Муниципальная собственность и формы ее реализации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Муниципальная собственность и формы ее реализации"

На правах рукописи

ЗОБЕНКО ИРИНА ВАДИМОВНА

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И ФОРМЫ ЕЁ РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность: 08.00.01 (01) - общая экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Работа выполнена на кафедре экономической теории факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Научный руководитель

кандидат экономических наук, доцент Катихион О.В.

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Хубиев Кайсын Азретович

кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Иванова Людмила Ивановна

Ведущая организация кафедра экономической теории

Московского Государственного Горного Университета

Защита состояться 7 декабря 2005г. в 15.00 часов на заседании Диссертационного совета Д 501.001.12 при Московском государственном университете им. В.М. Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, г. Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, аудитория 459.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке 1-го корпуса гуманитарных факультетов МГУ. Им. М.В. Ломоносова.

Автореферат разослан У 2005 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета Д 501.001.12

профессор Волков Ф.М.

Л®*

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы исследования. Одним из основных направлений реформирования российского общества в девяностых годах двадцатого столетия явилась трансформация отношений собственности, направленная как на преобразование прежних форм собственности, так и на создание новых. Для становления рыночной экономики требовалось не только создание института частной собственности, но и перестройка единого массива государственной собственности путём её разграничения между федеральным уровнем и региональным уровнем, а так же формирование муниципального уровня и соответствующих ему форм собственности.

Муниципальная собственность является одним из важнейших элементов современной экономической системы. Данный вид собственности включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности её использования во многом зависит качество жизни местного населения. Муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления, инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. В современных условиях проведения всесторонних реформ в нашей стране выполнение муниципальной собственностью своих экономических и социальных функций имеет особенно важное значение. Эта важность усиливается на фоне реализации государственной налоговой политики, в результате которой наблюдается снижение доли налоговых поступлений в доходной части местных бюджетов. Таким образом, происходит постепенное увеличение нагрузки на муниципальную собственность в части решения вопросов местного значения и удовлетворения потребностей местного населения.

Актуальность исследования проблем реализации муниципальной собственности в нашей стране усиливается тем фактом, что процесс становления и формирования муниципальной собственности в Российской Федерации ещё не

»

завершён. Территориальные особенности муниципальной собственности, формы её реализации ещё не имеют устоявшихся проявлений, требуют теоретического изучения и практической оптимизации.

Степень научной разработанности проблемы. Вопрос о степени научной разработанности проблем, связанных с экономической категорией "собственность", является достаточно дискуссионными. С одной стороны, такие категории как "собственность", "присвоение", "отчуждение" были и остаются предметом исследования многих поколений ученых - экономистов от классиков (А. Смит, Д. Рикардо, Д. Милль, К. Маркс) до современных зарубежных и отечественных ученых (Р. Коуз, А. Оноре, Л. Абалкин, Я. Кронрод, М. Колганов, Н. Цаголов, И. Кузьминов, В. Черковец, В. Шкредов, Н. Колесов, В. Куликов, А. Сидорович, Г. Горланов, К. Хубиев, Ю. Осипов, В. Радаев, В. Кульков, В Капелюшников и др.). С другой стороны, до настоящего времени нет единства мнений в понимании сущности, субъектов и содержания собственности, критериев её классификации, форм собственности, а также форм её реализации.

Наиболее весомый вклад в разработку общей теории собственности внесли представители двух направлений экономической науки: марксизма и институ-ционализма (прежде всего неоинституционализма). Хотя подходы представителей этих школ к анализу собственности существенно разнятся (исследователи марксистской школы анализируют собственность со стороны её глубинной, сущностной природы, в то время как неоинституционалисты сосредоточились на анализе поверхностных форм проявления собственности, рассматривая её как пучок правомочий субъектов собственности), оба этих подхода оказались чрезвычайно плодотворны с точки зрения выявления природы и направлений развития различных форм собственности, в том числе и такой её формы как муниципальная собственность.

Муниципальная собственность стала специальным объектом исследования относительно недавно, хотя её отдельный аспекты рассматривались ещё в дореволюционной отечественной литературе, посвященной местному самоуправлению (Л.А. Велихов). Внимание к проблемам муниципальной собственности за-

метно возросло в современной литературе в связи с формированием российской модели местного самоуправления. Однако, пока имеется относительно небольшое количество специализированных монографических и диссертационных работ, посвященных исследованию содержания муниципальной собственности, её природы, условий формирования, источников и перспектив развития. Обращение к муниципальной собственности как отечественных, так и зарубежных учёных носит в основном прикладной характер, где особое внимание уделяется исследованию юридических, политических и управленческих аспектов. Наиболее известны в этой области работы Авдеевой Т.Т., Боровской М.А., Барабаше-ва Г.В., Вобленко C.B., Воронина А.Г., Ивлевой Г.Ю., Клинова Н., Кузнецовой Т.Е., Лексина В.Н., Любимова В., Мозолина В.П., Никифорова JI.B., Хиви Дж., Фабричного C.B., Фишмена Р., Шевцова А.Н., Шнаппа Ф. и др.

Следует отметить, что исследования проблем муниципальной собственности, представленные в современной литературе, совершенно недостаточно затрагивают такую важнейшую задачу, как анализ теоретических основ муниципальной собственности: ее сущности, природы, субъектов и функций. Крупный, но недостаточно изученный, блок представляют собой вопросы, связанные с процессом и формами реализации муниципальной собственности.

Недостаточная научная разработанность данной проблемы и её практическая значимость обусловили выбор направления и темы исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие сущности, содержания и форм реализации муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления и выявление основных направлений развития муниципальной собственности в России. В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены и решаются следующие научные задачи:

• определение сущностных характеристик муниципальной собственности и раскрытие на их основе содержания понятия муниципальной собственности;

• раскрытие основных функций муниципальной собственности в общественно - экономической системе и форм её реализации;

• выявление и анализ основных субъектов муниципальной собственности;

• определение структуры муниципальной собственности исходя из ее социально экономической сущности и основных функций;

• анализ нормативно - правовых основ функционирования муниципальной собственности;

• анализ процесса управления муниципальной собственностью, как основного механизма её реализации;

• выявление и анализ противоречий и особенностей формирования муниципальной собственности в современной Российской Федерации;

• определение основных направлений развития муниципальной собственности и разработка практических рекомендаций по повышению эффективности её использования в России.

Объект исследования - экономические основы функционирования муниципальных образований.

Предмет исследования - отношения муниципальной собственности в их развитии.

Методология исследования. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили фундаментальные исследования и прикладные разработки представителей классической и современной экономической теории. Это известные постулаты в области теории собственности и новейшие гипотезы в области муниципальной собственности, как одной из форм собственности; неоинституциональная теория прав собственности; теоретические положения и научные принципы в области экономики города, муниципального хозяйства, местного самоуправления.

В качестве информационной базы в диссертации использовались материалы научных публикаций современных российских и зарубежных экономистов, периодические издания, официальные нормативно - правовые акты, статистиче-

ские данные Росстата РФ, а также материалы, полученные в процессе непосредственной практической работы автора.

В процессе исследования применялись общенаучные методы анализа; методы сравнительных сопоставлений и анализа временных рядов; методы экспертных оценок и др.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

1. Выделена совокупность конституирующих признаков, в которых раскрывается социально-экономическая природа муниципальной собственности, отличающая её от других форм собственности: во-первых, как владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности, так и их финансирование и воспроизводство осуществляется муниципальным образованием; во-вторых, муниципальная собственность не может быть ориентирована в качестве главной цели на получение прибыли, а имеет социальную направленность, что обуславливает структуру её объектов; в-третьих, отношения муниципальной собственности представляют средство реализации общих социально-экономических интересов населения местного сообщества через механизм коллективного потребления; в-четвертых, объектами муниципальной собственности являются специфические общественные и общественно-смешанные блага, эффективное воспроизводство которых возможно и необходимо осуществлять только в рамках муниципальных образований. Муниципальная собственность рассматривается как аналог общинной собственности, субъектом которой выступает все население местного сообщества.

