Методические основы учета социально-экономических особенностей регионов в социальной политике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Смирнов, Сергей Николаевич

Введение.

Глава 1. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ РЕГИОНОВ КАК ФАКТОР ФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

1.1. Теоретические основы социальной политики.

1.2. Социально-экономическая типология регионов для проведения социальной политики.

1.3. Особенности социальной политики в регионах различных типов.

1А Региональные аспекты основных направлений социальных реформ.

Глава 2. СОЦИАЛЬНАЯ ЭКСПЕРТИЗА ЭКОНОМИЧЕСКИХ

РЕШЕНИЙ В РЕГИОНАХ.

2.1. Социальная экспертиза, ее задачи и методы проведения.

2.2. Методика изучения социальных последствий повышения пенсионных возрастов в регионах различных типов.

2.3. Оценка региональной обоснованности стандартов жилищно-коммунальной реформы.

2.4. Возможности учета регионального фактора при разработке шкалы и ставок подоходного налога.

Глава 3. ОБОСНОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

ЗАНЯТОСТИ В РЕГИОНАХ.

3.1. Особенности рынка труда в Российской Федерации и ее регионах в переходный период.

3.2. Комплексная социально-экономическая оценка регионов для определения направлений государственной политики занятости.

3.3. Оценка эффективности государственной политики занятости в регионах.

3.4. Методика выявления территорий с напряженной ситуацией на рынке труда и рекомендации по управлению их развитием.

3.5. Региональное перераспределение наемных работников как способ улучшения соотношения между спросом и предложением на рынке труда региона.

Глава 4. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ

ПОЛИТИКИ В РЕГИОНАХ.

4.1. Источники финансирования социальной политики в регионах.

4.2. Реструктуризация социальных обязательств государства.

4.3. Совершенствование бюджетного процесса в

Государственном фонде занятости населения в регионах.

4.3.1. Межрегиональная дифференциация удельных расходов Государственного фонда занятости населения.

4.3.2. Методические особенности использования нормативных принципов формирования расходов бюджета Государственного фонда занятости населения.

4.3.3. Использование нормативного подхода при определении затрат на содержание службы занятости.

4.3.4. Методические подходы к определению размеров финансовой поддержки регионов из федеральной части Государственного фонда занятости населения

4.4. Бюджет муниципального образования: возможности финансирования социальных объектов в условиях экономического кризиса (на примере муниципального образования "Веневский район Тульской области").

4.4.1. Источники финансирования социальной сферы в муниципальном образовании.

4.4.2. Перспективы финансирования расходов по социальным статьям бюджета.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методические основы учета социально-экономических особенностей регионов в социальной политике"

Актуальность темы исследования. Корни современных социальных проблем в России в целом и ее регионах невозможно понять без анализа тех событий, которые происходили в стране в течение последних 10-15 лет и привели в конечном счете к смене общественно-политического строя.

Эту смену не могли предвидеть ни инициаторы политического и экономического реформирования в прежнем СССР, начатого весной 1985 г., ни население страны. Первоначально планировалось повысить эффективность функционирования советского общества в рамках господствовавшей идеологии и существовавшей модели общественных отношений - политических, производственных, социальных. Решение этой задачи предполагало устранение негативных моментов, связанных с коррупцией, взяточничеством, местничеством, алкоголизмом, низкой трудовой дисциплиной и тому подобными негативными явлениями, которые достигли пика своего развития в стране к середине 1980-х гг. Доминировавший тип общественного менталитета трактовал суть проблемы как необходимость "очищения" социализма, его перестройки и приближения реального состояния советского общества к представлениям классиков марксизма-ленинизма об идеальных обществах подобного типа.

В контексте такого понимания сущности перестройки развивалась и экономическая реформа. Основной ее замысел в 1985 г. сводился к широкому использованию достижений научно-технической революции, приведению форм социалистического хозяйствования в соответствие сформировавшимся к тому периоду условиям и потребностям, что должно было создать основу существенного ускорения социально-экономического прогресса. Именно в таком ключе было выдержано выступление Генерального секретаря ЦК КПСС М.С.Горбачева на совещании в ЦК КПСС по вопросам ускорения научно-технического прогресса, которое состоялось 11 июня 1985 г. В нем, в частности, выдвигалось требование существенно увеличить объем инвестиций в машиностроительный комплекс, который должен был обеспечить техническое перевооружение отраслей народного хозяйства1. Месяцем позже, 12 июля 1985 г., было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О широком распространении новых методов хозяйствования и усилении их воздействия на ускорение научно-технического прогресса"2.

