Методы обеспечения безопасности бюджетной системы региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Методы обеспечения безопасности бюджетной системы региона"

На правах рукописи

ИЗОТОВА Галина Сергеевна

МЕТОДЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РЕГИОНА

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт- Петербург 2004

Работа выполнена на кафедре финансов и банковского дела Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Гончарук Ольга Васильевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Попков Валерий Павлович

доктор экономических наук, профессор Сабанти Борис Михайлович

Ведущая организация.

Институт проблем региональной экономики Российской академии наук

Защита состоится «22» декабря 2004 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.04 в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., 103-а, ауд. 419.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., 103-а, ауд. 305.

Автореферат разослан «22» ноября 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Бюджетная система государства является одним из его фундаментальных составляющих, обеспечивающих рациональное поступательное развитие системы общественных благ, рост эффективности как всего национального хозяйства, так и хозяйств, составляющих его территориальных образований.

За годы трансформации экономики в России осуществлены кардинальные преобразования в финансовой системе. Если в планово-распорядительной системе государство являлось собственником и управляло ресурсами всех субъектов хозяйствования, то в рыночной экономике финансы децентрализованы, и государство может непосредственно управлять только собственными финансами ресурсами, важнейшей частью которых являются бюджетные средства, формируемые в центре и на местах путем утверждения и исполнения законодательных актов, направленных на аккумулирование соответствующих ресурсов и их целевое расходование.

Организация формирования и исполнения федерального, регионального и муниципальных бюджетов базируется на полномочиях каждого из этих уровней управления. При этом уровень самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы неодинаков. Так, источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, обеспечивают всего около 5% бюджетов муниципальных образований. Значительная доля субъектов Российской Федерации относится к депрессивным и отсталым регионам, а, следовательно, является с позиций самостоятельности формирования бюджетов, дотационной. Для регионов-доноров процесс монетаризации льгот также поставил много новых сложных задач.

Таким образом, приоритетной задачей для органов управления финансами является обеспечение бюджетной безопасности, особенно в региональном разрезе, гарантирующей как выполнение закрепленных функций государственной власти, так и обязательств перед собственным населением, что и определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Научная разработанность проблемы. Теоретические аспекты формирования и функционирования рыноч-

ных трансформаций экономики России в концептуальном плане освещены в работах Л.И. Абалкина, СЮ. Глазьева, А.Г. Гранберга, В.Л. Макарова, А.И. Татаркина. Отдельные аспекты бюджетной безопасности страны (в рамках стратегии экономической безопасности) затрагиваются в трудах А.Г. Игудина, А.Н. Илларионова, Н.Н. Михеевой, В.Г. Панскова, О.С. Пче-линцева, В.К. Сенчагова. Проблемам региональной составляющей бюджетных процессов посвящены работы С.Д. Валентея, А.М. Лаврова, В.Н. Лекси-на, М.Н. Лыковой, С.А. Суспицина, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова и других авторов. Однако вопросы содержания бюджетной безопасности регионов, критериях ее комплексной оценки и направлениях укрепления с учетом различного уровня развития территорий остаются еще малоисследованными.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных теоретических положений и практических рекомендаций по обеспечению бюджетной безопасности региона.

Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

• проанализированы особенности реализации основных принципов бюджетной системы страны на современном этапе ее развития;

• обобщены концептуальные подходы к исследованию проблем безопасности бюджетной системы региона;

• выявлены критерий и показатели, отражающие текущую и перспективную бюджетную безопасность региона;

• разработаны методические положения по оценке безопасности региональной бюджетной системы;

• предложены и обоснованы методы обеспечения безопасности бюджетной системы региона.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования выступает система финансово-организационных отношений по обеспечению безопасности региональной бюджетной системы. Объектом исследования являются бюджетная система Вологодской области.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов по

теории государственных финансов, бюджетных отношений, экономической безопасности страны, социально-экономическому развитию регионов. В целом исследование базируется на системном подходе, который позволяет всесторонне изучить различные аспекты оценки, анализа, формирования и управления бюджетной безопасностью региона на современном этапе развития российской экономики.

Методические инструменты, использованные в диссертации, охватывают различные способы экономико-статистического анализа (ряды динамики, статистические группировки, методы корреляционно-регрессионного, кластерного и сравнительного анализа). Применялись также исторический и абстрактно-логические методы, метод экспертных оценок. Использовались табличные и графические приемы визуализации статистических данных. Для обработки исходной информации были использованы пакеты прикладных программ Microsoft Excel 2002 и Statistica 6.0.

Информационная база работы. Источником информации послужили материалы, публикуемые Министерством финансов РФ, данные департамента финансов Правительства Вологодской области, материалы Рос-стата и его территориального органа государственной статистики по Вологодской области.

Научная новизна исследования. Научная новизна исследования определяется следующими результатами теоретического и прикладного характера:

• раскрыта сущность бюджетной безопасности региона, определена взаимосвязь понятий национальная безопасность, финансовая безопасность и бюджетная безопасность;

• разработана и апробирована комплексная система индикаторов для оценки безопасности бюджетной системы региона;

• определена совокупность методов повышения безопасности бюджетной системы региона - прогнозирование развитие бюджетной системы региона, совершенствование межбюджетных отношений, формирование системы мониторинга функционирования региональной бюджетной системы, обосновано их содержание и показана взаимосвязь;

• усовершенствована методика определения налогового потенциала хозяйствующих субъектов на территориях муниципальных образований,

использование которой позволяет повысить уровень бюджетной безопасности муниципальных образований;

• выявлены основные тенденции и факторы развития бюджетной системы конкретного региона - Вологодской области и разработаны предложения по повышению уровня безопасности бюджетной системы Вологодской области.