2. Сформирован и аргументирован тезис о небинарной природе муниципальной собственности. Хотя в её материально-вещественной структуре присутствуют и доходообразующие и доходопоглащающие (финансовобремени-тельные) объекты, функционирование данного института направленно на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований, а не на получение прибыли.

3. Обосновано положение о том, что формой реализации муниципальной собственное! и является совокупность механизмов, организационно-правовых институтов и инструментов, с помощью которых населению обеспечивается доступ к использованию и управлению её объектами и, тем самым, преодолевается отчуждения населения от собственности.

4. В дополнение к имеющимся предложена классификация объектов муниципальной собственности, предполагающая их деление на две составные части: финансовую и нефинансовую (имущественную), в зависимости от уровня ликвидности активов. Целесообразность подобной классификации вызвана различной экономической природой данных активов и, соответственно, необходимостью специфических подходов к формированию их структуры, управлению ими и анализу их эффективности.

5. Предложено в процессе управления муниципальной собственностью выделить два этапа: первый этап (этап учета) - идентификация, оценка и учет муниципальной собственности; второй этап (этап оперативного управления) - планирование и организация мероприятий по использованию этих объектов, оценка эффективности использования и разработка путей её повышения. Предложенная структура позволяет учитывать особенности каждого из этапов управления, сохраняя непрерывность и целостность процесса, а также обеспечивает прозрачность и четкость структуры полномочий и ответственности за принятые решения в процессе управления.

6. Выявлены формы реализации муниципальной собственности, в наибольшей мере отвечающие ее природе и выступающие как пути повышения эффективности её использования: совершенствование институциональной основы функционирования муниципальной собственности; оптимизация структуры её объектов; внедрение двухуровневого подхода к процессу повышения эффективности использования муниципальной собственности (федеральный и региональный уровни); применение современных научных концепций и апробированных мировой практикой методик в процессе реализации муниципальной собственности.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы заключается в том, что основные результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы для дальнейшего исследования содержания и сущности муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.

Полученные результаты и практические рекомендации работы могут быть использованы в процессе становления и дальнейшего совершенствования российской модели местного самоуправления, для определения масштабов, структуры и форм управления объектами муниципальной собственности.

Положения, разработанные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в преподавании курсов "Экономическая теория", "Муниципальный менеджмент", а так же при подготовке специализированных курсов, посвященных вопросам местного самоуправления.

Апробация работы. Апробация диссертационной работы состоялась в рамках официальных выступлений и научных публикаций автора. Основные положения, фрагменты и результаты диссертационного исследования докладывались автором на международных научных конференциях студентов и аспирантов "Ломоносов 2003"; "Ломоносов 2004"; на У-ой выездной студенческо-аспирантской научной конференции "Актуальные проблемы теории и практики управления" (2004г.).

Доклад "Инвестиционная компонента в финансовой помощи регионам", сделанный на Международной конференции студентов и аспирантов "Ломоносов 2003", был награжден почетным дипломом Ректора МГУ им. М.В. Ломоносова.

По теме диссертационного исследования опубликовано 3 печатные работы общим объемом 1 п.л.

Структура работы. Структура работы отражает логику исследования и соответствует поставленным целям и задачам. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения, библиографии и 5 приложений. Диссертация проиллюстрирована 8-ю таблицами и 12-ю схемами.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ.

Природа и содержание муниципальной собственности.

Выяснение сущностных черт и содержательных характеристик муниципальной собственности базируется на понимании собственности вообще, безотносительно к её конкретным формам. В настоящее время, хотя и не существует единой теории собственности, имеются фундаментальные разработки, касающиеся методологии исследования, трактовки содержания и сущности собственности, конкретных форм её реализации. Наиболее весомый вклад в разработку этих проблем внесли представители двух направлений экономической науки: марксизма и неоинституционализма. Эти подходы существенно различаются не только выводами, но и самой методологией исследования. Вместе с тем выводы, полученные представителями данных направлений, поскольку ими сделаны акценты на различных сторонах исследуемой проблемы, в известной мере дополняют друг друга и одинаково полезны для дальнейшего изучения проблемы собственности.

С целью выявления содержания и природы муниципальной собственности в диссертации использованы следующие идеи представителей марксистской экономической школы: во-первых, собственность рассматривается как общественный феномен, воплощающий нераздельное, неразрывное единство экономики и права. Отношения собственности не существуют вне юридической и экономической материи, они функционируют и в той и в другой форме. Эти две стороны могут быть разделены только в процессе научного анализа, но не в реальной жизни. Во-вторых, в своей совокупности отношения собственности являются отношениями присвоения определенными субъектами экономических ресурсов и благ за счет их отчуждения от других субъектов. Процесс присвоения благ представляет их превращение в жизнедеятельность присваивающих субъектов, то есть воспроизводство последних. В-третьих, множественность участников (субъектов) отношений собственности отнюдь не означает такое же множество субъектов права собственности.

Реализация и использование отмеченных подходов и идей в процессе исследования муниципальной собственности позволили выделить следующие характеристики, раскрывающие её экономическую природу:

■муниципальная собственность носит негосударственный характер, что означает следующее: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, так же как финансирование и воспроизводство последней, осуществляет муниципальное образование;

■ муниципальная собственность представляет собой не просто экономическую основу местного самоуправления, а является основой удовлетворения социальных потребностей местного населения, что обуславливает ее важнейшую сущностную характеристику: использование муниципальной собственности не может иметь в качестве главной цели получение прибыли, в структуре муниципальной собственности должны быть сбалансированы объекты социального и экономического назначения;

■ отношения муниципальной собственности представляют собой средство реализации общих социально-экономических интересов местного населения главным образом через механизм коллективного потребления;

■объектами муниципальной собственности являются специфические общественные блага, воспроизводство которых возможно и необходимо эффективно осуществлять в рамках муниципальных образований; ■субъектом муниципальной собственности является местное население, что содержательно отличает муниципальную собственность от государственной, где основным субъектом собственности выступают органы власти.

В процессе анализа сущности и природы муниципальной собственности, рассмотрен вопрос о критериях выделения объектов муниципальной собственности. Установлено, что на базе муниципальной собственности целесообразно осуществлять производство и воспроизводство тех благ, которые нужны для удовлетворения специфических потребностей местного населения, вытекающих из необходимости непосредственного обеспечения жизнедеятельности.

Это, в основном, общественные блага, предназначенные для эффективного функционирования муниципального хозяйства и решения вопросов местного значения. Отличительные характеристики специфических общественных благ, производство которых возможно и необходимо осуществлять на базе муниципальной собственности, определяют структуру и особенности муниципального имущества определенного муниципалитета.

