Методология анализа и планирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методология анализа и планирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации"

На правах рукописи

СААКЯН Рубен Арменакович

МЕТОДОЛОГИЯ АНАЛИЗА И ПЛАНИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ПОСТУПЛЕНИЙ В БЮДЖЕТНУЮ СИСТЕМУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08 00 10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

003159381

Работа выполнена на кафедре проблем рынка и хозяйственного механизма Государственного общеобразовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации»

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Паскачев Асламбек Боклуевич

доктор экономических наук, профессор Павлова Лидия Петровна

доктор экономических наук, профессор Лыкова Людмила Никитична

Ведущая организация Санкт - Петербургский государственный

университет экономики и финансов

Защита состоится 2 ноября 2007 г в 14 00 часов в зале заседаний Ученого совета на заседании диссертационного совета Д 504 001 01 ГОУ ВПО «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации» по адресу 119571, Москва, проспект Вернадского, 82

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации»

Автореферат разослан 1 октября 2007 года

Ученый секретарь диссертационного совета Д 504 001 01 д э н

ВН Засько

Актуальность темы исследования

Динамичный экономический рост, изменение конъюнктуры нефтегазового рынка, повышение доходов российского бюджета способствовали быстрому по историческим меркам увеличению государственных доходов Финансовая стабильность, снизившееся отношение государственного долга к ВВП, выросший кредитный рейтинг страны и ее крупнейших компаний привели к пересмотру представлений о перспективах развития российской экономики

Сочетание ставших привычными высоких цен на нефть и газ и экономического роста привело к повышению государственных финансовых обязательств разработаны национальные проекты в области образования, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства, сформирован инвестиционный фонд, приняты меры, связанные с финансированием демографической политики, а также проводится целенаправленная политика по формированию фонда будущих поколений (фонда национального благосостояния)

В 2007 г в соответствии с задачей повышения роли среднесрочного финансового планирования, поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 г », впервые осуществлен переход к трехлетнему бюджетному планированию, что является беспрецедентным в отечественной экономической истории даже в условиях советской плановой экономики не удавалось вывести бюджетные проектировки за рамки одного года Субъекты Федерации приступили к разработке долгосрочных (на 10-15 лет) стратегий и среднесрочных (на 3-5 лет) программ своего социально-экономического развития Правительство систематически рассматривает стратегии развития отдельных производственных и инфраструктурных секторов В этих условиях среднесрочное планирование и прогнозирование налоговых поступлений, рассматриваемые в настоящей диссертации как неотъемлемый элемент среднесрочного финансового планирования, приобретают особую важность

Актуальность темы диссертационной работы в нынешней ситуации определяется, кроме того, еще и настоятельной необходимостью определения налогов, поступление которых в наименьшей степени зависит от конъюнктуры нефтяного

рынка и за счет которых возможно финансирование программы наращивания государственных расходов, с одной стороны, и путей повышения уровня администрирования налогов и контроля за их поступлением в бюджетную систему - с другой

Объектом исследования является взаимосвязанный комплекс, включающий налоговую и бюджетную системы в целостной структуре институтов финансовой, экономической и фискальной деятельности государства

Предметом исследования являются процессы анализа, планирования и прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему, основанные на интегрированной системе показателей исполнения бюджетной росписи по доходам и макроэкономических индикаторов

Цель работы состоит в разработке научно обоснованной методологии и практического инструментария анализа, планирования и прогнозирования поступлений налогов и сборов в бюджетную систему, обеспечивающего комплексность оценок уровня исполнения показателей доходов и эффективности работы налоговых органов

Для достижения поставленной цели необходимо было решить два основных блока проблем

1 Исследование и оценка влияния процессов реформирования и развития налоговой и бюджетной систем на уровне исполнения показателей доходов государственного бюджета

2 Систематизация методических разработок и практических рекомендаций по анализу и планированию налоговых поступлений в бюджетную систему страны и разработка методологии анализа, планирования и прогнозирования налоговых поступлений в бюджеты всех уровней Российской Федерации

Выделение названных блоков проблем предопределило задачи исследования

• обобщение опыта реформирования налоговой системы Российской Федерации в условиях переходного периода и восстановительного роста,

• обоснование основных принципов развития и совершенствования системы налоговых правоотношений в российском законодательстве,

4

• определение основных направлений совершенствования механизма налогового администрирования,

• оценка эффективности налогового администрирования и практики организации налогового контроля,

• выявление тенденций и факторов, влияющих на формирование налогового потенциала и показатели поступления налоговых доходов в бюджетную систему,

• разработка научно обоснованной методологии анализа, планирования и прогнозирования показателей доходов государственного бюджета,

• разработка методики и инструментария планирования и прогнозирования налоговых поступлений в бюджеты всех уровней Российской Федерации по основным налогам и сборам

Теоретической и методологической базой исследования явились труды российских и зарубежных ученых по проблемам развития и реформирования налоговой и бюджетной систем государства, макроэкономического анализа и прогнозирования

В числе работ, посвященных проблеме формирования налоговой системы современной России, следует отметить исследования А В Брызгалина, В И Волковского, А 3 Дадашева, И Н Куксина, Л П Окуневой, Л П Павловой, М П Павловича, В Г Панскова, А Б Паскачева, С Г Синельникова-Мурылева, К В Сомика, Д Г Черника, Т Ф Юткиной и др

По проблеме формирования бюджетной системы Российской Федерации следует выделить работы С Д Валентея, А Г Игудина, А М Лаврова, В Н Лек-сина, Л Н Лыковой, Г Б Поляка, В М Радионовой, М В Романовского, Л И Сергеева, Л И Якобсона и др

При проведении исследования автор опирался на законодательные и нормативные акты Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, инструктивные материалы Минфина России и ФНС России Источниками информации явились данные Минфина России, ФНС России, Рос-сгата, а также экономическая и правовая литература и материалы периодической печати (в тч зарубежной) В исследовании использованы методы статистиче-

ского, системного и сравнительного анализа, а также математического и логического моделирования

Научная новизна исследования определяется следующими научными результатами

1 Доказана необходимость одновременного реформирования налоговой и бюджетной систем как одного их основных условий достижения сбалансированности в распределении налоговых (доходных) и бюджетных (расходных) полномочий между уровнями власти

2 Обосновано, что становление налоговой системы в переходной экономике должно соответствовать общим принципам организации системы налогообложения в странах с развитой рыночной экономикой Доказано, что отступление от таких принципов приводит к разрушению базовых основ формирования свободных рыночных отношений, угнетает конкуренцию и деформирует мотивацию деятельности хозяйствующих субъектов

3 Разработана концепция построения единого налогово-бюджетного механизма Российского государства, основанного на принципе комплексности и критериях справедливости, нейтральности и эффективности, что позволило автору определить основные направления развития механизма налогового администрирования и межбюджетных отношений

4 Обоснована необходимость четкой регламентации важнейших понятий налогового законодательства, введения специальной терминологии, а также процедур установления, изменения и отмены налога, определения налоговой базы, налогооблагаемого дохода в различных сферах деятельности

5 Впервые систематизированы факторы, влияющие на показатели поступления доходов в бюджетную систему, проанализированы методы и модели и предложены новые научно-методологические подходы к оценке налогового потенциала Разработана методика построения и обоснована практическая значимость использования Налогового паспорта (Российской Федерации, федерального округа Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) как инструментария анализа и планирования налоговых поступлений в бюджетную систему по временным горизонтам и по конкретным налогам

6 Разработана оригинальная методология комплексного анализа налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, которая включает конструкцию информационно-аналитической базы по основным показателям, определяющим макроэкономические тенденции и результаты функционирования предприятий и организаций по основным видам экономической деятельности с учетом актуальных изменений налогового законодательства

7 Разработана методология и предложены к практическому внедрению методика и инструментарий комплексного планирования и прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, по субъектам Федерации, по видам экономической деятельности и по конкретным видам налогов на основе эконометрических и структурных моделей краткосрочного и среднесрочного прогнозирования

Практическая значимость и апробация исследования Формат Налогового паспорта Российской Федерации, федеральных округов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации утвержден решением коллегии МНС России 6 декабря 2000 г, а соответствующий автоматизированный программно-аналитический и информационный комплекс «Налоговый паспорт» внедрен в промышленную эксплуатацию Налоговый паспорт используется в работе государственных органов власти Российской Федерации федерального и региональных уровней, а также представляет интерес для оценки финансового и инвестиционного потенциалов регионов при принятии соответствующих бизнес-решений

Методика комплексного анализа налоговых поступлений и Методика комплексного прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации являются типовыми документами и предназначены для практического применения в системе ФНС России, а также в работе других государственных органов

Полученные диссертантом результаты легли в основу разработанного и внедренного в промышленную эксплуатацию под его руководством автоматизированного программно-аналитического комплекса «Аналитика», который позволяет анализировать, прогнозировать и моделировать показатели налоговой базы и поступлений налогов по Российской Федерации и ее субъектам

Результаты исследования представлялись автором на международных и российских научно-практических конференциях и семинарах Основные положения и выводы диссертации опубликованы в индивидуальных и коллективных монографиях, в статьях и других научных публикациях общим объемом более 40 п л

Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность темы, указывается решаемая в диссертации проблема, устанавливается ее роль в теории и практике анализа и планирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации Сформулированы цель и задачи исследования, его предмет и объект Указана теоретическая и методологическая база исследования поставленной проблемы, представлены научная новизна, практическая значимость и уровень внедрения полученных результатов

Первая группа проблем, рассматриваемая автором в диссертации, связана с необходимостью изучения теоретико-методологических вопросов формирования налоговой и бюджетной систем в условиях трансформационного перехода и становления рыночных отношений, их влияния на уровень доходов бюджетной системы

Историко-экономический анализ эволюции налоговых и бюджетных отношений в Российской Федерации на протяжении 1990-2006 гг, а также обобщение теоретических и эмпирических исследований и опыта зарубежных стран позволяют автору в первой главе диссертации выделить наиболее существенные аспекты реформирования налоговой и бюджетной систем России

В большинстве стран с рыночной экономикой налоговая система складывалась столетиями под воздействием различных экономических, политических и социальных условий Несмотря на то, что налоговые системы разных стран отличаются друг от друга как по видам налогов, структуре и ставкам налогов, так и по способам взимания, фискальным полномочиям органов власти разного уровня и ряду иных параметров, однако для всех стран существуют общие принципы, позволяющие создавать эффективные налоговые системы

Формирование и развитие налоговой системы Российской Федерации осуществлялось на основе общепринятых в государствах с рыночной экономикой

базовых принципов и критериев справедливости, нейтральности и бюджетной эффективности

Однако, как подробно показано в работе, при создании постсоциалистической налоговой системы в Российской Федерации возникали серьезные трудности, обусловленные прежде всего недостаточным уровнем развития базовых институтов - например, таких, как институты правоприменения, судебная система и защита прав собственности Кроме того, необходимо отметить влияние следующих факторов

во-первых, негативно сказывалось инерционное влияние неразвитой среды налоговых отношений в традиционной плановой экономике,

во-вторых, отсутствовала адекватная трансформационным изменениям система учета и контроля при налогообложении,

в-третьих, нестабильность экономики и высокие темпы инфляции на начальной стадии реформы сдерживали внедрение новых принципов, форм и методов организации и функционирования налоговых органов,

в-четвертых, существовали неурегулированность нормативно-законодательного поля, недостаточный уровень подготовки налогового аппарата к нововведениям и низкая правовая грамотность населения

Поэтому, несмотря на значительные изменения налогового законодательства, осуществленных на протяжении всех 1990-х годов, налоговая система требовала кардинальных изменений Практика доказала очевидность и малоэффек-тивность точечных корректировок и уточнений действующих налоговых законов

Встраивание процедуры принятия налоговых норм непосредственно в Налоговый кодекс способствовало определению налоговой системы как единой системы, элементы которой взаимосвязаны и взаимообусловлены

В диссертации автор обосновывает тезис о том, что принятие Налогового кодекса Российской Федерации позволило решить целый ряд задач, из которых необходимо выделить следующие

- укрепление правовой базы в сфере налогообложения в направлении систематизации и унификации действующих законов, оформление налогового зако-

нодательства в специальную отрасль публичного права и законодательное определение единых базовых понятий и категорий в сфере налогообложения,

- формирование закрытого перечня федеральных, региональных и местных налогов, т е системы конкретных налогов, наиболее адекватно отвечающей интересам федеративного государства,

- формирование нейтральной, справедливой по отношению к налогоплательщикам, стабильной системы налогов, обеспечивающей необходимое условие нормального функционирования всех отраслей экономики,

- достижение фискальной эффективности налоговой системы, обеспечение формирования доходной базы государства в условиях и спада, и подъема, отказ от одноканальной системы формирования доходов бюджета,

