Муниципальная собственность: формирование, функции, управление тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Муниципальная собственность: формирование, функции, управление"

I

I

\ Государственный комитет Российской Федерации \ по высшему образованию

ВОЛГОГРАДСКИ!! ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

•6 ОД Специализированный совет К064.59.03 по экономическим наукам.

'.'I ! • • Г, ; I .' Р — - ¡.'.

УДК 322.9.54:332.63 На правах рукописи.

Кобилев Алексей Геннадьевич

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ:

ФОРМИРОВАНИЕ, ФУНКЦИИ, УПРАВЛЕНИЕ

08.00.01 — политическая экономия

08.00.05 — экономика, планирование, организация управления народным хозяйством и его отраслями

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Государственный комитет Российской Федераций но высшему образованию

волгоградский государственный университет

Специализированный совет К064.59.03 по экономическим наукам.

удк 322.9.54:332.63

На правах рукопи'си-.

Кобнлев Алексей Геннадьевич.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ:

ФОРМИРОВАНИЕ, ФУНКЦИИ, УПРАВЛЕНИЕ

08.00.01 — политическая экономия

08.00.05 — экономика, планирование, организация управления, народным хозяйством и-его отраслями

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Волгоград, 1995

Диссертация выполнена на кафедре экономической теории Института переподготовки и повышения квалификации преподавателей социальных и гуманитарных дисциплин при Ростовском госуниверснтете.

Научный руководитель — доктор экономических наук, профессор Павлов Л\. П.

Научный консультант — доктор экономических паук, профессор Белоусов В. М.

Официальные оппоненты — доктор экономических наук, профессор Мамедов О. Ю.; кандидат экономических наук, доцент Некрепко Э. В.

Ведущая организация — Северо - Кавказский кадровый центр.

Защита состоится «-»-1995 г. в ,—час.

на заседании специализированного совета К 064.59.03 по экономическим наукам при Волгоградском государственном университете по адресу: 400062, г. Волгоград,, ул. 2-я Продольная, 30, ВолГУ, ауд. 2 01 «А».

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ВолГУ по адресу: 400062, г. Волгоград, ул. 2-я Продольная, 30.

^ СГ

; Автореферат разослан «——-»-:-1995 г.

Отзывы на автореферат, здвереннь1£ печатью, просим направлять по адресу: 400062, г. Волгоград, ул. 2-я Продольная, 30, ВолГУ, экономический факультет, специализированный совет, ауд. 4-04 «В».

Ученый секретарь снециалнзи( совета, кандидат экономически профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Переход от административно - командной системы управления народным хозяйством к рыночной экономике коренным образом изменяет содержание всей совокупности отношений собственности, как по содержанию — в сторону разгосударствления и приватизации, так и по способу и формам реализации — появление новых форм собственности и новых функций у этих форм.

В переходный период возрастает значимость анализа этого нового содержания и новых форм собственности, тем более, что ключевое отношение «собственность и власть» становится все более очевидным и практически важным. Рыночная система хозяйствования качественно меняет характеристики собственности, делает необходимым обобщить текущие процессы формирования множественных типов (видов) собственности и, в частности, муниципальной.

Развитие многообразия форм собственности имеет целыо построение целостной системы хозяйствования, где каждая из этих форм должна иметь свою нишу. Определение места и роли муниципальной собственности при правовом равенстве всех форм собственности важно для демократизации местного самоуправления.

Распад социального строя и экономических связей субъектов бывшего СССР привел к спаду производства, сопровождающегося ростом разрегулированностн отношений собственности, отсутствием конкретных региональных программ социально - экономического развития пли их несовершенством, негативными (в том числе криминальными) процессами, .имеющими место в период рыночной трансформации экономики России, усилил необходимость осмысления причин и последствий вышеназванных процессов, выработки основных позиций стратегии администрации разных уровней, в том числе — городских.

Степень разработанности проблемы. Муниципальная собственность представляется одной из мало разработанных

проблем--современной экономической науки,- хотя бы уже потому, что концепции частной собственности можно найти в работах но экономической теории капитализма, государственной — в социалистической литературе, а за последнее время — в постсоветской, а также в Законах Российской Федерации, других государственных документах, в парламентских дискуссиях, в статьях периодической печати, программных заявлениях политических партий и движений.

Что же касается управления муниципальной собственностью, то нам не известно ни одной монографии на эту тему или специального государственного акта. Редким исключением является опубликованный в «Российской газете» за 14 января 1995 г. проект Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы Муравьевым И. В., Сатгалиевым 3. И., Олейником Л. В., Васильевым М. А., Соколовым В. В., Костериным Е. А., Котля-ровым В. А. В этом документе впервые дается толкование в юридическом смысле понятия «муниципальная собственность» (статья 47) и разбираются финансовые основы местного самоуправления (Глава II). Занимаясь этой проблемой несколько лет, мы с удовлетворением можем констатировать широкий спектр совпадения наших и авторов вышеназванного документа подходов.

