Формирование механизма управления финансами муниципального образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Хохлов, Владимир Андреевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ФИНАНСЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОГО РЫНОЧНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ.

1.1. Особенности и структура финансов муниципального

J образования.

1.2. Роль и место системы управления финансами в обеспечении развития муниципального образования.

1.3. Проблемы методического обеспечения формирования механизма у* управления финансами муниципального образования.

ГЛАВА 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСАМИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

2.1. Разработка концепции развития местных финансов.

2.2. Финансовый план стратегического развития муниципального образования.

2.3. Основные направления организационной деятельности органов местного самоуправления в сфере финансового обеспечения социально-экономического развития муниципального образования.

ГЛАВА 3. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНО

ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД ОСТРОВ И ОСТРОВСКИЙ

РАЙОН".

3.1. Характеристика финансов муниципального образования.

3.2. Основные положения концепции развития финансов муниципального образования.

3.3. Стратегический финансовый баланс муниципального образования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование механизма управления финансами муниципального образования"

Актуальность темы исследования. В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства как никогда остро встает вопрос о выборе наиболее эффективных для нашей страны форм самоорганизации и самоуправления населения на местах.

Страны с традиционной демократией уже давно признали неоспоримые достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. На органы местного самоуправления, наиболее тесно связанные с населением, была возложена ответственность за решение практически всех проблем локального характера: жилищного и коммунального хозяйства, развития сферы услуг, экологии и т.д.

В Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении пока только формируется. На пути этого процесса стоит целый комплекс препятствий: экономических - затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям; финансовых - ограниченность доходной базы и несбалансированность муниципальных бюджетов; социальных - распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения; политических - падение доверия населения к институтам власти.

Эти препятствия значительно замедляют ход муниципальной реформы в нашей стране. Вместе с тем, конкретные результаты в области формирования организационно-правовой базы - приняты необходимые федеральные законы и законы субъектов РФ, сформированы новые управленческие структуры, накоплен практический опыт хозяйствования, позволяют говорить о переходе к новому этапу, когда наиболее важным, определяющим темп движения по пути укрепления местного самоуправления, становится формирование финансово-экономической базы муниципальных образований, поиск методов работы, позволяющих привлечь необходимые финансовые ресурсы для обеспечения комплексного социально-экономического развития.

Состояние изученности проблемы. Существующие подходы к проблеме финансового обеспечения уставной задачи муниципальных образований - комплексное социально-экономическое развитие, сводятся только к проблеме укрепления муниципальных бюджетов, при этом под ними понимаются собственные финансовые средства местных органов власти. Такой подход прослеживается у большинства авторов, как А.Г. Воронин, А.Н.Широков, Г.В. Барабашев, В.Г.Игнатов, Л.И.Сергеев, В.В.Иванов и другие. Вместе с тем у ряда авторов можно найти определенные указания на необходимость, в условиях явной недостаточности собственных средств местных органов власти, рассмотрения возможности управления всеми финансовыми возможностями территории с целью привлечения средств для социально-экономического развития. Это такие авторы как В.Е. Рохчин -исследование проблем стратегического социально-экономического развития городов, М.И. Яндиев, поднимаются эти вопросы в материалах деятельности Российского научного центра местного самоуправления -руководитель С.Н. Юркова. Некоторые авторы, как Ю.В. Филиппов, Т.Т.Авдеева, подошли к анализу местных экономических проблем с точки зрения распространенной на Западе теории развития местных сообществ и показали, что существо проблем развития муниципального образования - в механизмах функционирования и развития всего местного сообщества, и, тем самым, дали понимание того, что финансовое развитие не есть развитие только муниципального бюджета, что местное самоуправление должно координировать все финансы, задействованные на развитие местного сообщества, для которого понятие "муниципальное образование" лишь организационно-правовая форма.

В целом же проблемы привлечения финансовых ресурсов территории для социально-экономического развития муниципального образования не рассмотрены. Следует отметить, что и в зарубежной литературе данная тема освещена недостаточно, чему объяснением может быть факт, что в развитых странах муниципальные бюджеты сбалансированы и, как правило, предусматривают средства для стимулирования развития территории. Но и здесь, как указывает К.К.Баранова в частности для Германии, ключевой становится политика конкурентной борьбы за привлечение финансовых средств инвесторов для развития территорий.

Неисследованность проблем управления всеми финансовыми потоками территории с целью привлечения средств для обеспечения социально-экономического развития муниципального образования и, соответственно, отсутствие методик формирования механизма управления местными финансами, уже сегодня необходимых практике, определили выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.