- применение международных подходов, позволяющих разграничить источники доходов бюджетов РФ и доходов бюджетов иностранных государств в соответствии с правилами и нормами международного налогообложения,

- создание эффективной системы администрирования налогов

В связи с тем, что налоговая система является не изолированной, самостоятельно существующей и развивающейся системой, а составным звеном финансовой системы государства, все финансовые процессы, протекающие в экономической и социальной сферах, в той или иной мере воздействуют на налоговую систему

В работе показано, как конструктивные особенности финансовых взаимоотношений между бюджетами разных уровней власти предопределяют качество смычки двух базовых экономических категорий — «бюджет» и «налог», а в практическом плане - уровень сбалансированности налогово-бюджетной системы государства

Реформирование налоговой системы страны должно проводиться параллельно с реформированием бюджетной системы, в противном случае невозможно достичь сбалансированности в распределении налоговых (доходных) и бюджетных (расходных) полномочий между уровнями власти в стране Поэтому важное значение имело проведенное в последние годы реформирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений

Хотя формирование основ современной российской налоговой системы в целом закончено, она не может считаться окончательно сформированной Налоговая система должна будет динамично изменяться вместе с дальнейшим проведением социально-экономических преобразований

В связи с этим автор последовательно аргументирует чрезвычайную важность дальнейшего совершенствования налогово-бюджетной политики путем создания сбалансированной налоговой и бюджетной систем и построения механизма, включающего совершенствование действующего законодательства, формирование новых, адекватных организационных форм и методов управ тения налоговым и бюджетным потенциалами государства

Поскольку в основе отнесения того или иного налога и сбора к конкретному уровню лежит, с одной стороны, территориальный (географический) признак, а с другой - полномочия властей различного уровня регулировать налоговые правоотношения на подведомственной им территории, обосновывается необходимость разработки методологии определения налогового потенциала По экономическому содержанию налоговый потенциал позволяет выявлять и сравнивать налоговые возможности и уровень налоговой активности регионов, тем самым он является одним из критериев оценки социально-экономического развития субъектов Российской Федерации

Налоговый потенциал необходимо определять как максимально возможную сумму начисленных налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства Из такого определения вытекают аддитивные свойства, т е «слагаемость» этого показателя (1) по налоговой компетенции разных уровней власти и (2) по фактическому поступлению налоговых платежей в качестве источника дохода конкретных бюджетных звеньев

Налоговый потенциал региона целесообразно рассматривать в двух различных аспектах

- с точки зрения налоговой компетенции разных уровней власти, когда ставится вопрос о региональном потенциале налогов, устанавливаемом федеральными (региональными, местными) органами власти,

- с точки зрения фактического поступления налоговых платежей в разные уровни бюджетов, когда речь идет о потенциале налогов (или их распределяе-

мых долей) в качестве источника дохода конкретных бюджетных звеньев на территории данного региона (например, «налоговый потенциал федерального бюджета на территории Московской области»)

Налоговый потенциал г-го региона (ЯПР1) страны представляет собой сумму налогового потенциала федерального бюджета по г-му региону (НПФсг1), налогового потенциала «-го регионального бюджета (НПРсг,) и налоговых потенциалов муниципальных образований, входящих в г-й регион

НПР; =НПФа, +НПРа, +^НПМа.,

1=1

где

- порядковый номер муниципального образования в г-ом субъекте 1 Российской Федерации, ]= 1,

НПМа ~ нал0Г0вый потенциал J-тo муниципального образования г-го ' субъекта Российской Федерации, •у - сумма налоговых бюджетов по г-му субъекту Российской Феде-^ рации

Эти два аспекта взаимосвязаны и в совокупности обеспечивают универсальный подход к налоговому потенциалу региона на федеральном, региональном и местном уровнях

В практических целях налоговым потенциалом региона является сумма потенциалов всех действующих в данном регионе отдельных налогов, а под потенциалом конкретного налога следует понимать максимально возможную за определенный период сумму поступлений по данному налогу, исходя из установленных федеральным законодательством налоговой базы и ставки

Существует несколько подходов к оценке налогового потенциала региона на плановый или отчетный период (год) В частности, это такие способы, которые базируются на фактически собранных в регионе налоговых доходах, построении репрезентативной налоговой системы, совокупных налогооблагаемых ресурсах, валовом региональном продукте и среднедушевых доходах населения Каждый из этих подходов может быть использован для оценки налогового потенциала на определенный момент времени, некоторые из них, путем применения дополнительных механизмов досчетов - на перспективу Причем трактовка налогового потенциала ставится в зависимость от методики его оценки

Представленная схема отражает классификацию методов оценки налогового потенциала по показателям, которые закладываются в основу оценки и могут быть как фактическими, так и прогнозными (схема 1)

Методы оценки налогового потенциала региона, основанные на показателях формирования налоговых доходов, являются прямыми, так как предполагают включение в расчет налогового потенциала показателей, характеризующих его реализацию Методы, основанные на показателях экономической активности региона, являются косвенными, так как предполагают определение величины налогового потенциала как производной от какого-либо показателя

Схема 1 Классификация методов оценки налогового потенциала региона

Автор обосновал, что группа методов оценки налогового потенциала на основе фактических данных может широко использоваться в работе финансовых и налоговых органов Кроме того, методы оценки налогового потенциала, основанные на фактических показателях налоговых поступлений, могут быть применены при оценке налогового потенциала региона с той периодичностью, с которой формируется отчетность налоговых органов

Методы оценки налогового потенциала на основе фактических показателей формирования налоговых доходов подразделяются на аддитивный (построение репрезентативной налоговой системы — РНС) и упрощенный Поскольку налоговый потенциал региона должен характеризовать способность налоговых

баз воспроизводить налоговые доходы бюджетов, метод его оценки должен базироваться на оценке и анализе структуры налоговых баз, поэтому аддитивный метод, который позволяет учитывать специфические особенности формирования налоговых баз по каждому налогу, признан самым точным

Методологическая целесообразность конкретизации экономического содержания и методики оценки налогового потенциала обосновывается автором, во-первых, некорректностью существующего подхода к оценке налоговой нагрузки по показателю поступивших в бюджет доходов и, во-вторых, отсутствием показателя, отражающего потенциальную способность региона генерировать бюджетные доходы, и адекватной статистической базы

Проведенный обзор концептуальных и методологических подходов к определению налогового потенциала регионов позволил автору синтезировать наиболее рациональные элементы, определить функциональные зависимости между выбранными макроэкономическими показателями и состоянием налоговой базы и разработать на этой основе соответствующие алгоритмы для объективной оценки налогового потенциала Систематизированы методы и модели, предложены новые научно-методологические подходы к оценке налогового потенциала

Дальнейшее реформирование налогового и бюджетного законодательства должно сопровождаться детальными расчетами и анализом основных факторов, тем или иным образом влияющих на поступление налогов, а также, что стратегически важно, оценкой доходов бюджетов всех уровней в зависимости от различных вариантов реформирования, что предполагает развитие методологии анализа и планирования поступлений доходов государства

Кроме того, на современном этапе социально-экономического развития России «пассивное обеспечение» налогового администрирования, т е совершенствование налогового законодательства, является необходимым, но недостаточным условием обеспечения высоких темпов роста доходов бюджетной системы Эта задача может быть решена путем качественного улучшения налоговою администрирования с применением мониторинга и современных методов экономического анализа налоговой нагрузки по отдельным видам экономической деятельности Автор обосновывает, что мониторинг и анализ налоговой нагрузки на

стадии предпроверочного анализа являются одними из основных инструментов повышения эффективности контрольной работы

К основным компонентам методологии комплексного анализа и планирования налоговых поступлений в бюджетную систему страны необходимо отнести следующие объекты исследования

- налоговая база и ее изменение в зависимости от уровня и динамики основных макро- и микроэкономических тенденций и качественных характеристик налоговой политики,

- налоговый потенциал - максимально возможная сумма начисленных налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства,

- поступление налогов и сборов в целом по Российской Федерации и по субъектам Федерации, по уровням бюджетной системы, по видам экономической деятельности и группам налогов,

- задолженность и недоимка по налоговым платежам, пеням и налоговым санкциям по уровням бюджетной системы Российской Федерации

Традиционно исходной составляющей процесса анализа налоговых поступлений является определение налоговой базы для каждого вида налога с учетом оценок объемов, динамики и структуры макро- и микроэкономических показателей В процессе анализа налоговых поступлений в бюджетную систему с использованием экономико-статистических методов исследуются характерные особенности структуры поступлений и задолженности по налогам и сборам, их тенденции и закономерности, а также связь явлений, происходящих в экономике, с объемами поступлений налогов и сборов Цель анализа состоит в выявлении факторов и условий, влияющих на уровень и динамику поступления налогов

В диссертационной работе выдвигается принципиально новое конструктивное предложение по совершенствованию методологии анализа и налоговых поступлений в бюджеты различных уровней на основе оценки налогового потенциала

Классический набор функций управления в теории менеджмента предполагает прогнозирование, постановку целей с формированием стратегий их дости-

жения, планирование, принятие решений, контроль, анализ и оценку результатов (при вводе оценки как новой информации в процесс корректировки прогнозов замыкается контур обратной связи и начинается очередной цикл) В абстрактной модели прогнозирование предшествует планированию, однако в реальности все функции переплетены и осуществляются одновременно Поэтому правомерно рассматривать налоговое прогнозирование и налоговое планирование как единый адаптивный процесс, в рамках которого происходят регулярная (в рамках заданной периодичности) корректировка решений, оформленных в качестве показателей, пересмотр мер по их достижению на основе непрерывного контроля и мониторинга происходящих изменений

Одним из важнейших полигонов для разработки и использования прогнозов и планов является налоговая система, где скрещиваются результаты и перспективы развития всех уровней социально-экономической жизни

Прогнозирование налоговых поступлений представляет собой оценку налогового потенциала и поступлений налогов и сборов в бюджетную систему (в консолидированный, федеральный и территориальные бюджеты) и осуществляется на базе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в целом и ее субъектов, представляющего систему показателей и основных параметров по направлениям социально-экономического развития

Автор аргументировано обосновывает настоятельную необходимость разработки нового научно-методологического подхода к определению налогового потенциала как одного из основных показателей планирования и прогнозирования налоговых поступлений в условиях перехода к трехлетнему бюджетному планированию, а также при прогнозировании налоговых поступлений на среднесрочную и долгосрочную перспективы

Одной из важнейших ключевых проблем организации налогового администрирования является развитие налогового законодательства и реформирование налоговых правоотношений, которые рассмотрены в рамках второй группы проблем

Автор исследует порядок установления налогов, сборов и других платежей, обладающих фискальными признаками, формы и методы осуществления контроля, проведения налоговых поверок и оформления их результатов Во второй главе

диссертационной работы на конкретных примерах анализируются причины возникновения условий для уклонения от уплаты налогов и сборов, обосновывается необходимость внесения комплексных поправок в налоговое, банковское и другие области законодательства

Правовое оформление налоговой системы обеспечивается Налоговым кодексом Российской Федерации, который дает законодательное определение единых базовых понятий и категорий в сфере налогообложения, определяет систему конкретных налогов, адекватных интересам федеративного устройства государства, и обеспечивает необходимые условия формирования доходной базы государства

В работе показано, что для повышения эффективности налогового администрирования принципиальное значение имеет законодательное определение важнейших понятий, введение специальной терминологии, а также процедур установления, изменения и отмены налога, определения налогооблагаемого дохода в различных сферах деятельности Четкая регламентация важнейших понятий налогового законодательства позволяет во многих случаях устранить разногласия между плательщиком и налоговыми органами, а также ликвидировать многие существующие ныне каналы налоговых уклонений

Одной из наиболее важных и одновременно проблемных процедур налогового администрирования являются налоговые проверки Вопрос о правомерности тех или иных действий налоговых органов на различных этапах развития налогового администрирования в России решался по-разному Это касалось и сроков проведения проверок, и их длительности, и порядка запроса документов налогоплательщика и доступа на его территорию

На первом этапе развития системы налогового администрирования в России законодательство не разделяло проверки на камеральные и выездные, что также ограничивало возможности налогоплательщика по защите своих интересов в процессе их проведения В 2006 г был детализирован порядок проведения камеральных проверок Если ранее камеральные и выездные проверки на практике различались только тем, что в ходе выездных проверок могли проводиться осмотр помещения и выемка подлинников документов, то после внесения изменений в налоговое законодательство между ними появились более серьезные