Важным теоретическим и практическим аспектом понимания сущности муниципальной собственности является вопрос о её субъектах. Субъектом муниципальной собственности является местное население. Утверждение о том, что местное население является субъектом муниципальной собственности имеет под собой глубокую содержательную основу. Муниципальная собственность, имея в качестве основного субъекта местное население, призвана устранить отчуждение граждан от собственности, призвана обеспечить реализацию коллективного присвоения. Местное население в качестве субъекта собственности -это одно из основных отличий муниципальной собственности от государственной, где в качестве основного субъекта выступают органы власти, в чем, прежде всего, и проявляется отчуждение граждан от государственной собственности. Следовательно, в определении субъекта муниципальной собственности раскрывается одна из важнейших сущностных характеристик данного вида собственности — преодоление отчуждения граждан от собственности и реализация коллективного присвоения. Отмеченная черта муниципальной собственности позволяет рассматривать её как аналог общинной собственности (в терминологии принятой в зарубежной научной среде - коммунальной собственности). Реализация населения местного сообщества в качестве субъекта муниципальной собственности может осуществляться посредством ряда механизмов: прямая демократия (организация местных референдумов, сходов, собраний, конференций, опросов граждан, публичных слушаний по вопросам использования муниципальной собственности); представительная демократия (формирование местных органов власти, которые в рамках своей деятельности будут осуществлять оперативное управление муниципальной собственностью); реализация

контрольной функции (например, создание на местном уровне, помимо контрольно-счетного органа, общественной палаты); широкое и неформальное осуществление принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления, означающего информирование населения не только о принятых и реализованных действиях местной власти, но, прежде всего, о предстоящих и планируемых. Реальное осуществление населением местного сообщества функций собственника означает, что именно оно определяет структуру, направления использования, соотношение экономической и социальной составляющих муниципальной собственности.

Таким образом, по своей социально - экономической природе муниципальная собственность представляет собой отношения коллективного присвоения населением местного территориального сообщества (муниципального образования) общественных и квазиобщественных благ, непосредственно обеспечивающие всем его членам равные возможности осуществления жизнедеятельности. По своей сущности муниципальная собственность, вопреки имеющимся мнениям, не является бинарной, когда она якобы призвана реализовать две функции: с одной стороны, обеспечить население муниципальных образований специфическими социальными благами, а с другой - увеличить доходы муниципальных образований.

Вместе с тем некоммерческий характер природы муниципальной собственности не исключает возможности, а иногда и необходимости использования этого института с целью повышения экономической эффективности муниципальных хозяйственных структур и получения ими прибыли. Дело в том, что содержание муниципальной собственности понятие более широкое, чем её сущность (природа). Оно характеризуется и другими, не сущностными чертами, которые не вытекают из самой природы муниципальной собственности, а определяются экзогенными по отношению к ней факторами: уровнем социально-экономического развития страны и отдельных территорий; моделью и степенью зрелости местного самоуправления; рядом институциональных факторов - существующими правовыми нормами, историческими и иными местными

традициями и обычаями. Различение природы и содержания муниципальной собственности чрезвычайно важны при определении стратегии развития и совершенствования местного самоуправления в целом и муниципальной собственности в том числе.

Использование результатов, выводов и методологических подходов неоин-ституционализма, главная суть которых состоит в развернутом рассмотрении собственности как совокупности правомочий участников (субъектов) этой собственности, то есть в спецификации этих отношений, на наш взгляд, чрезвычайно полезно и плодотворно при определении конкретных форм реализации муниципальной собственности.

Становление муниципальной собственности в Российской Федерации. Исследование и выделение наиболее эффективных форм реализации муниципальной собственности в нашей стране базируется не только на изучении её экономической природы и содержательных характеристик, но и на анализе практики формирования данной формы собственности в Российской Федерации. Всестороннее изучение более чем десятилетнего опыта становления имущественного комплекса территории позволило выделить ряд особенностей формирования муниципальной собственности в нашей стране, оказавших значительное влияние на современное состояние данного института:

■ Необходимость формирования института муниципальной собственности и соответствующих экономических и правовых категории с "нуля", так как данные институты отсутствовали в гражданском законодательстве Советского Союза. Это обусловило тот факт, что первоначальный этап формирования муниципальной собственности в стране протекал в условиях отсутствия понимания природы, содержания и назначения данных отношений у субъектов муниципальной собственности.

■ Стихийное течение процесса формирования муниципальной собственности: отсутствие единой научно обоснованной методологии выделения муниципальной собственности из всего массива государственной собственности, отсутствие последовательной программы реализации данного процесса,

смешение процессов приватизации и муниципализации, размытость и неясность целей и критериев формирования муниципальной собственности, игнорирование потребностей и возможностей муниципальных образований при передаче им объектов собственности.

■ В качестве базового источника создания муниципальной собственности в Российской Федерации выступала государственная собственность, в то время как в классическом варианте муниципальная собственность создавалась, прежде всего, в результате муниципализации - обобществления предприятий, принадлежащих частному капиталу. При этом в нашей стране в процессе муниципализации на баланс местных администраций передавались преимущественно убыточные предприятия, и делалось это без соответствующей оценки реальных финансовых возможностей для обеспечения воспроизводства переданного массива имущества.

■ Отсутствие "полноценной" институциональной основы становления муниципальной собственности. Нормативно-правовые акты, принимаемые с целью организации и регулирования процесса формирования муниципальной собственности, не имели под собой ни достойной, адаптированной к особенностям развития Российской Федерации данного периода, теоретической базы, ни реальных механизмов практической реализации, что в конечном итоге обусловило их нежизнеспособность.

Указанные особенности становления муниципальной собственности в России привели к тому, что данный процесс носил стихийный, слабо регулируемый характер. Хаотичность процесса формирования обусловила наличие ряда проблем функционирования муниципальной собственности в настоящее время. Анализ таких аспектов муниципальной собственности как: пути возникновения, особенности нормативно-правового регулирования, качественное и количественное состояние, механизмы управления и реализации муниципальной собственности, проведенный в диссертации, отчетливо свидетельствует о наличии следующих характеристик современного состояния данного вида собственности:

■ Объем и функции имущественного комплекса территории указывают на объективный характер существования этой формы собственности в нашей стране: в 2004г. организации муниципальной формы собственности составляли 7,5% от общего количества организаций, зарегистрированных на территории Российской Федерации1. Более того, среднегодовой прирост равный 4% свидетельствует о том, что муниципальная собственность - одна из активно формирующихся форм собственности.

■ Структуру муниципальной собственности составляют преимущественно убыточные предприятия и неэффективные организации, переданные из государственной собственности, а также объекты социальной инфраструктуры, оставшиеся на балансе муниципалитетов после приватизации ряда промышленных предприятий. Это обуславливает доходопоглащающий характер муниципальной собственности. В условиях низкого уровня фискальной самостоятельности органов местного самоуправления это препятствует реализации муниципальной собственностью своих функций по обеспечению жизнедеятельности местного населения.

■ Излишне большой масштаб объектов муниципальной собственности с точки зрения непосредственной необходимости в предоставлении жизнеобеспечивающих благ, зачастую "неподъемный" для муниципальных образований, негативно отражается на эффективности её реализации.

■ Наличие значительных элементов отчуждения населения от муниципальной собственности. Это вызвано, во-первых, экономической несостоятельностью подавляющего большинства местных администраций и финансовой зависимостью местного самоуправления от государственной вертикали власти, что в совокупности ведет к фактической интеграции муниципальной собственности в структуру государственной собственности; во-вторых, отсутствием реальных механизмов реализации местным населением принадлежащих ему прав муниципальной собственности, т.е. реализации населения местного сообщества в качестве субъекта муниципальной собственности.

' План развития муниципального сектора экономики на 2004г // www economy gov ru

16

■ Высокая степень изношенности основных фондов муниципальной собственности, что связано с убыточностью муниципальных предприятий и отсутствием у муниципалитетов денежных средств, необходимых для обновления фонда основных средств.

■ Объем муниципальной собственности, закрепленной за определенной территорией, её структура и эффективность использования не коррелируют с уровнем экономического развития данной территории и уровнем социального благополучия местного населения. Другими словами основные характеристики имущественного комплекса территории не взаимосвязаны с показателями, описывающими уровень социально-экономического развития данной территории, хотя сущностной функцией муниципальной собственности является непосредственное обеспечение жизнедеятельности местного сообщества.

