Направления совершенствования использования муниципальной собственности в процессе производства коллективных благ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Направления совершенствования использования муниципальной собственности в процессе производства коллективных благ"

На правах рукописи

005009498

Дубская Оксана Сергеевна

НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В ПРОЦЕССЕ ПРОИЗВОДСТВА КОЛЛЕКТИВНЫХ БЛАГ

Специальность: 08.00.01 - экономическая теория

2 6 ЯНВ 2012

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону-2012

005009498

Диссертация выполнена на кафедре экономической теории экономического факультета ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор,

Белокрылова Ольга Спиридоновна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Игнатова Татьяна Владимировна кандидат экономических наук, доцент Панченко Виктор Иванович

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Волгоградский

государственный университет»

Защита состоится 15 февраля 2012 г. в 13:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.208.02 при Южном федеральном университете по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. М.Горького, 88, ауд.118.

С диссертацией можно ознакомиться в Зональной научной библиотеке Южного федерального университета по адресу: 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 148, с авторефератом: на официальном сайте ВАК: http://vak2.ed.gov.ru и на сайте Южного федерального университета: www.sfedu.ru

Отзывы на автореферат, заверенные гербовой печатью, просим направлять по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. М.Горького, 88, ауд. 209. Автореферат разослан 14 января 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.э.н., профессор

^^ Е.В. Михалкина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Снижение степени удовлетворения коллективных потребностей, обусловленных совместным проживанием людей на компактных территориях, прежде всего, муниципалитетов, в условиях рыночно-трансформационных преобразований 1990-х гг. определяет необходимость модернизации экономической основы производства локально-общественных (коллективных) благ, в качестве которой выступает муниципальная собственность. Физическая изношенность объектов социальной инфраструктуры, доминирующих в объектной структуре муниципальной собственности, требует проведения масштабной технологической модернизации, обеспечиваемой формированием новой институциональной структуры муниципального хозяйства.

Принятая стратегия повышения благосостояния населения России объективно предполагает рост количественно-качественных параметров удовлетворения общественных потребностей, что обусловливает необходимость концептуального обоснования направлений, принципов и инструментов повышения эффективности использования объектов муниципальной собственности в производстве коллективных благ. Эта стратегия не может быть реализована без разработки и включения модернизационных механизмов, прежде всего, в сфере реализации муниципальной собственности. Особую значимость эта проблема приобретает в условиях тиражирования неэффективных форм и методов использования имущества муниципального образования.

В силу этого необходимой предпосылкой повышения эффективности использования объектов муниципальной собственности является углубление теоретического анализа источников ее формирования, механизмов реализации, концепций инфраструктурной модернизации, обеспечивающей условия стратегического партнерства муниципальных образований с государством и бизнесом.

Степень разработанности проблемы. Содержательный экономико-институциональный анализ категории «собственность» и её форм осуществлен Абалкиным Л., Весниным В., Капелюшниковым Р.1 Фундаментальные исследования институтов и экономических организаций проведены представителями неоинституционального направления, в рамках экономической теории прав собственности на различные блага, в т.ч. коллективного характера (Демсец Г., Коуз Р., Норт Д., Уильямсон О.2). В отечественной научной литературе институциональные исследования экономических процессов, опосредующих развитие института собственности, представлены работами Вольчика В., Иншакова О., Корытцева М., Нуреева Р., Тамбовцева В., Фролова Д.3

Сравнительный анализ различных подходов к исследованию институтов, формирующих специфическую теорию коллективного действия социального и экономического характера, реализуемого социально-поселенческой общностью муниципального образования, формирует теоретический фундамент институциональной политической экономии (Буайе Р., Бруссо Э., Кайе А., Фавро О.4).

Оценка тенденций и перспектив российского опыта местного самоуправления в условиях реформирования экономики осуществлена в трудах Ворониной А., Вобленко С., Гладышева А., Иванова В., Филиппова Ю.5

1 Абалкин Л. И. Собственность, хозяйственный механизм производительные силы // Экономическая наука современной России. 2000. № 5; Веснин В.Р. Собственность: научная категория, политические мифы и реальность // Социально-гуманитарные знания. 2002. №3; Капелюшников Р. Собственность без легитимности? // Вопросы экономики. 2008. № 3.

2 Alchian A. A., Demsetz H. The property rights paradigm // Journal of Economic History, 1973, v. 33, N 1. p. 17; Coase R.. The Problem of Social Cost // Journal of Law and Economics. 1960. V. 3. №1. Pp. 1-44; Норт Д, Пять тезисов об институциональных изменениях // Квартальный бюллетень клуба экономистов. 2000. Вып. 4; Williamson О.Е. Economic organization: Firms, markets and policy control. Beighton: Wheatsheaf, 1986.

3 Вольчик В.В. Поведенческая экономика и современные тенденции эволюции института собственности // TERRA ECONOMICUS. 2010. Т. 8. № 2; Иншаков О.В., Фролов Д.П. Место инстшуционализма в экономической науке // Экономист. 2005. № 10; Корытцев М.А. Институциональный экономический анализ в контексте методологической проблематики экономической науки // TERRA ECONOMICUS. 2008. Т. 6. № 3; Нуреев Р.М. Очерки по истории инстшуционализма. Ростов н\Д: Содействие - ХХ1век. 2010; Тамбовцев В.Л. Предметное поле новой институциональной экономической теории // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2007. Т. 5. № 3.

4 Буайе Р., Бруссо Э., Кайе А., Фавро О. К созданию институциональной политической экономии // Экономическая социология. Т. 9. №3. С. 17-24.