Практическая значимость исследования заключается в том, что методические положения и выводы могут быть использованы финансовыми органами субъектов федераций и муниципальных образований при разработке системы мероприятий, необходимых для повышения эффективности бюджетной системы региона.

Теоретические положения используются в учебном процессе при чтении курсов «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Налоги и налогообложения» в Вологодском филиале СПбГИЭУ.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационной работы используются в планировании и исполнении бюджета Вологодской области и бюджетов ее муниципальных образований.

Результаты исследования докладывались и обсуждались на III и IV российских научно-практических конференциях «Стратегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональный аспект» (г. Вологда, 2001, 2003 г.), Всероссийском совещании «Опыт и перспективы реализации программ реформирования региональных финансов» (Чебоксары, 2003г.). Результаты исследования послужили основой докладов и сообщений по совершенствованию региональных бюджетных процессов, представлявшихся в Законодательном Собрании и Правительстве Вологодской области, а также на заседаниях межрегиональной Ассоциации «Северо-Запад».

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Работа включает в себя 32 таблицы, 35 рисунков, 6 приложений. В библиографическом списке приведены 156 источников.

Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, степень ее разработанности, определены цели и задачи исследования, его предмет и объект, теоретическая, методологическая и информационная база, научная новизна и практическая значимость.

В первой главе диссертации - «Теоретические основы безопасности бюджетной системы региона» - определены особенности реализации принципов построения бюджетной системы страны на современном этапе, обобщены концептуальные подходы к раскрытию сущности бюджетной безопасности региона.

Во второй главе диссертации - «Методические основы оценки безопасности региональной бюджетной системы» — определены критерии и показатели бюджетной безопасности региона; разработаны методические положения по оценке состояния безопасности региональной бюджетной системы; на основе проведенного анализа бюджетной системы Вологодской области представлена оценка уровня безопасности бюджетной системы области.

В третьей главе диссертации - «Методы повышения безопасности бюджетной системы Вологодской области» - разработаны методические рекомендации: по совершенствованию межбюджетных отношений в регионе, по формированию системы мониторинга функционирования региональной бюджетной системы, по прогнозированию развития бюджетной системы региона с целью обеспечения безопасности бюджетной системы.

В Заключении изложены основные результаты и выводы диссертационного исследования.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в монографии и 5 научных статьях общим объемом 9,3 п.л.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Проведенный в процессе выполнения диссертационной работы анализ источников по теме исследования позволил сформулировать следующие положения.

Под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В случаях, когда речь идет о стране, обществе, используется понятие «национальная безопасность». Важнейшей составляющей национальной безопасности является безопасность экономическая - совокупность условий и факторов, обеспечивающих самостоятельность нацио-

нальной экономики, ее стабильность и устойчивость, способность к постоянному обновлению и самосовершенствованию.

Неотъемлемой частью экономической безопасности страны в условиях глобальной конкуренции является финансовая безопасность, характеризующая возможность и способность страны обеспечивать формирование необходимых финансовых ресурсов и их использование для достижения целей национальной безопасности, создания достойных условий жизни населения, эффективного экономического и социального развития.

Важнейшим элементом финансовой безопасности выступает бюджетная безопасность. Если финансовая система охватывает весь спектр отношений по трансформации совокупных финансовых ресурсов на территории страны, то бюджетная система характеризует только ту часть финансовой системы, которая предназначена для формирования и использования государственных фондов.

В диссертации дана подробная характеристика регионального аспекта экономической, финансовой и бюджетной безопасности. На основе анализа роли и места территориального бюджета в региональной экономике сформулировано авторское определение бюджетной безопасности региона. Бюджетная безопасность региона - это состояние бюджетной системы региона, характеризующееся сбалансированностью, высоким уровнем ликвидности активов и наличием денежных, валютных и других резервов, способных обеспечить эффективное государственное управление и защиту экономических интересов региона, стабильность региональной экономики, устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных потребностей.

Сущность бюджетной безопасности, аналогично сущности экономической безопасности, реализуется в системе критериев и показателей, позволяющих дать оценку состояния бюджетной системы с точки зрения важнейших процессов, отражающих бюджетную безопасность. Критериальная оценка региональной бюджетной безопасности включает в себя: оценку сбалансированности бюджетной системы; оценку ликвидности ее активов; оценку долговой нагрузки системы.

Проведенный в диссертации анализ функционирования бюджегной системы Вологодской области в период с 1997 по 2002 гг. позволил сделать следующие выводы.

На протяжении анализируемого периода доходы консолидированного бюджета Вологодской области формировались за счет источников, создаваемых предприятиями и организациями, действующими на территории области, доходов от использования имущества, находящегося в областной и муниципальной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых областными и местными органами государственной власти и бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении. Главной составляющей доходов бюджетной системы области в анализируемый период являлись налоговые поступления. При этом большую их часть формировали отчисления от регулирующих налогов: налога на прибыль, подоходного налога, налога на добавленную стоимость, акцизов, совокупный вклад которых в разные годы достигал 50 - 80% к общей величине доходов.

За период 1997-2002 гг. в общей структуре бюджетных расходов превалировали затраты по удовлетворению потребностей в общественных благах и товарах (образование, здравоохранение социальная защита, жилищно-коммунальное хозяйство, управление).

