Муниципальные органы власти как субъект стратегического управления местным развитием тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Муниципальные органы власти как субъект стратегического управления местным развитием"

На правах рукописи

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ КАК СУБЪЕКТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ МЕСТНЫМ РАЗВИТИЕМ

Специальность 08.00 05 -Экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление местным

развитием

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Краснодар 2007

Диссертационная работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Кубанского государственного университета.

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, профессор

Филиппов Юрий Васильевич

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор

Зарубин Владимир Иванович,

кандидат экономических наук, доцент

Родин Александр Васильевич

Ведущая организация

Государственный университет управления (г Москва)

Защита состоится 12 ноября 2007 года в 13 часов на заседании диссертационного совета Д212 10113 по экономическим специальностям при Кубанском государственном университете по адресу 350040, г Краснодар, ул. Ставропольская 149

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Кубанского государственного университета по адресу 350040, г Краснодар, ул Ставропольская, 149 (читальный зал).

Автореферат разослан 11 октября 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета канд экон.наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования Идущие в РФ противоречивые процессы реформирования всех сторон общественной жизни коренным образом меняют роль муниципальных органов власти в экономической и политической структуре общества Особое значение приобретает способность местных властей осуществлять свои функции, исходя не из текущих, сиюминутных целей и интересов, а на основе долгосрочных приоритетов развития Стратегический подход к управлению развитием выступает необходимым условием конкурентоспособности муниципальных образований в условиях рыночной экономики

Актуальность разработки и внедрения стратегического управления развитием обусловлена тем, что именно на муниципальный уровень перенесен центр тяжести практического решения многих задач реформирования социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения действующих социальных стандартов, экологических нормативов От того, насколько успешно здесь будут проходить процессы реформирования и развития местной экономики, зависят результаты социально-экономического роста региона и страны в целом Вместе с тем решение данных проблем развития требует совместного усилия органов власти, бизнеса, населения, стратегического изучения, размышления и действий Отсутствие в российской экономике комплексных разработок в области управления местным развитием с учетом этой составляющей приводят к тому, что огромные потенциальные возможности территорий остаются невостребованными

В условиях рыночной экономики муниципальные органы управления призваны выполнять функции создания и развития рыночной системы, устранять негативные последствия стихийного формирования рынка, обеспечивать социальную и экономическую стабильность на своей территории и т д

Вместе с тем до настоящего времени муниципальные образования не стали в полном объеме объектом хозяйствования, а их органы - адекватными субъектами хозяйствования В них не удалось обеспечить сочетание народнохозяйственных, отраслевых и локальных интересов, сформировать рациональную экономическую организацию жизнедеятельности населения Муниципальные органы работают в условиях умножения объема решаемых ими задач при одновременном сокращении ресурсов и отсутствии мотивации к улучшению экономических показателей

В связи с этим возникает необходимость создания такого механизма муниципального управления, который бы органически вписывался в новую систему управления экономикой

Приведенные обстоятельства определяют актуальность темы диссертационного исследования

Степень разработанности проблемы. Институты местного самоуправления стали предметом пристального изучения в России с середины XIX века Стали классическими труды Л А Велихова об основах городского хозяйства Однако в начале XX века развитие теоретических и практических аспектов местного самоуправления было прервано на достаточно длительный срок

Интерес к проблематике самоуправления в отечественной науке резко возрос в начале 1990-х годов в связи с возрождением в России института местного самоуправления Проблемам, связанным с осмыслением юридических аспектов развития местного самоуправления, посвящены работы А И Гладышева, В Н Иванова, В Г Игнатова, Е М Ковешникова, М И Либора-киной и др

В настоящее время наблюдается активный интерес к муниципальной проблематике со стороны представителей экономической науки Так, теоретические, методологические, методические и прикладные вопросы развития местного самоуправления, муниципальной экономики рассматриваются в исследованиях Е Н Альбах, Р В Бабуна, Л А Велихова, А Г Воронина, М Б Горного, Н И Данилова, А В Руднева, Л И Якобсона и т д

Широкое признание получили московская школа местного самоуправления (А Г Воронин, В А Лапин, А Н Широков) и кубанская школа развития местных сообществ (Ю В Филиппов, Т Т Авдеева)

Проблемы муниципального и регионального управления, вопросы разработки стратегии развития территории изучают Б М Гринчель, Б С Жихаревич, А Е Когут, В Е Рохчин и другие

Проблематика участия властей в местном развитии широко освещена западными исследователями, такими как X Берр, Э Дж Блейкли, С Деллер, Д Маркойлер, Е Дж Фрейзер, Р Фослер, Р Шафер Ими выявлен, описан и систематизирован огромный теоретический и эмпирический материал

Несмотря на достаточное количество публикаций, в них неполно освещены вопросы эффективной организационной структуры местной администрации, привлечения общественности к управлению местным развитием, налаживанию межсекторного взаимодействия

Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в разработке теоретических и методических основ, а также в определении инструментальных средств совершенствования деятельности муниципальных органов власти по управлению процессом местного развития

Для достижения обозначенной цели была сформулирована система взаимосвязанных задач, а именно

- разработать типологию подходов к местному развитию,

- теоретически осмыслить экономическое содержание местного самоуправления для обоснования его роли в управлении социально-экономическим развитием муниципального образования,

- исследовать формы взаимодействия основных хозяйствующих субъектов с точки зрения трехсекторной модели местной экономики,

- выявить основные формы управленческого воздействия органов местного самоуправления на частнопредпринимательский и третий сектора,

- раскрыть сущность субъектно-объектных отношений в процессе управления местным развитием,

- исследовать организационный механизм и алгоритм управления социально-экономическим развитием в муниципальных образованиях Краснодарского края,

- провести анализ форм и инструментов взаимодействия субъектов местной экономики (на примере муниципальных образований Краснодарского края),

- разработать основные направления совершенствования системы управления местным развитием,

- обосновать механизмы реализации предложенных направлений совершенствования

Предметом исследования являются формы и методы управленческого воздействия муниципальных органов власти на процесс социально-экономического развития, их отношения с другими субъектами местного хозяйства в условиях смешанной экономики

Объектом исследования выступают муниципальные органы власти городских округов Краснодарского края

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых в области местного экономического развития, социологии и муниципальной экономики, концепция развития местных сообществ, а также законодательные акты, регулирующие деятельность и местного самоуправления

Основой методологии исследования является системно - ситуационный подход, использованы общенаучные методы структурного, функционального и сравнительного анализов

Эмпирическую базу для обоснования концептуальных положений изложенных в диссертационной работе составили результаты обобщенных исследований различных авторов, нормативно-правовые акты и отчетные документы администраций г Армавира, г Горячего Ключа, г Краснодара, г Кропоткина, г. Новороссийска, г Тихорецка, рабочие материалы ГУ «Центр стратегических разработок»

Концепция диссертационного исследования основывается на понимании того, что формирование и внедрение стратегического подхода к управлению местным развитием предполагает существенные изменения в мировоззрении, организационном поведении и структурах муниципальных органов власти

Управление развитием не сводится к привычному решению вопросов местного значения Сущность развития заключается в усилении жизнеспособности местного сообщества, что достигается путем повышения адаптивности, конкурентоспособности, предпринимательской активности Достижение нового качественного состояния находится в прямой зависимости от степени развитости взаимодействия власти, бизнеса и третьего сектора

Разработка и внедрение стратегически ориентированной модели управления местным развитием позволит органам местного самоуправления в партнерстве с другими субъектами местного хозяйства обеспечить устойчивое развитие муниципальных образований

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1 Местное развитие рассматривается с двух точек зрения- как процесс увеличения темпов роста производства товаров и услуг в

целях повышения благосостояния членов местного сообщества,

- как деятельность, посредством которой органы местного самоуправления, бизнес и население воздействуют на процесс социально-экономического развития в интересах сообщества в целом

Развитие как социальное изменение не происходит стихийно, а требует разработки политики определенной мировоззренческой направленности и соответствующих структурных изменений