5 Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2003; Вобленко С.В. Финансовая самостоятельность и контроль в местном самоуправлении: актуальный опыт. М.: МОНФ, 2002; Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Патрушев В.И. Муниципальная наука: тео-

Мировой опыт повышения эффективности использования объектов муниципальной собственности обобщен в исследованиях Долматовой Л., Кнемайера Ф., Колесник Е.6 Механизмы, обеспечивающие повышение эффективности использования объектов муниципальной недвижимости, предложены в трудах Авекова В., Кодиной Е., Остриной И., Руднева А.7

Выявлению этапов эволюции муниципальной собственности посвящены труды Алимурзаева Г., Боровской М., Игнатова В., Игнатовой Т., Пузанова А., Радыгина А., Широкова А., Юрковой С.8, которые доказали, что принципы, функции и методы управления муниципальной экономикой объективно обусловлены структурой муниципальной собственности. Однако сложившиеся в рамках различных научных школ подходы к концептуальному обоснованию места и роли муниципальной собственности как экономической основы производства коллективных благ практически не затрагивают такую важнейшую сферу, как повышение эффективности использования ее объектов в целях обеспечения роста количественно-качественных параметров удовлетворения коллективных потребностей населения муниципалитета.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе эволюционного анализа динамики субъектно-объектной

рия, методология, практика. М.: Муницип. мир, 2003; Филиппов Ю.В., Авдеева T.T. Основы развития местного хозяйства. М.: Дело, 2000.

6 Долматова Л.Г. Основы государственного регулирования в области использования и охраны земельных ресурсов в современных условиях // http://ivdon.ru/magazine/latest/n2y2011/440; Кнемайер Ф. Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. 1995. № 4; Колесник Е.А. Особенности муниципальной земельной политики в России и за рубежом // Вестник Челябинского университета. Серия 7. Государственное и муниципальное управление. 2003. № 1.

7 Авеков В.В. Управление использованием собственности субъекта РФ (вопросы теории и практики) // Дисс. на соиск. уч.степени к.э.н., М, 2005; Кодина Е.А. Муниципальная собственность на землю: механизмы ее приобретения в процессе разграничения государственной собственности на землю // Местное право. 2003. № 7-8; Григорьев В.В., Острина И.А., Руднев A.B. Управление муниципальной недвижимостью. М.: Дело 2001.

8 Алимурзаев Г. Местное самоуправление и местные финансы: модель «муниципальной общины» // Российский экономический журнал. 1998. № 5; Боровская М.А. Генезис муниципальной собственности и становление систем муниципального управления. Ростов-на-Дону, 2002; Игнатов В.Г., Кузнецов С.Г., Колесников В.А., Рудой В.В., Буров A.B. Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения. Ростов н/Д, 2004; Игнатова T.B. Социально-экономические перспективы развития муниципальной собственности // Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. 2005. № 3; Пузанов A.C. Экономика города под микроскопом // http://bujet.ru/article/54318.php; Радыгин А. Институциональные компоненты экономического роста // Вопросы экономики. 2005. № 11; Широков A.B., Юркова С.Н. Муниципальное управление. М„ 2010.

структуры и моделей муниципальной собственности выявить основные направления совершенствования ее использования для обоснования инструментарного аппарата институциональной модернизации механизма использования объектов муниципальной собственности как экономической основы расширенного воспроизводства коллективных благ.

Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения ряда исследовательских задач:

□ выявить системные характеристики коллективных потребностей, сформированных общностью среды жизнеобеспечения социально-поселенческой общности муниципального образования;

□ выделить и охарактеризовать предпосылки, факторы и особенности формирования института муниципальной собственности;

□ провести эволюционный анализ процесса институционализации субъектно-объектной структуры муниципальной собственности;

□ оценить возможности социальной ориентации муниципального бюджета как финансово-экономической основы воспроизводственного режима функционирования муниципальной собственности;

- определить возможности адаптации к условиям России мирового опыта повышения эффективности использования объектов муниципальной собственности;

- доказать, что муниципально-частное, государственно-муниципально-частное и межмуниципальное партнерство являются наиболее эффективными институтами производства коллективных благ;

- предложить инструменты повышения эффективности использования муниципальной собственности посредством внедрения информационно-коммуникационных технологий.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является муниципальная собственность как институционально-экономическая основа производства коллективных благ, обеспечивающих удовлетворение совместных потребностей социально-поселенческой общности. Предметом исследования выступает система институционально-

экономических и организационно-управленческих отношений по поводу использования объектов муниципальной собственности в целях повышения количественно-качественных параметров производства коллективных благ.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют фундаментальные концепции и методологический инструментарий, обоснованные зарубежными и отечественными учеными-экономистами в рамках институционально-экономической теории, марксистской теории собственности, теории общественного сектора, современных теорий приватизации, эволюционной теории, разрабатывающие проблемы модернизации системы удовлетворения совместных потребностей населения социально-поселенческих общностей.

Инструментарно-методический аппарат. В процессе исследования проблемы модернизации механизмов использования объектов муниципальной собственности использован ряд общенаучных и частных методов: субъектно-объектный, категориальный анализ, историко-генетический, сравнительный и структурно-функциональный подходы, а также метод экономико-статистических группировок, программно-целевой метод, индексные оценки, графическое и табличное представление причинно-следственных связей экономических категорий.

Информационно-эмпирическую базу исследования составляют официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа по Ростовской области; программы, планы, прогнозы экономического и социального развития муниципальных образований, первичные материалы Комитета управления имуществом г. Ростов-на-Дону, Азовского района, а также аналитические и эмпирические данные, представленные на сайтах международных институтов, государственных и региональных органов РФ.

Нормативно-правовую основу работы составляют международные нормативно-правовые акты, Конституция РФ, Федеральные законы, нормативные документы Президента и Правительства РФ; областные законы

Ростовской области, постановления Правительства Ростовской области и других субъектов РФ; региональные и местные законодательные акты Ростовской области и г. Ростова-на-Дону, регулирующие отношения субъектов муниципальной собственности.