Существенным структурным изменением в расходной части регионального бюджета последних лет явилось снижение объемов внутренних оборотов: если в 1997 году на финансовую поддержку местным бюджетам было направлено 18% средств областного бюджета, то к концу анализируемого периода эта доля в общей величине расходов областного бюджета сократилась до 10%.

Недостаток финансовых средств не позволял в рассматриваемом периоде обеспечивать достаточного финансирования ряда важных социальных статей и развития производства. Объемы финансирования образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и социальной политики сократились самым значительным образом в 1998 г. Несмотря на пополнение доходной части региональной бюджетной системы в последующий период, как доходная, так и расходная часть в сопоставимой оценке не достигали показателей 1997 г. Преодолеть эту негативную тенденцию не удалось и в 2002 г.

В 1997, 1998 и 2001 гг. в области наблюдался дефицит бюджета: в эти годы объем расходов превышал уровень фактически исполненных доходов на 395млн. руб., 160 млн. руб. и 793 млн. руб. соответственно. Профицитное исполнение бюджета в 1999, 2000 и 2002 гг. позволило не привлекать значительные заемные средства на покрытие временных разрывов между доходами и расходами.

Бюджет области в высокой степени зависит от результатов деятельности предприятий, имеющих экспортно-сырьевую ориентацию, от состояния конъюнктуры мирового рынка. Так, 40% доходов консолидированного бюджета области формирует ОАО «Северсталь».

Для оценки безопасности бюджетной системы региона в диссертации разработан перечень направлений ее анализа и показателей функционирования (табл. 1).

Таблица 1

Направления анализа и показатели для оценки безопасности бюджетной системы

Направление Показатели

1. Состояние бюджетной системы 1.1. Объем и сбалансированность бюджетной системы региона 1.2. Динамика основных бюджетных показателей ■ Бюджетная обеспеченность населения по отношению к предыдущему периоду, %. ■ Отношение полного дефицита системы к объему совокупных доходов, % ■ Уровень совокупных доходов по отношению к предыдущему (базовому) периоду, % ■ Уровень собственных доходов по отношению к предыдущему (базовому) периоду, % ■ Уровень налоговых доходов по отношению к предыдущему (базовому) периоду, %

2. Межбюджетные отношения 2.1. Взаимоотношения с федеральным бюджетом 2.2 Межбюджетные отношения в регионе • Доля собственных доходов в доходной части, % ■ Доля налоговых доходов, собранных на территории региона, поступивших в федеральный бюджет, % ■ Доля «наведенных расходов» в расходной части бюджета, % ■ Дифференциация муниципалитетов по обеспеченности населения собственными доходами местных бюджетов, раз ■ Соответствие финансовой помощи и налоговых усилий муниципальных бюджетов (количество муниципалитетов) ■ Показатель сбалансированности распределения полномочий между уровнями бюджетной системы в регионе, %

3. Долговая нагрузка ■ Выплаты по обслуживанию полного долга субъекта Федерации в текущем году к всего доходам бюджета субъекта Федерации в денежной форме за вычетом обязательных текущих расходов (зарплата, начисления, трансферты), % ■ Отношение просроченной кредиторской задолженности к совокупному объему доходов, %

4. Налоговая база ■ Доля поступлений от пяти крупнейших предприятий-налогоплательщиков в налоговых доходах консолидированного бюджета, %

Направление Показатели

■ Отношение долей налоговых доходов, поступивших от пяти крупнейших предприятий-налогоплателыциков в федеральный бюджет по сравнению со средними по региону, % • Объем налоговых доходов, недопоступивших в результате применения льгот (в территориальном и отраслевом разрезе) ■ Коэффициент налоговых усилий (отношение объема налоговых доходов к налоговому потенциалу, %) ■ Отношение недоимки по налогам и сборам к объему собственных доходов, %.

В работе приведен перечень показателей-индикаторов, принятых для оценки в соответствии с выбранными направлениями, а также их количественные значения (по десятибалльной шкале), относительно состояния оцениваемых параметров региональной бюджетной системы. Оценки по каждому направлению рассчитываются путем суммирования баллов по отдельным показателям того или иного направления.

Общая (интегральная) оценка состояния региональной бюджетной системы определяется по формуле:

где I - интегральная оценка состояния региональной бюджетной системы;

Р - вес направления;

В - оценка, полученная в рамках данного направления.

В соответствии с предлагаемыми значениями оценок показателей в баллах и весов направлений интегральная оценка состояния региональной бюджетной системы может изменяться в пределах от 5 до 45 баллов. При этом различные диапазоны ее изменения соответствуют состояниям, приведенным в табл. 2.

Проведенная в диссертации диагностика бюджетной системы Вологодской области по важнейшим направлениям за исследуемый период позволила сделать следующие выводы.

• Состояние консолидированного бюджета. В 1997 г. общее состояние консолидированного бюджета области находилось в зоне устойчивого состояния. Финансовый кризис 1998 г. привел к тому, что по большинству индикаторов данного направления состояние оценивалось как кризисное. В 1999 г. произошло резкое изменение в лучшую сторону, бюджет региона, представляющий основное звено общественных финан-

сов, перешел в состояние позитивного развития, хотя в дальнейшем эта тенденция не закрепилась. На протяжении 2000 - 2001 гг. происходило последовательное снижение стабильности основных показателей, и по результатам 2001 г. состояние регионального бюджета находилось на границе критического состояния. Ситуация значительно улучшилась в 2002 г. (33 балла по используемой шкале оценок), на что решающее влияние оказало увеличение доходов регионального бюджета.