Ростовские ученые и практические работники опубликовали брошюру «Муниципальная собственность: проблемы становления и развития» (см. список литературы).

Что касается центральных публикаций по проблемам собственности, то они в основном имеют прикладной или научно-практический характер и сосредоточены в бюллетенях, справочных изданиях, служебных аналитических докладах. Так, Госкомитет РФ по управлению имуществом осуществляет информационно - справочное издание «Панорама приватизации», где освещаются проблемы и муниципальной собственности, но, как правило, в связи с другими проблемами.

Из нынешних Российских экономистов, внесших вклад в разработку исследуемой нами проблемы, можно назвать Абалкина Л. И., Бойко А. М., Еремина А. М., Куликова В. В., Никифорова Л. В., Попова Г. X., Ракитского Б. В., Мильнера Б. 3., Явлинского Г. А., Чубайса А. Б., Ясина Е. Г.

Из зарубежных авторов следует, прежде всего, отметить Рональда Коуза, Ричарда Лейарда, Алекса Ноува и др. По

проблемам города, как субъекта отношений, и в этом плане по проблемам его муниципальных функции н связей писали Бнльчак В. С., Самофалов В. И., Сигов Н. И., Хорев Б. С. н др.

Цель н задачи исследования. Цель состоит в том, чтобы па основе теоретического обобщения практики формирования муниципальной собственности в России за период 1991 — 1995 гг. проанализировать ее содержание, место в системе рыночных отношений, функциональную роль в управлении.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

— на базе теоретико - экономического анализа обобщить формы, пути и результативность конституирования муниципальной собственности;

— выявить место и роль муниципальной собственности в системе отношении собственности;

— сформулировать функции муниципальной собственности и раскрыть их содержание;

— показать подходы к управлению муниципальным имуществом через и посредством инструментов финансовой политики;

— обосновать принципы формирования источников финансирования развития -объектов муниципальной собственности;

— выработать программно - практические основы управления муниципальной собственностью, ее инфраструктурное обеспечение.

Теоретической и эмпирической основой исследования

явились работы отечественных и зарубежных специалистов по проблеме, концептуальные положения, лежащие в основе правовых Федеральных актов (Законы РФ, Указы Президента, Постановление Правительства РФ, подзаконные акты), позволяющие вскрыть логику и выявить закономерности движения экономических форм социально - регулятивных процессов на уровне муниципальной (местной) жизнедеятельности.

При исследовании проблемы применялся системный анализ, монографическое обследование, экспериментальная апробация, междисциплинарный подход, компаративный анализ.

В качестве эмпирической базы были использованы статистические данные, характеризующие процессы приватизации в Российской Федерации, Ростовской области и г. Новочеркасске, нормативные материалы, регламентирующие муни

ципальные отношения, данные городской итоговой и текущей отчетности, материалы конференций и совещаний, сообщения периодической печати.

Основные положения диссертации, выносимые На защиту.

1. Формирование муниципальной собственности совершается как результат разгосударствления и приватизации, является незавершенным и социально - противоречивым процессом, обобщить который можно пока в первом приближении и с учетом коренной линии развития реформы по рыночной трансформации экономики России.

2. Муниципальная собственность может быть охарактеризована как со стороны ее материально - отраслевой (объектной) структуры, так и со стороны социальной (субъектной), находящихся в противоречивом единстве и несущем в себе как зародыш эффективности, так и возможность конфликта в случае неадекватного управления ею.

3. Муниципальная собственность имеет ряд функций, соответствующих только ее иерархической нише в системе отношений собственности, таких как обеспечение дохода муниципальным структурам, развитие инфраструктуры, стимулирование малого бизнеса и обеспечение внешнеэкономических связей.

, 4. Функции муниципальной собственности взаимосвязаны, их реализация детерминирует ее полисистемность и обеспечивает содержательное наполнение данной исторически новой для России экономической категории.

5. Реализация таких функций муниципальной собственности как социальная защита маргинальных слоев населения, обеспечение занятости, медицинское страхование, обеспечение жильем и есть содержание социально - экономической политики в ее базисных чертах, при этом такая политика имеет специфические черты, обусловленные потенциалом типичного среднего города в том числе и в связи с пределами финансирования.

6. Управление муниципальной собственностью будет более успешным при ориентации на главную цель, вырабатываемую администрацией с учетом конкретно - исторических условий и учета эффекта от совмещения внешнего (госсобственность) и внутреннего (личная, частная) воздействия на функционирование муниципальной собственности («коридор свободы»).

7. Городская администрация является именно тем узлом управленческой паутины власти, которая инициирует, организует, стимулирует и интегрирует параллелограмм сил эле-местов муниципальной системы.

8. Управление, оставаясь административным по определению, должно быть адекватно рыночным принципам и акцептировать усилия па увеличение бюджета, создание холдинговых структур, создавая «территориальные» акционерные общества с учетом интересов всего населения города, то есть развиваться как территориальный финансовый менеджмент.