В соответствии с положениями этих документов были уточнены и скорректированы прогнозные документы (в РСФСР - Региональный раздел Комплексной программы научно-технического прогресса СССР, Схема развития и размещения производительных сил республики) в сторону увеличения инвестиций в отрасли, определяющие темпы научно-технического прогресса, прежде всего - в машиностроение. Однако при балансировке прогнозных показателей стало очевидным, что при прежних подходах к реализации инвестиционных программ задача одновременного ускорения научно-технического прогресса и повышения благосостояния людей, улучшения состояния социальной сферы не имеет решения. А ведь именно в этот период выполнялась принятая в 1982 г. Продовольственная программа, разрабатывалась Жилищная программа, подготавливались предложения по совершенствованию развития отраслей социальной сферы - здравоохранения, науки, культуры, образования. Их реализация требовала существенного увеличения затрат, снижавших (в категориях плановой экономики) экономическую эффективность производства.

Отсюда был сделан принципиальный для всего последующего развития событий вывод, что без кардинального расширения прав и повышения ответственности основных звеньев народного хозяйства - предприятий, в том числе и в инвестиционной деятельности и на этой основе - освобождения государства от несвойственных ему в классических рыночных экономиках функций достижение целей экономического реформирования невозможно. В то же время расширение прав первичного производителя продук

Горбачев М.С. Коренной вопрос экономической политики партии.- М.- Политиздат.

1985. - с.13-14

2М,- Политиздат.- 1985 ции и услуг неизбежно должно было повлечь за собой изменение его внешних связей - с поставщиками сырья и материалов, потребителями продукции, плановыми органами, финансовыми структурами. Следствием осознания этих моментов явилось принятие в 1987 г. Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)" и сопутствующего ему пакета документов, который получил название "О коренной перестройке управления экономикой"3.

При его разработке предполагалось, что предприятия, став субъектами полного хозяйственного расчета и самофинансирования, возьмут на себя решение задач по развитию производства продукции и услуг. В свою очередь, государство за счет средств бюджета должно было финансировать те проекты, которые необходимы для сохранения единого народнохозяйственного комплекса и организации выпуска принципиально новых видов товаров, а также остававшийся некоммерческим социальный сектор.

Кроме того, органы государственного управления должны были внести определенные изменения в направления своей деятельности, связанные с созданием экономической среды для функционирования предприятий на хозрасчетной основе. Соблюдение государственных интересов при этом должно было обеспечиваться использованием механизма государственного заказа, а также формированием на государственном уровне нормативов распределения прибыли (дохода) хозрасчетных предприятий.

Другим направлением экономического реформирования явилась трансформация функций местных советов народных депутатов по управлению комплексным социально-экономическим развитием подведомственных им территорий.

Было очевидным, что после получения предприятиями хозяйственной самостоятельности управляющие воздействия советов на них должны были измениться. Первая попытка упорядочивания нового типа взаимоотношений между ними относится к июлю 1986 г., когда было принято Постанов

3М.- Политиздат.- 1987 ление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР "О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС"4. Некоторые идеи этого Постановления предвосхищали дальнейшие события, например, движение к так называемому "региональному хозрасчету". В постановлении предлагалось передавать в распоряжение облисполкомов все лимиты капитальных вложений и подрядных работ на строительство объектов социальной инфраструктуры, принадлежавшие различным союзным и республиканским министерствам и ведомствам.

Годом позже в упоминавшийся пакет документов, наряду с другими, вошло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О совершенствовании деятельности республиканских органов управления", в соответствии с которым на исполкомы краевых и областных советов народных депутатов возлагалось решение задач по удовлетворению повседневных нужд населения, развитию торговли и общественного питания, созданию современной сферы услуг5. Одновременно местные Советы за счет своих бюджетов должны были финансировать строительство новых предприятий местного подчинения, развитие региональной производственной и социальной инфраструктуры и другие мероприятия регионального значения6.