2 Объектом управления социально-экономическим развитием выступает местное хозяйство, рассматриваемое как взаимодействие трех секторов - общественного (государственного и муниципального), частнопредпринимательского и третьего сектора, - обеспечивающее согласование их интересов и получение синергетического эффекта, за счет использования сильных сторон каждого из них и как результат - достижение более высокого качества жизни населения

Движение объекта управления к качественно новому состоянию связано с изменением сложившихся тенденций (сгибанием тренда)

3 В концепции развития местных сообществ субъектами управленческих воздействий выступают местная власть, предприниматели и общественные организации, представляющие интересы различных групп населения

Деятельность органов муниципальной власти как субъекта управления носит двойственный характер Она может быть направлена на текущее функционирование и на развитие муниципального образования Деятельность, связанная с текущим функционированием направлена на решение задач удовлетворения текущих потребностей местного сообщества, т е решение вопросов местного значения В отличие от простого функционирования развитие местного сообщества ориентировано на достижение качественно нового состояния экономической и социальной сферы муниципального образования

Специфика органов местного самоуправления заключается в их двоякой роли по отношению к другим субъектам местного хозяйства Они выполняют как властные, так и хозяйственные функции, используя в своей деятельности методы прямого и косвенного воздействия

4 Анализ практической деятельности муниципальных органов власти Краснодарского края позволяет сделать вывод, что в настоящее время их функции, организационные структуры, методы планирования выстраиваются однотипно и не приспособлены к стратегическому территориальному управлению Это приводит к расстыковке долгосрочных, среднесрочных планов, программ и проектов социально-экономического развития муниципальных образований

Для придания стратегической направленности системе управления территориями необходим комплексный системный подход к реорганизации всех ее элементов

5 Модель совместного управления, разработанная автором, позволяет сформировать институциональную среду развития, основанную на согласовании интересов и стратегическом партнерстве

Применение модели дает возможность состыковки стратегического и оперативного управления, то есть достижения качественно нового уровня планирования и управления местным развитием

Научная новизна исследования. К основным элементам научной новизны относятся следующие

уточнено понятие «местное экономическое развитие» за счет различения двух аспектов - процессного (как процесс повышения эффективности использования человеческих, финансовых, материальных и природных ресурсов в производстве товаров и услуг с целью улучшения качества жизни местного сообщества) и деятельностного (как институционализация взаимодействия субъектов местного хозяйства, обеспечивающая синергетиче-ский эффект),

дополнена система принципов организации местного самоуправления принципом стратегической направленности деятельности органов местного самоуправления (предполагающим ориентацию деятельности власти на удовлетворение будущих социально-экономических потребностей путем изменения системы планирования развития и организационной структуры органов власти),

дополнена существующая классификация структурных подразделений органов местной власти классификацией по критерию стратегической направленности деятельности, что позволяет повысить эффективность распределения прав и обязанностей органов власти в процессе стратегического планирования,

предложена модель совместного управления развитием, которая основывается на изменении функций органов власти в процессе управления (от

функции организации и регулирования к функции согласования и координации интересов местного сообщества),

разработана система адаптивного непрерывного планирования, основанная на сочетании стратегического и оперативного планирования (стратегия развития — программа социально-экономического развития — целевая программа), позволяющая корректировать и детализировать стратегические направления развития в отдельных планах и программах

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработанные в диссертации положения создают возможность для анализа, оценки и совершенствования организационной структуры местных администраций, процессов разработки, планирования и реализации социально-экономической политики территории, основанной на взаимодействии всех субъектов муниципальной экономики

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке законодательных актов по совершенствованию законодательной основы деятельности местного самоуправления, а также органами государственной власти и местными администрациями при проведении муниципальной социально-экономической политики

Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть использованы как в теории, так и в практике деятельности органов власти по управлению местным развитием Отдельные положения диссертации могут найти применение в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «Государственное и муниципальное управление», «Муниципальная экономика», «Основы развития местного хозяйства»

Апробация результатов исследования Основные положения диссертационного исследования были изложены на всероссийских научно-практических конференциях «Экономика и управление в современных условиях» (Красноярск, 2004), «Наука XXI веку» (Майкоп, 2005), «Экономика Поволжья» (Самара, 2005), «Человек Сообщество Управление Взгляд молодого исследователя» (Краснодар, 2006), «Муниципальный менеджмент и управление местным развитием» (Самара, 2006) По материалам диссертации опубликовано 7 работ, общим объемом 2,12 п л

Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, изложена на 184 страницах, включает 30 таблиц, 21 рисунок Список использованной литературы содержит 102 наименования

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснован выбор темы диссертации, ее теоретическая, методологическая и практическая актуальность, определены цель и задачи, объект и предмет, представлена концепция научного исследования и основные положения, выносимые на защиту Дана характеристика элементов научной новизны результатов диссертационного исследования, представлены теоретическая и практическая значимость работы в целом

В первой главе «Теоретические основы деятельности муниципальных органов власти по управлению местным развитием» раскрывается сущность понятия «местное развитие», рассматривается типология подходов к управлению развитием Показывается роль органов местного самоуправления как института социально-экономического развития Определяются характеристики объекта управления (местного хозяйства) и сущность субъектно-объектных отношений в системе управления местным развитием

Демократические преобразования в современной России не могут иметь успешного осуществления без самостоятельного и эффективного местного самоуправления Развитие этого института имеет не только большое политическое, но также социальное и экономическое значение

Экономическое значение института местного самоуправления заключается, прежде всего, в процессе согласования экономических интересов различных субъектов местной экономики в пределах конкретного муниципального образования, а также экономических интересов данного муниципального образования с интересами других муниципальных образований, региональными и общегосударственными

То есть, местное самоуправление можно рассматривать как сферу экономических отношений муниципального образования, складывающихся по поводу хозяйственных и экономических интересов различных субъектов местной экономики, имеющих право и реальную способность действовать самостоятельно и под свою ответственность

Современное местное самоуправление характеризует двойственность целей и функций

- цель социально-политическая - создание благоприятных условий для формирования гражданского общества,

- цель социально-экономическая - создание благоприятных условий жизнедеятельности и жизнеобеспечения местного населения (рисунок 1)

Деятельность органов местного самоуправления также характеризуется двойственностью деятельность, связанная с текущим функционированием и деятельность по управлению развитием (данный вид деятельности реализуется в рамках системы стратегического планирования)

Рисунок 1 - Двойственность целей, функций и задач местного самоуправления*

При осуществлении управления важно выделить объекты управления функционированием, а также объекты управления развитием К первым относятся дороги, водо-, газо-, тепло-, электроснабжение, жилищный фонд, благоустройство (т е решение вопросов местного значения), ко вторым -уровень благосостояния населения, развитие производства, городская инфраструктура, связь, коммуникации, занятость

При этом деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления

- регулирование хозяйственной деятельности (властные отношения),

- участие в хозяйственной деятельности (отношения собственника)

Деятельность органов власти по стратегическому управлению развитием становится особенно значимой в тот период, когда к традиционным вопросам экономического развития присоединяются вопросы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход из одного состояния в другое При этом стратегическая направленность деятельности по управлению развитием требует разработки политики определенной мировоззренческой направленности и соответствующих структурных изменений

Следует отметить, что влияние субъекта управления (органов власти) на объект управления (экономику муниципального образования) носит не односторонний характер (рисунок 2)

* разработан автором

стратегия развития

«- 4,

цели, задачи развития

объект управ- Ч----—---— ► координация, администрирование субъект управле-

ления 1- —» контроль и оценка результатов ния

4--- - ----»

-► - определяющее значение

*---► - согласование интересов

Рисунок 2 - Взаимодействие субъекта и объекта управления*

Внутри субъекта управления традиционно выделяют

1) структурные подразделения общей компетенции — их деятельность охватывает весь комплекс вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования (подразделения, осуществляющие функции финансового, экономического планирования, аналитические и контрольные структурные подразделения),

2) отраслевые структурные подразделения - к их ведению относятся вопросы, связанные с конкретными отраслями местного хозяйства и управления (управление ЖКХ, транспортный отдел и др),