Элементы научной новизны работы, по мнению автора, состоят в следующем:

— впервые категория муниципальной собственности в Российской Федерации на этапе перехода к рынку рассматривается с Системных позиций ее становления, структуры и механизма реального функционирования;

— определяются параметры само - достаточности муниципальной собственности и ее объектные характеристики, позволяющие обеспечить нормальный уровень жизнедеятельности местного сообщества;

— объекты муниципальной собственности разделяются по критерию их функционирования на две взаимосвязанные, но обособленные группы, функционирующие в коммерческом режиме, позволяющие обеспёчить нормальный уровень жизнедеятельности местного сообщества;

— обоснованы правомерность и определено содержание таких функций муниципальной собственности как обеспече ние доходов местного бюджета, стимулирование1, малого бизнеса, развитие городской инфраструктуры, развитие социальной поддержки;

— показана системная взаимосвязь функций муниципальной собственности и их взаимное усиление (синергетический эффект), а также возможность взаимосдерживания;

— раскрыты некоторые важные направления социально-экономической политики, а именно социальная защита п обеспечение занятости, н показана специфика их реализации в условиях типичного среднего города (в отличие от поселенческих сообществ типа столиц, «городов - миллионеров») и сел (деревень);

— обоснован механизм управления местным хозяйством на переходный период через холдинговую систему, в которой взаимодействуют на договорной основе материальные и фи

нансовые ресурсы местного самоуправления, предприятий и федерального бюджета;

—■ доказывается возможность использования инвестиционных контрактов как инструмента участия органов местного самоуправления в регулировании деятельности приватизированных предприятий, созданных на основе муниципальной собственности;

— впервые обосновывается идея о включении в уставной фонд акционерных обществ муниципального земельного пая, посредством которого органы местного самоуправления не только сохраняют приемлемую структуру местного хозяйства, но и могут управлять процессами развития частнопредпринимательских структур в желательном для города направлении, обеспечивая интересы населения данной территории.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что теоретические обобщения могут быть использованы:

— для адекватного осознания принципов формирования и функционирования муниципальной собственности и научного управления им;

— для прогнозирования развития отношений муниципальной собственности;

— для преподавания отдельных разделов и тем экономической теории и теории управления;

— выводы и предложения, содержащиеся в работе и, носящие методический характер,, имеют практическое значение в плане управления муниципальной собственностью и выработки стратегии по совершенствованию рыночно - финансовых методов этого управления.

Предложения по созданию системы участия населения в акционировании муниципальной 'собственности прошло экспертную оценку и использовано в деятельности властных структур города.

Апробация работы. Основные теоретические результаты и выводы диссертационного исследования докладывались и обсуждались на Всероссийской конференции «Социально - гуманитарные проблемы экономического знания» 10—11 июня 1994 г. в ИППК при РГУ, на международной межвузовской научной конференции «Социально - экономические проблемы развития предпринимательства» 16—-17 ноября 1994 г. в СК.НЦ г. Ростова-на-Дону, а также на теоретическом семи-

каре кафедры экономической теории Новочеркасского Государственного Технического Университета (1994 г.) и представлены в виде теоретического доклада во время стажировки в ИППК при РГУ (1995 г.).

По результатам диссертационного исследования опубликовано 6 работ общим объемом 2,2 п. л.

Структура диссертации логически отражает цель и задачи исследования. Работа состоит из трех глав, шести параграфов, заключения, приложения и списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность, теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, цель и задачи, определяются методологические основания н научная новизна работы.

В первой главе «Экономическое содержание отношений муниципальной собственности» обобщены процессы формирования муниципальной собственности как объекта хозяйствования в процессе разгосударствления и приватизации, а также раскрыта структурная (субъектная) характеристика муниципальной собственности как полисистемного отношения. Один из методологических подходов, реализуемых в этой главе, состоит в том, что автором взят уже наработанный рацее категориальный аппарат (субъект — объект собственности, собственность как система отношений и т. д.) и применен к осмыслению повой конкретно - исторической ситуации, породившую отчетливо выраженную муниципальную форму собственности. Раскрытие ее содержания дано и в последующих главах (через функции, принципы и институциональные особенности управления) ис столько через дефиниции, сколько через позитивный анализ системы характеристик формирования, функционирования и реализации муниципальной собственности. Поскольку такой подход к теоретическим приемам исследования экономического содержания собственности вообще и муниципальной в первую очередь (как предмета диссертации) лежит в двух плоскостях — теоретической и конкретно-исторической, постольку потребовалось органическое сочетание двух экономических специальностей (08.00.01 и 08.00.05).

Становление рыночных отношений в Российской Федерации сопровождается глубокими социально - экономическими

и политическими преобразованиями, которые затрагивают все стороны жизни общества. Наиболее радикальные перемены касаются прежде всего собственности на средства производства. В ходе ликвидации монополии государства на пользование, владение и распоряжение средствами производства идет процесс перехода от государственной к различным вариантам негосударственной собственности. Многообразие форм собственности и достижение определенной критической массы частной собственности — это естественная экономическая основа рынка.