Следует подчеркнуть, что фактически при попытках проведения экономической реформы административными мерами после маневра инвестициями в пользу машиностроительного комплекса были нарушены сохранявшиеся в течение длительного времени макроэкономические пропорции плановой системы страны. Вероятность же их восстановления была резко снижена после начала антиалкогольной компании и аварии на Чернобыльской АЭС.

В ходе экономического реформирования во II половине 1980-х гг. вне

4М.- Политиздат. - 1986

Ю коренной перестройке управления экономикой.- М.- Политиздат.- 1987.- с.223

6Там же.- с.214 поля зрения оставался большой комплекс проблем, связанных с развитием социальной сферы и, в более широком плане - социальная политика в целом и ее региональные аспекты. Если в производственной сфере число степеней свободы для реформаторской деятельности постепенно увеличивалось, то в социальной, замкнутой на идеологическую надстройку советского общества, изменения происходили существенно медленнее. Например, до конца 1980-х гг. речь шла преимущественно о таких направлениях социальной политики, как увеличение производства товаров народного потребления, расширение жилищного строительства и т.п.

При этом исключались коммерциализация и изменение отношений собственности в отраслях социальной сферы, поскольку формальные бесплатность или низкая цена для населения ее товаров и услуг провозглашались главным достижением социализма.

Негласное табу на обсуждение многих проблем социальной политики привело к тому, что к началу осуществления реальных полномасштабных реформ (январь 1992 г.) отсутствовала цельная теория социальной политики в России в переходный к рыночной экономике период, не говоря уже об обоснованных методах проведения социальных реформ в регионах. Потенциал крупных советских и российских специалистов по социальной политике и отдельным ее направлениям (Э.Б.Гилинская, Е.Ш.Гонтмахер, Л.А.Гордон, И.Е.Заславский, Э.В.Клопов, В.Л.Космарский, В.Г.Костаков, А.Э.Котляр, Г.В.Мильнер, М.В.Можина, С.В.Пронин, Б.В.Ракитский, Л.С.Ржаницына, Н.М.Римашевская, Д.Ф.Шавишвили, О.И.Шкаратан,

A.Н.Шохин и др.) был использован правительственными структурами не в полной мере. Возможно, в еще большей мере это относится и к признанным ученым - регионалистам (А.Н.Гладышев, А.Г.Гранберг, И.А.Ильин,

B.В.Кистанов, Л.А.Козлов, В.Н.Лексин, В.Я.Любовный, В.Ф.Павленко, В.К.Савельев, Б.М.Штульберг и др.), которые, рассматривая регионы страны в качестве объектов исследования, предлагали в числе прочих также и решения, направленные на улучшение социальной обстановки в регионах различных уровней административно-территориальной иерархии.

Сложилась парадоксальная ситуация: инициаторы перестройки, начатой в 1985 г., провозглашали ее целью создание такой структуры хозяйственного комплекса страны, которая была бы ориентирована на человека и удовлетворяла бы его потребности. Пока рычаги государственного управления экономикой еще не были утрачены полностью (1985 - 1986 гг.), гипотетически существовала возможность маневра инвестициями в пользу тех отраслей экономики, которые обеспечивали бы рост производства товаров и услуг для населения (гражданское машиностроение, стройиндуст-рия, бытовое обслуживание и т.п.). Однако эта возможность не стала реальностью в силу мощных инерционных тенденций.

С другой стороны, "демократические" реформаторы, пришедшие к власти в России в конце 1991 г., уже не провозглашали в качестве своей цели обеспечение социальной комфортности большей части населения республики в переходный период. Основной установкой был запуск рыночных механизмов и формирование системы рыночных отношений. При этом предполагалось, что обеспечить качественно новый уровень социальной защиты россиян возможно будет лишь на принципиально иной ресурсной базе, сформировать которую и должна была рыночная экономика.

Однако именно в эти годы произошло снижение уровня жизни абсолютного большинства россиян, появились депрессивные по социальным показателям регионы, что было обусловлено во многом неравными темпами реструктуризации их хозяйства, недостаточным учетом социально-экономических особенностей регионов при проведении рыночных реформ.