Таблица2

Пороговые значения оценок состояния бюджетной системы региона

Состояние \.системы Направление4-, мониторинга \ч Состояние системы

Кризисное Критическое Нестабильное Устойчивое Позитивное развитие

Состояние бюджета 6-12 >12-18 >18-24 >24-36 Превышает показатели устойчивого состояния

Межбюджетные отношения 7-14 >14-21 >23-28 >28-36

Долговая нагрузка З-б >6-9 >9-12 >12-18

Налоговая база 5-10 >10-15 >15-20 >20-32

Интегральная оценка 5-10 >10-15 >15-20 >20-27 >27-45

• Межбюджетные отношения. На протяжении исследуемого периода состояние межбюджетных отношений оставалось достаточно устойчивым, за исключением 1997 и 2001 гг., когда оно находилось в зоне нестабильности. Среди внешних факторов, оказавших негативное влияние, главным явилось усиление централизации налоговых доходов на федеральном уровне. Если в 1997 г. из налогов, собранных на территории региона, в консолидированном бюджете области оставалось порядка 80%, то, в 1999-2001 гг. наблюдался непрерывный рост доли федерального центра, и в 2001 - 2002 гг. налоговые доходы распределялись между центром и регионом практически поровну.

• Долговая нагрузка. Оценка изменений долговой нагрузки на протяжении исследуемого периода (за исключением 1998 г.) показала, что по данному направлению региональная бюджетная система находилась в устойчивом состоянии. Вместе с тем имело место некоторое ухудшение в части положения долговой нагрузки в 2001 г., значение оценки которого было близко к границам зоны нестабильности. Среди индикаторов долговой нагрузки, предложенных для диагностики состояния регионального

бюджета, наиболее негативные оценки связаны с показателем отношения полного долга бюджета области к объему доходов (без учета финансовой помощи из федерального бюджета)

• Налоговая база. Оценки, рассчитанные на основе имеющихся данных, позволили сделать вывод о достаточно устойчивом состоянии налоговой базы консолидированного бюджета в послекризисный период, с 1999 по 2001 гг Положительным образом на оценку по данному направлению сказалось стабильное в последние годы значение коэфффициента налоговых усилий региональной бюджетной системы, а также последовательное снижение недоимки по налогам и сборам в бюджет региона с 17% от уровня налоговых доходов в 1997-1998 гг. до 1% в 2002 г.

Интегральная оценка состояния бюджетной системы Вологодской области за 1997-2002 гг, рассчитанная по предложенной методике, представлена на рис. 1.

Рис 1 Изменение интегральной оценки состояния региональной бюджетной системы Вологодской области в 1997-2002 гг (в баллах)

В диссертации сделан ввод о недостаточной стабильности системы, подверженности ее серьезным колебаниям Наихудшим был 1998 г.: балльная оценка снизилась с 19,5 в 1997 г. до 14,2 в 1998 г. Значительное улучшение произошло в 1999 г, когда система перешла в состояние позитивного развития. В 2000-2001 гг. ситуация заметно ухудшилась: по итогам 2001 года бюджетная система региона находилась в зоне нестабильности: интегральная оценка составила 18,2 балла. В 2002 году значение интегральной оценки выросло до 32 баллов - бюджетная система региона вновь вышла в состояние позитивного развития

На базе проведенного анализа в диссертации систематизирован перечень основных угроз безопасности бюджетной системы региона и предложены меры по их смягчению или преодолению (табл. 3).

Таблица 3

Угрозы безопасности бюджетной системы региона

Содержание угрозы Влияние на безопасность бюджетной системы региона Рекомендуемые мероприятия по повышению безопасности бюджетной системы региона

Внешние

1. Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве на федеральном уровне Сокращение доходной части бюджета региона вследствие централизации доходов в федеральном бюджете Четкое законодательное разграничение расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы

2. Необходимость финансирования «федеральных мандатов» Отвлечение средств консолидированного бюджета области от финансирования задач региональной социально-экономической политики Улучшение состояния возможно при достаточных объемах компенсации наведенных расходов из федерального бюджета

Внутренние

1. Дифференциация муниципалитетов по уровню обес-печености населе-ния собственными доходами местных бюджетов Необходимость выделения значительных средств на выравнивание объемов собственных доходов местных бюджетов в расчете на 1 человека Увеличение доходной базы местных бюджетов за счет повышения эффективности использования имеющихся доходных источников и передачи им дополнительных

2. Низкий уровень планирования бюджетных показателей на муниципальном уровне Искажение выравнивающего влияния финансовой помощи из областного бюджета вследствие значительных расхождений фактических и плановых объемов налоговых доходов местных бюджетов Расширение информационного оснащения муниципальных финансовых органов Разработка методики прогнозирования налоговых доходов на муниципальном уровне

Смешанные

I. Зависимость от ограниченного количества крупных налогоплательщиков Резкое сокращение налогооблагаемой базы Координация интересов региональных органов власти и руководства крупных предприятий-налогоплательщиков с точки зрения выполнения задач социально-экономического развития региона

В диссертационном исследовании сделан вывод, что важнейшей задачей, требующей неотложного решения, является рационализация системы межбюджетных отношений, которая в перспективе должна обеспечивать финансирование гарантированных государством социальных услуг и одновременно стимулировать развитие местной экономической базы. В диссертации представлены методические подходы к решению этой задачи и соответствующие им расчеты.