3) вспомогательные службы и подразделения - не обладают собственной компетенцией и выполняют функцию сервисного обслуживания структур, отнесенных к первым двум группам (аппарат мера, служба делопроизводства и т д )

Интересы субъектов местного хозяйства отражаются в структуре местных органов власти и управления Так, интересы частнопредпринимательского сектора отражаются в структуре отраслевых подразделений органов власти, интересы третьего сектора (населения) — в структуре представительного органа и выборных должностных лиц

В связи с двойственной направленностью деятельности органов власти (текущая деятельность и деятельность по управлению развитием) автором была предложена классификация органов власти по критерию стратегической направленности деятельности

1) группа органов управления текущей деятельностью,

2) группа органов стратегического управления

Первая группа включает в себя отраслевые структурные подразделения, вспомогательные службы и подразделения Во вторую группу входят

* разработан автором

специализированные организационные структуры на базе местных, сообществ, которым делегируется часть функций органов власти по управлению развитием (Координационный Совет, консультативные группы и прочие), а также структурные подразделения общей компетенции, занимающиеся вопросами финансового и экономического планирования

Рассмотрение теоретических аспектов управления развитием, эволюции подходов к этому процессу, а также взаимоотношений объекта и субъекта управления, позволяет предложить три модели управления развитием, представленным в таблице 1

Таблица 1 — Модели управления местным развитием (составлена автором)

Модели управления развитием

Характеристики модели Административная модель Интегрально- административная модель Модель совместного управления развитием

Цель деятельности органов власти Выполнение поставленных плановых заданий Выполнение заданий и обеспечение процесса развития Развитие местного сообщества

Представление о потребностях объекта управления развитием Нечеткое Четкое Четкое

Организационная структура управления развитием Линейная структура (создана не в контексте развития) Линейно-функциональная структура (создана в соответствии с целями и задачами развития) Программно-целевая структура (создана в соответствии с целями и задачами развития)

Характер планирования Деятельность органов власти не планируются на перспективу, управление осуществляется по факту, отсутствие стратегичности управления Деятельность органов власти планируются на перспективу, и корректируется в соответствии с происходящими изменениями Деятельность органов власти планируются на перспективу, корректируется в соответствии с происходящими изменениями

Характер управления Чисто административное управление силами местных органов власти Управление происходит органами местного самоуправления с частичным привлечением к этому процессу других субъектов Управление происходит на основе согласования интересов всех субъектов местного развития и их непосредственном участии в этом процессе

Во второй главе «Практические вопросы управления развитием в муниципальных образованиях Краснодарского края» проведен анализ организационных структур, функций и методов планирования, используемых в управлении муниципальными образованиями Краснодарского края

В качестве объектов исследования были выбраны 6 муниципальных образований, объединенных по уровню развития в три группы.

1) муниципальные образования с уровнем развития выше среднего - г Краснодар, г Новороссийск,

2) муниципальные образования со средним уровнем развития - г Горячий Ключ, г Тихорецк,

3) муниципальные образования с уровнем развития ниже среднего - г Армавир, г Кропоткин

В качестве объектов исследования были выбраны городские округа Краснодарского края, имеющие примерно одинаковый опыт стратегического планирования, но существенно различающиеся по уровню социально-экономического развития Отдельные показатели экономического развития исследуемых муниципальных образований представлены в таблице 2 Таблица 2 - Фрагмент аналитической таблицы показателей экономического

развития исследуемых муниципальных образований (в расчете на душу населения) (составлена автором) __

Название муниципального образования Период Уровень промышленного производства, руб. Уровень сельскохозяйственного производства, руб. Уровень развития услуг транспорта, руб. Уровень развития строительства, руб. Уровень инвестиционной активности, руб. Уровень накопленного экономического потенциала, руб

г Краснодар Надоб 62 531 2 857 50317 16 002 31 883 483 188

2006 74 727 3 253 59 777 19 390 38 323 511 968

г Новороссийск 2005 36 203 2 769 165 191 12 502 27 188 398137

2006 47 586 3 113 167 006 15 355 32 916 404 282

г Тихорецк 2005 54 855 2 226 1 326 10 186 7 768 65 754

2006 62 572 1 953 2 396 11 994 9 229 67 431

г Горячий Ключ 2005 19 727 5 298 896 7 574 12 056 31488

2006 22 900 5 663 955 6 475 12 380 34 746

г Армавир 2005 33 275 2 346 1 559 4 964 4 605 41 712

2006 39 130 2 681 1 903 5 748 5 562 43 501

г Кропоткин 2005 30 117 1 338 1 807 2 276 6 296 40 100

2006 32 140 1 481 2 932 2 694 7 356 41 103

Согласно таблице 2 по уровню промышленного производства, анализируемые городские округа различаются в 3,2 раза, по уровню развития сельскохозяйственного производства - в 3,8 раза, по уровню развития

транспорта - в 174,8 раза, по уровню накопленного экономического потенциала они различаются в 15 раз

Существенно различаются данные муниципальные образования и по уровню финансового состояния территории (таблица 3) Таблица 3 - Финансовое состояние исследуемых муниципальных образова-

ний (в расчете на душу населения) (составлена автором)

Уровень финансового состояния хозяйствующих субъектов, руб Уровень налоговых поступлений в бюджеты и внебюдж. фонды, руб Уровень бюджетно-финансовой обеспеченности территории, руб Обеспеченность расходов налог, потенциалом

собранных налогов к расходам бюджета (ко- отношение расходов к среднекрае-вому уровню (козф )

г Краснодар 2005 17 274 37 468 36 371 3,80 1,04

2006 20 196 51 087 42 497 3,22 1,40

г Новороссийск 2005 -12 828 32 186 22 322 3,85 0,92

2006 15 054 34 737 23 160 2,90 1,01

г Тихорецк 2005 2 252 18 694 20 834 2,26 0,70

2006 3 246 21 242 24 683 1,66 0,80

г Горячий Ключ 2005 953 21 695 28 951 2,52 1,14

2006 1 089 13 556 31461 1,10 1,09

г Армавир 2005 564 9 017 18 512 1,37 0,64

2006 1509 10 050 20 369 1,24 0,65

г Кропоткин 2005 1 170 12 549 19 997 1,66 0,66

2006 1 922 14 130 23 585 1,37 0,74

Согласно таблице 3 различия по уровню налоговых поступлений в бюджет между анализируемыми городскими округами составляет 5,5 раза, по уровню бюджетной обеспеченности - в 2 раза

Кроме того, имеются различия и в уровне жизни населения анализируемых городских округов, о чем свидетельствуют данные, представленные в таблице 4

Наибольшая доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в г Кропоткине - 26,3 % (при среднекраевом уровне - 26,8%), наименьшая - в г. Тихорецке - 10,1 %, в г Краснодаре данный показатель на 0,8% выше, чем в г Тихорецке Показатели безработицы ниже среднекраевого уровня в 0,7% в г Краснодаре, г Новороссийске и г Армавире, выше среднекраевого - в г Кропоткине и г Тихорецке

Уровень развития муниципального образования во многом зависит от организации процесса управления развитием, предполагающим учет интересов всех субъектов местного хозяйства и их вовлечение в него

Таблица 4 - Показатели уровня жизни населения исследуемых муниципаль-_ных образований (составлена автором)__

Период Уровень развития малого предпринимательства, доля занятых % Уровень состояния рынка труда, численность безработных в % к жои. активному населению Уровень жизни населения Уровень развития потребительского рынка, руб

соотношение денежных доходов и прожиточного минимума (ко-эф) доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, %

г Краснодар 2005 25,3 0,3 3,20 10,9 157 617

2006 25,5 0,2 3,29 107 190 762

г Новороссийск 2005 13,0 0,3 2,06 16,0 55 511

2006 13,1 0,3 2,06 15,0 68 407

г Тихорецк 2005 6,8 0,9 2,46 10,2 59 494

2006 7,2 1,0 2,46 10,1 69 766

г Горячий Ключ 2005 18,7 0,9 0,95 26,2 33 522

2006 18,0 0,7 0,93 12,7 39 646

г Армавир 2005 16,5 1,0 1,43 25,9 47 761

2006 16,9 0,4 1,44 23,7 58 943

г Кропоткин 2005 11,3 0,7 1,35 28,9 36 758

2006 11,4 0,8 1,38 26,3 44 278

Установлено, что существующая организация процесса управления местным развитием фактически не позволяет реализовывать право и способность местного сообщества участвовать в управлении, посредством участия в разработке и реализации программ развития территории В этом процессе участвует преимущественно местная администрация, без привлечения общественности, что ухудшает качество планов и программ развития, лишает их статуса «общественного договора» и в конечном итоге снижает вероятность успешной реализации