Приведенные особенности становления муниципальной собственности и характеристики её текущего состояния свидетельствуют о том, что существующий в России в довольно значительных масштабах институт муниципальной собственности, находится в "плачевном" состоянии и нуждается в реформировании путем создания эффективного механизма реализации данной формы собственности.

Формы реализации и пути совершенствования муниципальной

собственности.

В настоящее время в Российской Федерации муниципальная собственность по количеству объектов, их повсеместному распространению и видам осуществляемой ими деятельности необычайно обширна и многообразна. В связи с этим необычайно остро стоит вопрос о построении оптимальной структуры данной формы собственности. С целью анализа базовых положений эффективного структурирования муниципальной собственности рассмотрено несколько различных классификаций её объектов:

- распределенное имущество (закрепленное за муниципальными предприятиями) и нераспределенное имущество (муниципальная казна);

- "активная" часть (объекты доходообразующего характера) и "пассивная" часть (объекты доходопоглащающего характера);

- экономические объекты собственности и социальные объекты собственности.

Вопросы эффективного структурирования имущественного комплекса территории обуславливают необходимость введения классификации объектов муниципальной собственности, предполагающей их деление на две части в зависимости от уровня ликвидности активов:

- финансовая часть - включает в себя средства местного бюджета и муниципальных внебюджетных фондов;

- нефинансовая (имущественная) часть - включает в себя имущество и имущественные права муниципального образования: имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли, иные природные объекты, предприятия, организации, банки, финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Целесообразность подобной классификации диктуется различной экономической природой данных активов и, соответственно, необходимостью специфических подходов к определению их структуры, построению эффективных механизмов управления и анализу эффективности их использования.

Наиболее актуальным в рамках анализа особенностей структуры муниципальной собственности является вопрос о соотношении, в её структуре, объектов экономического и социального характера. Исходя из содержания и основного назначения муниципальной собственности, ее структуру, прежде всего, должны составлять имущественные объекты социального, экономического и инфраструктурного назначения, необходимые для обеспечения жизнедеятельности местного населения и удовлетворения его потребностей. Это необходимо для осуществления производства и воспроизводства на базе муниципальной собственности тех благ, которые необходимы для удовлетворения специфиче-

ских потребностей местного населения: общественных и квазиобщественных благ, имеющих высокую степень важности для эффективного функционирования муниципального хозяйства и решения вопросов местного значения.

Однако, низкий уровень фискальной самостоятельности местных органов власти в нашей стране ставит вопрос об источниках финансирования воспроизводства объектов жизнеобеспечивающего характера, так как последние носят преимущественно доходопоглащающий характер, что обусловлено сущностью и назначением муниципальной собственности. Исключение из структуры имущественного комплекса муниципальных образований объектов, предназначенных для вовлечения в хозяйственный оборот с целью пополнения муниципального бюджета и создания основы для финансирования объектов жизнеобеспечивающего характера, еще больше подрывает финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления. Решение данной проблемы, по мнению диссертанта, лежит в плоскости создания баланса между "активной" и "пассивной" частями муниципальной собственности исходя из особенностей муниципалитета и специфических потребностей местного населения.

Отличительные черты текущего состояния муниципальной собственности в нашей стране, в совокупности с выделенными сущностными и содержательными характеристиками данной формы собственности, ставят вопрос о повышении эффективности её реализации путем создания соответствующего управленческого механизма. Основные направления деятельности местного самоуправления в сфере управления собственностью определяются двойственной природой местных органов власти: с одной стороны, как формы публичной власти, с другой - как хозяйственного корпоративного субъекта муниципальной экономической системы. Другими словами, с одной стороны, муниципалитет является субъектом публичной власти, устанавливающим общие правила хозяйственной деятельности на определенной территории. С другой стороны, местные органы власти являются одним из хозяйствующих субъектов, объекты собственности которого функционируют в коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным в результате нормативного управ-

ления. Отсюда следует, что управление муниципальной собственностью местными органами власти предполагает применение как административных, так и экономических методов регулирования. Под административными методами понимаются прямые распорядительные воздействия на субъектов имущественных отношений в форме административных указаний; установления правил, регулирующих процессы перераспределения собственности; выработки стандартных процедур управления имуществом. Экономические методы регулирования означают целенаправленное воздействие на имущественные интересы субъектов отношений посредством создания конкурентной среды путем вовлечения объектов собственности в хозяйственный оборот, воздействия на структуру спроса, в том числе путем конкурсного распределения заказов и пр.

Формирование эффективного механизма управления муниципальной собственностью следует осуществлять исходя из современных принципов менеджмента, используя базовые положения гражданского и хозяйственного законодательства. Практическую реализацию этих задач целесообразно осуществлять в рамках единого двухступенчатого процесса управления. Цикл управления муниципальной собственностью включает два основных этапа:

• Этап учета муниципальной собственности - идентификация, оценка и учет объектов муниципальной собственности;

• Этап оперативного управления - планирование и организация мероприятий по использованию объектов муниципальной собственности, оценка эффективности этого использования и разработка мероприятий по повышению данной эффективности.

Применение двухэтапного подхода к управлению муниципальной собственностью позволяет сделать этот процесс более структурированным, способствует формированию более четкой и прозрачной системы полномочий и ответственности в сфере принятия решений по использованию муниципальной собственности.

Важным требованием к управлению муниципальной собственностью, продиктованным, с одной стороны, экономической природой данной формы собст-

веиности, а с другой, необходимостью её использования для повышения экономической эффективности муниципальных хозяйственных структур, является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности. В связи с этим критерии оценки эффективности управления муниципальной собственностью должны состоять из двух соответствующих частей: критерии оценки экономической эффективности использования муниципальной собственности и критерии оценки социальной ответственности (критерии социальной эффективности).

Для оценки экономической эффективности управления муниципальной собственностью традиционно используется множество различных показателей. Как правило, данные показатели характеризуют эффективность управленческого процесса с точки зрения размеров получаемого дохода или совокупной стоимости всех активов, входящих в муниципальную собственность. Выбор той или иной концепции оценки экономической эффективности использования муниципальной собственности во многом зависит от стратегических целей, которые ставят перед собой органы местного самоуправления, а также от возможностей учета фактического состояния муниципальной собственности (отсутствие необходимых данных является значительным ограничением при разработке показателей оценки экономической эффективности).

Критерии оценки социальной эффективности и представляют собой оценку эффективности удовлетворения потребностей местного населения и обеспечения жизненно важных услуг и товаров на базе муниципальной собственности. Параметры оценки социальной эффективности управления имущественным комплексом территории достаточно трудно поддаются оценке и часто носят субъективный характер. В настоящее время в нашей стране отсутствует какая-либо единая методология оценки общего уровня социальной ответственности муниципальных органов власти, и в частности, уровня удовлетворения потребностей местного населения на базе муниципальной собственности. Что касается мировой практики, то наиболее распространенная форма контроля социальной эффективности государственных и местных институтов власти - сба-

лансированная система показателей (Balanced Scorecard). Первоначально данная система, разработанная двумя гарвардскими профессорами Робертом Ка-планом и Девидом Нортоном, трактовалась как механизм реализации корпоративной стратегии и предназначалась для измерения уровня достижения поставленных целей. Значительным достоинством системы является то, что в качестве основных показателей эффективности она предлагает не только финансовые индикаторы, но и показатели нефинансового характера: степень удовлетворенности клиентов, уровень слаженности внутренних подразделений, скорость выполнения задачи и пр. Наличие нефинансовых показателей и позволило использовать данную концепцию при оценке эффективности деятельности различных органов управления, основной целью которых является удовлетворение потребностей населения и повышение уровня его благосостояния, а не достижение определенный финансовых результатов.