Вопрос о собственности всегда и везде был ключевым, базисным, тесно корреспондировался с понятием власти. . Децентрализация собственности напрямую связана с аналогичными процессами, происходящими в структуре экономической и политической власти. Поэтому разгосударствление и приватизация, будучи стержневым звеном экономической реформы в России, затрагивает целый комплекс политических, социально-экономических и других аспектов. Они между собой тесно взаимосвязаны и требуют системного подхода.

В ходе рыночных преобразований в России постепенно изменяется экономическая основа производства. Собственность становится многообразной и разнотипной. За счет государственной собственности нарастает удельный вес частной собственности 'во всех ее разновидностях. Сравнительно новым экономическим явлением для нашей страны является муниципальная собственность. Ее появление связано с развитием и становлением местного самоуправления как особой формы народовластия.

Местное самоуправление, как форма власти, осуществляется . в определенных административно - территориальных границах. Уровни местного самоуправления могут быть различными. Первичным территориальным уровнем самоуправления являются сельские населенные пункты, хутора, поселки, станицы, города, районы в городах. Население, проживающее на определенной территории, образует местное сообщество. Это сообщество для удовлетворения своих совместных потребностей располагает землей, имуществом и другими активами. Поэтому муниципальная собственность — это собственность сообщества людей, проживающих на данной территории. В сущности муниципальная собственность является той экономической базой (основой), на которой формируется местное самоуправление, как форма народовластия.

Она'выражает экономические отношения между членами сообщества по поводу распоряжения, владения и пользования землей, природными ресурсами, движимым и недвижимым имуществом, находящимся в собственности этого сообщества. При этом эти экономические отношения по вопросам владения, пользования и распоряжения собственностью населения может выражать непосредственно (сходы, собрания и т. д.). В ряде сельских населенных пунктов их жители па сходах решают вопросы, связанные с жизнедеятельностью этой территории (прописка, пользование выпасами, аренда земли и т. д.). В другом случае эти аспекты решаются через выборные и исполнительные органы местного самоуправления.

Все это позволяет сделать вывод, что муниципальная собственность, как экономическая категория, обладает рядом специфических черт и признаков, которые выделяют ее в системе экономических отношений.

Во-первых, это — негосударственная форма собственности. Относительное обособление местного самоуправления, как формы народовластия, порождает необходимость соответствующих экономических отношений, как экономической основы этой формы власти.

Во-вторых, возникновение муниципальной собственности связано с процессом приватизации государственной собственности. Эта форма собственности имеет место во всех странах мира, где существует местное самоуправление. В нашей стране эта собственность получала различные названия, менялись ее границы, структура и статус. Так, в свое время земства в дореволюционной России располагали значительной собственностью и финансовыми ресурсами для решения задач местного значения. В Советском Союзе при принятии Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» был введен термин «Коммунальная собственность», которая рассматривалась как основа местного хозяйства.1

В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятом 6 июля 1991 г., муниципальная собственность рассматривалась как достояние населения соответствующей территории, давалась подробно ее структура и механизм распоряжения и управления объектами муниципальной собственности. Кроме того, I! Постановлении Верховного Совета

') См. «Народный депутат», 1990 г., № 8, стр. 71 — 72.

РСФСР о порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» подчеркивалась необходимость внесения в Президиум Верховного Совета РСФСР предложения о передаче объектов государственной собственности в муниципальную и разграничении ее между органами местного самоуправления по 1 сентября 1991 г.1

В-третьих, муниципальная собственность не является частной собственностью в ее классическом понимании. В состав муниципальной собственности, как правило, входят муниципальные земли, средства местного бюджета, целевые внебюджетные фонды, муниципальные банки, муниципальные предприятия, муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения, здравоохранения, муниципальные образовательные учреждения, экологические и природоохранные учреждения, иное имущество, необходимое для удовлетворения коммунально - бытовых потребностей населения местного сообщества.

В этом плане муниципальная собственность граничит с государственной собственностью, с одной стороны, и с частной собственностью — с другой, образуя как бы некий «коридор свободы» муниципального управления.

В-четвертых, муниципальная собственность, в отличие от частной, не может быть ориентирована на получение дохода. Не размеры и состав должны быть достаточными для нормальной жизнедеятельности населения соответствующей территории.

В реальной действительности муниципальная собственность представляет классическое единство «потока» и «запаса» — поток вливается в виде передачи на баланс города коммунальных объектов и поток выливается в виде приватизации (но она дает финансовые средства городу и во многом продолжает обеспечение тех же бытовых услуг, что и до приватизации). Запас — это объекты муниципальной собственности, которые объективно останутся в ее рамках.

Процесс формирования муниципальной собственности еще ие завершен, и ее значимость должна нарастать. В работе рассмотрен вопрос о связи муниципальной собственности и приватизации, его диалектика.