Сами стратегии и программы социально-экономического развития муниципальных образований имеют ряд недостатков

- аналитический блок носит традиционный характер отчета о социально-экономической ситуации и не завершается выделением ключевых факторов развития, не учитывает внешние условия и не принимает во внимание нетрадиционные виды ресурсов,

- отсутствует организация мониторинга программ, с помощью которого можно было бы оценивать ход их выполнения и обеспечивать эффективную обратную связь через текущее планирование;

- направления развития нередко формулируются произвольно, без достаточного учета результатов анализа ситуации, особенно если это касается стратегических направлений развития экономики

Фактически программы носят «шаблонный» характер они имеют одинаковые цели, задачи, механизм реализации Установлено, что планово-программные документы в настоящее время не состыкованы между собой По сути программы должны отражать принцип трансформации стратегии в конкретные программы (единство между стратегией и тактикой в развитии), возникающий в силу того, что стратегическое планирование не заканчивается, а только начинается с разработки и принятия стратегии развития Именно поэтому к обоснованным приоритетам развития, изложенным в стратегии, должны разрабатываться конкретные программы и проекты как механизмы реализации стратегии

Проведенный структурный анализ выявил, что местные администрации рассматриваемых муниципальных образований построены по линейно-функциональному типу организационной структуры К преимуществам такой структуры относится стимулирование профессиональной специализации и специализация деятельности на функциях К недостаткам относятся следующие

- каждое подразделение или работник оказываются заинтересованными в достижении, прежде всего своей узкой цели,

- возможная несогласованность в работе функциональных подразделений,

- ответственность за выполнение одной и той же задачи распределяется между различными подразделениями, что приводит к дополнительным ¡согласованиям и к ухудшению процесса выработки и принятия решений

При такой структуре, оперативные задачи превалируют над задачами стратегического характера, что не позволяет достигать целей социально-экономического развития муниципального образования

В деятельности местных администраций были выявлены такие проблемы как

- отсутствие четкой постановки целей, их разграничения на стратегические, тактические (оперативные),

- отсутствие единой функциональной подчиненности служб, отвечающих за социально-экономическое развитие,

- деятельность структурных подразделений носит тактический, а не стратегический характер,

- смешение функций и задач структурных подразделений общей и отраслевой компетенции.

Анализ Положений о структурных подразделениях, занимающихся вопросами экономического развития, позволил выявить тот факт, что перечень выполняемых задач и функций однотипен для всех рассматриваемых структур Исследование также показало, что в настоящее время практически отсутствуют специализированные организации на базе местных сообществ, содействующие экономическому развитию и являющиеся внешними, т е не входящими в структуру местной администрации Из 6-и муниципальных образований только в двух имеются подобные организации — в г Краснодаре МУ «Управление по развитию города Краснодара» и в г Новороссийск ОАО «Агентство территориального развития города-героя Новороссийск» При этом следует отметить, что данные организации занимаются не стратегическим планированием, а решением отдельных задач Так, например, МУ «Управление по развитию города Краснодара» выполняет ряд задач, связанных с реконструкцией центральной части города, а ОАО «Агентство территориального развития города-героя Новороссийск» - проведением аукционов по продаже земельных участков.

В третьей главе «Институционализация муниципального управления местным развитием» разработан цикл стратегических изменений, система адаптивного непрерывного планирования и предложена модель совместного управления развитием территории

Определено, что совершенствование системы управления местным развитием необходимо осуществлять на основе принципа стратегической направленности деятельности органов власти Отличительной особенностью такой направленности является адаптивный характер, то есть способность предвидеть изменения внешней и внутренней среды планируемого объекта и с учетом этого организовать процесс его эффективного функционирования Такое управление предполагает учет воздействия на объект многочисленных внешних факторов, оказывающих на него как позитивное, так и негативное влияние

В практике управления социально-экономическим развитием городских округов Краснодарского края, как показало исследование, преобладает функциональная составляющая деятельности органов власти, предполагающая текущее управление, выполнение поставленных плановых заданий, использование традиционной системы планирования (нестратегический подход)

Нестратегический подход к управлению развитием имеет краткосрочную перспективу, ориентируется на имеющийся персонал и, как правило, не требует и не получает поддержки со стороны граждан Он эффективно применим в условиях, когда возможна процедура редукции если каждая отдельная проблема может быть решена абсолютно изолированно от влияния других элементов системы или внешней среды, однако, когда взаимозави-

симости и взаимное влияние имеют место - проблемно-ориентированная техника становится гораздо менее эффективной

В настоящее время органы местного самоуправления при решении текущих задач на ближайшую перспективу используют способ планирования «от достигнутого уровня», который предполагает использование имеющихся ресурсов и традиционных инструментов управления

При стратегическом планировании используется более прогрессивный способ - оптимальное планирование, которое строится на системе научно обоснованных принципов и определенных формах и методах управления Если стратегическое планирование призвано вырабатывать некоторую стратегию развития муниципального образования, то целью оперативного планирования и управления является разработка тактики управления развитием Таким образом, очевидно, что два данных процесса, несмотря на разную направленность деятельности (функционирование и развитием), могут быть однонаправленными и дополнять друг друга

В связи с этим возникает необходимость использования предложенной автором системы адаптивного непрерывного планирования, которая позволяет гибко реагировать на изменения во внешней среде, то есть учитывать их в средне- и долгосрочных планах и программах развития и эффективно к ним приспосабливаться, тем самым, обеспечивая согласованность тактики и стратегии управления развитием муниципального образования

Основу данной системы составляет стратегия социально-экономического развития, определяющая долгосрочные стратегические приоритеты развития муниципального образования Данные приоритеты детализируются в форме конкретных программных мероприятий

При этом 1-й год программы социально-экономического развития должен рассматриваться детально, с месячной или квартальной разбивкой мероприятий, 2-й год - более укрупнено, с полугодовой разбивкой, 3-й и 4-й года — в годовых параметрах При этом ежегодно подразделения местной администрации осуществляют корректировку программы с учетом уже выполненных мероприятий предыдущего года и детализируют мероприятия следующего года, те планирование осуществляется по принципу «скользящего графика» Основной упор при таком планировании делается на степени детализации мероприятий программы по годам

Стратегический подход к управлению развитием предполагает также эффективность использования имеющегося потенциала и ресурсов местного сообщества, усиление общественной консолидации при решении проблем развития, повышение согласованности действий подразделений администрации В наибольшей степени соответствует указанным требованиям модель совместного управления развитием, позволяющая реализовывать принцип стратегической направленности деятельности органов местного самоуправления

Данная модель базируется на следующих критериях

1) критерий соответствия организационной структуры стратегической направленности деятельности,

2) критерий партисипативности Предполагает взаимодействие органов власти и вовлечение в процесс управления экономических структур различных форм собственности и населения Конкретное воплощение находит в формировании специализированных организаций на базе местных сообществ (внешних структур управления развитием),

3) критерий легитимизации управленческой деятельности стратегической направленности Предполагает формирование нормативно-правовой базы по управлению местным развитием, которая определяет порядок разработки стратегического плана, его место в системе планово-программных документов, способы вовлечения в этот процесс населения и бизнеса и т д

Графически модель совместного управления представлена на рисунке

3

Рисунок 3 - Модель совместного управления местным развитием* В данной модели особое место занимает процесс согласования интересов населения, бизнеса и власти В стратегическом развитии муниципального образования заинтересованы все субъекты местного хозяйства, именно поэтому движущей силой процесса развития являются интересы субъектов, а целью взаимодействия в процессе управления развитием - реализация этих интересов На данном этапе необходимо делегирование полномочий по