В диссертации обоснована необходимость усовершенствование методики определения налогового потенциала муниципалитетов с целью оптимизации межбюджетных отношений и сделан вывод, что необходим постепенный переход от применения показателей предшествующего (базового) периода к прогнозным показателям планируемого периода.

В диссертации показано, что при определении объемов финансовой помощи муниципалитетам целесообразен учет специфики отдельных территорий, поскольку применяемый для этого индекс насыщенности учреждениями социальной сферы не обеспечивает решения подобной задачи. В диссертации сделан вывод, что для разработки комплексного показателя развития отдельных территорий области, необходимо использовать показатели, учитывающие специфику отдельных районов: плотность населения на территории муниципального образования; доля городского и сельского населения в общей численности населения; транспортная доступность территории.

Поскольку динамичность экономической и социальной ситуации требует от региональных органов государственной власти и местного самоуправления осуществления повседневной деятельности по оперативному анализу бюджетных процессов, в диссертации разработан проект системы мониторинга состояния бюджетной системы региона (рис. 2).

В связи с тем, что проведение мониторинга бюджетной безопасности связано с выполнением достаточно большого объема работ по сбору, обработке и анализу информации, в диссертации сформулированы конкретные задачи для структурных подразделений Департамента финансов Правительства Вологодской области. На рис, 3 показана принципиальная схема информационных потоков, обеспечивающая качественное и оперативное выполнение работ по оценке состояния бюджетной системы региона.

Рис. 2. Схема организации мониторинга состояния бюджетной системы региона

Рис. 3. Схема информационных потоков при проведении оценки состояния бюджетной системы региона

Мониторинг является важнейшим условием достоверности и точности прогнозирования региональной бюджетной системы. Прогноз предназначен для определения параметров функционирования бюджетной системы в предстоящий период. В нем учитывается влияние различных факторов, включая источники угроз бюджетной безопасности. Результаты прогноза развития ситуации в сфере региональных финансов должны, прежде всего, способствовать повышению качества управленческих решений при регулировании социально-экономического развития региона.

В соответствии с принятой концепцией оценки состояния безопасности бюджетной системы региона общая схема ее прогнозирования выглядит следующим образом (рис.4).

Интегральная оценка уровня безопасности бюджетной системы региона в предстоящем периоде Сравнение с фактическими значениями по истечении прогнозного периода

Оценка уровня безопасности бюджетной системы региона по отдельным направлениям 4-

4 1

Расчёт прогнозных значений индикаторов безопасности бюджетной системы региона

1 1

Получение прогнозных значений факторов, влияющих на уровень безопасности бюджетной системы региона

1

Исходная информация

Рис. 4. Схема прогнозирования безопасности бюджетной системы региона

В диссертации предлагается получение прогнозных оценок на основе совместного применения регрессионных моделей и экспертных систем. Методика прогнозирования безопасности бюджетной системы региона должна также предусматривать применение при расчете значений индикаторов в предстоящем периоде различных сценарных вариантов. Для этого разрабатывается содержание сценарных посылок. В реальных условиях может потребоваться формирование индивидуальных сценарных условий, сочетающих в себе элементы нескольких вариантов.

РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:

1. Изотова Г.С. Реформирование системы управления региональными финансами // Проблемы стратегии и тактики регионального развития. Материалы III российской научно-практической конференции. - Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2002. - 0,4 п.л.

2. Изотова Г.С. Совершенствование системы региональных финансов в Вологодской области // Проблемы стратегии и тактики регионального развития. Материалы IV российской научно-практической конференции. - Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2003. - 0,3 п.л.

3. Изотова Г.С. О результатах реализации программы реформирования системы управления финансами в Вологодской области в 2000 -2002 годах //Опыт и перспективы реализации программ реформирования региональных финансов. Материалы Всероссийского совещания (Чебоксары, 68 февраля 2003 г.). - Чебоксары: РГУП «ИПК «Чувашец», 2003. - 0,9 п.л.

4. Изотова Г.С. Цель реформ - повышение эффективности // Бюджет. - 2003. - № 3. - 0,4 п.л.

5. Изотова Г.С. Развитие ипотечного жилищного кредитования в Вологодской области // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. - № 3-4. - 2003. - 0,3 п.л.

6. Изотова Г.С. Бюджетная безопасность региона: методы обеспечения. - Вологда: Вологодский НКЦ ЦЭМИ РАН, - 2004. - 7,0 п.л.

Подписано в печать Формат 60x84 'Д^Печ-л. Тираж экз.Заказ 356

ИзПК СПбГИЭУ. 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, 31

»247 17

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Изотова, Галина Сергеевна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы безопасности бюджетной системы региона

1.1. Принципы формирования и функционирования бюджетной системы Российской Федерации в современных условиях.

1.2. Концепции обеспечения безопасности бюджетной системы региона.

Глава 2. Методические основы оценки безопасности региональной бюджетной системы.

2.1. Критерии и показатели бюджетной безопасности региона.

2.2. Инструментальные приемы оценки состояния безопасности региональной бюджетной системы.

2.3. Особенности функционирования бюджетной системы Вологодской области.

Глава 3. Методы повышения безопасности бюджетной системы

Вологодской области.

3.1. Совершенствование межбюджетных отношений в регионе.

3.2. Мониторинг функционирования региональной бюджетной системы.

3.3. Прогнозирование развития бюджетной системы региона.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методы обеспечения безопасности бюджетной системы региона"

Бюджетная система государства является одним из его фундаментальных составляющих, обеспечивающих рациональное поступательное развитие системы общественных благ, рост эффективности как всего национального хозяйства, так и хозяйств, составляющих его территориальных образований.