Область исследования - специальность ВАК 08.00.01 - экономическая теория: п. 1. Общая экономическая теория: 1.1. Политическая экономия: структура и закономерности развития экономических отношений; собственность в системе экономических отношений; экономические интересы; ... теория государственного сектора в экономике; п. 1.4. Институциональная и эволюционная экономическая теория: теория прав собственности; теория переходной экономики и трансформации социально-экономических систем; социально-экономические альтернативы.

Рабочая гипотеза исследования состоит в обосновании предположения о том, что преодоление последствий неэффективной институционализации муниципальной собственности в условиях рыночно-трансформационных преобразований, проявляющихся в недопроизводстве коллективных благ, обеспечивающих удовлетворение совместных потребностей социально-поселенческой общности, обеспечивается посредством: создания, координации и инспектирования деятельности муниципально-частных, государственно-муниципально-частных, межмуни-ципально-частных партнерств; количественно-качественного роста производства коллективных благ на основе концессионных соглашений с бизнес-структурами и долгосрочной аренды объектов муниципальной собственности; повышения доходности их использования через рост арендной платы и доходов от приватизации муниципального имущества. Основные положения, выносимые на защиту: 1. Коллективные потребности продуцируются социально-поселенческой общностью людей, совместно проживающих на определенной территории, и выступают в качестве экономической основы не просто суммирования коллективных интересов, а их синергетического отражения в

едином интересе социума. При этом уровень развития среды жизнеобеспечения населения муниципального образования непосредственно определяется степенью удовлетворения его коллективных потребностей посредством производимых на данной территории коллективных благ как локально-общественных товаров и услуг, создаваемых на экономической базе муниципальной собственности.

2. Институт муниципальной собственности представляет собой совокупность правил, определяющих принципы доступа к легитимному использованию муниципальных ресурсов, и механизмы, обеспечивающие реализацию коллективных потребностей, а также нормы коллективного поведения, структурирующие повторяющиеся взаимодействия между субъектами социально-поселенческой общности муниципального образования. В качестве предпосылок модернизации субъектно-объектной структуры муниципальной собственности выступают: рост доходов населения; увеличение спроса на коллективные блага; усложнение структуры коллективных потребностей; объективная необходимость расширения и обновления объектного состава муниципальной собственности, используемой в производстве коллективных благ.

3. Муниципальная собственность как экономическая основа суверенитета местного самоуправления обеспечивает целостность и единство системы управления хозяйством социально-поселенческой общности; выступает институционально-экономической основой социальной защиты и поддержки населения соответствующей территории через обеспечение производства коллективных благ по определенным социальным стандартам; выполняет стабилизирующую функцию в условиях экономического кризиса по социальной защите наименее обеспеченных групп населения. В качестве негативных особенностей функционирования муниципальной собственности нами выделены: некорректность учета, низкая эффективность использования, высокая коррупционность процессов распределения. Это обусловлено как сложностями ее формирования (зависимость от предшествующего пути

развития (Path dependence)), так и особенностями процесса муниципализации, связанного с импортом институтов, высокими трансакционными издержками по спецификации и обмену правами собственности.

4. Муниципальная собственность, выступающая, с одной стороны, как хозяйственно-имущественный, а с другой - как экономический комплекс, представляет собой систему экономических отношений между членами социально-поселенческой общности по поводу присвоения, совместного владения, распоряжения и пользования объектами производственной и социальной инфраструктуры, природными ресурсами, землей, имуществом, находящихся в ее собственности, в целях удовлетворения коллективных потребностей и повышения благосостояния населения муниципального образования. Повышение социальной ориентации муниципального бюджета как финансово-экономической основы воспроизводственного режима функционирования муниципальной собственности обеспечивается за счет перехода от сметного финансирования к нормативно-подушевому (модель персонифицированного финансирования); повышения эффективности размещения и исполнения муниципального заказа; оптимизации модели управления бюджетным процессом на муниципальном уровне.

5. В качестве направлений совершенствования арендных отношений, связанных с объектами муниципальной собственности предложены: непосредственная взаимосвязь аренды муниципальной недвижимости с проектами развития муниципалитета, муниципального строительства, использования земельных участков, комплексного строительства объектов под аренду; софинансирование и льготное кредитование строительства, ремонта и приспособления объектов недвижимости к их последующей сдаче в аренду; гибкий механизм распределения расходов на содержание, эксплуатацию, улучшение арендуемых объектов путем включения этих расходов в арендную плату; модернизация институционально-правового регулирования аренды объектов нежилого фонда муниципалитета, а также в

целом рынков аренды нежилых помещений; использование рыночных ставок арендной платы за нежилые помещения с учетом динамики их изменений и факторов, влияющих на их величину; использование механизма обратной аренды.

6. Критерием выбора вариантов повышения эффективности использования имущества муниципалитета (приватизация, аренда, концессия, создание открытых акционерных обществ, инвестиционные контракты) является эффективность его использования, оцениваемая на основе структурно-функционального и 8\УОТ-анализа сравниваемых вариантов. Эффективным институтом совершенствования использования объектов муниципальной собственности выступает публично-частное партнерство как инструмент привлечение на контрактной основе органами муниципальной власти частного бизнеса для более эффективного и качественного производства коллективных благ на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций. Использование форм не только муниципально-частного, но и государственно-муниципально-частного, межмуниципально-частного партнерств обеспечивает в долгосрочном периоде удовлетворение совместных потребностей социально-территориальной общности по современным социальным стандартам.

7. Институциональная модернизация форм использования объектов муниципальной собственности базируется на создании информационно-коммуникационных систем жизнеобеспечения муниципального образования, которые охватывают важнейшие сферы социального обслуживания населения, что позволяет оптимизировать структуру и экономить средства муниципального бюджета. Институционализация информационно-коммуникационных технологий в системе коллективного пользования объектами муниципальной собственности осуществляется на основе применения процессного подхода к организации управления развитием муниципальной собственности и обеспечивает транспарентность операций с ее объектами.