Социальная политика в переходный к рыночной экономике период в России во многом определяет темпы трансформации экономической системы страны. Ее направления в это время нельзя считать устоявшимися, а ее задачи - соответствующими задачам периода стабильных состояний национальных экономик. Необходимость сочетания в ней элементов, использовавшихся в плановой системе, с теми, которые присущи рыночной экономике, при постепенном повышении роли последних, обусловливает формирование внутренне противоречивой по своим целям социальной политики.

К сожалению, особенности социальной политики переходного периода, в том числе и в регионах России, изучены пока недостаточно. Большинство публикаций и высказываний по данной проблематике носит "аналитико-мониторинговый" характер. Иными словами, многие исследователи, не говоря уже о политических деятелях, не столько обосновывают те или иные направления регионально адаптированной социальной политики переходного периода, сколько отслеживают и критикуют конкретные действия органов законодательной и исполнительной власти. Такой подход, хотя и дает важные результаты частного характера, не позволяет получить целостное представление о необходимых мерах по повышению или, как минимум, стабилизации уровня жизни для большинства россиян, проживающих в регионах различных типов. Кроме того, при таком подходе сложно обосновать социальную перспективу российского общества.

Возможно, первым результатом выработки в стране ориентированной на перспективу целостной концепции социальной политики явилась подготовленная в 1997 г. Правительством Российской Федерации Программа социальных реформ. Однако, будучи сформированной на федеральном уровне, она не в полной мере отражала объективно существующие региональные различия, которые могут быть охарактеризованы как количественными, так и качественными показателями.

Что же касается социально значимой и ежегодно обновляемой Федеральной программы содействия занятости населения, учитывающей региональные факторы при формировании направлений политики занятости, то в ней, напротив, как правило, недостаточно отражается влияние на возможности проведения политики занятости макроэкономических условий.

Нельзя не отметить и того обстоятельства, что после августа 1998 г. при разработке социальной политики в стране нельзя не учитывать последствий финансово-экономического кризиса в социальной сфере регионов.

Все это определяет актуальность исследования, осуществленного соискателем.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является обоснование принципов и методов учета социально-экономических особенностей регионов при проведении социальной политики и принятии органами государственного управления конкретных решений социального характера, разработка на этой основе рекомендаций для федеральных органов управления.

В соответствии с поставленной целью в работе решались три группы задач - теоретические, методические и прикладные (практические).

К теоретическим задачам относились:

1) разработка определения социальной политики и анализ ее элементов, выявление места и значения социальной политики в экономическом реформировании с точки зрения сохранения стабильности общества;

2) исследование условий, влияющих на выбор модели социальной политики и направления ее изменения в условиях экономических реформ;

3) выявление факторов, обусловливающих необходимость региональной адаптации социальных решений и типологии социальной политики в регионах.

К числу основных методических задач, которые решались в работе, относились:

4) обоснование методических подходов к социально-экономической диагностике регионов и их группировке в целях разработки регионально адаптированных направлений социальной политики;

5) разработка методических принципов выделения территорий с кризисной ситуацией в социальной сфере и предложений по их поддержке (на примере территорий с критической ситуацией на рынке труда);

6) обоснование методических подходов к оценке социальной и экономической эффективности социальной политики (на примере государственной политики занятости).

Решение прикладных (практических) задач предполагало:

7) обоснование механизмов использования результатов социальной экспертизы федеральными органами государственного управления путем корректировки направлений социальной политики с учетом социально-экономических особенностей регионов;

8) разработку предложений по приведению в соответствие социальных обязательств государства в регионах его реальным финансовым возможностям;

9) обоснование решений по совершенствованию бюджетного обеспечения социальной политики с учетом реальной потребности регионов в финансовых ресурсах. При этом особое внимание в работе было уделено использованию в регионах средств внебюджетных социальных фондов и, в первую очередь, Государственного фонда занятости населения, а также возможностям разработки региональных антикризисных программ социального характера.

Предметом исследования стали социально-экономические особенности регионов, которые влияют на выбор социальной политики.

В качестве объекта исследования была выбрана социальная политика России в условиях переходного периода.

Методологическая основа исследования. Теоретической и методической основой исследования послужили основные положения современных теорий социального развития, которые изложены в трудах ведущих российских и зарубежных ученых, представляющих различные научные школы и направления.