За годы трансформации экономики в России осуществлены кардинальные преобразования в финансовой системе. Если в планово-распорядительной системе государство являлось собственником и управляло ресурсами всех субъектов хозяйствования, то в рыночной экономике финансы децентрализованы, и государство может непосредственно управлять только собственными финансами ресурсами, важнейшей частью которых являются бюджетные средства, формируемые в центре и на местах путем утверждения и исполнения законодательных актов, направленных на аккумулирование соответствующих ресурсов и их целевое расходование.

Организация формирования и исполнения федерального, регионального и муниципальных бюджетов базируется на полномочиях каждого из этих уровней управления. При этом уровень самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы неодинаков. Так, источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, обеспечивают всего около 5% бюджетов муниципальных образований. Значительная доля субъектов Российской Федерации относится к депрессивным и отсталым регионам, а, следовательно, является с позиций самостоятельности формирования бюджетов, дотационной. Для регионов-доноров процесс монетаризации льгот также поставил много новых сложных задач.

Таким образом, приоритетной задачей для органов управления финансами является обеспечение бюджетной безопасности, особенно в региональном разрезе, гарантирующей как выполнение закрепленных функций государственной власти, так и обязательств перед собственным населением, что и определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Теоретические аспекты формирования и функционирования бюджетной системы в условиях рыночных трансформаций экономики России в концептуальном плане освещены в работах Л.И. Абалкина, С.Ю. Глазьева, А.Г. Гранберга, B.J1. Макарова, А.И. Татаркина. Отдельные аспекты бюджетной безопасности страны (в рамках стратегии экономической безопасности) затрагиваются в трудах А.Г. Игудина, А.Н. Илларионова, Н.Н. Михеевой, В.Г. Панскова, О.С. Пчелинцева, В.К. Сенчагова. Проблемам региональной составляющей бюджетных процессов посвящены работы С.Д. Валентея, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, М.Н. Лыковой, С.А. Суспицина, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова и других авторов. Однако вопросы содержания бюджетной безопасности регионов, критериях ее комплексной оценки и направлениях укрепления с учетом различного уровня развития территорий остаются еще малоисследованными.

Целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных теоретических положений и практических рекомендаций по обеспечению бюджетной безопасности региона.

Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

• проанализированы особенности реализации основных принципов бюджетной системы страны на современном этапе ее развития;

• обобщены концептуальные подходы к исследованию проблем безопасности бюджетной системы региона;

• выявлены критерии и показатели, отражающие текущую и перспективную бюджетную безопасность региона;

• разработаны методические положения по оценке безопасности региональной бюджетной системы;

• предложены и обоснованы методы обеспечения безопасности бюджетной системы региона.

Предметом исследования выступает система финансово-организационных отношений по обеспечению безопасности региональной бюджетной системы. Объектом исследования являются бюджетная система Вологодской области.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов по теории государственных финансов, бюджетных отношений, экономической безопасности страны, социально-экономическому развитию регионов. В целом исследование базируется на системном подходе, который позволяет всесторонне изучить различные аспекты оценки, анализа, формирования и управления бюджетной безопасностью региона на современном этапе развития российской экономики.

Методические инструменты, использованные в диссертации, охватывают различные способы экономико-статистического анализа (ряды динамики, статистические группировки, методы корреляционно-регрессионного, кластерного и сравнительного анализа). Применялись также исторический и абстрактно-логические методы, метод экспертных оценок. Использовались табличные и графические приемы визуализации статистических данных. Для обработки исходной информации были использованы пакеты прикладных программ Microsoft Excel 2002 и Statistica 6.0.

Источником информации послужили материалы, публикуемые Министерством финансов РФ, данные департамента финансов Правительства Вологодской области, материалы Росстата и его территориального органа государственной статистики по Вологодской области.

Научная новизна исследования определяется следующими результатами теоретического и прикладного характера:

• раскрыта сущность бюджетной безопасности региона, определена взаимосвязь понятий национальная безопасность, финансовая безопасность и бюджетная безопасность;

• разработана и апробирована комплексная система индикаторов для оценки безопасности бюджетной системы региона;

• определена совокупность методов повышения безопасности бюджетной системы региона — прогнозирование развитие бюджетной системы региона, совершенствование межбюджетных отношений, формирование системы мониторинга функционирования региональной бюджетной системы, обосновано их содержание и показана взаимосвязь;

• усовершенствована методика определения налогового потенциала хозяйствующих субъектов на территориях муниципальных образований, использование которой позволяет повысить уровень бюджетной безопасности муниципальных образований;

• выявлены основные тенденции и факторы развития бюджетной системы конкретного региона - Вологодской области и разработаны предложения по повышению уровня безопасности бюджетной системы Вологодской области.

Практическая значимость исследования заключается в том, что методические положения и выводы могут быть использованы финансовыми органами субъектов федераций и муниципальных образований при разработке системы мероприятий, необходимых для повышения эффективности бюджетной системы региона.

Теоретические положения используются в учебном процессе при чтении курсов «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Налоги и налогообложения» в Вологодском филиале СПбГИЭУ.

Результаты диссертационной работы используются в планировании и исполнении бюджета Вологодской области и бюджетов ее муниципальных образований.