Научная новизна исследования состоит в разработке авторской концепции модернизации сложившихся моделей и инструментов использования объектов муниципальной собственности в направлении их ориентации на повышение эффективности, рост количественно-качественных параметров удовлетворения коллективных потребностей муниципального образования на основе привлечения бизнеса в рамках институтов муниципально-частного, государственно-муниципально-частного, межмуни-ципально-частного партнерств к решению проблем модернизации муниципальной инфраструктуры, а также развития информационно-коммуникационных технологий.

Конкретные элементы новизны проявляются в следующем:

1. Систематизированы характеристики коллективных потребностей, формируемых в рамках локальной социально-поселенческой общности, классифицируемые по следующим критериям: целевая ориентация и функциональная принадлежность (синергетичность, неаддитивность, целенаправленность, способность к самоорганизации); структурный уровень целостности (декомпозиционность элементного состава, иерархичность); ресурсная составляющая и специфика взаимодействия с внешней средой (соподчиненная коммуникативность, адаптивность, качественная воспроизводимость (надежность), интерактивность, обособленность). В отличие от ранее полученных результатов исследователей в данной предметной области (Макаров В., Масгрейв Р., Остром Э., Рубинштейн А.) систематизация указанных характеристик позволила уточнить категориальные характеристики коллективных потребностей.

2. Выявлены особенности функционирования института муниципальной собственности: количественное и качественное несоответствие предлагаемых коллективных благ потребностям социально-поселенческих общностей, несоблюдение правил и принципов доступа к ресурсам, находящимся в муниципальной собственности, деинституционализация механизма использования муниципальной

собственности, проявляющаяся в муниципализации незаконно или полулегально приватизированных объектов госсобственности, имущества граждан и организаций, объектов бесхозного имущества, передаваемого государству, объектов конфискации. В отличие от ранее полученных результатов (Полтерович В., Гринберг Р., Рубинштейн А., Ясин Е.) выделены предпосылки, способствующие аккумуляции имеющихся муниципальных ресурсов для решения приоритетных задач социально-поселенческих общностей.

3. Предложена в отличие от ранее полученных результатов исследований по оптимизации субъектно-объектной структуры муниципальной собственности (Архипов А., Боровская М., Кобилев А., Чернышев М.) реализация следующего комплекса мер ее институционального аудита: идентификация «сильных» и «слабых» сторон развития муниципалитета; модернизация действующих и создание новых объектов инфраструктуры на основе микрокредитования, инвестиционных конкурсов; формирование условий расширенного воспроизводства конкурентного потенциала муниципалитета путем создания специализированных инвестиционных фондов муниципального развития и организации гарантированного фонда.

4. Проведена оценка потенциальных возможностей усиления социальной ориентации муниципального бюджета, на основе которой определены обеспечивающие ее инструменты: применение стратегического и программно-целевого подходов в финансовом планировании и прогнозировании коллективных потребностей; распределение финансовых ресурсов в зависимости от результатов деятельности муниципальных учреждений; обеспечение транспарентности размещаемого на конкурентной основе муниципального заказа; формирование единых индикаторов, стандартов качества и паспортов социальных услуг; мониторинг сферы социальных услуг. В отличие от ранее полученных результатов (Алимурзаев Г., Артемов В., Хегай Е.) предложенные инструменты направлены на

достижение синергетического эффекта развития социальной сферы муниципального образования.

5. Предложен комплекс мер, обеспечивающих адаптацию мирового опыта использования объектов муниципальной собственности к условиям России. На основе структурно-функционального анализа ресурсной базы муниципальной собственности обследуемой социально-поселенческой общности (г. Ростов-на-Дону) выявлено, что наиболее эффективным является использование опыта Франции (г. Монпелье). В отличие от ранее полученных результатов (Быкова Ф., Колесник Е., Табольская В.) доказано, что институциональный механизм использования муниципальной собственности обеспечивает рост их адаптивности к трансформирующейся экономической среде посредством активизации внешних и внутренних источников развития, обеспечивающих баланс интересов всех субъектов муниципальной экономики.

6. Предложен институционально-рыночный механизм совершенствования использования объектов муниципальной собственности, сочетающий рыночную составляющую (стоимостная и технологическая оценка активов муниципалитета, ведение электронного реестра объектов муниципальной собственности и муниципальной казны) с институциональной (новые модели взаимодействия муниципалитетов и местных бизнес-структур). Это позволило доказать, что реализация предложенного механизма обеспечивается постепенной, но не затяжной (как в предкризисные 2004-2007 гг.) адаптацией к российским условиям следующих его элементов: экономических, административных и социальных технологий; социальных стандартов, муниципальных социальных заказов и целевых программ как его инструментов; инвестиционных, маркетинговых, бюджетных, информационных и других типов управленческих решений. В отличие от ранее полученных результатов (Дубровский В., Кузьмин Е., Радченко С.) разработанный механизм, сочетающий и реализующий различные формы стратегического взаимодействия в муниципальном хозяйстве,

обеспечивает повышение эффективности использования объектов муниципальной собственности.

7. Разработан алгоритм электронизации учета и использования муниципальной собственности: создание институционально-правовой базы использования информационно-коммуникационных ИКТ; формирование современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры органов местного самоуправления; создание информационной сети, объединяющей образовательные учреждения и их ресурсы, электронные библиотеки, объекты здравоохранения; формирование транспарентной муниципальной информационной системы и единого информационного пространства социально-поселенческой общности. В отличие от ранее полученных результатов (Афанасьев В., Кайль А., Самболенко Д.) предложенный алгоритм обеспечивает реализацию различных вариантов стратегического взаимодействия производителей и потребителей коллективных благ.