функциональные различия В условиях ограничения права налоговых органов на истребование дополнительных документов основной целью камеральных проверок должна стать проверка правильности заполнения налоговых деклараций, а выездных - детальный анализ хозяйственной деятельности налогоплательщика Кроме того, был уточнен порядок вынесения решения по результатам проведенных налоговых проверок он был максимально приближен к процедуре судебного рассмотрения налоговых споров

В результате сопоставления практики организации налогового контроля в России и в странах с развитой рыночной экономикой автор делает заключение о необходимости расширения практики использования методов контроля, позволяющих оценить достоверность представленных налогоплательщиком сведений об объемах доходов путем сравнения, например, финансовых результатов по группе однотипных профильных предприятий, применяемой ценовой политики и т д Именно такой подход дает возможность налоговым органам выявлять каналы налоговых уклонений и отслеживать теневые (безналоговые) сделки Эти работы целесообразно проводить на стадии проведения предпроверочного анализа

В результате проведенного исследования вопроса о законодательном закреплении процедур налогового контроля автор делает вывод о том, что. несмотря на проведение целого ряда реформ, сохранилась большая часть «старых» проблем налогового администрирования, существовавших на протяжении последних лет В связи с этим применяемые формы и методы налогового контроля должны быть существенно доработаны Механизм контроля, присущий экономически развитым странам, в России пока сформирован не в полной мере Так, нормы, посвященные вопросам налоговой и административной ответственности за совершение налоговых правонарушений, по-прежнему нуждаются в инвентаризации

Актуальной остается и проблема унификации составов правонарушений, содержащихся в Налоговом кодексе Российской Федерации и Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации Автором показано, что одним из возможных вариантов решения проблемы, связанной с оптимизацией законодательства, устанавливающего ответственность за совершение правона-

рушений в налоговой сфере, является объединение составов соответствующих правонарушений в одном из кодексов

В работе проведен сравнительно-правовой анализ, направленный на выявление связи, существующей между организационной структурой налоговых органов и особенностями организации налогового администрирования В процессе проведения анализа были использованы опыт стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также ретроспективный анализ истории развития системы налоговых органов в Российской Федерации В частности, было показано, что в случае подчинения налоговой службы финансовому органу, что имеет место примерно в половине стран ОЭСР, налоговое и бюджетное планирование упрощается, а условия для информационного обмена улучшаются Также в работе проведена систематизация ключевых вариантов управленческих решений, являющихся основой организации системы налоговых органов Было показано, что каждый из вариантов имеет свои достоинства и недостатки, в связи с чем ни одно управленческое решение в сфере организации налоговых органов не может быть признано универсальным в различных условиях его результаты могут оказаться прямо противоположными

Оценка эффективности налогового администрирования основывается на детальном исследовании факторов и тенденций поступления налогов и сборов в консолидированный бюджет Российской Федерации, а также на качественных и количественных характеристиках определения налогового потенциала регионов, налоговой нагрузки на экономику, поступления налогов и сборов в бюджеты разных уровней власти, а также задолженности и недоимок в бюджеты разных уровней по основным видам налогов и сборов

Исследование процессов поступления налогов и сборов в бюджетную систему страны за период 2000-2006 гг, проведенное в третьей главе диссертации, позволило сделать следующие выводы

В течение всего рассматриваемого периода 2000-2006 гт объем налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации увеличивался, причем превышение темпов роста поступления налогов относительно роста индекса потребительских цен свидетельствует об увеличении налоговых доходов бюджетной системы в реальном выражении Так, увеличение поступлений в реальном отноше-

нии в 2005 г составило 108,5%, а в 2006 г - 113.9% (без дополнительных поступлений в результате реализации обеспечительных мер к отдельным налогоплательщикам в 2005 г )

В 2002-2006 гг в России наблюдалась тенденция к стабилизации налоговых поступлений в бюджетную систему в процентном выражении к произведенному в стране ВВП, что свидетельствует о сокращении налоговой нагрузки на экономику, являющемся следствием целенаправленной налоговой политики (табл 1)

Таблица 1

Поступление налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации в 2000-2006 гг "

2000 г 2001г 2002 г 2003 г 2004 г 2005 гг" 2006 г

Фактически поступило, млрд руб 1716,3 2509,6 3094,2 3566,2 4426,4 5701,7 6763,4

% к ВВП 23,5 28,1 28,6 26,9 26,0 26,4 25,3

% к предыдущему периоду 163,0 146,2 123,3 115,3 124,1 128,8 118,6

Справочно ИПЦ (среднее за год по отношению к среднему предыдущего года) 120,2 118,6 119,7 113,7 110,9 112,7 109,7

* Здесь и далее приводятся показатели доходов, администрируемых ФНС России **Сравнительная база искажена ввиду высокого уровня дополнительных поступлений в результате реализации обеспечительных мер к отдельным налогоплательщикам Источник рассчитано по данным ФНС России

Тенденция поступления налогов и налоговой нагрузки аналогична и по консолидированному бюджету, по которому необходимо отметить рост превалирующей доли поступлений в федеральный бюджет в сумме поступлений налогов и сборов в консолидированный бюджет страны (рис 1)

Источник, рассчитано по данным ФНС России.

Рис. 1 1 !оступления налогов и сборов в консолидированный бюджет но уровням бюджетной системы в 2002 2006 п

6000

5000

«

I 4000

а

| 3000 3

2000

7000

2002 2003 2004 2005 2006

я ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТЫ СУБЪЕКТОВ РФ

Почти 90% всех налоговых поступлений консолидированного бюджета формируется за счет 5 основных налогов (налог на прибыль организаций, НДС, налог на доходы физических лиц, акцизы и налог на добычу Полезных ископаемых), причем доля этих налогов п суммарном объеме поступлений постоянно увеличивается Начиная с 2004 г. более 60% суммарного роста поступлений обеспечивается только за счет увеличения поступлений налога па прибыль организаций и налога на добычу полезных ископаемых (рис.2).

НДС акцизы налогна НДПИ налог на декады

прибыль физ. лиц

организаций

Источник: Рассчитано но данным ФНС России.

Рис 2. Поступления налогов и сборов в консолидированный бюджет РФ ¡го основным видам налогов в 2002 2006 гг.

Почти половина всех поступлений формируется за счет налога на прибыль и НДС: н среднем на период 2002-2006 гг. доли этих налогов составляли 25.0 и 21.5% соответственна Доля поступлений налога на добычу полезных ископаемых в среднем составляла 16.1 налога на доходы физических лиц - 16,4%, акцизов - 8,2%.

Структура налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ гю видам экономической деятельности достаточно етабилыю: почти половина всех поступлений формируется предприятиями промышленности, далее следуют оптовая и розничная торговля, транспорт и связь, строи тельство (рис. 3),

Транспорт и связь

Оптовая и розничная торговля

Прочие виды деятельности

Сельское хозяйство, окота и лесное хозяйство

Производством распределение электроэнергии, газа и воды

Строительство

Обрабатывающие

производства Дрбыча полезных ископаемых

200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 млрд рублей ■ 2006 г. О 2005 г

Предоставление услуг

Производство товаров

;177г5

Источник: Рассчитано по данным ФНС России,

Рис. 4, Структуры ВДС и поступлений налогов и сборов но основным видам экономической деятельности в бюджетную систему Российской Федерации в 2006 г.

Источник: Рассчитано по данным ФНС России, Рис. 3. Поступление налогов и сборов по видам экономической деятельности в бюджетную систему Российской Федерации в 2005 и 2006 гг., млрд рублей. Структура валовой добавленной стоимости (ВДС) и структу ра поступлений налогов и сборов по видам экономической деятельности несколько различаются {рис. 4).

ВДС, % Поступление администрируемых __________доходов,%

■Промышленность ^Строительство

я Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство Оптовая и розничная торговля

- Транспорт и связь я Финансовая деятельность а Другие виды деятельности

Основной составляющей ВДС, как и поступлений по налогам и сборам, является промышленность Однако если ее доля в структуре валовой добавленной стоимости (ВДС) составляет 33,4%, то в структуре поступлений она равна почти 50%

Второй по величине составляющей ВДС является оптовая и розничная торговля, и ее доля в структуре ВДС выше, чем в налоговых поступлениях (19,7% против 13,8%) Доля вида деятельности «транспорт и связь» в структуре ВДС также превышает его долю в налоговых поступлениях (9,9% против 7,9%)

Доля строительства в структуре ВДС приблизительно соответствует доле в налоговых поступлениях (5,9% против 4,5%) Доля сельского и лесного хозяйства в структуре ВДС существенно (более чем в 7 раз) выше, чем в налоговых поступлениях (4,5% против 0,6%)

Рост объема налоговых поступлений в 2006 г более чем на 90% определялся увеличением поступлений от предприятий 6 видов экономической деятельности на 26,6% за счет обрабатывающего сектора, на 22,8% - оптовой и розничной торговли, на 13% - финансовой деятельности, на 12,7% - транспорта и связи, на 9,3% - строительства и на 8,7% - операций с недвижимым имуществом

В федеральный бюджет за 2006 г поступило 3000,7 млрд руб налогов и сборов, что на 12,5% больше поступлений 2005 г и на 79,0% больше поступлений 2003 г В структурном составе налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета в 2003-2006 гг произошли существенные изменения сократилась доля НДС, который в 2003 г обеспечил 36,9% поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет, а в 2006 г - 30,8%, существенно сократилась доля акцизов - с 14,8% в 2003 г до 3,1% поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет в 2006 г, увеличилась доля налога на прибыль, который обеспечил 17,0% поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет в 2006 г против 10,2% в 2003 г, в 2006 г большую долю суммарных поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет составил налог на добычу полезных ископаемых, обеспечивший 36,5% против 14,9% в 2003 г (рис 5)

Всего: 1676,6 млрд рублей В«го; 3000,7 млрд рублей

• НДС ® Акцизы 3 Налог на прибыль 0 НДПИ ■ ЕСН и Прочие налоги

Источник: Рассчитано ро данным Ф! 1С России

Рис, 5. С ]руктура посту и л вний налогов и сборов и федеральный бюджет

Российской Федерации в 2003 и 2006 гг. Состояние задолженностей по налоговым платежам, пеняй и Налоговым санкциям в бюджетную систему РФ в Определенной степени свидетельствует об уровне результатааност налогового администрирования.

7000

6000

5000

<1000

■ 3000

2000 ■

1000 -

01.01.03 01.01.04 01.01.05 01.01.06 01.01.07

-поступления —задолженность

Источник: рассчитано поданным ФНС России

Рис 6 Динамика поступлений налогов в консолидированный бюджет Российской Федерации и задолженности по ним в период 01.01.2003 — 01.01.2007

Динамика изменения задолженности но налоговым платежам, пеням и налоговым санкциям (рис. 6> неравномерна в течение рассматриваемого периода. Результаты исследования, проведенного автором, свидетельствуют об изменении структуры общей задолженности в сторону увеличения задолженности по налоговым платежам и соответственного снижения задолженности но уплате пеней и налоговых санкций. При постоянно увеличивающихся объемах поступлений доходов в бюджет объем задолженности но налогам стабилизировался на практически неизменном уровне в последние годы: что свидетельствует о существенном повышении эффективности налогового администрирования в целом.

Изменения величины задолженности в консолидированный бюджет страны сопровождаются изменением ее структуры по основным налогам по налогу на прибыль. НДС. налогу па добычу полезные ископаемых, акцизам (рис. 7).

налог на прибыль '6.9% лмМЯЖ ЯШИ НДС ■16 24 ■' 'Шк |||||||||Э ш. ш; кепегге Прибыль я^^ЯЯРйН ня;

прочие зз.пэь акцизы НЛПИ 3.9» 0.М4 01.01.03 г^Емие 239% тн* цдгм 3,5% 01.01.07

Источник, рассчитано по данным ФПС России.

Рис. 7. Структура задолженности по налогам □ консолидированный бюджет РФ по видам налогов

В среднем за рассматриваемый период 86,7% всей задолженности по налоговым платежам приходится на задолженность по федеральным налогам и сборам, 7,0% - по региональным налогам и 3.8% - по местным налогам. И эта структура имеет относительно стабильный характер.