Результаты исследования докладывались и обсуждались на III и IV российских научно-практических конференциях «Стратегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональный аспект» (г. Вологда, 2001, 2003 г.), Всероссийском совещании «Опыт и перспективы реализации программ реформирования региональных финансов» (Чебоксары,

2003г.). Результаты исследования послужили основой докладов и сообщений по совершенствованию региональных бюджетных процессов, представлявшихся в Законодательном Собрании и Правительстве Вологодской области, а также на заседаниях межрегиональной Ассоциации «Северо-Запад».

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Работа включает в себя 32 таблицы, 35 рисунков, 6 приложений. В библиографическом списке приведены 156 источников.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Изотова, Галина Сергеевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный в процессе выполнения диссертационной работы анализ источников по теме исследования позволил сформулировать следующие положения.

Под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В случаях, когда речь идет о стране, обществе, используется понятие «национальная безопасность». Важнейшей составляющей национальной безопасности является безопасность экономическая — совокупность условий и факторов, обеспечивающих самостоятельность национальной экономики, ее стабильность и устойчивость, способность к постоянному обновлению и самосовершенствованию.

Неотъемлемой частью экономической безопасности страны в условиях глобальной конкуренции является финансовая безопасность, характеризующая возможность и способность страны обеспечивать формирование необходимых финансовых ресурсов и их использование для достижения целей национальной безопасности, создания достойных условий жизни населения, эффективного экономического и социального развития.

Важнейшим элементом финансовой безопасности выступает бюджетная безопасность. Если финансовая система охватывает весь спектр отношений по трансформации совокупных финансовых ресурсов на территории страны, то бюджетная система характеризует только ту часть финансовой системы, которая предназначена для формирования и использования государственных фондов.

На основе анализа роли и места территориального бюджета в региональной экономике сформулировано авторское определение бюджетной безопасности региона. Бюджетная безопасность региона — это состояние бюджетной системы региона, характеризующееся сбалансированностью, высоким уровнем ликвидности активов и наличием денежных, валютных и других резервов, способных обеспечить эффективное государственное управление и защиту экономических интересов региона, стабильность региональной экономики, устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных потребностей.

Сущность бюджетной безопасности, аналогично сущности экономической безопасности, реализуется в системе критериев и показателей, позволяющих дать оценку состояния бюджетной системы с точки зрения важнейших процессов, отражающих бюджетную безопасность. Критериальная оценка региональной бюджетной безопасности включает в себя: оценку сбалансированности бюджетной системы; оценку ликвидности ее активов; оценку долговой нагрузки системы.

Проведенный в диссертации анализ функционирования бюджетной системы Вологодской области в период с 1997 по 2002 гг. позволил сделать следующие выводы.

На протяжении анализируемого периода доходы консолидированного бюджета Вологодской области формировались за счет источников, создавае-хмых предприятиями и организациями, действующими на территории области, доходов от использования имущества, находящегося в областной и муниципальной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых областными и местными органами государственной власти и бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении. Главной составляющей доходов бюджетной системы области в анализируехмый период являлись налоговые поступления. При этом большую их часть формировали отчисления от регулирующих налогов: налога на прибыль, подоходного налога, налога на добавленную стоимость, акцизов, совокупный вклад которых в разные годы достигал 50 - 80% к общей величине доходов.

За период 1997-2002 гг. в общей структуре бюджетных расходов превалировали затраты по удовлетворению потребностей в общественных благах и товарах (образование, здравоохранение социальная защита, жилищно-коммунальное хозяйство, управление).

Существенным структурным изменением в расходной части регионального бюджета последних лет явилось снижение объехмов внутренних оборотов: если в 1997 году на финансовую поддержку хместньш бюджетам было направлено 18% средств областного бюджета, то к концу анализируемого периода эта доля в общей величине расходов областного бюджета сократилась до 10%.

Недостаток финансовых средств не позволял в рассматриваемом периоде обеспечивать достаточного финансирования ряда важных социальных статей и развития производства. Объемы финансирования образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и социальной политики сократились самым значительным образом в 1998 г. Несмотря на пополнение доходной части региональной бюджетной системы в последующий период, как доходная, так и расходная часть в сопоставимой оценке не достигали показателей 1997 г. Преодолеть эту негативную тенденцию не удалось и в 2002 г.

В 1997, 1998 и 2001 гг. в области наблюдался дефицит бюджета: в эти годы объем расходов превышал уровень фактически исполненных доходов на 395млн. руб., 160 млн. руб. и 793 млн. руб. соответственно. Профицитное исполнение бюджета в 1999, 2000 и 2002 гг. позволило не привлекать значительные заемные средства на покрытие временных разрывов между доходами и расходами.

Бюджет области в высокой степени зависит от результатов деятельности предприятий, имеющих экспортно-сырьевую ориентацию, от состояния конъюнктуры мирового рынка. Так, 40% доходов консолидированного бюджета области формирует ОАО «Северсталь».

Для оценки безопасности бюджетной системы региона в диссертации разработан перечень направлений ее анализа и показателей функционирования. Также в работе приведен перечень показателей-индикаторов, принятых для оценки в соответствии с выбранными направлениями, и их количественные значения (по десятибалльной шкале), относительно состояния оцениваемых параметров региональной бюджетной системы. Оценки по каждому направлению рассчитываются путем суммирования баллов по отдельным показателям того или иного направления.

В соответствии с предлагаемыми значениями оценок показателей в баллах и весов направлений интегральная оценка состояния региональной бюджетной системы может изменяться в пределах от 5 до 45 баллов.

Проведенная в диссертации диагностика бюджетной системы Вологодской области по важнейшим направлениям за исследуемый период позволила сделать следующие выводы.