Теоретическая значимость работы состоит в углублении теоретико-методологических основ анализа муниципальной собственности. В качестве основных элементов вклада в развитие экономической теории выступают: уточнение категориального содержания муниципальной собственности; аудит подходов к решению проблемы повышения эффективности ее использования; формирование методической базы экономического анализа муниципальной собственности: диагностика ее структуры, организация мониторинга использования объектов собственности муниципальных образований в производстве коллективных благ. Теоретические выводы исследования могут быть использованы в учебном процессе при совершенствовании программ учебных курсов по экономической теории, теории общественного сектора, а также при разработке программ специальных курсов «Муниципальная собственность», «Экономика города».

Практическая значимость исследования состоит в авторской разработке организационного механизма и инструментов использования

объектов муниципальной собственности как экономической основы воспроизводства коллективных благ, которые могут быть использованы при разработке организационных моделей функционирования муниципальной собственности, а также при формировании программ ее приватизации.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы докладывались на международных, всероссийских и вузовских научно-практических конференциях, проводившихся в 2005-2011 гг. в гг. Москва, Краснодар, Сочи, Ростов-на-Дону. Основные результаты исследования отражены в 12 научных публикациях общим объемом 5,3 п.л., в т.ч. 3 - в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 9 параграфов, объединенных в 3 главы, а также заключения, списка использованных источников и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, излагаются положения, выносимые на защиту, определяется степень их научной новизны.

Первая глава «Институционально-экономические основания производства коллективных благ» посвящена теоретико-методологическому анализу экономической природы коллективных потребностей, формируемых спецификой совместного проживания населения на компактной территории. Это позволило обосновать ориентированность их развития на усиление социальной ориентации использования объектов муниципальной собственности как императива воспроизводственного режима их функционирования.

В работе показано, что совместные потребности населения муниципальных образований в различных сферах жизнеобеспечения (медицинское обслуживание, транспортные, бытовые, коммунальные, образовательные услуги) представляют собой коллективные или локально-общественные потребности, удовлетворяемые производимыми на

16

экономической основе муниципальной собственности коллективными благами. Коллективные блага как локально-общественные блага характеризуются как общими родовыми характеристиками общественных благ (неисключаемость, неконкурентность, фрирайдерство), так и специфическими свойствами - локальность, относительная коммунальность, инспектируемость, интенциональность, осложняющих механизмы обеспечения ими социума.

Далее в работе показано, что многолетнее состояние стагнации основных сфер жизнеобеспечения населения социально-поселенческих общностей муниципальной России как следствие неэффективных рыночно-трансформационных преобразований 1990-х годов, когда все объекты социальной инфраструктуры были переданы на баланс местных администраций, свидетельствует о существовании «ловушки развития», препятствующей удовлетворению коллективных потребностей населения и блокирующей возможности эффективного развития социально-поселенческой общности муниципального образования (рисунок 1).

Дестабилизирующее воздействие неопределенности и риска на МО

Рост издержек, связанных с этим |] процессом

Разрушение основных сфер жизнеобеспече-■К нияМО

'У А

Уч

Невозможность удовлетворения ^ (полного / Г частичного) колл е кти в ных потребностей

Несовершенство сложившейся ранее практики управления муниципальной собственностью

А

Углубление дифференциации в темпах социально-экономической динамики больших и малых поселений

Рисунок 1 - Ловушка развития социально-поселенческих общностей муниципальных образований9

Конструирование эффективных механизмов использования объектов муниципальной собственности, а не количественные ее пропорции определяют степень устойчивости воспроизводственного режима функционирования муниципальной экономики в целом, обеспечивающего ее саморазвитие в едином экономическом пространстве страны на основе гармонизации личных, коллективных и общественных интересов (таблица 1).

Таблица 1 - Структура и содержание экономических интересов и

потребностей совместного проживания10

Виды экономнче -скнх интересов Содержание экономических интересов Сфера влияния Соответствующие сфере влияния экономических интересов виды потребностей

Личные Направлены на удовлетворение потребностей отдельного индивида Преимуществ енно в рыночной экономике Частные

Коллектив ные, включая коллективн ые интересы социально-поселенчес кой общности МО Выражают необходимость удовлетворения потребностей отдельных групп населения, объединенных одинаковым положением в экономике или территориально- локалнзованным пространством жизнедеятельности Социально-ориентирован ная рыночная экономика Коллективные потребности, включая потребности социально-поселенческой общности МО в: - обеспечении ее прав, в т.ч. собственности; - обеспечении равного доступа к коллективным благам; - повышении уровня социальной защищенности; - применении информационно-коммуникационных технологий для упрощения процедур пользования муниципальной собственности.

Обществен ные Интересы общества в целом Социально-ориентирован ная рыночная экономика Общественные блага

В качестве субъекта, осуществляющего регулирование процесса

удовлетворения коллективных потребностей социально-поселенческой

общности, обусловленных общностью среды проживания, выступает муниципалитет, обеспечивающий (с наибольшей по сравнению с другими

субъектами степенью эффективности) преодоление «провалов рынка», имеющих место при их производстве.

Ограниченность ресурсов (финансовых, трудовых, природных и др.), с одной стороны, и растущие потребности, отражающие многообразные интересы населения страны в целом и различных социально-поселенческих общностей, с другой, приводят, в совокупности с пересечением интересов государственных органов, частного бизнеса к следующим противоречиям развития муниципальной экономической системы в целом и муниципальных образований как ее составляющих: между государственной, негосударственной и муниципальной собственностью; приватизацией муниципального имущества и муниципализацией ранее приватизированного имущества; необходимостью создания новых муниципальных предприятий и приватизацией муниципального имущества. Превращение социально-поселенческих общностей в реальных субъектов процесса присвоения коллективных благ было обусловлено децентрализацией власти на основе перехода от единой государственной собственности к ее распределению между Российской Федераций, субъектами РФ и муниципальными образованиями посредством приватизации. При этом появилась новая форма собственности - муниципальная, а ее объекты стали выступать гарантами стабильности функционирования местной экономики.