Подойдя вплотную к выделению основных форм реализации муниципальной собственности, следует отметить, что формы реализации данного вида собственности определяются не только ее экономической природой и содержательными характеристиками, но зависят также от современного состояния данного вида собственности и уровня социально-экономического развития страны в целом и отдельных территорий. Проведенный анализ сущности и содержания муниципальной собственности, её текущего состоянии, структурных особенностей позволил выделить основные формы реализации имущественного комплекса территории и представить их в качестве путей повышения эффективности его использования:

• Обеспечение учета специфики местных территорий при реализации муниципальной собственности посредством применения двухуровневого подхода: создание рамочных правил функционирования муниципальной собственности на федеральном уровне и специфической системы управления муниципальной собственностью на местах. Обеспечение двухуровневого подхода, по мнению диссертанта, является основополагающим принципом реализации муниципальной собственности. Применение этого принципа целе-

сообразно при реализации любых направлений развития муниципальной собственности.

Конкретизация и расширение критериев вычленения и отнесения объектов собственности к муниципальной. В качестве основы для конкретизации и более четкой формулировки данных критериев следует использовать анализ потребности населения местного сообщества в жизнеобеспечивающих благах, а так же возможности муниципального хозяйства обеспечивать воспроизводство определенного объема муниципальной собственности. Развитие института муниципальной собственности в данном направлении позволит не только обеспечить более эффективную структуризацию объектов данного вида собственности и даст возможность управлять муниципальным имуществом более эффективно, но и будет способствовать выполнению им своего сущностного назначения - обеспечение жизнедеятельности местного сообщества и решение вопросов местного значения.

Соблюдение баланса между объемом социальных (доходопоглащающих) и экономических (доходообразующих) объектов в структуре муниципальной собственности, что позволит достичь уровня финансовой независимости местного самоуправления достаточного для самостоятельного решения вопросов местного значения и удовлетворения жизненно важных потребностей населения территориального сообщества. Дисбаланс в структуре имущественного комплекса территории, с одной стороны, ставит под угрозу выполнение сущностной функции муниципальной собственности, а, с другой -способствует увеличению экономической несостоятельности местных органов власти.

Повышение эффективности управления муниципальной собственностью путем использования современных методик и механизмов управления: разработка стратегии развития муниципальной собственности; ориентация на результат при использовании муниципальной собственности; разработка критериев экономической и социальной эффективности функционирования данного вида собственности; формирование бюджета развития территории

на базе муниципального имущества, построение системы учета муниципальной собственности и мониторинга ее состояния.

Создание межмуниципальных организаций в форме ЗАО или ООО с целью получения синергетического эффекта от объединения муниципальной собственности в процессе её использования для решения вопросов местного значения и обеспечения жизненно важных потребностей населения местного сообщества. Дагшое направление развития является достаточно новым для российских муниципалитетов. Оно предусматривается Федеральным законом от 06.10.2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", вступающим в силу с 2006 года.

Совершенствование институциональной основы формирования и развития муниципального имущества. Следует отметить, что данное направление обязательно должно строиться на основе указанного ранее принципа двухуровневое™. С одной стороны, необходимо рамочное законодательство федерального уровня, с другой стороны, основной нормативно - правовой базой формирования и реализации муниципальной собственности должно являться региональное законодательство и местные нормативно-правовые акты, позволяющие учитывать всю специфику территорий. Наиболее перспективным данное направление развития муниципальной собственности является именно в сфере регионального и местного правового регулирования, так как в настоящее время территориальные законодательные органы практически не уделяют должного внимания данным вопросам. Формирование действующих механизмов реализации местного населения в качестве субъектов муниципальной собственности: повышение публичности и открытости деятельности территориальных органов власти, активное использование механизмов прямой демократии (местные референдумы, сходы, опросы, публичные слушания и пр.), реализация контрольной функции местной общественности. Принимаемые в данном направлении меры, будут способствовать преодолению отчуждения местного населения от собственности.

Предложенные направления, по мнению диссертанта, представляют собой важнейшие формы реализации муниципальной собственности, которые наиболее адекватны её природе, учитывая достигнутый уровень социально-экономического развития страны и института местного самоуправления. Разумеется, формы реализации собственности не являются константами. Они чрезвычайно динамичны, поскольку определяются не только природой муниципальной собственности, но и исторической и социально-экономической спецификой страны, а также характером и особенностями существующей модели местного самоуправления и вектором ее развития.

Повышение эффективности реализации муниципальной собственности является значимой перспективой становления местного самоуправления и роста муниципального сектора экономики в нашей стране. Но для того, чтобы муниципальная собственность де-факто стала экономическим фундаментом местного самоуправления необходим комплексный научный подход к процессу реализации муниципальной собственности, а не эпизодические спонтанные решения в данной сфере.

Основные выводы и отдельные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в следующих публикациях:

1. Зобенко И.В. Инвестиционная компонента в финансовой помощи регионам .//Материалы Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых "Ломоносов - 2003",- М., 2003г. - 0,15 п.л.

2. Зобенко И.В. Экономическая природа и сущность муниципальной собственности.// Материалы Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых "Ломоносов-2004". М., 2004г. - 0,15 п.л.

3. Зобенко И.В. Управление муниципальной собственностью как фактор экономического роста.// Актуальные проблемы теории и практики управления. Материалы 5-ой научно-практической конференции студентов и аспирантов. -М., 2005г. - 0,7 п.л.

Отпечатано в копицентре « СТ ПРИНТ » Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус. www.stprint.ru e-mail: zakaz@stprint.ru тел: 939-33-38 Тираж 70 экз. Подписано в печать 31.10. 2005 г.

Щ20 9 6f>

РНБ Русский фонд

2006-4 17976

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Зобенко, Ирина Вадимовна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы муниципальной собственности.

1.1 Содержание и место собственности в экономической системе.

1.2 Экономическая природа, содержание и функции муниципальной собственности.

1.3 Институциональные основы муниципальной собственности.

Глава 2. Муниципальная собственность как социально-экономическая основа местного самоуправления.

2.1 Практика формирования муниципальной собственности в Российской Федерации.

2.2 Особенности структуры муниципальной собственности.

2.3 Управление муниципальной собственностью.

Глава 3. Перспективы развития муниципальной собственности.

3.1 Основные направления и механизмы повышения эффективности реализации муниципальной собственности.

3.2 Имущественный бюджет как способ повышения эффективности использования муниципальной собственности.

3.3 "Ориентация на результат" как способ повышения эффективности реализации муниципальной собственности.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Муниципальная собственность и формы ее реализации"

Актуальность темы исследования. Одним из основных направлений реформирования российского общества в девяностых годах двадцатого столетия явилась трансформация отношений собственности, направленная как на преобразование прежних форм собственности, так и на создание новых. Для становления рыночной экономики требовалось не только создание института частной собственности, но и перестройка единого массива государственной собственности путём её разграничения между федеральным уровнем и региональным уровнем, а так же формирование муниципального уровня и соответствующих ему форм собственности.

Муниципальная собственность является одним из важнейших элементов современной экономической системы. Данный вид собственности включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности её использования во многом зависит качество жизни местного населения. Муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления, инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. В современных условиях проведения всесторонних реформ в нашей стране выполнение муниципальной собственностью своих экономических и социальных функций имеет особенно важное значение. Эта важность усиливается на фоне реализации государственной налоговой политики, в результате которой наблюдается снижение доли налоговых поступлений в доходной части местных бюджетов. Таким образом, происходит постепенное увеличение нагрузки на муниципальную собственность в части решения вопросов местного значения и удовлетворения потребностей местного населения.