Состояние консолидированного бюджета. В 1997 г. общее состояние консолидированного бюджета области находилось в зоне устойчивого состояния. Финансовый кризис 1998 г. привел к тому, что по большинству индикаторов данного направления состояние оценивалось как кризисное. В 1999 г. произошло резкое изменение в лучшую сторону, бюджет региона, представляющий основное звено общественных финансов, перешел в состояние позитивного развития, хотя в дальнейшем эта тенденция не закрепилась. На протяжении 2000 - 2001 гг. происходило последовательное снижение стабильности основных показателей, и по результатам 2001 г. состояние регионального бюджета находилось на границе критического состояния. Ситуация значительно улучшилась в 2002 г. (33 балла по используемой шкале оценок), на что решающее влияние оказало увеличение доходов регионального бюджета.

Межбюджетные отношения. На протяжении исследуемого периода состояние межбюджетных отношений оставалось достаточно устойчивым, за исключением 1997 и 2001 гг., когда оно находилось в зоне нестабильносги. Среди внешних факторов, оказавших негативное влияние, главным явилось усиление централизации налоговых доходов на федеральном уровне. Если в 1997 г. из налогов, собранных на территории региона, в консолидированном бюджете области оставалось порядка 80%, то, в 1999-2001 гг. наблюдался непрерывный рост доли федерального центра, и в 2001 - 2002 гг. налоговые доходы распределялись между центром и регионом практически поровну.

Долговая нагрузка. Оценка изменений долговой нагрузки на протяжении исследуемого периода (за исключением 1998 г.) показала, что по данному направлению региональная бюджетная система находилась в устойчивом состоянии. Вместе с тем имело место некоторое ухудшение в части положения долговой нагрузки в 2001 г., значение оценки которого было близко к границам зоны нестабильности. Среди индикаторов долговой нагрузки, предложенных для диагностики состояния регионального бюджета, наиболее негативные оценки связаны с показателем отношения полного долга бюджета области к объему доходов (без учета финансовой помощи из федерального бюджета). Налоговая база. Оценки, рассчитанные на основе имеющихся данных, позволили сделать вывод о достаточно устойчивом состоянии налоговой базы консолидированного бюджета в послекризисный период, с 1999 по 2001 гг. Положительным образом на оценку по данному направлению сказалось стабильное в последние годы значение коэфффициента налоговых усилий региональной бюджетной системы, а также последовательное снижение недоимки по налогам и сборам в бюджет региона с 17% от уровня налоговых доходов в 1997-1998 гт. до 1% в 2002 г.

В диссертации сделан ввод о недостаточной стабильности системы, подверженности ее серьезным колебаниям. Наихудшим был 1998 г.: балльная оценка снизилась с 19,5 в 1997 г. до 14,2 в 1998 г. Значительное улучшение произошло в 1999 г., когда система перешла в состояние позитивного развития. В 2000-2001 гг. ситуация заметно ухудшилась: по итогам 2001 года бюджетная система региона находилась в зоне нестабильности: интегральная оценка составила 18,2 балла. В 2002 году значение интегральной оценки выросло до 32 баллов — бюджетная система региона вновь вышла в состояние позитивного развития.

На базе проведенного анализа в диссертации систематизирован перечень основных угроз безопасности бюджетной системы региона и предложены меры по их смягчению или преодолению.

В диссертационном исследовании сделан вывод, что важнейшей задачей, требующей неотложного решения, является рационализагщя системы межбюджетных отношений, которая в перспективе должна обеспечивать финансирование гарантированных государством социальных услуг и одновременно стимулировать развитие местной экономической базы. В диссертации представлены методические подходы к решению этой задачи и соответствующие им расчеты.

В диссертации обоснована необходимость усовершенствование методики определения налогового потенциала муниципалитетов с целью оптимизации межбюджетных отношений и сделан вывод, что необходим постепенный переход от применения показателей предшествующего (базового) периода к прогнозным показателям планируемого периода.

В диссертации показано, что при определении объемов финансовой помощи муниципалитетам целесообразен учет специфики отдельных территорий, поскольку применяемый для этого индекс насыщенности учреждениями социальной сферы не обеспечивает решения подобной задачи. В диссертации сделан вывод, что для разработки комплексного показателя развития отдельных территорий области, необходимо использовать показатели, учитывающие специфику отдельных районов: плотность населения на территории муниципального образования; доля городского и сельского населения в общей численности населения; транспортная доступность территории.

Поскольку динамичность экономической и социальной ситуации требует от региональных органов государственной власти и местного самоуправления осуществления повседневной деятельности по оперативному анализу бюджетных процессов, в диссертации разработан проект системы мониторинга состояния бюджетной системы региона.

Мониторинг является важнейшим условием достоверности и точности прогнозирования региональной бюджетной системы. Прогноз предназначен для определения параметров функционирования бюджетной системы в предстоящий период. В нем учитывается влияние различных факторов, включая источники угроз бюджетной безопасности. Результаты прогноза развития ситуации в сфере региональных финансов должны, прежде всего, способствовать повышению качества управленческих решений при регулировании социально-экономического развития региона.

В диссертации предлагается получение прогнозных оценок на основе совместного применения регрессионных моделей и экспертных систем. Методика прогнозирования безопасности бюджетной системы региона должна также предусматривать применение при расчете значений индикаторов в предстоящем периоде различных сценарных вариантов. Для этого разрабатывается содержание сценарных посылок. В реальных условиях может потребоваться формирование индивидуальных сценарных условий, сочетающих в себе элементы нескольких вариантов.