В диссертации использованы общенаучные методы системного подхода, функционального и сравнительного анализа, а также прикладной статистический анализ.

Эмпирическую основу работы составили данные Росстата, Министерства труда и социального развития Российской Федерации, результаты социологических опросов, проводившихся с участием автора, а также оригинальные статистические расчеты соискателя.

Обработка информации проводилась с использованием компьютерных пакетов программ Microsoft Word, Microsoft Excel, QuattroPro, Astra.

Научная новизна выполненного диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании необходимости учета социально-экономических особенностей регионов в социальной политике, в обосновании новых методических подходов к разработке ее направлений с учетом этих особенностей, в практической апробации предложенных соискателем методик.

На защиту выносятся полученные лично автором основные научные результаты, которые заключаются в следующем:

1) предложено определение социальной политики и раскрыто ее содержание, разработаны теоретико-методологические основы ее формирования и реализации в условиях переходного периода;

2) разработаны методические подходы к типологии социальной политики на основе учета социально-экономических особенностей регионов;

3) обоснованы цели, задачи и методы социальной экспертизы как обязательного фактора разработки и принятия экономических решений как на федеральном уровне, так и в регионах;

4) предложены и апробированы методические подходы к социально-экономической диагностике регионов как информационной основы для регионализации социальной политики;

5) предложены и апробированы методы анализа показателей регистрируемого рынка труда в регионах и исследованы количественные взаимосвязи между ними;

6) разработаны методы определения направлений государственной политики занятости, базирующиеся на результатах комплексной оценки состояния региональных экономик, в том числе в регионах с критической ситуацией на рынке труда;

7) обоснованы методические подходы к проведению количественных оценок социальной и экономической эффективности государственной политики занятости в регионах и их качественной интерпретации;

8) уточнены принципы формирования и функционирования страховых внебюджетных фондов социального характера и на примере Государственного фонда занятости населения рассмотрены возможности совершенствования на основе нормативных принципов бюджетного процесса в таких фондах в регионах - субъектах Российской Федерации;

9) на конкретном примере показаны возможности улучшения социальной ситуации в экономически депрессивных районах муниципального уровня.

Практическая значимость работы заключается в том, что в результате проведенных исследований автором были предложены методические документы, которые в основных своих положениях используются в деятельности федеральных органов управления, а также администрациями некоторых регионов. В частности, для Государственной службы занятости были подготовлены методические рекомендации по:

- выявлению территорий с напряженной ситуацией на рынке труда и управлению их развитием (1993,1997 гг.);

- оценке эффективности государственной политики занятости (1996, 1997 гг.);

- совершенствованию бюджетного процесса в Государственном фонде занятости населения, в том числе в части рационализации финансовых потоков между его федеральной частью и фондами занятости населения в регионах (1997, 1998 гг.);

- уточнению Федерального закона "О занятости населения в Российской Федерации" (1999 г.).

Для Министерства экономики Российской Федерации в 1997 г. были разработаны Методические рекомендации по управлению персоналом при реструктуризации предприятий, а также проведена социальная экспертиза последствий реализации в регионах экономических решений, затрагивающих интересы экономически активного населения (повышение пенсионных возрастов, жилищно-коммунальная реформа, шкала и ставки подоходного налога с физических лиц), результаты которой могут быть использованы как основание для постановки вопроса о корректировке таких решений.

Для фонда "Реформуголь" в 1996 г. был подготовлен научный отчет "Использование средств внебюджетных социальных фондов для софинан-сирования реструктуризации угольной промышленности", а в 1997 г. - разработан пакет рекомендаций по:

- формированию критериев оценки и отбора проектов, включаемых в программы местного развития;

- использованию критериев отбора шахтерских городов (поселков) для направления средств государственной поддержки;

- созданию системы мониторинга реализации проектов и их эффективности на местном, региональном и федеральном уровнях.

Для этого же фонда в 1999 г. была выполнена работа по формированию программ первоочередных действий администрации города Венев Тульской области по рационализации бюджетного финансирования социальных объектов.

Для Российского фонда социальных реформ в 1999 г. была выполнена работа по оценке пилотных программ адресной социальной поддержки малоимущих домохозяйств в трех регионах Российской Федерации (Республика Коми, Волгоградская и Воронежская области).