Актуальность исследования проблем реализации муниципальной собственности в нашей стране усиливается тем фактом, что процесс становления и формирования муниципальной собственности в Российской Федерации ещё не завершён. Территориальные особенности муниципальной собственности, формы её реализации ещё не имеют устоявшихся проявлений, требуют теоретического изучения и практической оптимизации.

Степень научной разработанности проблемы. Вопрос о степени научной разработанности проблем, связанных с экономической категорией "собственность", является достаточно дискуссионными. С одной стороны, такие категории как "собственность", "присвоение", "отчуждение" были и остаются предметом исследования многих поколений ученых - экономистов от классиков (А. Смит, Д. Рикардо, Д. Милль, К. Маркс) до современных зарубежных и отечественных ученых (Р. Коуз, А. Оноре, JI. Абалкин, Я. Кронрод, М. Колганов, Н. Цаголов, И. Кузьминов, В. Черковец, В. Шкредов, Н. Колесов, В. Куликов, А. Сидорович, Г. Горланов, К. Хубиев, Ю. Осипов, В. Радаев, В. Кульков, В Капелюшников и др.). С другой стороны, до настоящего времени нет единства мнений в понимании сущности, субъектов и содержания собственности, критериев её классификации, форм собственности, а также форм её реализации.

Наиболее весомый вклад в разработку общей теории собственности внесли представители двух направлений экономической науки: марксизма и институ-ционализма (прежде всего неоинституционализма). Хотя подходы представителей этих школ к анализу собственности существенно разнятся (исследователи марксистской школы анализируют собственность со стороны её глубинной, сущностной природы, в то время как неоинституционалисты сосредоточились на анализе поверхностных форм проявления собственности, рассматривая её как пучок правомочий субъектов собственности), оба этих подхода оказались чрезвычайно плодотворны с точки зрения выявления природы и направлений развития различных форм собственности, в том числе и такой её формы как муниципальная собственность.

Муниципальная собственность стала специальным объектом исследования относительно недавно, хотя её отдельный аспекты рассматривались ещё в дореволюционной отечественной литературе, посвященной местному самоуправлению (JI.A. Велихов). Внимание к проблемам муниципальной собственности заметно возросло в современной литературе в связи с формированием российской модели местного самоуправления. Однако, пока имеется относительно небольшое количество специализированных монографических и диссертационных работ, посвященных исследованию содержания муниципальной собственности, её природы, условий формирования, источников и перспектив развития. Обращение к муниципальной собственности как отечественных, так и зарубежных учёных носит в основном прикладной характер, где особое внимание уделяется исследованию юридических, политических и управленческих аспектов. Наиболее известны в этой области работы Авдеевой Т.Т., Боровской М.А., Барабаше-ва Г.В., Вобленко С.В., Воронина А.Г., Ивлевой Г.Ю., Клинова Н., Кузнецовой Т.Е., Лексина В.Н., Любимова В., Мозолина В.П., Никифорова Л.В., Хиви Дж., Фабричного С.В., Фишмена Р., Шевцова А.Н., Шнаппа Ф. и др.

Следует отметить, что исследования проблем муниципальной собственности, представленные в современной литературе, совершенно недостаточно затрагивают такую важнейшую задачу, как анализ теоретических основ муниципальной собственности: ее сущности, природы, субъектов и функций. Крупный, но недостаточно изученный, блок представляют собой вопросы, связанные с процессом и формами реализации муниципальной собственности.

Недостаточная научная разработанность данной проблемы и её практическая значимость обусловили выбор направления и темы исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие сущности, содержания и форм реализации муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления и выявление основных направлений развития муниципальной собственности в России. В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены и решаются следующие научные задачи:

• определение сущностных характеристик муниципальной собственности и раскрытие на их основе содержания понятия муниципальной собственности;

• раскрытие основных функций муниципальной собственности в общественно - экономической системе и форм её реализации;

• выявление и анализ основных субъектов муниципальной собственности;

• определение структуры муниципальной собственности исходя из ее социально — экономической сущности и основных функций;

• анализ нормативно — правовых основ функционирования муниципальной собственности;

• анализ процесса управления; муниципальной собственностью, как основного механизма её реализации;

• выявление и анализ противоречий и особенностей формирования муниципальной собственности в современной Российской Федерации;

• определение основных направлений развития муниципальной собственности и разработка практических рекомендаций по повышению эффективности её использования в России.

Объект исследования - экономические основы функционирования муниципальных образований.

Предмет исследования - отношения муниципальной собственности в их развитии.

Методология исследования. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили фундаментальные исследования и прикладные разработки представителей классической и современной экономической теории. Это известные постулаты в области теории собственности и новейшие гипотезы в области муниципальной собственности, как одной из форм собственности; неоинституциональная теория прав собственности; теоретические положения и научные принципы в области экономики города, муниципального хозяйства, местного самоуправления.

В качестве информационной базы в диссертации использовались материалы научных публикаций современных российских и зарубежных экономистов, периодические издания, официальные нормативно - правовые акты , статистические данные Росстата РФ, а также материалы, полученные в процессе непосредственной практической работы автора.

В процессе исследования применялись общенаучные методы анализа; методы сравнительных сопоставлений и анализа временных рядов; методы экспертных оценок и др.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

1. Выделена совокупность конституирующих признаков, в которых раскрывается социально-экономическая природа муниципальной собственности, отличающая её от других форм собственности: во-первых, как владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности, так и их финансирование и воспроизводство осуществляется муниципальным образованием; во-вторых, муниципальная собственность не может быть ориентирована в качестве главной цели на получение прибыли, а имеет социальную направленность, что обуславливает структуру её объектов; в-третьих, отношения муниципальной собственности представляют средство реализации общих социально-экономических интересов населения местного сообщества через механизм коллективного потребления; в-четвертых, объектами муниципальной собственности являются специфические общественные и общественно-смешанные блага, эффективное воспроизводство которых возможно и необходимо осуществлять только в рамках муниципальных образований. Муниципальная собственность рассматривается как аналог общинной собственности, субъектом которой выступает все население местного сообщества.

2. Сформирован и аргументирован тезис о небинарной природе муниципальной собственности. Хотя в её материально-вещественной структуре присутствуют и доходообразующие и доходопоглащающие (финансовобремени-тельные) объекты, функционирование данного института направленно на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований, а не на получение прибыли.

3. Обосновано положение о том, что форой реализации муниципальной собственности является совокупность механизмов, организационно-правовых институтов и инструментов, с помощью которых населению обеспечивается доступ к использованию и управлению её объектами и, тем самым, преодолевается отчуждения населения от собственности.

4. В дополнение к имеющимся предложена классификация объектов муниципальной собственности, предполагающая их деление на две составные части: финансовую и нефинансовую (имущественную), в зависимости от уровня ликвидности активов. Целесообразность подобной классификации вызвана различной экономической природой данных активов и, соответственно, необходимостью специфических подходов к формированию их структуры, управлению ими и анализу их эффективности.

5. Предложено в процессе управления муниципальной собственностью выделить два этапа: первый этап (этап учета) — идентификация, оценка и учет муниципальной собственности; второй этап (этап оперативного управления) - планирование и организация мероприятий по использованию этих объектов, оценка эффективности использования и разработка путей её повышения. Предложенная структура позволяет учитывать особенности каждого из этапов управления, сохраняя непрерывность и целостность процесса, а также обеспечивает прозрачность и четкость структуры полномочий и ответственности за принятые решения в процессе управления.