Выявленная в работе теоретическая неопределенность экономической природы и институциональных основ муниципальной собственности осложняет ее эффективную реализацию в процессе обеспечения той или иной поселенческой общности требующимися для ее нормального функционирования коллективными благами. Об этом также свидетельствует значительное сокращение вследствие экономического кризиса 2008-2010 гг. доходных источников местных бюджетов и увеличение их расходной части. В частности, в г. Азове в 2010 году был отмечен рост расходной части бюджета на 3,4% по сравнению с предшествующим периодом.

1600

2006 год 2007 год 2008 год 2009 год 2010 год

Рисунок 2 - Динамика бюджета муниципального образования г. Азов" Это обусловливает императивный характер углубления экономико-теоретического анализа муниципальной собственности по следующим направлениям; эволюционно-категориальный аудит теоретической платформы муниципальной собственности, анализ институционально-правовой базы приватизации государственного и муниципального имущества, определение критериев выделения и оценки перспектив функционирования муниципальной собственности в процессе и результате приватизации и реструктуризации государственной и муниципальной собственности в российской экономике.

В работе муниципальная собственность дефинируется как система экономических отношений между членами социально-поселенческой общности по поводу присвоения, совместного владения, распоряжения и пользования производственной и социальной инфраструктурой, природными ресурсами, землей, движимым и недвижимым имуществом, находящимся в ее собственности, в целях удовлетворения коллективных потребностей и повышения благосостояния населения муниципального образования в целом. Это позволило далее выделить в структуре муниципальной собственности следующие элементы: средства местного бюджета и муниципальных внебюджетных фондов; муниципальные земли и иные природные ресурсы; имущество организаций местного самоуправления; предприятия и организации, учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта

муниципального уровня; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, а также другое имущество.

В соответствии со своими сущностными характеристиками муниципальная собственность выступает в качестве экономической основы суверенитета местного самоуправления; обеспечивает управление хозяйственным комплексом социально-поселенческой общности как единым целым; является инструментом социальной защиты и поддержки населения муниципального образования через реализацию определенных социальных гарантий и стандартов, которые включают в качестве обязательных следующие элементы: обеспеченность муниципальным жильем, функционирование детских и образовательных учреждений, местные льготы по оплате коммунальных услуг, целевая поддержка нуждающихся и малообеспеченных семей.

Модернизация системы использования муниципальной собственности предполагает учет специфики и возможностей муниципального хозяйства в удовлетворении не только экономических, но и социальных потребностей населения. При этом первоочередной задачей развития муниципального образования становится достижение консенсуса между экономической эффективностью и социальной справедливостью, позволяющего не только обеспечить нормальное функционирование территории посредством расширенного воспроизводства ее финансово-экономического потенциала, но и гарантировать баланс интересов субъектов данного процесса, не противоречащих общей стратегии развития страны. При этом местный рынок коллективных благ идентифицирован в работе как квазирынок, поскольку представляет собой форму и способ обмена специфическими товарами, которые производятся на экономической основе общей (муниципальной) собственности за счет местных ресурсов в целях удовлетворения совместных потребностей населения территории.

Во второй главе «Реструктуризация муниципальной собственности в условиях реформы местного самоуправления: институционально-эволюционный подход» приводятся результаты компаративистского анализа достижений мирового и отечественного опыта по повышению эффективности использования объектов муниципальной собственности, позволяющие оценить возможность его адаптации к российским условиям.

Проведенный анализ показал, что полигика муниципалитетов разных стран мира в области имущественно-земельных отношений хотя и отличается специфическими особенностями, но формируется на базе реализации следующих общих принципов: ведущая роль в определении способов землепользования принадлежит муниципальным властям; приоритетной формой землепользования является аренда земли с выполнением ряда требований национального законодательства (строительство объектов социальной инфраструктуры в Португалии); муниципалитетами проводится систематическая комплексная оценка городских земель и недвижимого имущества, поскольку основой определения величины земельных платежей и налогов на недвижимость выступает их рыночная стоимость.

В диссертации обосновано, что в процессе поэтапного формирования системы отношений муниципальной собственности ведущая роль принадлежит государству, законодательно институционализирующему содержание муниципальной собственности и создающему институциональные условия хозяйствования, способствующие не только реализации минимальных социальных стандартов, но и в целом социально-экономическому развитию местных сообществ. При этом задача муниципалитета по преобразованию отношений собственности в целях повышения эффективности производства коллективных благ состоит в том, чтобы выделить комплекс вопросов трансформации собственности в особое направление экономической политики с целью выработки и законодательного оформления эффективно функционирующей

институциональной системы приоритетов регулирования отношений муниципальной собственности (рисунок 3).

Рисунок 3 - Соотношение компонентов и уровней использования муниципальной собственности12

Далее в работе идентифицирована взаимосвязь эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и поступлений в муниципальный бюджет, являющихся, соответственно, экономической и финансовой составляющими производства коллективных благ. Вследствие этого развитие муниципальной собственности создает условия для расширения источников доходов местного бюджета, например, через запуск механизма обратной аренды. Поэтому модернизация системы использования муниципальной собственности целеориентирована на: максимальное повышение доходности объектов муниципальной недвижимости; рост эффективности реализации социальных функций муниципалитетов; стимулирование развития реального сектора местной экономики; упрощение доступа предпринимателей к объектам муниципальной собственности; вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.

В диссертации на примере муниципальных образований г. Ростова-на-Дону и г. Азова обосновано, что если при минимальных финансовых и орга-

низационных затратах достигается максимизация выполнения муниципальных программ развития, увеличивается количество и качество предоставляемых населению услуг, растет местная налогооблагаемая база при одновременном росте реальных доходов населения, то эффективность муниципальных финансов и отдачи от использования объектов муниципальной собственности оценивается как высокая (рисунок 4).

