявлены и исследованы проблемы, мешающие становлению финансовых основ местного самоуправления в городе Москве, предложена реорганизация межбюджетных отношений и налоговой системы в данном регионе. Проведен анализ налогообложения малого предпринимательства, предложен проект Закона города Москвы «О налоге на вмененный доход для розничной стационарной и нестационарной торговли в городе Москве», который может стать, по мнению автора, одним из главных источников поступлений в местные бюджеты столицы. Для равномерного обеспечения всех муниципалитетов города Москвы бюджетным финансированием, предложена модель регулирования межбюджетных отношений в столице, разработанная на основе рекомендаций Минфина России.