6. Выявлены формы реализации муниципальной собственности, в наибольшей мере отвечающие ее природе и выступающие как пути повышения эффективности её использования: совершенствование институциональной основы функционирования муниципальной собственности; оптимизация структуры её объектов; внедрение двухуровневого подхода к процессу повышения эффективности использования муниципальной собственности (федеральный и региональный уровни); применение современных научных концепций и апробированных мировой практикой методик в процессе реализации муниципальной собственности.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы заключается в том, что основные результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы для дальнейшего исследования содержания и сущности муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.

Полученные результаты и практические рекомендации работы могут быть использованы в процессе становления и дальнейшего совершенствования российской модели местного самоуправления, для определения масштабов, структуры и форм управления объектами муниципальной собственности.

Положения, разработанные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в преподавании курсов "Экономическая теория", "Муниципальный менеджмент", а так же при подготовке специализированных курсов, посвященных вопросам местного самоуправления.

Апробация работы. Апробация диссертационной работы состоялась в рамках официальных выступлений и научных публикаций автора. Основные положения, фрагменты и результаты диссертационного исследования докладывались автором на международных научных конференциях студентов и аспирантов "Ломоносов 2003"; "Ломоносов 2004"; на V-ой выездной студенческо-аспирантской научной конференции "Актуальные проблемы теории и практики управления". (2004г.).

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Зобенко, Ирина Вадимовна

Заключение.

Эффективная реализация объектов муниципальной собственности является в настоящее время одной из самых насущных проблем, стоящих перед российскими муниципальными образованиями. Актуальность данной проблемы подчеркивается тем фактом, что современная тенденция развития института местного самоуправления в Российской Федерации такова, что муниципальная собственность в нашей стране призвана сыграть роль фундамента при становлении муниципальной экономической системы. В этой связи всестороннее исследование особенностей муниципальной собственности, анализ ее природы и содержания, выделение основных функций, принципов и форм реализации позволят создать надежную основу для повышения эффективности практической реализации муниципальной собственности.

Проведенный в диссертационной работе анализ позволяет сделать ряд основных выводов и заключений:

1. Муниципальная собственность, так же как и другие формы собственности, представляет собой совокупность отношений между людьми по поводу присвоения и отчуждения средств производства и создаваемых с их помощью материальных благ в процессе их производства, распределения, обмена и потребления. Сущность муниципальной собственности заключается в том, что функционирование данного института направленно на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований, а не на получение прибыли. Природа муниципальной собственности не является бинарной. Данная форма собственности имеет социальную природу и направлена на решение вопросов местного значения с целью повышения уровня и качества жизни местного сообщества. Рассмотрение муниципальной собственности в России в качестве экономической основы местного самоуправления обусловлено современным уровнем развития института местного самоуправления в стране и в первую очередь низким уровнем фискальной самостоятельности местных органов власти. Различение сущности (природы) и содержания муниципальной собственности чрезвычайно важны при определении стратегии развития и совершенствования местного самоуправления в целом и муниципальной собственности в том числе.

2. Современный уровень развития института местного самоуправления в России обусловила следующие её основные содержательные характеристики: муниципальная собственность носит негосударственный характер, что означает следующее: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, так же как финансирование и воспроизводство последней, осуществляет муниципальное образование, а не государственные органы власти на местах; муниципальная собственность представляет собой не просто экономическую основу местного самоуправления, а является основой удовлетворения социальных потребностей местного населения, что обуславливает ее важнейшую сущностную характеристику: использование муниципальной собственности не может иметь в качестве главной цели получение прибыли, в структуре муниципальной собственности должны быть сбалансированы объекты социального и экономического назначения; отношения муниципальной собственности представляют собой средство реализации общих социально-экономических интересов местного населения через механизм коллективного потребления; объектами муниципальной собственности являются специфические общественные блага, воспроизводство которых возможно и необходимо эффективно осуществлять в рамках муниципальных образований; субъектом муниципальной собственности является местное население, что содержательно отличает муниципальную собственность от государственной, где основным субъектом собственности являются органы власти; муниципальная собственность призвана являться экономической базой местного самоуправления, служить источником доходов местных бюджетов и, в конечном итоге, является источником удовлетворения социально-экономических потребностей местного населения, что обусловлено низким уровнем фискальной самостоятельности местных органов власти в нашей стране.

3. Наибольшее влияние на формирование муниципальной собственности в нашей стране и характеристики ее современного состояния оказали следующие явления и процессы: понятие "муниципальная собственность" и связанные с ней экономические и правовые категории не признавались и не изучались в советской научной литературе и отсутствовали в законодательстве до начала 90-х годов XX столетия; основным источником формирования муниципальной собственности в нашей стране является государственная собственность, в то время как в классическом варианте муниципальная собственность создавалась, в первую очередь, в результате муниципализации - обобществления предприятий, принадлежащих частному капиталу; формирование муниципальной собственности осуществлялось стихийно, в условиях отсутствия единой научно обоснованной методологии выделения муниципальной собственности из всего массива государственной собственности и последовательной программы реализации данного процесса (отсутствие механизма "снятия" с муниципальной собственности статуса государственной; смешение процессов приватизации и муниципализации; отсутствие четких целей и критериев формирования муниципальной собственности); отсутствие "полноценной" нормативно — правовой базы, регулирующей процесс создания муниципальной собственности: принимаемые с целью организации и регулирования процесса формирования муниципальной собственности нормативно-правовые акты не имели под собой ни достойной, адаптированной к особенностям развития Российской Федерации данного периода теоретической базы, ни реальных механизмов практической реализации, что в конечном итоге обусловило их нежизнеспособность.

Все это привело к тому, что процесс формирования муниципальной собственности в Российской Федерации носил хаотичный характер. Данная хаотичность обусловила наличие ряда проблем функционирования муниципальной собственности в настоящее время. Проведенный в диссертации анализ таких аспектов муниципальной собственности как пути возникновения, особенности нормативно-правового регулирования, качественное и количественное состояние, механизмы управления и реализации муниципальной собственности позволил выделить следующие характеристики современного состояния муниципальной собственности:

Объем и функции имущественного комплекса территории указывают на объективный характер существования этой формы собственности в нашей стране: в 2004г. организации муниципальной формы собственности составляли 7,5% от общего количества организаций, зарегистрированных на территории Российской Федерации1. Более того, среднегодовой прирост равный 4% свидетельствует о том, что муниципальная собственность - одна из активно формирующихся форм собственности.

Структуру муниципальной собственности составляют преимущественно убыточные предприятия и неэффективные организации, переданные из государственной собственности, а также объекты социальной инфраструктуры, оставшиеся на балансе муниципалитетов после приватизации ряда промышленных предприятий. Это обуславливает ресурсопоглащающий характер объектов муниципальной собственности и препятствует выполнению муниципальной собственностью своей сущностной функции - обеспечению жизнедеятельности местного сообщества.

Излишне большой масштаб объектов муниципальной собственности, зачастую "неподъемный" для муниципальных образований, что негативно отражается на её эффективности.

Наличие значительных элементов отчуждения населения от муниципальной собственности. Основной причиной этого является экономическая несостоятельность подавляющего большинства местных администраций и зависимость местного самоуправления от государственной вертикали власти, что в совокупности ведет к фактической интеграции муниципальной собственности в структуру государственной собственности. Все это вызывает частичную утрату муниципальной собственностью своей негосударственной природы, её похожесть на государственную собственность.

Высокая степень изношенности основных фондов муниципальной собственности, что связано с убыточностью муниципальных предприятий и отсутствием у муниципалитетов денежных средств, необходимых для обновления фонда основных средств.