Эффективность налогового администрирования определяется сложившейся практикой исполнения планируемых в соответствии с утвержденной годовой

бюджетной росписью доходов объемов поступлений в федеральный бюджет страны (табл 2)

Таблица 2

Сравнение планируемых и фактических доходов федерального бюджета

за 2003-2006 гг

2003 г 2004 г 2005 г 2006 г

Показатели бюджетной росписи федерального бюджета, млрд руб 1668,06 1686,06 1805,88 2983,7

Отношение к ВВП, % 12,6 9,9 8,4 11,1

Фактическое поступление доходов федерального бюджета, млрд руб 1676,27 1973,95 2668,38 3000,7

Отношение к ВВП, % 12,7 11,6 12,4 11,2

Исполнение годовой бюджетной росписи, млрд руб 8,21 287,89 862,50 17,0

В % к запланированному уровню 0,5 17,1 47,8 0,6

Источник расчеты автора по данным ФНС России

Сравнение фактических объемов налоговых и неналоговых доходов в федеральный бюджет с определенными в соответствии с законами о федеральном бюджете позволило автору сформулировать следующие выводы

1) определенная федеральным законодательством бюджетная роспись доходов федерального бюджета за период 2003-2006 гг выполнялась,

2) существенное превышение фактических объемов поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет над определенными в соответствии с законами о федеральном бюджете в последние годы определяется значительным ростом поступлений по основным налогам,

3) превышение фактических объемов налоговых и неналоговых доходов в федеральный бюджет над планируемыми в 2003-2006 гг в большой степени определяется такими факторами, как расширение налоговой базы по налогу на прибыль и благоприятная ценовая конъюнктура на рынке нефти

Наиболее наглядным свидетельством наличия или отсутствия различий между субъектами Российской Федерации по уровню бюджетной обеспеченности налоговыми доходами считается соотношение налогового потенциала на

душу населения групп регионов с наиболее высоким и наиболее низкими показателями 1

Таблица 3

Распределение субъектов Российской Федерации по группам с наименьшим и наибольшим уровнями налоговых обязательств в консолидированный бюджет за период 2004-2006 гг

2004 г 2005 г 2006 г

10 субъектов Российской Федерации с наиболее высокими показателями налоговых обязательств

По налоговым обязательствам в консолидированный бюджет 18, 60, 61, 10, 28,45, 42, 57, 53,67 60, 18, 61, 10, 28,45, 53, 42,47, 52 18, 60, 61, 28, 10,45, 57, 53, 58,42

Совокупный размер налогового потенциала (налоговых обязательств), млн руб 2264747,2 2842469,4 3376450,3

Общая численность населения, тыс чел 41999,5 41845,5 40387,8

Налоговый потенциал на душу населения, тыс руб 53,9 67,9 83,6

10 субъектов Российской Федерации, характеризующихся самыми низкими показателями налоговых обязательств

По налоговым обязательствам в консолидированный бюджет 76, 32, 86, 64, 85,30, 35,33, 62,74 76, 32, 77, 86, 64, 85,74,30, 33, 35 34, 76, 77, 32, 86, 64, 85, 30, 35, 62

Совокупный объем налогового потенциала (налоговых обязательств), млн руб 19141,1 14193,0 16258,2

Численность населения, тыс чел 3190 3002,5 2506,85

Налоговый потенциал на душу населения, тыс руб 6,0 4,7 6,5

Децильное отношение разброса показателей налогового потенциала в разрезе субъектов Российской Федерации, раз

9,0 | 14,4 12,9

В таблице цифрами обозначены 10 - Московская область, 18 - г Москва, 28 - г Санкт-Петербург, 30 - Республика Адыгея, 32 - Республика Ингушетия, 33 - Кабардино-Балкарская Республика, 34 - Республика Калмыкия, 35 - Карачаево-Черкесская Республика, 42 - Республика Башкортостан, 45 - Республика Татарстан, 52 - Пермская область, 53 — Самарская область, 57 - Свердловская область, 58 - Тюменская область, 60 - Ханты-Мансийский АО, 61 - Ямало-Ненецкий АО, 62 - Республика Алтай, 64 - Республика Тыва, 67 - Красноярский край, 74 - Агинский Бурятский АО, 76 - Усть-Ордынский Бурятский АО, 77 - Эвенкийский АО, 85 - Еврейская АО, 86 - Корякский АО Источник расчеты автора

1 В данном случае в качестве оценки налогового потенциала рассматриваются налоговые обязательства, представляющие собой совокупность фактических налоговых доходов региона и прироста накопленной задолженности перед бюджетом

Количество регионов, обеспечивающих большую часть всех налоговых и неналоговых платежей как консолидированного, так и федерального бюджета Российской Федерации, сокращается Около 60% всех налоговых платежей в федеральный бюджет в 2005 и 2006 гг поступило от 4 регионов от Ханты-Мансийского АО (29,4% и 26,4%), г Москвы (16,1% и 16,6%), Ямало-Ненецкого АО (8,9% и 8,0%) и Республики Татарстан (2,1% и 3,5%) При этом оценки налогового потенциала регионов свидетельствуют о том, что разрыв между группами с максимальным и минимальным индексами налогового потенциала на душу населения постоянно увеличивается

Результаты проведенных автором расчетов показывают, насколько стабильны по составу группы субъектов Федерации с минимальным и максимальным размерами налогового потенциала Так, состав группы с максимальным налоговым потенциалом региона за период 2004-2006 гг достаточно стабилен г Москва и Санкт-Петербург, Республики Татарстан и Башкортостан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Московская, Свердловская и Самарская области В 2004 г в состав данной группы регионов входит также Красноярский край, в 2005 г - Пермская область, а в 2006 г - Тюменская область (табл 3)

Автор аргументированно доказывает, что при расчете налоговой базы регионов необходимо

- учитывать оценки доходности территориальной собственности регионов и бюджетной эффективности, качества производственной и социальной инфраструктуры и потребностей в технологическом обновлении отраслей региона, ресурсной базы, транспортной обеспеченности и т д ,

- учитывать факторы, влияющие на налоговую базу, - такие, как неплатежи в экономике, задолженность по заработной плате, практикуемые формы расчетов (денежные, вексельные и др ),

- анализировать влияние основных и крупных налогоплательщиков (включая финансово-банковские и финансово-промышленные холдинги) на изменение налоговой базы в регионах, их финансового состояния, форм расчетов, правового статуса и холдинговой структуры

В ежегодно утверждаемых методиках расчета трансфертов финансовой помощи регионам для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона используется относительный показатель - валовые налоговые ресурсы (ВНР) Удельный показатель ВНР региона представляет собой произведение прогнозируемого среднего уровня доходов субъекта РФ на душу населения и индекса налогового потенциала (ИНП) данного субъекта Российской Федерации ИНП представляет собой количественную оценку возможностей экономики региона генерировать налоговые доходы и рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта

На основе сопоставления методов и моделей оценки налогового потенциала, принятых в международной практике, автор акцентирует внимание на необходимости применения более точного инструментария оценки - показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР), который исключает особенности учета налогов в территориальном аспекте, в частности, связанных со структурой налога на прибыль, и учитывает влияние некоторых федеральных налогов и трансфертов из федерального бюджета Однако практическое применение СНР сдерживается недостаточно развитой информационно-статистической базой и определяется в работе как перспективное направление развития и совершенствования методологии

На основании обстоятельного сравнительного сопоставления концептуальных и методологических подходов к определению налогового потенциала автор делает вывод о необходимости синтеза наиболее рациональных элементов моделирования зависимостей состояния налоговой базы и макроэкономических показателей и выработки на этой основе соответствующих алгоритмов для объективной оценки налогового потенциала регионов, отдельных видов экономической деятельности и экономики в целом

Для более полного отражения как расходных потребностей, так и налогового потенциала регионов необходимо принять следующие меры

- разработать методику оценки валовых налоговых ресурсов, основанную на анализе региональной налоговой базы и оценке усилий региональных властей по администрированию уплаты налогов,

- разработать методику расчета индекса бюджетных расходов, составленную на основе анализа факторов, оказывающих влияние на потребность субъектов Российской Федерации в бюджетных услугах в условиях действующего законодательства и с учетом перспективных направлений его реформирования

Важным результатом исследования явились конструктивные предложения по совершенствованию существующих методологических подходов и методических процедур, применяемых в налоговой практике ФНС России

Нормальное функционирование налоговых органов любого уровня государственной власти невозможно без проведения всестороннего экономического анализа всего процесса поступлений налогов и сборов в бюджетную сферу страны, а также без анализа принимаемых мер налогового администрирования (принудительное взыскание задолженности, реструктуризация и контрольная работа)

Особенность разработанных автором методологических положений комплексного анализа налоговых поступлений в бюджетную сферу страны состоит, с одной стороны, в усилении акцента на формирование унифицированного перечня показателей, лежащих в основе анализа поступлений налогов и сборов в консолидированный бюджет страны по выделенным направлениям - по территориям, по видам деятельности, по группам налогов, по мерам налогового администрирования, по задолженности и недоимке, а с другой - в универсальности самой схемы проведения анализа налоговых поступлений как в консолидированный бюджет, так и в федеральный и субнациональные бюджеты

Разработанная методика анализа поступления налогов и сборов в бюджетную систему страны представляет собой взаимосвязанную систему расчетов, интерпретаций и оценок показателей, характеризующих различные стороны процесса В главе четвертой автор акцентирует внимание на направлениях дальнейшего совершенствования и развития существующих методологических подходов и методических процедур, аргументируя это необходимостью применения более точного инструментария измерения налоговых доходов государства

В разработанной методике анализа поступлений налога на прибыль автор заостряет внимание на том обстоятельстве, что показатель прибыли предприятий субъекта Федерации и прибыли отдельных видов экономической деятельности субъекта Федерации не тождествены налоговой базе налога на прибыль В част-

ности, прибыль в бухгалтерском учете не совпадает с налогооблагаемой прибылью - при расчете налогооблагаемой прибыли должны приниматься во внимание ограничения, целью которых является снижение уклонения от налогообложения Хотя доля налога на прибыль в бухгалтерской прибыли предприятий может быть использована в качестве характеристики налоговой нагрузки на вид экономической деятельности и на экономику региона, однако в силу отсутствия адекватной оценки экономической амортизации она не является точным значением эффективной налоговой ставки, и применение ее для обоснования налоговых и иных мер по стимулированию деятельности представляется нецелесообразным В этой связи в методике предлагается сопоставлять суммы начисленной амортизации с остаточной стоимостью амортизируемого имущества, что позволяет не только определить величину изменения налоговой базы, но и выявить факторы, влияющие на налоговую амортизацию, и определить эффективную норму по подгруппам амортизируемого имущества

В диссертации поставлен вопрос об оценке и анализе влияния выплат процента на изменение налоговой базы с учетом особенностей инвестиционной деятельности в условиях динамичного роста экономики и повышения роли заемных средств как источника финансирования инвестиций, поскольку правила, ограничивающие применение практики недостаточной капитализации, учитывают не все возможные схемы применения этого способа снижения налогов

В числе направлений по совершенствованию методики анализа поступления налога на прибыль в региональном аспекте аргументированно обоснована необходимость оценки реальной налоговой базы с учетом влияния цен на товары и факторы производства регионального, межрегионального рынков, а также международного рынка - с учетом динамики и объемов экспорта и импорта Автор предлагает конкретизировать анализ налоговой базы, дополнив ее исследованием влияния процессов замещения импортных и отечественных товаров и услуг, что позволит исключить или ограничить возможности снижения налоговых обязательств

Методологически важным этапом в развитии аналитической работы и совершенствовании бюджетно-налогового планирования и прогнозирования явилась, по мнению автора, разработка используемых в практической работе с

2001 г и ежегодно формируемых Налоговых паспортов Российской Федерации, федерального округа Российской Федерации и субъекта Российской Федерации

Налоговый паспорт - это документ, в котором приведена комплексная характеристика налогового потенциала В нем дается оценка существующей налоговой базы региона, определяется налоговая составляющая в целом и по отдельным видам налогов в динамике Автором показано, что обоснованная структура налогового паспорта региона должна включать следующие разделы

1 Социально-экономическая характеристика региона

2 Основные показатели налоговой базы

3 Льготы по отдельным администрируемым доходам

4 Основные показатели контрольной работы налоговых органов

5 Поступления основных администрируемых доходов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации

6 Поступления администрируемых доходов в государственные внебюджетные фонды

7 Поступления администрируемых доходов в консолидированный бюджет Российской Федерации в структуре основных видов экономической деятельности

8 Задолженность по налогам и сборам в консолидированный бюджет Российской Федерации

9 Задолженность по единому социальному налогу и страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и платежам в государственные внебюджетные фонды

10 Задолженность по налогам и сборам по основным видам экономической деятельности

11 Показатели налоговой нагрузки

12 Показатели налоговой нагрузки по отдельным видам экономической деятельности

13 Оценка и прогнозирование поступлений отдельных налогов

Предлагаемая в диссертации методика составления Налогового паспорта региона предполагает его формирование в автоматизированном режиме в рамках соответствующего программно-аналитического комплекса Он позволяет осуществлять сравнительный анализ изменения более 260 статистических и налоговых показателей в разных временных разрезах и построение статистических трендов, оценивать налоговый потенциал и налоговую нагрузку как по отдельным видам налогов, так и по отдельным видам экономической деятельности