Для администрации Норильского промышленного района в 1994 г. были разработаны методические рекомендации по региональному перераспределению наемных работников.

Результаты диссертационного исследования использовались также при подготовке научных отчетов, выполнявшихся по заказам Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Министерства экономики Российской Федерации, включая выполненные в 1996 - 1997 гг. при участии автора отчеты по научно-методическому обеспечению займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР) на реструктуризацию социальной сферы (SPAL) по проектам: "Рекомендации по мониторингу пилотной программы социальной поддержки беднейших семей в регионах России", "Использование прожиточного минимума в качестве основы для установления размеров минимальных социальных гарантий", "Определение централизованной доли средств Государственного фонда занятости населения", "Новые подходы к формированию и использованию средств внебюджетных социальных фондов в условиях структурной перестройки социального сектора", "Прогнозирование пенсионной системы на долгосрочную перспективу, включая оценку вариантов решений, связанных с введением компоненты обязательной накопительной пенсионной системы".

Для МБРР в 1998 г. был выполнен проект, посвященный оценке возможностей переселения из районов Крайнего Севера маргинальных и потенциально маргинальных групп населения (пенсионеры, инвалиды, безработные, учащиеся выпускных классов школ).

Апробация и внедрение результатов работы. Основные теоретические и методические положения, а также практические рекомендации, разработанные и защищаемые в диссертационном исследовании, неоднократно докладывались автором на международных, республиканских и межрегиональных конференциях и совещаниях, в т.ч.:

- на Национальной конференции "Распространение опыта реализации пилотных программ социальной помощи" (Москва, 14-15 октября 1999 г.);

- на международной конференции "Новые рубежи. Стратегические проблемы следующего этапа экономических реформ в России" (Москва, Институт экономики переходного периода, 30 июня - 2 июля 1999 г.);

- на конференции "Экономические аспекты социальной политики" в рамках программы TACIS (Москва, ноябрь 1998 г.);

- на Вторых Мильнеровских чтениях "Проблемы социально-психологической адаптации населения в период трансформации общества"

Москва, Государственный Университет - Высшая школа экономики, декабрь 1998 г.);

- на научной конференции "Российские реформы: социальные аспекты", посвященной памяти Г.В.Мильнера (Москва, Государственный Университет - Высшая школа экономики, январь 1998 г.);

- на международной выставке "Занятость - 2000" (Санкт-Петербург, октябрь 1997 г.); на межрегиональной научно-практической конференции "Социально-экономические проблемы занятости населения" (Тамбов, январь 1995 г.);

- на научно-практической конференции "Проблемы трудовой занятости несовершеннолетних и криминогенная напряженность в обществе" (Москва, октябрь 1994 г.) и других.

Материалы диссертации использованы для подготовки автором учебного курса "Социальная политика и социальное управление" для магистров, обучающихся в Государственном Университете - Высшей школе экономике по специальности "Экономическая социология".

Публикации. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором (в т.ч. в соавторстве) 118 печатных работах общим объемом более 123 п.л. (из них лично соискателем - около 90 п.л.).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, приложений и списка использованной литературы. Объем работы - 400 страниц, включая 83 таблицы.

Диссертация: заключение по теме "Региональная экономика", Смирнов, Сергей Николаевич

Основные выводы прикладного (практического) характера сводятся к следующему.

7. Адекватность управленческих решений в области социальной политики реально складывающейся ситуации обеспечивается проведением их социальной экспертизы. Основной задачей социальной экспертизы является проверка предлагаемых управленческих решений на предмет их влияния на параметры, которые определяют уровень жизни населения и, следовательно, динамику социальной напряженности в стране. В число анализируемых при социальной экспертизе включаются показатели административной статистики и показатели, которые могут быть выявлены только в результате социологических опросов населения.