Рисунок 4 - Итоги мониторинга и оценки качества организации бюджетного процесса в 2010 году'3

В третьей главе «Направления совершенствования использования объектов муниципальной собственности: формы и технологии» выявлены перспективные направления по улучшению качества среды жизнеобеспечения социально-поселенческой общности муниципального уровня (г. Ростова-на-Дону, г. Азова) за счет повышения эффективности используемых ею объектов муниципальной собственности, а также потенциал инновационного развития муниципальных образований, обеспечиваемый формированием южнороссийских городских агломераций и кластеров, которые выступают наиболее эффективными в настоящее время формами организации социально-экономического пространства страны. На основе структурно-функционального анализа ресурсной базы муниципальной собственности об-

21

HI степень (высокое качество организации бюджетного процесса) Ш1 степень (надлежащее качество организации бюджетного процесса) Л III степень (низкое качество организации бюджетного процесса)

следуемой социально-поселенческой общности г. Ростова-на-Дону выявлено, что наиболее эффективным является использование опыта Франции (г. Монпелье).

В ходе исследования было выявлено, что в Азовском районе отсутствует муниципальное имущество, свободное от прав третьих лиц в целях предоставления его во владение и (или) пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; а доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности составляют всего лишь 6,4%. По итогам 1 полугодия 2011 года план поступления доходов получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не выполнен на 1525,2 тыс.руб. или на 19,3%. План по доходам получаемым в виде арендной платы за земли после разграничения государственной собственности на землю не выполнен на 47,9 тыс. руб. или на 4,9%. Отклонение от плановых показателей произошло в связи с переносом срока проведения назначенного на 2-ой квартал т.г. аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения площадью 33,9 га (сенокосы), на 3-ий квартал 2011 г. По состоянию на 01.07.2011 г. из общей суммы задолженности по арендной плате за землю, сумма реструктуризированной задолженности составила 2768,0 тыс. руб.

В этой связи были выделены направления повышения доходности от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности Азовского района:

- усиление контроля за своевременностью и полнотой перечисления в районный бюджет муниципальными унитарными предприятиями части прибыли после осуществления обязательных платежей;

- инвентаризация находящегося в собственности муниципалитета имущества;

- обеспечение контроля за использованием и сохранностью имущества, находящегося в ведении муниципальных унитарных предприятий, в оперативном управлении муниципальных учреждений, переданного в аренду, а также муниципального имущества, составляющего казну района;

- систематическая проверка целевого использования земельных участков, находящихся в собственности района;

- создание районной комиссии по контролю поступления арендной платы в бюджеты всех уровней, подготовка предложений по сокращению задолженности по арендной плате;

- государственная регистрация прав муниципальной собственности района на объекты недвижимости, земельные участки;

- проведение претензионно-исковой работы в отношении арендаторов имущества и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, имеющих задолженность по арендной плате.

Как показано в работе, наиболее эффективным институтом, обеспечивающим производство коллективных благ с использованием объектов муниципальной собственности, выступает публично-частное партнерство (ПЧП) как современная форма активизации взаимодействия муниципальных образований с бизнесом. Наряду с традиционными формами ПЧП муниципалитетов и бизнеса (реализация инфраструктурных инвестиционных проектов, муниципально-частное партнерство) предложено использовать также формы государственно-муниципально-частного и межмуниципально-частного партнерств (рисунок 5).

Рисунок 5 - Механизм реализации ПЧП-проектов в муниципальной экономике (постадийная организация)14 Однако их формирование тормозится следующими причинами: отсутствие федерального закона о ПЧП (его подменяет закон о концессионных соглашениях15, регламентирующий, по нашему мнению, лишь одну из многих моделей ПЧП); недостаток квалификации работников муниципалитетов для подготовки инвестиционного проекта, привлекательного для инвесторов и кредитных организаций; неэффективность реализуемых в данной сфере проектов, низкая культура ведения бизнеса на местах.

Выявленные причинные факторы осложняют повышение эффективности производства коллективных благ на основе взаимодействия муниципалитетов с бизнесом, поскольку отсутствие четко определенных «правил игры» на муниципальном уровне снижает мотивацию инвесторов к участию в приоритетных для муниципалитетов инфраструктурных проектах, замедляя темпы их экономического и социального развития. В то же время

14 Составлен автором по результатам исследования.

15 Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N И 5-ФЗ О концессионных соглашениях (с изменениями на 19 июля 20 И года) / Консультант*-.

следует признать дискуссионной постановку вопроса о необходимости принятия комплексного законодательного акта о ГЧП и МЧП (консолидированного законодательства о ГЧП). Поскольку в качестве альтернативы выступает совершенствование регионального законодательства, то федеральный закон, на наш взгляд, должен носить рамочный характер, не ограничивая участников ПЧП в выборе механизмов его реализации. Кроме того, эффективная реализация закона о ПЧП предполагает гармонизацию налоговой, тарифной, антимонопольной политики, пересмотра результатов реформы жилищно-коммунального комплекса и местного самоуправления.

Участие в муниципально-частных партнерствах для представителей бизнеса или институтов развития (Европейский банк реконструкции и развития) реализуется через осуществление строительства, реконструкции и эксплуатацию объектов инфраструктуры. Поэтому бизнес- и банковские структуры как соучредители инфраструктурных проектов развития муниципальных образований заинтересованы в институционализации долгосрочности своего взаимодействия с муниципалитетами, обеспечивающей привлечение не только собственных средств, но кредитных ресурсов. Это предполагает коммерциализацию взаимодействия и развитие новых форм сотрудничества местных администраций с компаниями-операторами. В силу наличия указанных причин наиболее распространенной формой реализации МЧП-проектов в России остается концессия, в соответствии с которой концедент (муниципалитет) передаёт концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования, а концедент взамен получает вознаграждение в виде разовых или периодических (роялти) платежей.