Принципиальной особенностью программно-аналитического комплекса «Налоговый паспорт» является возможность прогнозирования и моделирования показателей налоговой базы и поступлений налогов как в условиях действующего налогового законодательства, так и с учетом его возможного изменения

Налоговый паспорт в первую очередь ориентирован на нужды государственных органов власти федерального и регионального уровней Он позволяет адекватно оценивать ситуацию в экономико-налоговой сфере страны и принимать соответствующие решения, направленные на повышение собираемости налогов и сборов Вместе с тем он может быть интересен и налогоплательщикам с точки зрения оценки финансового и инвестиционного потенциала региона

В условиях перехода к среднесрочному бюджетному и финансовому планированию прогнозирование налоговых поступлений становится неотъемлемым элементом разработки среднесрочных и долгосрочных стратегий и программ социально-экономического развития

Автором разработана методика комплексного прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, которая включает совокупность принципов, методов и показателей и типовых процедур моделирования поступления налогов по уровням бюджетной системы

Представленная в главе пятой диссертационного исследования интегрированная схема комплексного планирования и прогнозирования налоговых доходов включает 11 блоков, каждый из которых имеет спектр сквозных сценарных условий (схема 2)

Схема 2

Интегрированная схема методики комплексного планирования и прогнозирования налоговых поступлений

Функциональные особенности интегрированной схемы определяются неизменностью мест первого и последнего блоков при достаточно гибком взаимодействии и обмене информацией промежуточных блоков

первый блок - общие принципы построения и функционирования хозяйственного механизма отношения собственности, роль и место государства в управлении экономикой, роль и место негосударственных корпоративных структур, малого и среднего предпринимательства, домашних хозяйств,

одиннадцатый блок - развитие инфраструктуры налоговых органов страны, включая информационно-техническое оснащение налоговых органов и квалификацию сотрудников

Большое значение в разработанной методике имеет четкое разграничение перечисленных выше блоков по горизонтам прогнозирования краткосрочные прогнозы - на 1-1,5 года, среднесрочные - до 5 лет и долгосрочные - до 10 лет Некоторые блоки - например, прогноз инфраструктуры - могут охватывать все три горизонта, тогда как другие целесообразно ориентировать преимущественно на один из горизонтов

Эффективность налоговой системы во многом зависит от стабильности общих принципов ее функционирования, состава налогов и ставок налогообложения Соответственно этому условию должны отвечать и прогнозы указанных блоков, т е они должны быть ориентированы на долгосрочную перспективу, стимулируя тем самым предсказуемые на длительный период интересы, мотивации и поведение налогоплательщиков

В соответствии с внутренней логикой системы налоговое планирование и прогнозирование включает определение налоговых баз по налогам, мониторинг изменения их динамики и структуры, расчет показателей поступления налогов, объемов выпадающих доходов, состояния задолженности по налоговым платежам, оценку результатов изменения налогового законодательства

Обобщение методологических подходов и методов построения прогнозов экономических показателей показало, что в каждом конкретном случае первоначальный отбор метода (методов) прогнозирования основывается на свойствах прогноза и применимости метода исходя из располагаемой информационной ба-

зы В современной практике прогнозирования налоговых поступлений и сборов используются следующие подходы 1) прогнозы временных рядов на основе их собственной динамики (методы экстраполяции), 2) детерминистические прогнозы (например, метод «налогового калькулятора»), метод репрезентативной налоговой системы и эконометрическое прогнозирование (макроэкономические модели), 3) экспертный анализ

Для большинства налогов объект налогообложения включает разнородные по способам формирования и зависящие от различных экономических процессов элементы налоговой базы Также величина поступления налога, определяемая на основе данных налоговой отчетности, может содержать поступления в счет погашения задолженности прошлых лет и поступления по результатам контрольных мероприятий Анализ и прогноз динамики и объемов всех вышеназванных компонент имеет принципиальное значение при решении задач оценки поступления налогов в результате изменения налогового законодательства (например, изменения составляющих объекта налогообложения и налоговой ставки) и последствий различных структурных сдвигов в экономике

В общем случае методика прогнозирования каждого отдельного налога основана на использовании следующих принципиальных подходов

1) прогнозирование налоговых поступчений на основе индексирования налоговых доходов предыдущих периодов,

2) построение краткосрочных прогнозов налоговых поступлений на основе эконометрических моделей,

3) построение среднесрочных прогнозов налоговых поступлений на

основе структурных моделей

Первый подход к прогнозированию представляется в значительной степени упрощенным по сравнению с остальными вариантами методики Он основан на экстраполяции на плановый период фактических данных о налоговых поступлениях в предыдущий период с учетом прогноза инфляции

В основе второго подхода лежит построение эконометрических моделей налоговых поступлений, которые принято делить на экстраполяционные и макроэкономические В группе экстраполяционных моделей основное внимание

уделяется интегрированным моделям авторегрессии с ошибками в форме скользящего среднего (АЫМА) с возможным включением детерминированного тренда Основной недостаток, ограничивающий применение методов экстраполяции, - их «автономность» прогнозы базируются на предположении о неизменности выявленных тенденций в будущем и не учитывают сценарные условия перспективного социально-экономического развития

Макроэкономические модели с несколькими переменными позволяют получить оценку взаимосвязи между экономическими индикаторами, в том числе описать функциональную зависимость налоговых поступлений от различных макроэкономических показателей, определяющих величину налоговой базы и отражающих изменения поведенческой стратегии налогоплательщиков Применение этого класса моделей позволяет выявить конкретные факторы, влияющие на уровень прогнозной оценки поступления налогов

Методики компонентного прогнозирования, разработанные на основании структурного подхода, позволяют учесть изменение как налоговой базы, так и ставок налога, применяемых к разным компонентам базы в зависимости от некоторого набора макроэкономических переменных Реализация методики прогнозирования налогов и сборов в бюджетную сферу России на основе структурного подхода основывается на фактических данных о значениях показателей налоговой отчетности, т е о налоговых поступлениях прошедших периодов, базе налога и ее компонентах а также о прогнозных значениях макроэкономических показателей

Использование структурной модели позволяет получить достаточно качественные среднесрочные прогнозы налоговых поступлений в бюджетную систему даже при условии неполной статистической информации Однако необходимо учитывать, что по ряду объективных причин (поведенческие реакции налогоплательщиков на изменения законодательства, значительные поступления по результатам контрольных мероприятий, реализации обеспечительных мер к отдельным налогоплательщикам и др ) может возникать существенное отклонение фактических поступлений от прогнозируемых Например, такова причина существенного отклонения по НДС в I полугодии 2007г (табл 4)

Таблица 4

Показатели прогноза и фактических поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации, в млрд руб

Налог 2006 г I полугодие 2007 г

Прогноз поступлений Поступило фактически Прогноз поступлений Поступило фактически

Налог на прибыль организаций 1589,1 1670,5 820,5 909,4

Налог на доходы физических лиц 898,3 929,9 525,8 538,1

Налог на добавленную стоимость 835,1 924,2 550,3 598,7

Налог на добычу полезных ископаемых 1067,8 1162,3 490,1 520,2

* Источник расчеты автора

При расширении объема обобщаемой информации, доступной при прогнозировании, возможны следующие способы улучшения качества построенных прогнозов Во-первых, следует отметить, что при условии наличия необходимых статистических данных применение прямого прогнозирования компонент налоговой базы может привести к получению наиболее достоверных прогнозов Во-вторых, более точное значение прогноза налоговой базы можно получить, если индексировать налоговую базу по каждому региону отдельно и затем суммировать полученные значения для получения прогноза по экономике в целом В-третьих, оценка прогноза налоговых поступлений может быть уточнена, если использовать для прогнозирования налоговых доходов структуру поступлений налогов по видам экономической деятельности

Результаты исследований легли в основу разработанного и внедренного в промышленную эксплуатацию в ФНС России автоматизированного программно-аналитического комплекса «Аналитика», который позволяет анализировать, прогнозировать и моделировать показатели налоговой базы и поступлений налогов по Российской Федерации и ее субъектам

В Заключении представлены основные выводы и рекомендации по итогам проведенного исследования

Проведенное исследование позволило автору сформулировать следующие выводы

1 Реформирование налоговой и бюджетной систем - это взаимосвязан-

ные и взаимообусловленные процессы, и одновременное проведение реформ

налоговой и бюджетной систем является необходимым условием обеспечения сбалансированности распределения налоговых (доходных) и бюджетных (расходных) полномочий между уровнями власти Создание сбалансированной налогово-бюджетной системы Российской Федерации должно быть основано на четко сформулированных целях и приоритетах государственной политики

2 Цели и задачи экономической и социальной политики Российского государства являются определяющими для среднесрочного налогово-бюджетного планирования Налоговое планирование в Российской Федерации, осуществляемое с учетом стратегических и краткосрочных ориентиров бюджетной и налоговой политики, ставит задачу достижения максимального уровня аккумуляции налогов и сборов в бюджетной системе страны Одним из приоритетов российской налоговой реформы на ее завершающем этапе должно стать создание условий для экономического роста и финансовой стабильности, позволяющих России конкурировать на рынке капиталов и других инвестиционных ресурсов

3 Результативность работы финансовых и налоговых органов в значительной мере зависит от уровня научного обоснования методологических принципов и методических подходов к анализу и планированию показателей поступления доходов в бюджеты всех уровней Отсутствие комплексного подхода к анализу, планированию и прогнозированию налоговых поступлений приводит к значительным потерям доходов бюджетной системы и ожидаемых к исполнению расходных обязательств государства

4 Оценка эффективности налогового администрирования выявила наиболее характерные особенности, роль и значение отдельных налогов в формировании доходов бюджетной системы страны На протяжении последних лет наблюдались изменения в структуре поступления налогов и сборов в консолидированный бюджет по следующим направлениям снижение доли налоговых доходов федерального бюджета РФ, увеличение доли основных налогов, рост доли НДПИ в объеме налоговых доходов как консолидированного, так и федерального бюджета, снижение доли акцизов и ЕСН, а также сужение числа регионов, обеспечивающих большую часть всех налоговых доходов

5 Планирование и прогнозирование доходов государства является неотъемлемым элементом налогово-бюджетного механизма Налоговое планиро-

вание и прогнозирование, осуществляемое с учетом стратегических и краткосрочных ориентиров бюджетной и налоговой политики и обеспечения доходной части утвержденных бюджетов, позволяет своевременно предусмотреть меры, направленные на компенсацию выпадающих доходов бюджетной системы, а также определение налогов, поступления которых в наименьшей степени зависят от конъюнктуры рынка и за счет которых возможно финансирование программы наращивания государственных расходов

6 Решение задачи по обеспечению роста налоговых поступлений предполагает разработку нового методологического подхода к количественной оценке налогового потенциала регионов При оценке налогового потенциала необходимо использование программно-аналитического инструментария, характеризующего основные параметры социально-экономического развития субъектов Российской Федерации Важнейшими составными частями такого инструментария являются разработанные автором Методика комплексного анализа налоговых поступлений и Методика комплексного планирования и прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и Налоговый паспорт (Российской Федерации, федерального округа Российской Федерации и субъектов Российской Федерации)

Список опубликованных работ по теме диссертации

1 Налоговый потенциал экономики России М ИДМелап, 2001 396,с (в соавторстве, главы 4, 5, лично автора - 9,0 п л )

2 Анализ и планирование налоговых поступлений теория и практика М Изд-во экономико-правовой литературы, 2004 229с (в соавторстве, главы 2, 3, лично автора - 6,5 п л )

3 Теоретические принципы формирования системы анализа и планирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации М ИЭПП, 2005 4,0 п л

4 Об основных аспектах расчета налоговой базы // Налоговый вестник 1999 № 10 0,4 п л (в соавторстве)

5 О Налоговом паспорте субъектов Российской Федерации // Налоговый вестник 1999 №12 1,2 п л (в соавторстве)

6 О некоторых аспектах налоговой нагрузки экономики и прогнозе поступления налогов в 2000 году // Налоговый вестник 2000 № 4 0,8 п л (в соавторстве)

7 О некоторых аспектах налогового прогнозирования и планирования // Налоговый вестник 2000 №12 0,6 п л (в соавторстве)

8 О некоторых вопросах налогового прогнозирования // Маркетинг 2001 № 4 (59) 0,6 п л (в соавторстве)

9 О прогнозировании развития налоговой системы // Налоговый вестник 2001 №6 1,2 н л (в соавторстве)

10 Российская экономика в 2006 г Тенденции и перспективы М ИЭПП, 2007 3,8 п л (в соавторстве)

11 Правовые аспекты организационного и информационного взаимодействия между налоговыми и правоохранительными органами // Российское предпринимательство 2007 № 2 0,6 п л (в соавторстве)

12 Среднесрочное прогнозирование налоговых поступлений с использованием структурных моделей // Проблемы теории и практики управления 2007 № 3 0,8 п л (в соавторстве)

13 О текущих проблемах возмещения НДС при применении нулевой налоговой ставки//Вопросы экономики 2007 №3 0,6 п л (в соавторстве)

14 Налоговые поступления краткосрочное прогнозирование на основе эконометрических моделей // Налоговая политика и практика 2007 № 3 (51), № 4 (52) 1,2 п л (в соавторстве)

15 Правовые аспекты и возможные проблемы реформы налогового администрирования // Налоговый вестник 2007 № 4 0,4 п л (в соавторстве)

16 Возможные методы прогнозирования налоговых поступлений // Экономика и управление Российский научный журнал №2 (28),2007, 1 п л (в соавторстве)

17 Проблемы формирования сбалансированной налогово-бюджетной системы Российской Федерации // Материалы международной конференции «Переходные экономики в постиндустриальном мире вызовы десятилетия» М ИЭПП, 2006 0,5 п л

18 Статистика Учебник М Издательство РАГС, 2005 650 с

19 Статистика финансов Учебник М Омега-Л, 2005 460 с

20 Курс социально-экономической статистики Учебник М Омега-Л, 2006 987 с

Подп к печати 18 сентября 2007 г Объем 2,6 п л Заказ № 306 Тираж 100 экз

Типография Управления «Реалпроект» 119526, г Москва, пр-т Вернадского, д. 93 корп 1 Тел 433-12-13

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Саакян, Рубен Арменакович

Введение.