Следует подчеркнуть, что приватизация муниципальной собственности есть «процесс ее уничтожения» лишь на пер') См. Сборник законодательных актов, принятых третьей сессией Верховного Совета РСФСР. М., 1991 г., стр. 188, 189, 245.

вый взгляд, ибо это только часть «потока из запаса». Во-первых, добавляются другие объекты в состав муниципальной собственности, во-вторых, объекты частной собственности удовлетворяют муниципальные потребности: в конечном счете — потребности города, а город способен влиять иа них финансово - бюджетными рычагами и долевым участием. В данном случае, муниципальная собственность реализуется через финансовый менеджмент, что не всегда ясно нашим оппонентам, считающим, что приватизация «уничтожает» муниципальную собственность. Это верно лишь в грубо - материальном смысле, без учета «правил игры», оформленных правовыми актами федеральных, областных и муниципальных властных структур. В конечном счете имеет место дебюрократизация процесса удовлетворения потребностей населения и рост эффективности общего потребления и социальной политики.

И хотя в России пока очень мало примеров успешной финансовой жизнедеятельности муниципальной собственности, во-первых, и она многими хозяйственниками и чиновниками воспринимается как государственная (нижний уровень госсобственности, а не отдельная самодостаточная форма), во-вторых, нами в работе дается ряд аргументов в пользу последующего возрастания поли муниципальной собственности.

Структура муниципальной собственности, которая формируется на уровне города или района, должна отвечать следующим требованиям:

во-первых, она должна быть достаточной для создания нормальных условии жизнеобеспечения населения;

во-вторых, часть объектов производственной и социальной инфраструктуры может работать па принципах коммерческого расчета и укреплять доходную базу местного бюджета;

в-третьих, необходимо создать механизм, позволяющий населению города (района) реально участвовать в процессе владения, пользования п распоряжения муниципальной собственности;

В-четвертых, элементы муниципальной собственности должны быть подвижны. При необходимости, если это не противоречит существующему законодательству и положительно скажется на эффективности производства, местные власти могут ставить вопрос о передаче некоторых объектов федеральной или областной собственности в муниципальную;

. .в-пятых, Наличие в.достаточном размере муниципальной собственности призвано обеспечить стабильность местной власти и ее относительную независимость от вышестоящих структур властной иерархии.

Структура муниципальной собственности может быть представлена следующим образом:

СТРУКТУРА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Во второй главе «Функциональная характеристика муниципальной собственности» обосновывается ряд функций, реализации которых дает реальное наполнение содержания муниципальной собственности, то есть, с точки зрения логики изложения, наращивается знание о предмете диссертационного исследования. При атом часть функций связывается с финансами, часть — с техно - производственными нуждами города (они в работе специально не рассматриваются), а часть — с социальной политикой.

Понятие «функция», с одной стороны, употребляется как сугубо математическое, а с другой — как управленческое, в том смысле, что осуществляется некая работа данной иерархической структурой. Применяется этот термин и в экономической теории — функции денег, функции финансов, функции спроса, предложения и т. д. Трактуется это понятие и в информатике как «одно из предназначений, устройства, программы, системы».

Предназначение муниципальной собственности, порождающей ее функции, состоит, на наш взгляд, в следующем:

1. Обеспечение доходов местного бюджета, в том числе от реализации имущества, его арендного и т. п. использования, гибкой налоговой политики, финансовой помощи (как правило — целевой), вышестоящих властно - собственнических инстанций, добровольных взносов и т. д.

2. Обеспечение развития рыночной инфраструктуры воздействующей на жизнедеятельность акционерных обществ, предприятий и организаций, расположенных на муниципальных территориях.

3. Обеспечение развития социальной инфраструктуры, в т. ч. формирование и развитие таких институций как:

а) социальной защиты;

б) обеспечение занятости.

4. Обеспечение развития инженерной инфраструктуры (транспортной, информационной, бытовых коммуникаций типа: дороги, водо- и газопроводы, тепловая сеть и пр.), бытовой инфраструктуры: типа складов, холодильников и пр.

5. Стимулирование малого и среднего бизнеса.

6. Содействие развитию внешних связей (ближнее и дальнее зарубежье).

Когда мы предлагаем исследовать функции, то очевидно, что дело идет об обеспечении экономической деятельности города, которая связана с доходами, инфраструктурой, внешними связями и предпринимательской деятельностью, как новой общественной реалией и рыночной силой.

Набор видов деятельности можно продолжить как в сторону углубления технических проблем 1— например, градостроительство, — так и в сторону социальных проблем: криминальная обстановка, культура, предпочтения и ожидания населения. Особой и все нарастающей заботой городской администрации становится ухудшение экологической обстанов-

.ки, а также демографические процессы. Разумеется, для г. Новочеркасска уникальна и такая функция городской администрации как система взаимодействия с казачеством.