При этом на первом этапе социальной экспертизы предполагаемые к принятию проекты законодательных документов, в официальном порядке внесенные в законодательные органы, проекты других законодательных документов (в т.ч. указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства страны и органов исполнительной власти регионов субфедерального уровня и др.), группируются по масштабам их возможных социальных последствий. На втором этапе определяются изменения конкретных показателей, которые являются и становятся объектами социальной экспертизы. На третьем этапе производится корректировка результатов социальной на региональную составляющую с целью выявления межрегиональной дифференциации возможных последствий предлагаемых к принятию решений (законопроектов). При этом возможные последствия решений, имеющих системное значение, сопоставляются с региональным социально-экономическим фоном, который может либо усилить, либо смягчить эти последствия. Наконец, на четвертом этапе социальные эксперты высказывают принципиальную оценку социальной (общественной) приемлемости или неприемлемости проектов конкретных решений (законопроектов). В случае необходимости экспертамичжакже разрабатываются предложения позерам, которые могли бы купировать нежелательные социальные последствия реализации тех или иных документов, а также осуществляется лоббирование их включения в эти документы.

8. В настоящее время социальные обязательства государства превышают реальные возможности по их финансированию в регионах, что является одной из наиболее актуальных проблем социальной политики в России, поскольку в первую очередь от этого страдают малоимущие домохозяйства. В этих условиях приоритет должен быть отдан повышению уровня социальных гарантий для таких домохозяйств и привлечению богатых домохозяйств к формированию бюджетов социальных программ. Ключевым элементом предлагаемой схемы является сокращение государственных расходов за счет социального дефолта (законодательно обеспеченного отказа от выполнения ранее принятых социальных обязательств перед высоко- и отчасти среднедоходными домохозяйствами) в регионах при одновременном увеличении этих обязательств перед низкодоходными домохозяйствами.

Принципиальным условием для проведения реальной социальной политики в регионах является достижение соответствия между масштабами социальных обязательств государства и бюджетом социальной политики. При этом речь должна идти не об их уменьшении, а скорее о реструктуризации за счет использования таких механизмов, как, например:

- изменение принципов назначения социальных пособий (переход к адресности части из них и, соответственно, отказ от принципа назначения пособия по принадлежности его реципиента к той или иной социальной группе). Направление части высвобожденных средств на повышение социальных трансфертов наиболее нуждающимся в них;

- совершенствование порядка разработки статей, связанных с финансированием социальных расходов государственного бюджета, бюджетов Государственных внебюджетных фондов. Отказ от финансирования из со

Ч»^ 368 v циального бюджета непрофильных для социальной политики расходов;

- сочетание государственных социальных обязательств, понимаемых как некоторый гарантируемый минимум, с добровольным социальным страхованием физическими лицами некоторых видов социальных выплат (пенсий, пособий по безработице) с последующей их выплатой страхователю в случае наступления соответствующего страхового случая (соответственно наступление пенсионного возраста, потеря работы).

9. Нуждается в более четкой организации бюджетный процесс в Государственных внебюджетных фондах в регионах. Так, преодоление необоснованной межрегиональной дифференциации удельных расходов Государственного фонда занятости населения возможно только на основе перехода к нормативным принципам формирования расходов его бюджета в регионах. Проведенные расчеты показали, что при практической реализации такого подхода, учитывающего при разработке нормативов в том числе и региональные факторы, стабилизируется ситуация в регионах с наиболее высокими уровнями регистрируемой безработицы и наихудшей финансовой обеспеченностью политики занятости.

Реструктуризация финансовых потоков между федеральной частью Государственного фонда занятости населения и фондами занятости населения в регионах может быть осуществлена только в том случае, если соответствующие изменения будут базироваться на достаточно четких и прозрачных критериях.

Поэтому предложенными и апробированными в диссертации методическими подходами к определению размеров финансовой поддержки регионов из федеральной части Государственного фонда занятости населения в качестве основных показателей, влияющих на региональную дифференциацию потребности в дотациях из федеральной части фонда, учитываются: а) средняя плотность безработных на территории (позволяет рассчитать поправочный коэффициент на географические особенности региона); б) величина прожиточного минимума на душу населения (позволяет рассчитать v 369 -w поправочный коэффициент, на социально-экономические особенности региона); в) интенсивность снятия безработных с учета (позволяет рассчитать поправочный коэффициент на состояние рынка труда в регионе).

Реализация такого подхода позволит отказаться во многих случаях от первоочередного предоставления дотаций исключительно тем субъектам Российской Федерации, в которых оказался высоким уровень регистрируемой безработицы и обеспечить распределение этих дотаций с учетом всего комплекса факторов, характеризующих социально-экономическую ситуацию в регионе.