Глава 1. Теоретические принципы формирования системы анализа и планирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации.

1.1. Проблемы формирования сбалансированных налоговой и бюджетной систем.

1.2. Теоретические аспекты формирования системного подхода к анализу налоговых поступлений.

1.3. Налоговый потенциал как основа прогнозирования налоговых поступлений.

1.4. Методологические проблемы развития планирования и прогнозирования налоговых поступлений.

Глава 2. Исследование реформы налоговых правоотношений.

2.1. Оценка изменений регламентации важнейших понятий законодательства о налогах и сборах.

2.2. Организационно-правовые особенности деятельности налоговых органов.

2.3. Развитие законодательства о налогах и сборах в части регламентации налоговых проверок.

Глава 3. Поступление налогов и методы оценки налогового потенциала.

3.1. Динамика налоговых поступлений в консолщцрованный бюджет Российской Федерации.

3.2. Оценка изменения задолженности и недоимки.

3.3. Динамика доходов федерального бюджета.

3.4. Методы оценки налогового потенциала.

Глава 4. Методика комплексного анализа налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации.

4.1. Информационная база и конструктивные особенности методики.

4.2. Принципы анализа налоговых поступлений по уровням бюджетной системы.

4.3. Методы анализа поступлений по основным налогам.

4.4. Налоговый паспорт как инструмент комплексного анализа налоговых поступлений.

Глава 5. Методика комплексного прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему

Российской Федерации.

5.1. Интегрированная система прогнозирования налоговых доходов.

5.2. Прогнозирование поступлений по основным налогам и сборам.

5.3. Прогнозирование поступлений за счет снижения задолженности и недоимки.

5.4. Прогнозирование налоговых поступлений на основе

Налогового паспорта».

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методология анализа и планирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации"

Динамичный экономический рост, изменение конъюнктуры нефтегазового рынка, повышение доходов российского бюджета способствовали быстрому по историческим меркам увеличению государственных доходов. Финансовая стабильность, снизившееся отношение государственного долга к ВВП, выросший кредитный рейтинг страны и ее крупнейших компаний привели к пересмотру представлений о перспективах развития российской экономики.

Сочетание ставших привычными высоких цен на нефть и газ и экономического роста привело к повышению государственных финансовых обязательств: разработаны национальные проекты в области образования, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства, сформирован инвестиционный фонд, приняты меры, связанные с финансированием демографической политики, а также проводится целенаправленная политика по формированию фонда будущих поколений (фонда национального благосостояния).

В 2007 г. в соответствии с задачей повышения роли среднесрочного финансового планирования, поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 г.», впервые осуществлен переход к трехлетнему бюджетному планированию, что является беспрецедентным в отечественной экономической истории: даже в условиях советской плановой экономики не удавалось вывести бюджетные проектировки за рамки одного года. Субъекты Федерации приступили к разработке долгосрочных (на 10-15 лет) стратегий и среднесрочных (на 3-5 лет) программ своего социально-экономического развития. Правительство систематически рассматривает стратегии развития отдельных производственных и инфраструктурных секторов. В этих условиях среднесрочное планирование и прогнозирование налоговых поступлений, рассматриваемые в настоящей диссертации как неотъемлемый элемент среднесрочного финансового планирования, приобретают особую важность.

Актуальность темы диссертационной работы связана также и с настоятельной необходимостью определения налогов, поступление которых в наименьшей степени зависит от конъюнктуры нефтяного рынка и за счет которых возможно финансирование программы наращивания государственных расходов, с одной стороны, и путей повышения уровня администрирования налогов и совершенствования контроля за их поступлением в бюджетную сштему - с другой.

Объектом исследования является взаимосвязанный комплекс, включающий налоговую и бюджетную системы в целостной структуре институтов финансовой, экономической и фискальной деятельности государства.

Предметом исследования являются процессы анализа, планирования и прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему, основанные на интегрированной системе показателей исполнения бюджетной росписи по доюдам и макроэкономических индикаторов.

Цель работы состоит в разработке научно обоснованной методологии и практического инструментария анализа, планирования и прогнозирования поступлений налогов и сборов в бюджетную систему, обеспечивающих комплексность оценок уровня исполнения показателей доходов и эффективности работы налоговых органов.

Для достижения поставленной цели необходимо решить две основные группы проблем: исследовать и оценить влияние процессов реформирования и разштия налоговой и бюджетной систем на уровень исполнения показателей доходов государственного бюджета; систематизировать методические разработки и практические рекомендации по анализу и планированию налоговых поступлений в бюджетную систему страны и разработать методологию анализа, планирования и прогнозирования налоговых поступлений в бюджеты всех уровней Российской Федерации.

Историко-экономический анализ эволюции налоговых и бюджетных отношений в Российской Федерации на протяжении 1990-2006 гг., а также обобщение теоретических и эмпирических исследований и опыта зарубежных стран, проведенные в первой главе работы, позволили выделить наиболее существенные аспекты реформирования налоговой и бюджетной систем России.

Сравнительный анализ налоговой практики разных стран по видам налогов, структуре и ставкам налогов, способам взимания и фискальным полномочиям органов власти и ряду иных параметров выявил общие принципы формирования эффективных налоговых систем. В работе показано, что формирование и развитие налоговой системы Российской Федерации осуществлялось в соответствии с общепринятыми в государствах с рыночной экономикой базовыми принципами и критериями справедливости, нейтральности и бюджетной эффективности.

Вместе с тем создание постсоциалистичгской налоговой системы в Российской Федерации столкнулось с серьезными трудностями, обусловленными прежде всего недостаточным уровнем развития институциональной структуры, в частности института правоприменения, судебной системы и защиты прав собственности.

Налоговая система является не изолированной, самостоятельно существующей и развивающейся системой, а составным звеном финансовой системы государства. Практика доказала малоэффективность точечных корректировок и уточнений действующих налоговых законов, и встраивание процедуры принятия налоговых норм непосредственно в Налоговый кодекс способствовало определению налоговой системы как единой системы, элементы которой взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Реформирование налоговой системы страны должно проводиться параллельно с реформированием бюджетной системы, в противном случае невозможно достичь сбалансированности в распределении налоговых (доходных) и бюджетных (расходных) полномочий между уровнями власти в стране. Поэтому большое значение имело проведенное в последние годы реформирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

Хотя формирование основ современной российской налоговой системы в целом закончено, она не может считаться окончательно сформированной. Налоговая система должна будет динамично изменяться вместе с дальнейшим проведением социально-экономических преобразований.

В связи с этим чрезвычайно важно дальнейшее создание сбалансированной налоговой и бюджетной систем и построение механизма, включающего совершенствование действующего законодательства, формирование новых, адекватных организационных форм и методов управления налоговым и бюджетным потенциалами государства.

В работе выдвигается принципиально новое конструктивное предложение по совершенствованию методологии анализа и налоговых поступлений в бюджеты различных уровней на основе оценки налогового готенциала.

По экономическому содержанию налоговый потенциал позволяет выявлять и сравнивать налоговые возможности и уровень налоговой активности регионов, тем самым он является одним из критериев оценки социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Налоговый потенциал как максимально возможная сумма начисленных налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства определяется, во-первых, по налоговой компетенции разных уровней власти и, во-вторых, по фактическому поступлению налоговых платежей в качестве источника дохода конкретных бюджетных звеньев. Эти два аспекта взаимосвязаны и в совокупности обеспечивают универсальный подход к налоговому потенциалу региона на федеральном, региональном и местном уровнях.

В практических целях налоговым потенциалом региона является сумма потенциалов всех действующих в данном регионе отдельных налогов, а под потенциалом конкретного налога следует понимать максимально возможную за определенный период сумму поступлений по данному налогу исходя из установленных федеральным законодательством налоговой базы и ставки.

Методологическая целесообразность конкретизации экономического содержания и методики оценки налогового потенциала обосновывается, во-первых, некорректностью существующего подхода к оценке налоговой нагрузки по показателю поступивших в бюджет доходов и, во-вторых, отсутствием показателя, отражающего потенциальную способность региона генерировать бюджетные доходы, и адекватной статистической базы.

Проведенный обзор концептуальных и методологических подходов к определению налогового потенциала регионов позволил синтезировать наиболее рациональные элементы, определить функциональные зависимости между выбрашыми макроэкономическими показателями и состоянием налоговой базы и разработать на этой основе научно-методологические подходы и алгоритмы для объективной оценки шлогового потенциала.

Дальнейшее реформирование налогового и бюджетного законодательства должно сопровождаться детальными расчетами и анализом основных факторов, тем или иным образом влияющих на поступление налогов, а также, что стратегически важно, оценкой доходов бюджетов всех уровней в зависимости от различных вариантов реформирования, что предполагает развитие методологии анализа и планирования поступлений доходов государства.

На современном этапе социально-экономического развития России «пассивное обеспечение» налогового администрирования, т.е. совершенствование налогового законодательства, является необходимым, но недостаточным условием обеспечения высоких темпов роста доходов бюджетной системы. Эта задача может быть решена путем качественного улучшения налогового администрирования с применением мониторинга и современных методов экономического анализа налоговой нагрузки по отдельным видам экономической деятельности. Мониторинг и анализ налоговой нагрузки являются одними из. основных инструментов повышения эффективности контрольной работы.

Традиционно исходной составляющей процесса анализа налоговых поступлений является определение налоговой базы для каждого вида налога с учетом оценок объемов, динамики и структуры макро- и микроэкономических показателей. В процессе анализа налоговых поступлений в бюджетную систему с использованием экономико-статистических методов исследуются характерные особенности структуры поступлений и задолженности по налогам и сборам, их тенденции и закономерности, а также связь явлений, происходящих в экономике, с объемами поступлений налогов и сборов. Цель анализа состоит в выявлении факторов и условий, влияющих на уровень и динамику поступления налогов.

Прогнозирование налоговых поступлений представляет собой оценку налогового потенциала и поступлений налогов и сборов в бюджетную систему (в консолидированный, федеральный и территориальные бюджеты) и осуществшется на базе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в целом и ее субъектов, представляющего систему показателей и основных параметров по направлениям социально-экономического развития.

Настоятельная необходимость разработки нового научно-методологического подхода к определению налогового потенциала как одного из основных показателей планирования и прогнозирования налоговых поступлений обусловлена условиями перехода к трехлетнему бюджетному планированию, а также прогнозированию налоговых поступлений на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Одной из важнейших ключевых проблем организации налогового администрирования является развитие налогового законодательства и реформирование налоговых правоотношений.

Во второй главе настоящего исследования на конкретных примерах анализируются причины возникновения условий для уклонения от уплаты налогов и сборов, обосновывается необходимость внесения комплексных поправок в налоговое, банковское и другие области законодательства.

В работе показано, что для повышения эффективности налогового администрирования принципиальное значение имеют законодательное определение важнейших понятий, введение специальной терминологии, а также процедур установления, изменения и отмены налога, определения налогооблагаемого дохода в различных сферах деятельности. Четкая регламентация важнейших понятий налогового законодательства позволяет во многих случаях устранить разногласия между плательщиком и налоговыми органами, а также ликвидировать мюгие существующие ныне каналы налоговых уклонений.