Иначе говоря, функций, может быть и более шести с одной стороны, и их классификация может быть построена не по основанию «обеспечения жизнедеятельности», а по какому-либо другому, например, по времени действия — тогда все мероприятия могут быть представлены как долгосрочные или краткосрочные (стратегические и'текущие). Возможен и субъектно - объектный подход к классификации функций, .т. с. по линии «городская администрация — областная администрация», «городская администрация — субъект малого бизнеса», они же и исполнительные структуры, а также городская администрация — субъект социальной защиты (мар-пшами) и т. д.

Тем не менее, предлагаемая нами классификация функций представляется наиболее правомерной для четкости управленческих решений и главной задачи управления — обеспечения жизнедеятельности города.

Взаимосвязь функций при всей ее системной и методологической очевидности нуждается в детализации и выделении как подгрупп функций, так и «ведущего звена» из их множества.

В условиях, когда вышестоящие властно - хозяйственные инстанции значительный пласт ответственности и-финансиро-вания сдвигают на места, функции обеспечения доходов муниципального бюджета, как нам представляется, и как это вытекает из повседневной практики работы городской администрации, выдвигается па первый план и становится ведущей. Аккумуляция доходов — принципиальное условие и детерминанта социально - экономической политики на муниципальном пространстве обеспечения жизнедеятельности населения как города, так и района, области. Именно здесь, как показывает недолгий исторический опыт рыночного реформирования экономики России, происходят наиболее радикальные изменения в сравнении с'советским типом хозяйствования, и здесь же имеет место наибольший разброс фактической организации поиска финансовых средств по муниципалитетам Российской Федерации. Поэтому в работе раскрывается понятие «региональный финансовый менеджмент»; делаются практические предложения по некоторым его направлениям (в Гл. 3).

Кратко резюмируя вышесказанное о взаимосвязи функций, следует подчеркнуть два важных условия их реализуемости".

1. Город следует рассматривать как некую целостную, многоуровневую и многоцелевую систему, где на каждую функцию формируются цель и ресурсы, последовательно сближаемые друг с другом на основе итерационных процедур.

2. Важной целью управления для городской администрации становится удовлетворение потребностей жителей города, которые1 (потребности) структурируются как фронтально (од-па потребность не замещает другую), так н по степени насущности (кризисности), что сразу ставит на объективную основу алЬтериативпые варианты финансирования мероприятии и предлагает в случае необходимости изменение самих организационных подструктур администрации.

Муниципальная собственность служит экономическим основанием гарантий обеспечения интересов всех жителей города и каждого из них в отдельности. Суть состоит в том, что различные возможности распоряжения собственностью, особенно в конечной ее фазе — присвоении — могли бы быть обеспечены принципом паритетного участия различных групп населения в обеспечении социально - экономического развития города. На этом пути вместо взаимной осторожности и недоверия можно было бы широко включать консенсус с его отработанными демократическими механизмами.

В работе проинвентаризированы и обобщены источники поступления средств для города, как целостного организма, но представленного именно муниципалитетом.

Эти средства представлены как денежные и натуральные. К последним мы относим результаты удовлетворения потребностей населения города по следующим каналам:

1. Бартерные сделки. Это приобретение благ через каналы муниципалитета или расположенных па его территории предприятий и организаций путем обмена их продукции иа необходимые населению города потребительские и капитальные блага.

2. Использование выгодного географического, исторического, культурного, экологического факторов. Это приобретение благ через обучение иногородних и зарубежных лиц, развертывание экологически чистых производств.

3. Самообеспечение. с)то приобретение благ за счет натурального хозяйства, дач и огородов, разведения скота и птицы, самодеятельного жилищного строительства, подсобных хозяйств предприятий, кустарного производства одежды и мебели, рыболовства, ремонта квартир силами жильцов, консервирования овощей и фруктов домохозяйства ми, а также поощрения межсемейных детсадов, семейных детдомов и т. д. При всей доморощенности этой деятельности ее значение растет прямо пропорционально падению общественного производства и снижению уровня жизни.

Денежные поступления, в свою очередь, можно разделить на централизованные п децентрализованные. Централизованные следует разделить на бюджетные и внебюджетные. Бюджетные — это прежде всего средства на индексацию и на компенсацию. Не обсуждая их здесь подробно, отметим лишь, что индексации проводятся достаточно стихийно или «политизированное (к референдуму, выборам и т .д.), или уступают напору стачечной силы. Что же касается вкладов или оборотных средств предприятий, то она (индексация) не выдерживает критики.

С некоторой долей условности к этой группе средств можно отнести и переоценку основных фондов, по замыслу дающих выигрыш для инвестиций через амортизационные отчисления и рост стоимости объектов па подходе послеваучерной (денежной) приватизации с ее неизбежными отчислениями в городскую казну от сделок с подорожавшим имуществом.