Объем муниципальной собственности, закрепленной за определенной территорией, и эффективность её реализации не коррелируют с уровнем экономического развития данной территории и уровнем социального благополучия местного населения, хотя основными функциями муниципальной собственности являются экономическая и социальная.

4. Одним из основных факторов, влияющих на общую эффективность реализации муниципальной собственности, является ее структура. Исходя из содержания и основного назначения муниципальной собственности, в ее структуру, прежде всего, должны входить имущественные объекты социального, экономического и инфраструктурного назначения, необходимые для обеспечения жизнедеятельности местного населения и удовлетворения его потребностей. Исчерпывающий и закрытый перечень данных объектов приведен в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003г. Регулируя структуру муниципальной собственности, данный Федеральный закон устанавливает, что муниципальные образования не могут держать на балансе имущество, предназначенное для вовлечения в хозяйственную деятельность с целью получения прибыли и пополнения муниципального бюджета. Исключение из муниципальной собственности объектов, которые предназначены для пополнения муниципального бюджета и создания основы для финансирования объектов жизнеобеспечивающего характера, путем вовлечения данных объектов в экономическо-хозяйственный оборот, еще больше подрывает финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления, особенно если принять во внимание политику федеральных органов власти по снижению доли налоговых отчислений в местные бюджеты.

5. Управление муниципальной собственностью - основной механизм реализации данного вида собственности. Формирование реальных схем управления муниципальной собственностью следует осуществлять исходя из современных принципов эффективного менеджмента, используя базовые положения гражданского и хозяйственного законодательства. Практическая реализация этих задач осуществляется в рамках единого двухступенчатого процесса управления. Цикл управления муниципальной собственностью включает два основных этапа:

• Этап учета муниципальной собственности - идентификация, оценка и учет объектов муниципальной собственности;

• Этап оперативного управления - планирование и организация мероприятий по использованию объектов муниципальной собственности, оценка эффективности этого использования и разработка мероприятий по повышению данной эффективности.

Применение двухэтапного подхода к управлению муниципальной собственностью позволяет сделать этот процесс более структурированным, способствует формированию более четкой и прозрачной системы полномочий и ответственности в сфере принятия решений по использованию муниципальной собственности.

6. Пути повышения эффективности муниципальной собственности и представляют собой основные формы её реализации, т.е. являются конкретными способами и инструментами воплощения сущности и природы муниципальной собственности в реальной жизни. Во-первых, сущность муниципальной собственности заключается в непосредственном обеспечении жизнедеятельности местного населения. То есть муниципальная собственность должна реализовываться посредством форм, позволяющих обеспечивать жизнедеятельность местного населения наиболее эффективно. Во-вторых, основным субъектом муниципальной собственности является население местного территориального сообщества, т.е. формы реализации муниципальной собственности должны представлять собой совокупность механизмов, организационно-правовых институтов и инструментов, с помощью которых населению обеспечивается доступ к использованию и управлению её объектами. Однако, следует отметить, что формы реализации муниципальной собственности определяются не только ее природой и сущностью, но зависят так же от современного состояния данного вида собственности и уровня социально-экономического развития страны в целом и отдельных муниципалитетов в частности.

7. На современном этапе функционирования в качестве основных направлений дальнейшего развития муниципальной собственности в Российской Федерации и способов повышения эффективности её использования можно выделить следующие:

• Обеспечение учета специфики местных территорий при реализации муниципальной собственности посредством применения двухуровневого подхода: создание рамочных правил функционирования муниципальной собственности на федеральном уровне и специфической системы управления муниципальной собственностью на местах. Следует отметить, что обеспечение двухуровневого подхода к развитию муниципальной собственности является основополагающим принципом управления данным видом собственности. Данный принцип должен применяться при проработке любых направлений развития муниципальной собственности.

• Конкретизация и расширение критериев вычленения и отнесения объектов собственности к муниципальной. В основу конкретизации и более четкой формулировки данных критериев следует положить анализ потребности муниципальных образований в объектах собственности и возможности территории обеспечивать воспроизводство данных объектов. Наличие четких критериев позволит сформировать оптимальную для каждого муниципального образования структуру его собственности и повысить эффективность управления её объектами.

• Соблюдение баланса между количеством социальных (ресурсопогла-щающих) и экономических (доходообразующих) объектов в структуре муниципальной собственности с целью создания достаточного уровня экономической самостоятельности местных органов власти для обеспечения достойного уровня жизнедеятельности местного населения. Перекосы в какую-либо сторону ставят под угрозу выполнение муниципальной собственностью части своих функций. Избыточное количество экономических объектов может привести к игнорированию социальных обязанностей местных органов власти, выполнение которых осуществляется на базе муниципальной собственности. Перекосы в сторону социальных объектов в условиях нехватки финансовых ресурсов для их содержания и воспроизводства дискредитируют муниципальную собственность в качестве основы для решения вопросов местного значения и подрывают самостоятельность органов местного самоуправления.

• Повышение эффективности управления муниципальной собственностью путем использования современных методик и механизмов управления: разработка стратегии развития муниципальной собственности; ориентация на результат при использовании муниципальной собственности; разработка критериев экономической и социальной эффективности функционирования данного вида собственности; формирование бюджета развития территории на базе муниципального имущества, построение системы учета муниципальной собственности и мониторинга ее состояния.

• Создание межмуниципальных организаций в форме ЗАО или ООО с целью получения синергетического эффекта от объединения муниципальной собственности в процессе её использования для решения вопросов местного значения. Данное направление развития является достаточно новым для российских муниципалитетов. Оно предусматривается Федеральным законом от 06.10.2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", вступающим в силу с 2006 года.

• Совершенствование институциональной среды формирования и. реализации муниципального имущества. Следует отметить, что данное направление развития обязательно должно строиться на основе выше указанного принципа двухуровневое™. С одной стороны, необходимо рамочное законодательство федерального уровня, с другой стороны, основной нормативно - правовой базой формирования и реализацииi муниципальной собственности должно являться региональное законодательство и местные нормативно-правовые акты, позволяющие отражать и учитывать всю специфику территорий. Наиболее перспективным данное направление является именно в сфере регионального и местного правового регулирования, так как в настоящее время территориальные законодательные органы практически не уделяют должного внимания данным вопросам;

• Формирование действующих механизмов влияния местного населения на процесс использования муниципальной собственности и решения, принимаемые в данной сфере, с помощью повышения публичности и открытости деятельности территориальных органов власти. Принятые в данном направлении меры, должны послужить преодолению отчуждения местного населения от собственности. Это позволит добиться ликвидации элементов отчуждения населения муниципальных образования от собственности.

Анализируя основные направления развития муниципальной собственности и механизмы повышения её эффективности, следует подчеркнуть, что каждая из предложенных альтернатив обладает своими достоинствами и недостатками, а так же содержит определенные риски, которые были рассмотрены в процессе диссертационного исследования. Выбор и применение определенного механизма повышения эффективности муниципальной собственности зависит от целого ряда факторов: особенностей состояния муниципальной собственности в определенном муниципалитете; стратегических целей муниципального образования; ресурсов, выделенных на повышение эффективности использования муниципальной собственности и др. Следовательно, первоначальным этапом процесса повышения эффективности реализации муниципальной собственности должен являться анализ существующей ситуации. Выбор приоритетного направления развития муниципальной собственности и конкретных механизмов повышения ее эффективности должен быть основан на результатах данного анализа.

Практическая реализация предложенных мер, по мнению автора, могла бы оказать положительное влияние на развитие и совершенствование процесса реализации муниципальной собственности в Российской Федерации и на повышение эффективности местного самоуправления в целом. Разумеется, любые рекомендации и предложения должны постоянно уточняться по мере развития института муниципальной собственности в стране.