* разработан автором

согласованию интересов самому местному сообществу посредством создания определенной организационной структуры, например Координационного совета по развитию территории

В состав Координационного совета по развитию территории могут входить

- руководители субъектов предпринимательства,

- руководители и представители организаций инфраструктуры поддержки малого предпринимательства,

- представители общественных объединений и некоммерческих организаций,

- руководители и представители экономических подразделений местной администрации

Координационный совет по управлению развитием при администрации муниципального образования является коллегиальным совещательным органом и создается при главе муниципального образования

Совет является органом координационного, информационного и консультативного обеспечения деятельности администрации муниципального образования в области социально-экономического развития

Данный орган должен выступать своего рода связующим звеном между местным сообществом и органами власти, и призван решать следующие -^задачи

- содействие органам местного самоуправления в реализации муниципальной экономической и социальной политики,

- согласование позиций органов местного самоуправления, субъектов предпринимательства и населения по вопросам, касающимся реализации экономической и социальной политики муниципального образования,

- разработка рекомендаций по защите прав и законных интересов субъектов предпринимательства и населения при формировании и реализации экономической, имущественной, градостроительной и социальной политики муниципального образования,

- информирование главы администрации о наиболее актуальных проблемах социально-экономического развития муниципального образования, а также эффективности деятельности органов местного самоуправления,

- формирование положительного имиджа органов власти, повышение доверия населения к деятельности органов власти, формирование культуры и этики взаимоотношений между властными структурами, бизнесом и местным сообществом

Совет наряду со структурным подразделением администрации по вопросам экономики образуют группу органов стратегического управления

Координационный совет принимает участие в разработке, координации и реализации совместно со структурными подразделениями администрации муниципального образования и депутатами представительного орга-

на планово-прогнозных документов (стратегии и программы социально-экономического развития, целевых программ и инвестиционных проектов) в области социально-экономического развития Привлекает к их реализации предприятия, расположенные на территории муниципального образования, их объединения, некоммерческие организации и их ассоциации

Кроме того, он может проводить независимую экспертизу нормативно-правовых актов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления и разрабатывать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего вопросы развития муниципального образования Готовит и представляет на рассмотрение главы администрации и представительного органа муниципального образования дополнения и поправки в действующие планово-прогнозные документы, предложения по устранению административных барьеров, приоритетам развития различных отраслей муниципальной экономики

На этапе разработки социально-экономической политики и стратегии развития муниципального образования последовательно должны решаться две основные задачи, связанные с мотивацией участвующих в ней субъектов, а именно - выявление их интересов (экономических, социальных, экологических, политических) и согласование этих интересов

На этапе планирования развития ведущую роль играет группа органов стратегического управления, выступающая инициатором разработки планово-прогнозных документов социально-экономического развития Они же являются заказчиками Разработчиком данных документов могут быть специализированные учреждения, например, Агентство экономического развития, экономические подразделения ВУЗов, консалтинговые компании, выступающие в роли разработчика Важно, чтобы в процессе разработки планово-прогнозных документов развития территории наиболее полно были учтены интересы всех членов местного сообщества

На этапе реализации планов развития особая роль отводится группе органов управления текущей деятельностью, которая осуществляет реализацию планов и программ развития по отдельным отраслям хозяйства и направлениям деятельности Группа органов стратегического управления на этом этапе выполняет функции координации, при этом полномочия в группе распределяются следующим образом Координационный Совет осуществляет текущий контроль за реализацией, структурные подразделения, занимающиеся вопросами экономического развития — контроль за расходованием денежных средств

Отраслевые структурные подразделения администрации ежеквартально готовят отчеты о ходе реализации плановых документов и представляют их на рассмотрение Совету

В заключении сделаны основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования

ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ:

1 Черная Е А Местное сообщество как инструмент становления, укрепления и развития местного самоуправления в РФ / Экономика и управление в современных условиях Материалы всероссийской научно-практической конференции - Красноярск СИБУП, 2004 - 0,25 п л

2 Черная Е А Гуманитарные ориентиры местного самоуправления -развитие местных сообществ / Экономика Поволжья Материалы четвертой всероссийской научно-технической конференции - Самара, 2005. - 0,2 п.л.

3 Черная Е А Эволюция теоретических представлений о местном самоуправлении / Материалы X недели науки МГТУ VI Всероссийская научно-практическая конференция студентов, аспирантов, докторантов и молодых ученых «Наука XXI веку» - Майкоп издательство ООО «Качество», 2005.- 0,12 п.л

4 Битарова М А , Вознюк Е Ю, Гетманцев К В , Журавлева Е А , Омельченко В А , Тарасов В А , Черная Е А Местное самоуправление в Российской Федерации экономические основы местного самоуправления -Краснодар Кубанский государственный университет, 2006 - 0,75 п л

5 Черная Е А Местное самоуправление как субъект экономического развития / Муниципальный менеджмент и управление местным развитием Сборник статей I всероссийской научно-практической конференции - Самара, 2006 - 0,2 п л

6 Черная Е А Подходы к оценке эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования / Человек Сообщество Управление Развитие местных сообществ теория и практика-Краснодар, 2006 - 0,4 п.л (издание рекомендуемое ВАК России)

7 Черная Е А Управление социально-экономическим развитием в рамках различных моделей организации местного самоуправления / Человек. Сообщество Управление Взгляд молодого исследователя Материалы всероссийской научно-практической конференции - Краснодар Кубанский государственный университет, 2006 - 0,2 п л

Черная Елена Александровна

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ КАК СУБЪЕКТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ МЕСТНЫМ РАЗВИТИЕМ

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано в печать 30 09 2007. Печать трафаретная Формат 60x84 '/16 Уел печ л 1,4. Тираж 100 экз Заказ № 62 Отпечатано в типографии ЦУПРМС 350040, г. Краснодар, ул Ставропольская, 149

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Черная, Елена Александровна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы деятельности муниципальных органов власти по управлению местным развитием.

1.1 Управление местным развитием: типология подходов.

1.2 Органы местного самоуправления как институт социально-экономического развития

1.3 Смешанная экономика как объект управления.

1.4 Субъектно-объектные отношения в системе управления местным развитием.

Глава 2 Практические вопросы управления развитием в муниципальных образованиях Краснодарского края.

2.1 Дифференциация муниципальных образований Краснодарского края по уровню социально-экономического развития.

2.2 Процесс управления социально-экономическим развитием: соотношение функционального и стратегического аспектов.

2.3 Оценка организационных структур на стратегичность управления.

2.4 Анализ форм и инструментов взаимодействия субъектов управления.

Глава 3. Институционализация муниципального управления местным развитием.

3.1 Цикл, критерии и принципы деятельности муниципальных органов власти по управлению местным развитием.

3.2 Модель совместного управления развитием муниципального образования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Муниципальные органы власти как субъект стратегического управления местным развитием"

Идущие в РФ противоречивые процессы реформирования всех сторон общественной жизни коренным образом меняют роль муниципальных органов власти в экономической и политической структуре общества. Особое значение приобретает способность местных властей осуществлять свои функции, исходя не из текущих, сиюминутных целей и интересов, а на основе долгосрочных приоритетов развития. Стратегический подход к управлению развитием выступает необходимым условием конкурентоспособности муниципальных образований в условиях рыночной экономики.

Актуальность разработки и внедрения стратегического управления развитием обусловлена тем, что именно на муниципальный уровень перенесен центр тяжести практического решения задач реформирования социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения действующих социальных стандартов, экологических нормативов. От того, насколько успешно здесь будут проходить процессы реформирования и развития местной экономики, зависят результаты социально-экономического роста региона и страны в целом. Вместе с тем решение данных проблем развития требует совместного усилия органов власти, бизнеса, населения, стратегического изучения, размышления и действий. Отсутствие в российской экономике комплексных разработок в области управления местным развитием с учетом этой составляющей приводят к тому, что огромные потенциальные возможности территорий остаются невостребованными.

В условиях рыночной экономики муниципальные органы управления призваны выполнять функции создания и развития рыночной системы, устранять негативные последствия стихийного формирования рынка, обеспечивать социальную и экономическую стабильность на своей территории и т.д.