Внебюджетные средства поступают по таким, каналам как Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения России, Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, Фонд развития жилищного строительства, Фонд обязательного медицинского страхования граждан, Фонд воспроизводства минерально - сырьевой базы Российской Федерации, Фонд представительных и исполнительных органов государственной власти, некоторых других спецфондов (например, Президентского фонда или фонда «Культурная инициатива») и играют в жизни города заметную роль. В частности, бюджеты пяти фондов (Пенсионного, Фонда занятости, социального страхования, обязательного медицинского страхования и социальной поддержки населения) по Ростовской области в сумме равны консолидированному бюджету облас-

-п 18 -

ти за 1994 год.1 Та же картина наблюдается и по Российской Федерации, где за 1994 г. доходы Пенсионного фонда составили 36,4 трлн. руб., Фонд социального страхования — 14,9 трлн. руб., Фонд обязательного медицинского страхования— 302,6 млрд. руб. и Фонда занятости — 4 трлн. руб., всего 55,6 трлн. руб., а доходы федерального бюджета — 84,2 трлн. руб.2 ;

По г. Новочеркасску доход городского бюджета составил в 1994 г, около 76,3 млн. руб., а сумма таких фондов как фонд Думы, фонд занятости, фонд обязательного медицинского страхования, фонд социальной поддержки и экологический— в сумме 60,3 млн. руб.3

К децентрализованным источникам следует отнести следующие:

1. Поступления от хозяйственно - коммерческой деятельности муниципалитетов.

2. Поступления от частно - предпринимательской деятельности.

В практике работы администрации, как хозяйствующего субъекта, эти два источника различаются — с одной стороны, в чистом виде, и с другой стороны — сливаются в случае паевой коммерческой деятельности, что является нарастающей тенденцией. В этом смысле можно говорить о 3-м источнике, но это разграничение не принципиально.

3. Специальные проекты.

Здесь имеется в виду некая или некие (но их немного) финансовые инициативы администрации, ставящие ее в положение своеобразного финансового института (займы на жилье в Подмосковье, облигации в Нижнем Новгороде, «паевая приватизация» в Ростове-на-Дону и т. д.).

У автора есть опыт разработки проекта акционирования всех горожан в рамках компании, где закладывается городское имущество, и полученные суммы пускаются в оборот (с соответствующей подстраховкой), а доходы затем поступают горожанам - акционерам, то есть практически всему населению. Есть и решение городских властей, но осуществление проекта пока сдерживается осознанием риска.

') «Вечерний Ростов», 21 марта 1995 г.

2) «Российская газета», 11 января 1995 г. В. Кучеренко. Второй бюджет государства.

3) Расчеты автора.

Есть смысл обратить внимание и на начавшуюся денежную приватизацию. Рост курсовой стоимости акций, переоценка основных фондов, новые комбинации в формировании эффективных собственников (переток ценных бумаг от одних к другим держателям и перебалансировка контрольных пакетов акций и реальной экономической власти) — создают возможность значительного пополнения бюджета.

По развитию социальной защиты нами выдвинуты следующие положения: оценка уровня жизни, на основе которой выделяется социальная помощь, должна базироваться па следующих основных критериях денежный доход (на одного члена семьи или одинокою проживающего); наличие дополнительного заработка; материальная помощь со стороны родственников; состав семьи; жилищные условия (вид жилья состояние жилья, наличие коммунальных удобств, площадь па одного члена семьи); имущественная обеспеченность; доход от личного подсобного хозяйства; возраст.

Только расширенная система признаков бедности позволит повысить адресность и результативность социальной помощи.

По рыночной инфраструктуре города автор представил полную схему рыночной инфраструктуры (С. 85) и выделил следующие принципы ее формирования:

1) комплексность, когда имеется в виду наличие всех элементов инфраструктуры; 2) достаточность, когда имеется в наличии соответствующее транссакционным связям количество тех или иных институций; 3) регистрационность, а не раз-решительность, возникновения всех звеньев инфраструктуры;-4) рентабельность не индивидуального, а городского уровня, когда отдельное звено как таковое может быть и не рента-осльным, но делает ра ботоспособной всю инфраструктуру, т. е. учет «внешних эффектов»; 5) филиалы, как преобладающий тип для банков, страховых компаний, фондов и консалтинговых фирм, что убережет от мелкомасштабной деятельности и позволит подключить опыт и средства, более высокого уровня (области, Северо - Кавказского региона, Москвы, зарубежные возможности); 6) долевое участие бизнеса и администрации в учредительном процессе; 7) законодательная инициатива городской Думы по снятию юридических препятствий в процессе формирования комплекса элементов инфраструктуры.

т- 20 —

В третьей главе «Управление муниципальной собственностью: опыт н проблемы» рассмотрены основные принципы и институциональные особенности управления муниципальной собственностью, п, дгесто и роль органов местггого самоуправления в совершенствовании управления муниципальной собственностью. Сформулированы, во-первых, принципы системности. Она должна присутствовать как в постановке задач, так п в оценке достигнутых целей и получении результатов. Нарушение принципа системного подхода в осуществлении рыночных форм, отсутствие четко продуманной программы действий, противоречивость экономических, законодательных и организационных рычагов привели к различного рода коллизиям, ошибкам и просчетам.