Проведенный анализ позволил определить основные сферы реализации МЧП-проектов:

□ транспортная инфраструктура и транспорт общего пользования, в т.ч. инвестирование в развитие электрического транспорта, метро, автобусов: разработку и внедрение эффективных инновационных систем дорожной сети;

□ система коммунального хозяйства, включая благоустройство жилищного и нежилого фонда социально-поселенческой общности:

□ водоснабжение и обеспечение его высокого качества, соответствующего стандартам и требованиям экологического законодательства;

□ утилизация бытовых отходов и теплоснабжение и т.д.;

□ энергоснабжение, включая энергогенерирующие мощности и системы передачи и распределения энергии;

□ связь (подвижная и стационарная), а также телекоммуникации муниципальной собственности;

□ медицинские, лечебно-профилактические и др. учреждения муниципального здравоохранения;

□ образование, воспитание, социально-культурное и социально-бытовое обслуживание;

□ развитие туризма, рекреации и спорта.

Внедрение информационно-коммуникационных технологий в систему отношений коллективного пользования муниципальной собственностью предполагает автоматизацию функций органов местного самоуправления по осуществлению имущественных сделок с землей, недвижимостью, движимым имуществом, что позволит не только упростить систему платежей, но и повысить прозрачность данных сделок и их финансовых результатов.

В заключении приводятся выводы теоретического и практического характера, полученные в результате проведенного исследования.

По теме исследования опубликованы следующие работы:

Статьи в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК

1. Дубская, О.С. Институт муниципально-частного партнерства как инструмент совершенствования использования муниципальной собственности в коллективных

интересах / О.С. Дубская [Текст] // TERRA ECONOMICUS («Пространство экономики»), 2011. Т. 9. № 4 (часть 2). С. 25-29. (0,5 п.л.)

2. Дубская, О.С. Институциональная модернизация муниципальной собственности как императива производства благ коллективного пользования [Электронный ресурс] / О.С. Дубская // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2011. № И. (URL http://uecs.ru). (0,5 п.л.)

3. Дубская, О.С. Муниципальное хозяйство: особенности, структура и модели [Текст] / О.С. Дубская, Е.А. Стрельченко // TERRA ECONOMICUS («Пространство экономики»), 2011. Т. 9. № 3 (часть 2). С. 65-68. (0,5 / 0,3 п.л.)

Монографии

4. Дубская, О.С. Предпосылки и факторы формирования муниципальной собственности в глобализирующемся мире [Текст] / О.С. Дубская и др. // Трансформация институциональной среды в глобализирующемся мире. Коллективная монография / Под общ. ред. О.С. Белокрыловой. Ростов-на-Дону: Изд-во Содействие-21 век, 2009. С. 172-180.(13,75/0,6 п.л.)

5. Дубская, О.С. Динамика субъектно-объектной структуры института муниципальной собственности [Текст] / О.С. Дубская и др. // Государственная стратегия обеспечения инновационное™ экономического роста. Коллективная монография / Под общ. ред. О.С.Белокрыловой. Ростов-на-Дону: Изд-во "АкадемЛит", 2007. С. 445-457. (0,7 п.л.)

Статьи в других изданиях

6. Дубская, О.С. Социальная ориентация муниципального бюджета [Электронный ресурс] / О.С. Дубская // Сборник докладов годовой тематической конференции НЭА «Образование, наука и модернизация» (Москва, МГУ им. М.В.Ломоносова, 20-22 декабря 2010 г.). Приложение к Журналу Новой экономической ассоциации. (URL http://econorus.org/onim). (0,3 п.л.)

7. Дубская, О.С. Муниципальная собственность в условиях мирового кризиса [Текст] / О.С. Дубская // Экономическое развитие России в условиях мирового кризиса: сб. науч. тр. / Под ред. проф. Алешина В.А., проф. Белокрыловой О.С., проф. Максимова В.А. Ростов-на-Дону: Изд-во "АкадемЛим", 2009. С. 158-161. (0,4 / 0,3 п.л.)

8. Дубская, О.С. Мировой опыт управления объектами муниципальной собственности и возможности его использования в России [Текст] / О.С. Дубская // Современная стратегия социально-экономического развития России: вопросы экономики и права: сб. науч. ст. по матер, междунар. науч.-практ. конф. (г. Сочи (Адлер), 8-12 окт. 2008 г.). Краснодар: ЮИМ, 2008. Ч. 1. С. 134-145. (0,5 п.л.)

9. Дубская, О.С. Особенности государственно-частного партнерства в России [Текст] / В.А. Максимов, О.С. Дубская // Экономическое развитие в эпоху глобализации: сб. науч. ст. / Под ред. Алешина В.А., Белокрыловой О.С., Максимова В.А. Ростов-на-Дону: Изд-во «Содействие - XXI», 2008. С. 124-126. (0,46 / 0,4 п.л.)

10. Дубская, О.С. Перспективы приватизации муниципальной собственности в посткризисной экономике [Текст] / В.А. Максимов, О.С. Дубская // Российская экономика в условиях перехода от трансформации к модернизации: сборник статей / Под ред. Алешина В.А., Архипова А.Ю., Белокрыловой О.С. Ростов-на-Дону: Изд-во «Содействие - XXI», 2007. С. 205-212. (0,42 / 0,3 п.л.)

11. Дубская, О.С. Эффективность реструктуризации муниципальной собственности [Текст] / О.С. Дубская // Вековой поиск модели хозяйственного развития России. Собственность и перспективные формы ее реализации в России: Матер. IX Междунар. науч.-практ. конф. (г. Волжский, 21-23 сент. 2007). Волгоград: Волг. науч. изд-во, 2007. С. 165-174. (0,5 п.л.)

12. Дубская, О.С. Муниципальная собственность как основа развития муниципальной экономики [Текст] / О.С. Дубская // Институциональное проектирование и его роль в повышении эффективности экономической политики: сб. науч. ст. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост, ун-та, 2006. С. 147-152. (0,4 п.л.)

Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,3 уч.-изд.-л. Заказ № 2500 Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88