Вместе с тем до настоящего времени муниципальные образования не стали в полном объеме объектом хозяйствования, а их органы - адекватными субъектами хозяйствования. В них не удалось обеспечить сочетание народнохозяйственных, отраслевых и локальных интересов, сформировать рациональную экономическую организацию жизнедеятельности населения. Муниципальные органы работают в условиях умножения объема решаемых ими задач при одновременном сокращении ресурсов и отсутствии мотивации к улучшению экономических показателей.

В связи с этим возникает необходимость создания такого механизма муниципального управления, который бы органически вписывался в новую систему управления экономикой.

Приведенные обстоятельства определяют актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Институты местного самоуправления стали предметом пристального изучения в России с середины XIX века. Стали классическими труды J1.A. Велихова об основах городского хозяйства. Однако в начале XX века развитие теоретических и практических аспектов местного самоуправления было прервано на достаточно длительный срок.

Интерес к проблематике самоуправления в отечественной науке резко возрос в начале 1990-х годов в связи с возрождением в России института местного самоуправления. Проблемам, связанным с осмыслением юридических аспектов развития местного самоуправления, посвящены работы А.И. Гладышева, В.Н. Иванова, В.Г. Игнатова, Е.М. Ковешникова, М.И. Либоракиной и др.

В настоящее время наблюдается активный интерес к муниципальной проблематике со стороны представителей экономической науки. Так, теоретические, методологические, методические и прикладные вопросы развития местного самоуправления, муниципальной экономики рассматриваются в исследованиях Е.Н. Альбах, Р.В. Бабуна, Л.А. Велихова, А.Г. Воронина, М.Б. Горного, Н.И. Данилова, Л.И. Якобсона и т.д.

Широкое признание получили московская школа местного самоуправления (А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков) и кубанская школа развития местных сообществ (Ю.В. Филиппов, Т.Т. Авдеева).

Проблемы муниципального и регионального управления, вопросы разработки стратегии развития территории изучают Б.М. Гринчель, Б.С. Жихаревич, А.Е. Когут, В.Е. Рохчин и другие.

Проблематика участия властей в местном развитии широко освящена западными исследователями, такими как X. Берр, Э.Дж. Блейкли, С. Деллер, Д. Маркойлер, Е.Дж. Фрейзер, Р. Фослер, Р. Шафер. Ими выявлен, описан и систематизирован огромный теоретический и эмпирический материал.

Несмотря на достаточное количество публикаций, в них неполно освещены вопросы эффективной организационной структуры местной администрации, привлечения общественности к управлению местным развитием, налаживанию межсекторного взаимодействия.

Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в разработке теоретических и методических основ, инструментальных средств совершенствования деятельности муниципальных органов власти по управлению процессом местного развития.

Для достижения обозначенной цели была сформулирована система взаимосвязанных задач, а именно:

- изучить типологию подходов к местному развитию;

- теоретически осмыслить экономическое содержание местного самоуправления для обоснования его роли в управлении социально-экономическим развитием муниципального образования;

- исследовать трехсекторную модель местной экономики, рассмотреть сущность межсекторного взаимодействия;

- выявить основные формы управленческого воздействия органов местного самоуправления на частнопредпринимательский и третий сектора;

- раскрыть сущность субъектно-объектных отношений в процессе управления местным развитием;

- исследовать организационный механизм и алгоритм управления социально-экономическим развитием в муниципальных образованиях Краснодарского края;

- провести анализ форм и инструментов взаимодействия субъектов местной экономики (на примере муниципальных образований Краснодарского края);

- предложить основные направления совершенствования системы управления местным развитием;

- обосновать механизмы реализации предложенных направлений совершенствования управления местным развитием.

Предметом исследования являются формы и методы управленческого воздействия муниципальных органов власти на процесс социально-экономического развития, их отношения с другими субъектами местного хозяйства в условиях смешанной экономики.

Объектом исследования выступают муниципальные органы власти городских округов Краснодарского края.

Область исследования соответствует требованиям паспорта специальностей ВАК 08.00.05. — экономика и управление народным хозяйством: муниципальная экономика и управление местным развитием, п. 10, 11.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды зарубежных и отечественных учёных в области местного экономического развития, социологии и муниципальной экономики, законодательные акты, регулирующие деятельность и местного самоуправления.

Основой методологии исследования является системно - ситуационный подход; использованы общенаучные методы структурного, функционального и сравнительного анализа.

Эмпирическую базу для обоснования концептуальных положений изложенных в диссертационной работе составили результаты обобщенных исследований различных авторов, нормативно-правовые акты и отчетные документы администраций г. Армавира, г. Горячего Ключа, г. Краснодара, г. Кропоткина, г. Новороссийска, г. Тихорецка, рабочие материалы ГУ «Центр стратегических разработок».

Гипотеза диссертационного исследования основывается на понимании того, что формирование и внедрение стратегического подхода к управлению местным развитием предполагает существенные изменения в мировоззрении, организационном поведении и структурах муниципальных органов власти.

Управление развитием не сводится к привычному решению вопросов местного значения. Сущность развития заключается в усилении жизнеспособности местного сообщества, что достигается путем повышения адаптивности, конкурентоспособности, предпринимательской активности. Достижение нового качественного состояния находится в прямой зависимости от степени развитости взаимодействия власти, бизнеса и третьего сектора.

Разработка и внедрение стратегически ориентированной модели управления развитием позволит органам местного самоуправления в партнерстве с другими субъектами местного хозяйства обеспечить устойчивое развитие муниципальных образований.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Местное развитие рассматривается с двух точек зрения:

- как процесс увеличения темпов роста производства товаров и услуг в целях повышения благосостояния членов местного сообщества; как деятельность, посредством которой органы местного самоуправления, бизнес и население воздействуют на этот процесс в интересах сообщества в целом.

Развитие как социальное изменение не происходит стихийно, а требует разработки политики определенной мировоззренческой направленности и соответствующих структурных изменений.

2. Объектом управления развитием выступает местное хозяйство, рассматриваемое как взаимодействие трех секторов, обеспечивающее согласование интересов и получение синергетического эффекта, за счет использования сильных сторон каждого из секторов и как результат -достижение более высокого качества жизни населения.

Движение объекта управления к качественно новому состоянию связано с изменением сложившихся тенденций (сгибанием тренда).

3. В концепции развития местных сообществ субъектами управленческих воздействий выступают местная власть, предприниматели и общественные организации, представляющие интересы различных групп населения.

Деятельность органов муниципальной власти как субъекта управления носит двойственный характер. Она может быть направлена на текущее функционирование и на развитие муниципального образования. Деятельность, связанная с текущим функционированием направлена на решение задач удовлетворения текущих потребностей местного сообщества, т.е. решение вопросов местного значения. В отличие от простого функционирования развитие местного сообщества ориентировано на достижение качественно нового состояния экономической и социальной сферы муниципального образования.

Специфика органов местного самоуправления заключается в их двоякой роли по отношению к другим субъектам местного хозяйства. Они выполняют как властные, так и хозяйственные функции, используя в своей деятельности методы прямого и косвенного воздействия.

4. Анализ практической деятельности муниципальных органов власти Краснодарского края позволяет сделать вывод, что в настоящее время их функции, организационные структуры, методы планирования выстраиваются однотипно и не приспособлены к стратегическому территориальному управлению. Это приводит к расстыковке долгосрочных, среднесрочных планов, программ и проектов социально-экономического развития муниципальных образований.

Для придания стратегической направленности системе управления территориями необходим комплексный подход к реорганизации всех ее элементов.

5. Модель совместного управления, разработанная автором, позволяет сформировать институциональную среду развития, основанную на согласовании интересов и стратегическом партнерстве.

Применение модели дает возможность состыковки стратегического и оперативного управления, то есть достижения качественно нового уровня планирования и управления местным развитием.