Во-вторых, принцип эффективности. Поставленные цели и задачи необходимо достичь. Но не любой ценой. К сожалению, у нас длительное время доминировал затратный подход, типичный для прежней системы управления народным хозяйством. Но взамен этого очень медленно формируется механизм рыночных отношений с его ориентацией на стремление к максимальной доходности, оптимальной комбинации факторов производства, соответствии предельной полезности и предельных издержек.

В-третьих, принцип постепенности, логичного перехода от простых к более сложным задачам. Он позволяет шаг за шагом двигаться к цели, осмысливая пройденный путь, вносить коррективы. Игнорирование такого подхода приводит к тому, что к намеченной цели приходится двигаться методом проб и ошибок. А это не только дорого, но и приводит к тяжелым социальным последствиям. В этом убеждает и наш опыт проведения реформ и приватизации.

В-четвертых, принцип ориентации на достижение главной цели. В ходе рыночных преобразований ставятся самые различные цели частного и глобального порядка. Но в принципе все опп должны быть сведены к алгоритму «дерева целей» к главной цели, которая интегрирует все остальные подцели. Эта цель состоит о том, чтобы создать высокоэффективную, копкурентноснособную экономику, создающую для человека достойные условия жизни. Что касается отдельной территории:, то управление городским хозяйством, всем его комплексом производственной и социальной инфраструктуры в качестве центральной цели ориентируется на предоставление населению самых разнообразных услуг и создание нормальных условий для жизнедеятельности людей.

В диссертации обосновывается положение о том, что основными вопросами местного самоуправления являются: во-первых, комплексное социально - экономическое развитие территории' и рациональное использование земель местного сообщества; во-вторых, жилищно - коммунальное хозяйство и благоустройство территории, транспортные перевозки местного значения, бытовое, торговое обслуживание, защита прав потребителей; в-третьих, муниципальное здравоохранение, социальная поддержка населения, муниципальное дошкольное, школьное, профессиональное и дополнительное образование; в-четвертых, сохранение и развитие исторических и культурных традиций местного сообщества, развитие физической культуры и спорта, охрана окружающей среды.

По мере-становления и развития местного самоуправления на всех уровнях местные органы власти и управления будут проводить более активную политику по приобретению имущества на вторичном рынке, если это целесообразно и не противоречит существующему законодательству. Кроме того, именно местные органы самоуправления, формируя реестр объектов муниципальной собственности, имеют право ставить вопрос о передаче на их баланс 'некоторых объектов государственной собственности. В целях обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного сообщества ему могут передаваться на безвозмездной основе находящиеся в государственной собственности предприятия (включая акции приватизированных предприятий), расположенных на территории сообщества.

Непосредственное участие населения в управлении через различные общественные объединения и организации, сходы, референдумы пока еще является одной из слабых , сторон местного самоуправления. Население недостаточно информируется через местную печать, другие средства массовой информации о формировании местного бюджета, его использовании, небюджетных фондах и т. д. Решение этих проблем позволит придать органам местного самоуправления конкретность, целенаправленность, сделать их работу открытой, глас-нон и понятной для населения.

В заключении диссертации приводятся итоговые результаты с практическими рекомендациями по их применению:

Приложение к диссертационной работе включает «Положения об акционерном обществе с участием капитала частич-

Н6 обеспеченного муниципальной собственностью», разработанные автором диссертации.

Приводится список использованных источников из 82 наименований.

По результатам диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. Формирование муниципальной собственности как объекта хозяйствования в процессе приватизации. (Брошюра. Новочеркасск, 1995 г. — 1 п. л.).

2. Функциональные аспекты местных систем социального управления. (Государственность, право, местное самоуправление. Тезисы докладов. — Ростов-на-Дону, 1993 — 0,4 п. л.).

3. Управление собственностью и ее специфика применения к муниципальной собственности. (Социально - гуманитарные проблемы экономического знания: Опыт и задачи преподавания в ВУЗах России. (Тезисы докладов па Всероссийской конференции, Ростов-на-Дону, 1994 —• 0,3 п. л.).

4. Типология системы местного самоуправления (на примере ФРГ). (Регионально - государственная служба). (Тезисы докладов и сообщений научного симпозиума). Ростов-па-Дону, 1995. — 0,25 п. л.

5. Проблемы подготовки студентов технических университетов в области управления и экономики (Тезисы докладов VI Всероссийской научно - методической конференции. Часть III, Нижний Новгород, 1995. — 0,15 п. л. (в соавторстве).

6. Муниципальная собственность и малый бизнес. (Тезисы международной конференции «Социально - экономические проблемы предпринимательства». Ростов-на-Дону, СКНЦ, 1995. — 0,1 п. л.

Подписано к печати 17-5-95 г. 1,5 п. л. Зак. № 728. Тир. 100.

г. Новочеркасск, типография ч^з 7, ул. Московская, 20.