В результате проведенного исследования вопроса о законодательном закреплении процедур налогового контроля автор делает вывод о том, что, несмотря на проведение целого ряда реформ, сохранилась большая часть «старых» проблем налогового администрирования, существовавших на протяжении последних лет. В связи с этим применяемые формы и методы налогового контроля должны быть существенно доработаны. Механизм контроля, присущий экономически развитым странам, в России пока сформирован не в полной мере.

Одной из наиболее важных и одновременно проблемных процедур налогового администрирования являются налоговые проверки. Вопрос о правомерности тех или иных действий налоговых органов на различных этапах развития шлогового администрирования в России решался по-разному. Это касалось и сроков проведения проверок, и их длительности, и порядка запроса документов налогоплательщика, и доступа на его территорию.

В результате сопоставления практики организации налогового контроля в России и в странах с развитой рыночной экономикой автор делает заключение о необходимости расширения практики использования методов контроля, позволяющих оценить достоверность представленных налогоплательщиком сведений об объемах доходов путем сравнения, например, финансовых результатов по группе однотипных профильных предприятий, применяемой ценовой политики и т.д. Именно такой подход дает возможность налоговым органам выявлять каналы налоговых уклонений и отслеживать теневые (безналоговые) сделки.

Актуальной остается и проблема унификации составов правонарушений, содержащихся в Налоговом кодексе Российской Федерации и Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации. Одним из возможных вариантов решения проблемы, связанной с оптимизацией законодательства, устанавливающего ответственность за совершение правонарушений в налоговой сфере, является объединение составов соответствующих правонарушений в одном из кодексов.

В работе проведен сравнительно-правовой анализ, направленный на выявление связи, существующей между организационной структурой налоговых органов и особенностями организации налогового администрирования. В процессе проведения анализа были использованы опыт стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также ретроспективный атлиз истории развития системы налоговых органов в Российской Федерации. В частности, показано, что в случае подчинения налоговой службы финансовому органу, что имеет место примерно в половине стран ОЭСР, налоговое и бюджетное планирование упрощается, а условия для информационного обмена улучшаются. Также в работе проведена систематизация ключевых вариантов управленческих решений, являющихся основой организации системы налоговых органов. Было показано, что каждый из вариантов имеет свои достоинства и недостатки, в связи с чем ни одно управленческое решение в сфере организации налоговых органов не может быть признано универсальным: в различных условиях его результаты могут оказаться прямо противоположными.

Оценка эффективности налогового администрирования основывается на детальном исследовании факторов и тенденций поступления налогов и сборов в консолидированный бюджет Российской Федерации, а также на качественных и количественных характеристиках определения налогового потенциала регионов, налоговой нагрузки на экономику, поступления налогов и сборов, а также задолженности и недоимок в бюджеты разных уровней по основным видам налогов и сборов. Исследование процессов поступления налогов и сборов в бюджетную сжтему страны за период 2000-2006 гг. проведено в третьей главе диссертации.

Нормальное функционирование налоговых органов невозможно без проведения всестороннего экономического анализа всего процесса поступлений налогов и сборов в бюджетную систему страны, а также без анализа принимаемых мер налогового администрирования (контрольная работа и принудительное взыскание задолженности).

Особенность разработанных автором методологических положений комплексного анализа налоговых поступлений в бюджетную сферу страны состоит, с одной стороны, в усилении акцента на формирование унифицированного шречня показателей, лежащих в основе анализа поступлений налогов и сборов в консолидированный бюджет страны по выделенным направлениям - по территориям, по видам деятельности, по группам налогов, по мерам налогового администрирования, по задолженности и недоимке; а с другой - в универсальности самой схемы проведения анализа налоговых поступлений как в консолидирванный бюджет, так и в федеральный и субнациональные бюджеты.

Тенденция к стабилизации налоговых поступлений в бюджетную систему в процентном выражении к произведенному в стране ВВП свидетельствует о сокращении налоговой нагрузки на экономику, являющемся следствием целенаправленной налоговой политики. При постоянно увеличивающихся объемах поступлений доходов в бюджет объем задолженности по налогам сохраняется практически на неизменном уровне в последние годы, что свидетельствует о существенном повышении эффективности налогового администрирования в целом.

Эффективность налогового администрирвания определяется сложившейся практикой исполнения планируемых в соответствии с утвержденной годовой бюджетной росписью доходов объемов поступлений в федеральный бюджет страны.

Сравнение фактических объемов налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета с показателями, определенными в соответствии с законами о федеральном бюджете, показало, что в общем случае отклонение фактических объемов поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет определяется значительным ростом поступлений по основным налогам, в частности в результате расширения налоговой базы по налогу на прибыль, и благоприятной ценовой конъюнктурой на рынке нефти.

При исследовании поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации анализировались показатели налогового потенциала на душу населения и уровень бюджетной обеспеченности налоговыми доходами.

В ежегодно утверждаемых методиках расчета трансфертов финансовой помощи регионам для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона используется относительный показатель - валовые налоговые ресурсы (ВНР). Удельный показатель ВНР региона представляет собой произведение прогнозируемого среднего уровня доходов субъекта РФ на душу населения и индекса налогового потенциала (ИНП) данного субъекта Российской Федерации. ИНП предстжляет собой количественную оценку возможностей экономики региона генерирвать налоговые доходы и рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта

На основе сопоставления методов оценки налогового потенциала, принятых в международной практике, автор акцентирует внимание на необходимости применения более точного инструментария оценки - показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР), который исключает особенности учета налогов в территориальном аспекте, в частности связанных со структурой налога на прибыль, и учитывает влияние некоторых федеральных налогов и трансфертов из федерального бюджета. Однако практическое применение СНР сдерживается недостаточно развитой информационно-статистической базой и определяется в работе как перспективное направление развития и совершенствования методологии.

На основании обстоятельного сравнительного сопоставления концептуальных и методологических подходов к определению налогового потенциала доказывается необходимость синтеза наиболее рациональных элементов моделирования зависимостей состояния налоговой базы и макроэкономических показателей и выработки на этой основе соответствующих алгоритмов для объективной оценки налогового потенциала регионов, отдельных видов экономической деятельности и экономики в целом.

Для более полного отражения как расходных потребностей, так и налогового потенциала регионов необходимо принять следующие меры:

- разработать методику оценки валовых налоговых ресурсов, основанную на анализе региональной налоговой базы и оценке усилий региональных властей по администрированию уплаты налогов;

- разработать методику расчета индекса бюджетных расходов, составленную на основе анализа факторов, оказывающих влшние на потребность субъектов Российской Федерации в бюджетных услугах в условиях действующего законодательства и с учетом перспективных направлений его реформирования.

Важным результатом исследования явились конструктивные предложения по совершенствованию существующих методологических подходов и методических процедур, применяемых в налоговой практике ФНС России.

В главе четвертой автор акцентирует внимание на направлениях дальншшего совершенствования и развития существующих методологических подходов и методических процедур, аргументируя это необходимостью применения более точного инструментария измерения налоговых доходов государства. Разработанная методика анализа поступления налогов и сборов в бюджетную систему страны представляет собой взаимосвязанную систему расчетов, интерпретаций и оценок показателей, характеризующих различные стороны процесса.

В разработанной методике анализа поступлений налога на прибыль акцентируется внимание на том обстоятельстве, что показатели прибыли предприятий субъекта Федерации и прибыли отдельных видов экономической деятельности субъекта Федерации не тождественны налоговой базе налога на прибыль.

Поставлен вопрос об оценке и анализе влияния выплат прцента на изменение налоговой базы с учетом особенностей инвестиционной деятельности в условиях динамичного роста экономики и повышения роли заемных средств как источника финансирования инвестиций, поскольку правила, ограничивающие применение практики недостаточной капитализации, учитывают не все возможные схемы применения этого способа снижения налогов.

В числе направлений по совершенствованию методики анализа поступления налога на прибыль в региональном аспекте аргументирвана необходимость оценки реальной налоговой базы с учетом влияния цен на товары и факторы производства регионального, межрегионального рынков, а также международного рынка - с учетом динамики и объемов экспорта и импорта. Сформулированы предложения по конкретизации анализа налоговой базы с дополнением ее исследованием влияния процессов замещения импортных и отечественных товаров и услуг, что позволит исключить или ограничить возможности снижения налоговых обязательств.

Методологически важным этапом в развитии аналитической работы и совершенствовании бюджетно-налогового планирования и прогнозирования явилась, по мнению автора, разработка используемых в практической работе с 2001 г. и ежегодно формируемых Налоговых паспортов Российской Федерации, федерального округа Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Налоговый паспорт - это документ, в котором приведена комплексная характеристика налогового потенциала. В нем дается оценка существующей налоговой базы региона, определяется налоговая составляющая в целом и по отдельным видам налогов в динамике.

Предлагаемая в диссертации методика составления Налогового паспорта региона предполагает его формирование в автоматизированном режиме в рамках соответствующего программно-аналитического комплекса. Он позволяет осунрствлять сравнительный анализ изменения более 260 статистических и налоговых показателей в разных временных разрезах и построение статистических трендов, оценивать налоговый потенциал и налоговую нагрузку как по отдельным видам налогов, так и по отдельным видам экономической деятельности.

Принципиальной особенностью программно-аналитического комплекса «Налоговый паспорт» является возможность прогнозирования и моделирования показателей налоговой базы и поступлений налогов как в условиях действующего налогового законодательства, так и с учетом его возможного изменения.

Налоговый паспорт в первую очередь ориентирован на нужды государственных органов власти федерального и регионального уровней. Он позволяет адекватно оценивать ситуацию в экономико-налоговой сфере страны и принимать соответствующие решения, направленные на повышение собираемости налогов и сборов. Вместе с тем он может быть интересен и налогоплательщикам с точки зрения оценки финансового и инвестиционного потенциала региона.

Кроме того, Налоговый паспорт может использоваться и практическими работниками в сфере налогообложения, и специалистами, ведущими научно-исследовательскую работу по налоговой и финансовой тематикам.

В условиях перехода к среднесрочному бюджетному и финансовому планированию прогнозирование налоговых поступлений становится неотъемлемым элементом разработки среднесрочных и долгосрочных стратегий и программ социально-экономического развития.

В главе пятой исследования представлена интегрированная схема комплексного планирования и прогнозирования налоговых доходов.

В соответствии с внутренней логикой системы налоговое планирование и прогнозирование включает определение налоговых баз по налогам, мониторинг изменения их динамики и структуры, расчет показателей поступления налогов, объемов выпадающих доходов, состояния задолженности по налоговым платежам, оценку результатов изменения налогового законодательства.

Обобщение методологических подходов и методов построения прогнозов экономических показателей продемонстрировало, что в каждом конкретном случае первоначальный отбор метода (методов) прогнозирования основывается на свойствах прогноза и применимости метода исходя из располагаемой информационной базы. В современной практике прогнозирования налоговых постушений и сборов используются следующие подходы: 1) прогнозы временных рядов на основе их собственной динамики (методы экстраполяции); 2) детерминистические прогюзы (например, метод «налогового калькулятора»), метод репрезентативной налоговой системы и эконометрическое прогнозирование (макроэкономические модели); 3) экспертный анализ.

В общем случае методика прогнозирования каждого отдельного налога основана на использовании следующих принципиальных подходов: прогнозирования налоговых поступлений на основе индексирования налоговых доходов предыдущих периодов; построения краткосрочных прогнозов налоговых поступлений на основе эконометрических моделей; построения среднесрочных прогнозов налоговых поступлений на основе структурных моделей.

Первый подход к прогнозированию представляется в значительной степени упрощенным по сравнению с остальными вариантами методики. Он основан на экстраполяции на плановый период фактических данных о налоговых поступлениях в предыдущий период с учетом прогноза инфляции.

В основе второго подхода лежит построение эконометрических моделей налоговых поступлений, которые принято делить на экстраполяционные и макроэкономические. В группе экстраполяционных моделей основное внимание уделяется интегрированным моделям авторегрессии с ошибками в форме скользящего среднего (АММА) с возможным включением детерминированного третда. Основной недостаток, ограничивающий применение методов экстраполяции, - их «автономность»: прогнозы базируются на предположении о неизмшности выявленных тенденций в будущем и не учитывают сценарные условия перспективного социально-экономического развития.

Макроэкономические модели с несколькими переменными позволяют голучить оценку взаимосвязи между экономическими индикаторами, в том числе описать функциональную зависимость налоговых поступлений от различных макроэкономических показателей, определяющих величину налоговой базы и отражающих изменения поведенческой стратегии налогоплательщиков. Применение этого класса моделей позволяет выявить конкретные факторы, влияющие на уровень прогнозной оценки поступления налогов.