Научная новизна исследования. В данной диссертации получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну:

1. Уточнено понятие «местное экономическое развитие» за счет различения двух аспектов - процессного (как процесс повышения эффективности использования человеческих, финансовых, материальных и природных ресурсов в производстве товаров и услуг с целью улучшения качества жизни местного сообщества) и деятельностного (как институционализация взаимодействия субъектов местного хозяйства, обеспечивающая синергетический эффект).

2. Дополнена система принципов организации местного самоуправления принципом стратегической направленности деятельности органов местного самоуправления (предполагающим ориентацию деятельности власти на удовлетворение будущих социально-экономических потребностей путем изменения системы планирования развития и организационной структуры органов власти).

3. Дополнена существующая классификация структурных подразделений органов местной власти классификацией по критерию стратегической направленности деятельности, что позволяет повысить эффективность распределения прав и обязанностей органов власти в процессе стратегического планирования.

4. Предложена модель совместного управления развитием, которая основывается на изменении функций органов власти в процессе управления (от функции организации и регулирования к функции согласования и координации интересов местного сообщества).

5. Разработана система адаптивного непрерывного планирования, основанная на сочетании стратегического и оперативного планирования (стратегия развития - программа социально-экономического развития - целевая программа), позволяющая корректировать и детализировать стратегические направления развития в отдельных планах и программах.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработанные в диссертации положения создают возможность для анализа, оценки и совершенствования организационной структуры местных администраций, процессов разработки, планирования и реализации социально-экономической политики территории, основанной на взаимодействии всех субъектов муниципальной экономики.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке законодательных актов по совершенствованию законодательной основы деятельности местного самоуправления, а также органами государственной власти и местными администрациями при проведении муниципальной социально-экономической политики.

Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть использованы как в теории, так и в практике управления местным развитием. Отдельные положения диссертации могут найти применение в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «Государственное и муниципальное управление», «Муниципальная экономика», «Основы развития местного хозяйства».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были изложены на всероссийских научно-практических конференциях «Экономика и управление в современных условиях» (Красноярск, 2004), «Наука XXI веку» (Майкоп, 2005); «Экономика Поволжья» (Самара, 2005), «Человек. Сообщество. Управление. Взгляд молодого исследователя» (Краснодар, 2006), «Муниципальный менеджмент и управление местным развитием» (Самара, 2006).

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 7 работ, общим объемом 2,12 п.л.

Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, изложена на 184 страницах, включает 30 таблиц, 21 рисунок, 1 приложение. Список использованной литературы содержит 102 наименования.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Черная, Елена Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Обобщая полученные теоретические знания в процессе исследования, можно выделить специфические черты местного развития:

- многомерная концепция, которая включает не только определенные рынком ценности, но и материальное, социальное, духовное благосостояние населения;

- способность местного сообщества адаптироваться к изменяющимся условиям внешней среды.

Мы исходим из того предположения, что местное развитие представляет собой, с одной стороны, процесс повышения темпов создания благосостояния членов местного сообщества, с другой стороны - деятельность, посредством которой органы местного самоуправления, бизнес и население воздействуют на этот процесс в интересах сообщества в целом.

2. Современные подходы к управлению местным развитием включают децентрализацию функций управления, развитие органов местного самоуправления и непосредственную поддержку местных сообществ. Данные подходы основываются на расширении прав и возможностей участия населения в управлении, ориентации на потребности субъектов местного хозяйства, развитии местного потенциала.

В современных условиях важным результатом процесса местного развития становится не только повышение благосостояния населения, но и мультипликативный эффект местного развития, выражающийся в накоплении человеческого, социального и экономического потенциала.

3. Характеризуя местное самоуправление как институт социально-экономического развития следует выделить двойственность целей (цель социально-политическая и цель социально-экономическая) и двойственность деятельности органов местного самоуправления (деятельность, направленная на текущее функционирование и на развитие муниципального образования).

Важно отметить тот факт, что если деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению текущих потребностей детально регулируется законодательством, дающим перечень вопросов местного значения, определяющим структуру муниципальных органов власти, их полномочия, обязанности и т.д., то деятельность по развитию фактически законодательно не урегулирована.

4. Объектом деятельности органов местного самоуправления по управлению развитием в современных условиях выступает смешанная экономика. При этом деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления: регулирование хозяйственной деятельности в частнопредпринимательском секторе (властные отношения);

- участие в хозяйственной деятельности (отношения собственника).

Этим двум направлениям соответствуют объекты управления: объекты прямого управления (отношения собственника) и объекты косвенного управления (властные отношения).

Отношения органов власти и третьего сектора носят характер взаимодействия в целях формирования гражданского общества, добровольного участия населения в общественных делах, решения социальных проблем. Такое взаимодействие позволяет усилить синергетический эффект от инициативы граждан, создает условия реального самоуправления и укрепления обратной связи между властью и обществом, а также создания процедур прозрачности принимаемых решений и подотчетности за их выполнение.

Таким образом, местное развитие - это результат общественно-частного партнерства.

5. Рассматривая теоретические аспекты управления развитием, эволюцию подходов к этому процессу, а также взаимоотношения объекта и субъекта управления, нам представляется целесообразным выделить три модели управления развитием.

Административная модель характеризуется полным отсутствием гибкости, динамичности, замкнутостью структурных подразделений администрации. Деятельность местной власти не имеет ориентации на потребности местного сообщества. Ей свойственна проблема бюрократизации аппарата, задержки принятия решения, длительный путь согласования. Население и бизнес участвуют в управлении минимально.

Интегрально-административная модель является переходной от административной модели к модели совместного управления развитием и сочетает в себе отдельные элементы каждой. Организационная структура в рамках этой модели создана в соответствии с целями и задачами развития, разрабатываются и реализуются кратко-, средне- и долгосрочные планы и программы развития, деятельность органов власти предполагает определение потребностей местного сообщества, привлечение частного и третьего секторов к решению отдельных муниципальных задач.

Наиболее соответствует требованиям, предъявляемым динамичной внешней средой к системе управления территорией, модель совместного управления развитием. Она предполагает постоянное совершенствование механизма управления, позволяет обеспечить быстрое реагирование и адаптивность муниципальной власти к изменяющимся условиям внешней среды. Данная модель основывается на широком участии в управлении не только бизнес-сообщества, но и населения, посредством создания специальных организационных структур, содействующих развитию. Главный принцип деятельности органов власти - принцип стратегической направленности деятельности.

6. Исследование практических вопросов управления развитием было осуществлено на примере 6 муниципалитетов Краснодарского края, объединенных в три группы:

- муниципальные образования с уровнем развития выше среднего -г.Краснодар, г.Новороссийск;

- муниципальные образования со средним уровнем развития - г.Горячий Ключ, г.Тихорецк;

- муниципальные образования с уровнем развития ниже среднего -г.Армавир, г.Кропокин.

Исследование позволило автору сделать следующие выводы.

Выявлено, что в рассматриваемых муниципальных образованиях структура местной администрации соответствует линейно-функциональному типу организационной структуры. К преимуществам такой структуры относится стимулирование профессиональной специализации и специализация деятельности на функциях. К недостаткам относятся следующие:

- каждое подразделение или работник оказываются заинтересованными в достижение, прежде всего своей узкой цели;

- возможная несогласованность в работе функциональных подразделений;

- ответственность за выполнение одной и той же задачи распределяется между различными подразделениями, что приводит к дополнительным согласованиям и к ухудшению процесса выработки и принятия решений.

При такой структуре, в которой доминируют вертикальные связи, на верхних уровнях управления аккумулируются полномочия по решению (наряду со стратегическими) множества оперативных задач. В результате последние начинают превалировать над задачами стратегического характера, что не позволяет достигать целей социально-экономического развития муниципального образования.

Кроме того, особе внимание в рамках исследования было уделено органам общей компетенции, в частности, занимающимся вопросами экономического развития. В их деятельности были выявлены такие проблемы как:

- отсутствие четкой постановки целей. Цели деятельности не разграничиваются на стратегические, тактические (оперативные), отсутствует их декомпозиция (соответствие целей более низкого уровня целям более высокого уровня). Для подразделений характерно «размывание» общей организационной цели. Они в основном заинтересованы в реализации целей и задач своих подразделений (локализация целей и задач);

- для администрации в целом не характерна единая функциональная подчиненность служб, отвечающих за социально-экономическое развитие;

- на практике подразделения администрации в основном занимаются текущей работой, связанной с отчетностью по проверке деятельности подведомственных учреждений. Очень мало внимания уделяется возможности применения прогрессивных методов управления развитием.