Методики компонентного прогнозирования, разработанные на основании структурного подхода, позволяют учесть изменение как налоговой базы, так и ставок налога, применяемых к разным компонентам базы в зависимости от неюторого набора макроэкономических переменных. Реализация методики прогнозирования налогов и сборов в бюджетную сферу России на основе структурного подхода основывается на фактических данных о значениях показателей налоговой отчетности, т.е. о налоговых поступлениях прошедших периодов, базе налога и ее компонентах, а также о прогнозных значениях макроэкономических показателей.

Результаты исследований легли в основу разработанного и внедренного в промышленную эксплуатацию в ФНС России автоматизировжного программно-аналитического комплекса «Аналитика», который позволяет анализировать, прогнозировать и моделировать показатели налоговой базы и поступлений налогов по Российской Федерации и ее субъектам.

В Заключении сформулированы основные выводы и рекомендации по итогам проведенного исследования.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Саакян, Рубен Арменакович

Заключение

Проведенные в диссертационной работе исследования теоретических аспектов формирования налоговой и бюджетной систем России позволяют констатировать следующее:

1. Становление налоговой системы в переходной экономике должно соответствовать общим принципам организации системы налогообложения в странах с развитой рыночной экономикой, и отступление от таких принципов приводит к разрушению базовых основ формирования свободных рыночных отношений, угнетает конкуренцию, деформирует мотивацию деятельности хозяйствующих субъектов.

2. Реформирование налоговой и бюджетной систем - это взаимосвязанные и взаимообусловленные процессы, и одновременное проведение реформ налоговой и бюджетной систем является необходимым условием обеспечения сбалансированности распределения налоговых (доходных) и бюджетных (расходных) полномочий между уровнями власти. Создание сбалансированных налоговой и бюджетной систем Российской Федерации должно быть основано на четко сформулированных целях и приоритетах государственной политики.

3. Цели и задачи экономической и социальной политики Российского государства являются определяющими для среднесрочного налогово-бюджетного планирования. Налоговое планирование в Российской Федерации, осуществляемое с учетом стратегических и краткосрочных ориентиров бюджетной и налоговой политики, ставит задачу достижения максимального уровня аккумуляции налогов и сборов в бюджетной системе страны.

Одним из приоритетов российской налоговой реформы на ее завершающем этапе должно стать создание условий для экономического роста и финансовой стабильности, позволяющих России конкурировать на рынке капиталов и других инвестищонных ресурсов.

4. Результативность работы финансовых и налоговых органов в значительной мере зависит от уровня научного обоснования методолошческих принципов и методических подходов к анализу и планированию показателей поступления доходов в бюджеты всех уровней. Отсутствие комплексного подхода к анализу, планированию и прогнозированию налоговых поступлений приводит к значительным потерям доходов бюджетной системы и ожидаемых к исполнению расходных обязательств государства.

5. Планирование и прогнозирование доходов государства является шотъемлемым элементом налогово-бюджетного механизма. Налоговое планирвание и прогнозирование, осуществляемое с учетом стратегических и краткосрочных ориентиров бюджетной и налоговой политики и обеспечения доходной части утвержденных бюджетов, позволяет своевременно предусмотреть меры, направленные на компенсацию выпадающих доходов бюджетной системы, а также определение налогов, поступления которых в наименьшей степени зависят от конъюнктуры рынка и за счет которых возможно финансирование программы наращивания государственных расходов.

6. Решение задачи по обеспечению роста налоговых поступлений предполагает разработку нового методологического подхода к количественной оценке налогового потенциала регионов. При оценке налогового потенциала необходимо использование программно-аналитического инструментария, характеризующего основные параметры социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

7. На современном этапе социально-экономического развития России «пассивное обеспечение» налогового администрирования, т.е. совершенствование налогового законодательства, является необходимым, но недостаточным условием обеспечения высоких темпов роста доходов бюджетной системы.

Задача может быть решена путем качественного улучшения налогового администрирования с применением мониторинга и современных методов экоюмического анализа налоговой нагрузки по отдельным ввдам экономической деятельности.

Анализ реформирования налоговых правоотношений показал, что:

1. Правовое оформление налоговой системы рыночной экономики обеспечивается системой законов, которые определяют принципы построения налоговой системы, ее структуру, состав, права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов, а также определения единых базовых понятий и категорий в сфере налогообложения; формирование системы конкретных налогов.

Стабильность системы налогов является необходимым условием обеспечения формирования доходной базы государства, нормального функционирования всех видов экономической деятельности и достижения фискальной эффективности налоговой системы.

2. Меры по реформированию налоговой системы Российской Федерации осуществлены в беспрецедентно короткие для мировой практики сроки. Основной целью дальнейших мер по завершению налоговой реформы должно стать формирования налоговой системы, отвечающей требованиям экономического роста и финансовой стабильности. Для достижения этой цели необходимо обеспечить: достижение минимально возможной налоговой нагрузки; реформирование системы распределения налоговых доходов между всеми уровнями бюджетной системы; совершенствование существующей системы взимания отдельных налогов; улучшение существующей системы налогового контроля; совершенствование действующей системы налоговой ответственности.

3. Для повышения эффективности налогового администрирования большое значение имеет законодательное определение важнейших понятий, введение специшьной терминологии, а также процедур установления, изменения и отмены налога, определения налогооблагаемого дохода в различных сферах деятельности. Четкая регламентация важнейших понятий налогового законодательства позволяет во многих случаях устранить разногласия между плательщиком и налоговыми органами, а также ликвидировать многие существующие ныне каналы налоговых уклонений.

4. Налоговые проверки являются одной из наиболее важных процедур налогового администрирования. Вопрос о правомерности тех или иньк действий налоговых органов на различных этапах развития налогового администрирования в России решался по-разному. Это касается и сроков проведения проверок, и их длительности, и порядка запроса документов налогоплательщика и доступа на его территорию, и других вопросов, связанных с проведением налоговой проверки.

Необходим переход от прямых документарных проверок к более гибким методам контроля, позволяющим оценить достоверность представленных налогоплательщиком сведений об объемах доходов (например, путем сравнения финансовых результатов по группе однотипных профильных предприятий, применяемой ценовой политики и пр.). Именно такой подход обеспечит возможность выявления каналов налоговых уклонений и теневых (безналоговых) сделок.

Исследование динамики налоговых поступлений за последние годы позволило сделать ряд следующих выводов и предложений.

1. Достаточно благоприятные условия, сложившиеся в российской экономике в последние годы, в значительной степени способствовали не только росту ряда основных макроэкономических показателей, но и увеличению налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации. На протяжении 2004-2006 гг. наблюдается увеличение темпов роста налоговых поступлений в консолидированный бюджет страны.

2. Оценка поступлений по отдельным видам налогов и сборов выявила наиболее характерные особенности, роль и значение отдельных налогов в формировании доходов бюджетной системы страны. На протяжении последних лет наблюдались изменения в структуре поступления налогов и сборов в федеральный бюджет в направлении: увеличения доли налоговых доходов федерального бюджета РФ; увеличения доли основных налогов в общем объеме налоговых доходов и сборов в федеральном бюджете; роста доли НДПИ; снижения доли акцизов и ЕСН, а также сужение числа регионов, обеспечивающих большую часть всех налоговых доходов.

3. Структура налоговых поступлений по базовым видам экономической деятельности последние 6 лет менялась незначительно. Основную долю налоговых поступлений в целом по всей экономике обеспечила промышленность. Второй отраслью экономики являлись торговля и общественное питание и третьей отраслью экономики-транспорт и связь. Наименее значимой по объему налоговых поступлений остается сельское хозяйство.

4. Состояние задолженности по налоговым платежам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему в определенной степени свидетельствует о повышении эффективности налогового администрирования. При постоянно увеличивающихся объемах поступлений доходов в бюджетную систему в последние годы объем задолженности по налогам стабилизировался на практически неизменном уровне.

5. Оценка налогового потенциала предполагает создание соответствующей информационно-статистической базы. Модели оценки налогового потенциала могут базироваться на;

- фактически собранных налоговых доходах в регионе;

- среднедушевых доходах населения;

- валовом региональном продукте;

- совокупных налогооблагаемых ресурсах;

- построении репрезентативной налоговой системы.

Критерием выбора модели оценки налогового потенциала является не только их способность объяснять фактические налоговые поступления, но и возможность их использования для объективной оценки налоговых потенциалов регионов.

Проведенные исследования позволили разработать методологию комплексного анализа налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, которая включает:

- конструкцию информационно-аналитической базы по основным показателям, определяющим макроэкономические тенденции и результаты функционирования предприятий и организаций по основным видам экономической деятельности с учетом актуальных изменений налогового законодательства;

- принципы пофакторного анализа налоговых поступлений по уровням бюджетной системы;

- методы анализа поступлений по основным налогам.

Кроме того, в качестве инструмента анализа налоговых поступлений предложено использование Налогового паспорта (Российской Федерации, федерального округа Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) на базе соответствующего автоматизированного программно-аналитического комплекса, который представляет собой информационную базу значительного объема данных налоговой и статистической отчетности и позволяет:

- осуществлять сравнительный анализ изменений по различным показателям за различные периоды времени как по отдельным годам, так и в динамике за ряд лет, с одновременным построением статистических трендов и расчетами прогнозных значений показателей;

- объективно и в сжатые сроки проводить оценку налогового потенциала, учитывать тенденции его изменения и вносить соответствующие коррективы в бюдяетно-налоговое планирование;

- моделировать показатели налоговой базы и поступлений налогов на основе как динамики предыдущих лет, так и изменения ее конкретных параметров;

- оценивать влияние возможных изменений на налоговый потенциал отдельных регионов.

Обобщение методологических подходов и методов построения прогнозов позволило разработать методологию комплексного прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему, предусматривающую:

- интегрированную схему методики комплексного планирования и прогнозирования налоговых поступлений;

- построение единой информационной базы и унифицированных приемов работы с данными;

- прогнозирование поступлений по основным налогам и сборам;

- прогнозирование поступлений за счет снижения задолженности и недоимки.

Интегрированная схема методики комплексного планирования и пргнозирования налоговых поступлений включает 11 основных блоков, каждый из которых имеет спектр сквозных сценарных условий.

Большое значение в разработанной методике имеет четкое разграничение указанных блоков по горизонтам прогнозирования: краткосрочные прогнозы - на 1-1,5 года, среднесрочные - до 5 лет и долгосрочные - до 10 лет. Некоторые блоки - например, прогноз инфраструктуры - могут охватывать все три горизонта, тогда как другие целесообразно ориентировать преимущественно на один из горизонтов.

Эффективность налоговой системы во многом зависит от стабильности сбщих принципов ее функционирования, состава налогов и ставок налогообложения. Соответственно этому условию должны отвечать и прогнозы указанных блоков, т.е. они должны быть ориентированы на долгосрочную перспективу, стимулируя тем самым предсказуемые на длительный период интересы, мотивации и поведение налогоплательщиков.

В основу налогового планирования должен быть заложен принцип минимизации потерь и выпадающих доходов бюджетной системы. Анализ таких показателей, как налоговая база, использование налогового потенциала, уровень собираемости налогов и сборов, мониторинг налоговых платежей крупнейших и основных налогоплательщиков, прогнозирование показателей их экономической деятельности, налоговая нагрузка, мониторинг основных финансовых потоков и их соответствия товарно-материальным потокам, постоянная инвентаризация налоговых льгот и т.д., должен стать неотъемлемой частью налогового планирования, а ранее господствующий в налоговом планировании метод «от достигнутого» должен быть исключен из практики.

Особое значение в методологии комплексного прогнозирования налоговых поступлений имеет новый, 13-й раздел - «Оценка и прогнозирование поступлений отдельных налогов» Налогового паспорта за 2006 г., который позволяет прогнозировать и моделировать показатели налоговой базы и поступления налогов как в условиях действующего налогового законодательства, так и с учетом его возможного изменения.

Расчеты основываются на имеющихся статистических и прогнозных показателях социально-экономического развития и данных налоговой отчетности, содержащихся в самом Налоговом паспорте. Таким образом, ввиду того что основой расчетов планирования и прогнозирования поступления основных налогов являются данные самого Налогового паспорта, его пользователи могут осуществлять расчеты независимо от наличия и доступа к информационным базам данных различных министерств и ведомств.

Предлагаемая методика комплексного прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации включает совокупность принципов, методов и показателей, подлежащих применению в процессе прогнозирования и планирования налоговых поступлений. Кроме того, в данной методике приведены типовые формулы расчетов поступления налогов.

Разработанные методика анализа поступления налогов и сборов и методика прогнозирования налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации приобретают особое значение и важный практический смысл как в условиях перехода к трехлетнему бюджетному и налоговому планированию, так и при разработке среднесрочных и долгосрочных программ социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.