Анализ структуры управления по группам органов показал, что для рассматриваемых администраций характерно смешение функций и задач структурных подразделений общей и отраслевой компетенции. Структурным подразделениям, занимающимся вопросами экономического развития присущи идентичные задачи, что по нашему мнению, недопустимо с учетом того, что анализируемые муниципальные образования имеет разный уровень развития (от уровня выше среднего до уровня развития ниже среднего). Из 6-ти муниципальных образований только в 2-ух имеются внешние организации, входящие в состав группы стратегического управления - в г.Краснодар и г.Новороссийск. При этом данные структуры занимаются не вопросами комплексного развития, а осуществляют деятельность по развитию отдельной части территории.

Таким образом, структурный анализ показал, что на сегодняшний день в рассматриваемых муниципальных образованиях создана организационная структура управления, характерная для интегрально-административной модели управления развитием.

7. Установлено, что существующий алгоритм управления местным развитием фактически не позволяет реализовывать право и способность местного сообщества решать вопросы местного значения, посредством участия в разработке и реализации программ развития территории. В процессе разработки и реализации стратегий и программ участвует преимущественно местная администрация, без привлечения общественности города, что ухудшает их качество, лишает статуса «общественного договора» и в конечном итоге снижает вероятность успешной реализации.

Сами стратегии и программы социально-экономического развития муниципальных образований имеют ряд недостатков, таких как:

- аналитический блок носит традиционный характер отчета о социально-экономической ситуации и не завершается выделением ключевых факторов развития, не учитывает внешние условия и не принимает во внимание нетрадиционные виды ресурсов;

- отсутствует организация мониторинга программ, с помощью которого можно было бы оценивать ход их выполнения и обеспечивать эффективную обратную связь через текущее планирование;

- направления развития городов нередко формулируются произвольно, без достаточного учета результатов анализа ситуации, особенно если это касается стратегических направлений развития экономики.

Фактически рассмотренные программы носят «шаблонный» характер: они имеют одинаковые цели, задачи, механизм реализации. При таком подходе к разработке программ развития не учитываются такие аспекты каждого отдельно взятого муниципального образования, как уровень экономического развития, характер управления, разлитие элементов гражданского общества, количество интеллектуальных и материальных ресурсов.

Следует также отметить, что данные документы в настоящее время не согласованы между собой. По сути программы должны отражать принцип трансформации стратегии в конкретные программы (единство между стратегией и тактикой в развитии), возникающий в силу того, что стратегическое планирование не заканчивается, а только начинается с разработки и принятия стратегии развития. Именно поэтому к обоснованным приоритетам развития, изложенным в стратегии, и должны разрабатываться конкретные программы и проекты как механизмы реализации стратегии.

Стратегическое планирование предполагает создание местной экономической системы, способной использовать новую экономическую ситуацию в интересах развития сообщества. Оно ориентирует на строительство самодостаточной системы, способной использовать открывающиеся возможности и гибко реагирующей на любые изменения экономической ситуации.

Для создания такой системы необходимо в первую очередь законодательно утвердить процедуры стратегического планирования, определить место стратегического плана в системе планово-прогнозных документов, порядок его разработки и реализации. То есть потребуется принятие краевого закона о стратегическом планировании. Принятие такого закона также потребует внесение изменений в действующий закон №384-К3 «О прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Краснодарского края», определяющий организационно-правовые основы в области планирования развития. Очевидно, что в условиях действующей законодательной основы эффективная реализация нового направления планирующей деятельности невозможно. Кроме того, необходимо совершенствование процесса принятия стратегических решений, вовлечение в этот процесс всех субъектов местной экономики.

8. Анализ использующихся органами местного самоуправления форм и инструментов взаимодействия с частнопредпринимательским и третьим секторами в процессе управления развитием позволил выявить следующее.

Местные власти достаточно активны в налаживании диалога с бизнесом. В муниципалитетах идет процесс создания специализированных организаций, содействующих развитию предпринимательства (фондов, советов), развитие инфраструктуры предпринимательства.

Следует отметить, что среди организационно-консультативных форм поддержки предпринимательства следует выделить создание бизнес-инкубатора. Использование такой формы поддержки способно стимулировать развитие субъектов экономической деятельности, что особо актуально для муниципальных образований с уровнем развития ниже среднего (г.Кропоткин) и среднем уровне развития (г.Тихорецк). Создание бизнес-инкубатора будет способствовать наращиванию экономической базы муниципалитета.

Среди финансово-экономических форм содействия развитию предпринимательства использование инструментов в сфере налогообложения и бюджетных финансовых инструментов возможно только для бездефицитных муниципальных образований, имеющих высокие показатели бюджетной обеспеченности.

Всеми группами муниципальных образований используется такой экономический инструмент как муниципальный заказ.

Собственные инвестиции муниципального образования с целью развития предпринимательства (например, инвестиции в торговые площади), как правило, используются муниципальными образования с высоким уровнем развития.

Таким образом, очевидно, что исследуемые муниципальные образования силу дифференциации уровня социально-экономического развития, в различной степени активны в использовании тех или иных инструментов.

Основной целью взаимодействия с некоммерческими организациями является их привлечение к решению отдельных муниципальных вопросов, степень активности исследуемых муниципалитетов различна и во многом зависит от готовности местной власти к диалогу с третьим сектором.

Органы местной власти, как правило, не видят в НКО реальной силы, способной взять на себя часть социальных функций местной администрации и не охотно идут на контакт с ними. Следовательно, третий сектор остается незадействованным органами власти ресурсом, способным внести значительный вклад в достижение целей муниципальных программ, связанных, например, с осуществлением правоохранительной деятельности, благоустройством территории, развитием науки, культуры, искусства и т.д.

Неиспользуемыми остаются такие формы взаимодействия с третьим сектором как проведение конкурсов на лучший социальный проект среди НКО, привлечение общественных организаций к разработке совместно с органами местного самоуправления целевых программ социальной направленности и многие другие.

9. Определено, что в анализируемых муниципальных образованиях для управления развитием используется интегрально-административная модель, что характеризуется используемым типом организационной структуры местной администрации, фрагментарным, опосредованным участием населения и бизнеса в процессе управления. Данная модель имеет ряд недостатков, таких как:

- взаимодействие с другими субъектами местного хозяйства носит несистематичный характер. Как правило, для решения тех или иных муниципальных задач привлекается частнопредпринимательский сектор, тогда как третий сектор остается фактически не задействованным ресурсом развития;

- деятельность органов власти имеет лишь некоторые отдельные элементы стратегической направленности деятельности, выражающиеся в долгосрочном планировании социально-экономического развития, доминирует текущее функционирование, направленное на решение текущих задач и проблем. Кроме того стратегическое и оперативное управление не разграничиваются и не имеют взаимосвязи между собой, что выражается в несогласованности долго- и среднесрочных программ развития муниципалитета;

- управление осуществляется по «шаблону» общему для муниципальных образований, имеющих различный уровень развития.

10. Для решения выявленных проблем автором предложена система адаптивного непрерывного планирования и модель совместного управления развитием.

Практическое использование данной системы и модели направлено на развитие таких форм эффективного межсекторного взаимодействия в процессе управления развитием как:

- совместное решение социальных проблем;

- внедрение конкурсных форм финансирования социальных проектов и программ;

- участие в совместных мероприятиях; экспертная оценка законодательства, обсуждение решений, принимаемых властью, контроль за расходованием бюджетных средств;

- развитие сферы информации и коммуникации.

Использование модели позволит муниципальным органам власти:

- оперативно решать социальные и экономические проблемы в интересах населения путем объединения сил и ресурсов органов власти, бизнес -сообщества и НКО;

- вырабатывать и реализовывать систему консолидированных действий, направленных на развитие;

- обеспечить долгосрочное и устойчивое развитие муниципального образования.