Таким образом, целью диссертационного исследования является научное обоснование и разработка методических положений и практических рекомендаций по формированию механизма управления местными финансами, обеспечивающего создание финансовой базы социально-экономического развития муниципального образования.

Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи: проведен анализ законодательного определения и особенностей финансов муниципального образования в России в условиях переходного периода и выявлены основные тенденции и проблемы; определены место и роль системы управления финансами в социально-экономическом развитии муниципального образования; разработаны методические основы формирования механизма управления финансами муниципального образования; рассмотрены организационные аспекты функционирования системы управления финансами муниципального образования; на примере конкретного муниципального образования разработаны основные положения концепции развития местных финансов и стратегический финансовый баланс.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в сфере местного самоуправления и управления финансами, в сфере организации стратегического планирования развития территорий и методики разработки концепций социально-экономического развития. Для решения поставленных в работе задач применялись диалектический метод, методы системного анализа. Информационную базу составили нормативно-правовые и инструктивные материалы по проблемам местных финансов, статистические данные Госкомстата РФ.

Предметом исследования выступают экономические отношения, опосредующие формирование и использование финансовых ресурсов для обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Объектом исследования является система управления финансами муниципального образования.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем: выявлены и систематизированы элементы финансов муниципального образования по фактору участия в финансовом обеспечении его развития и по фактору возможности управления ими со стороны органов местного самоуправления; предложена схема формирования механизма управления местными финансами, позволяющая скоординировать финансовую деятельность всего местного сообщества и внешних структур на основании общего интереса в социально-экономическом развитии муниципального образования; разработана формализованная методика разработки концепции, определения приоритетов и целей развития местных финансов; обосновано применение системы стратегического и годового финансовых балансов как основы организации финансового планирования в муниципальном образовании и определены статьи их доходной и расходной частей; сформулированы принципы и определены формы организационной деятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в обосновании и формулировании методики формирования механизма управления финансами муниципального образования, позволяющей работникам органов местного самоуправления комплексно провести конкретный объем прогнозно-аналитических работ, сформулировать цели развития местных финансов, организовать стратегическое финансовое планирование и обеспечить организацию практической деятельности всех структур по формированию финансовой базы, обеспечивающей комплексное социально-экономическое развития территории.

Апробация работы. Методические основы формирования механизма управления финансами муниципального образования опробованы для формулирования приоритетов и целей развития местных финансов и разработки стратегического финансового баланса муниципального образования "Город Остров и Островский район" Псковской области. По теме исследования сделаны доклады на семинаре по вопросам местного самоуправления в Государственной думе Российской Федерации и трех семинарах по стратегическому планированию, проведенных Северо-Западным филиалом Российского научно центра государственного и муниципального управления в 2001 -2002 гг.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 132 источника.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Хохлов, Владимир Андреевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное в рамках данной диссертационной работы исследование сущности, особенностей и структуры финансов муниципального образования позволило сделать следующие выводы:

• муниципальное образование есть юридическая, правовая форма существования местного сообщества;

• финансы муниципального образования (местные финансы) есть совокупность базисных (производственных) отношений по формированию и использованию финансовых ресурсов для обеспечения функционирования и развития местного сообщества;

• финансы муниципального образования не ограничиваются финансовыми ресурсами, поступающими в непосредственное распоряжение муниципалитета (в основном бюджетные средства), ресурсы местного сообщества, которые оно может привлечь для своего развития неизмеримо больше;

• финансовое взаимодействие субъектов экономики (в широком смысле) для развития муниципального образования осуществляется в пределах, отличных от его границ, и для его описания может быть использован термин "финансовый ареал муниципального образования", под которым понимается совокупность субъектов экономики и связывающих их отношений по поводу формирования и использования финансовых ресурсов с целью развития муниципального образования;

• финансовый ареал муниципального образования должен быть элементом национальной финансовой системы, в связи с чем, целесообразно в ней выделять и уровень местных финансов.

Анализ структуры финансов муниципального образования показал, что они включают: муниципальный бюджет; финансы муниципальных предприятий; финансы хозяйствующих субъектов (как резидентов, так и нерезидентов) в части использования на развитие местного сообщества; государственный бюджет (федеральный и субъекта федерации), государственные внебюджетные фонды, централизованные и банковские кредиты в части выделения средств на местное развитие; часть финансов домохозяйств.

Рассмотрение места и роли системы управления финансами в обеспечении социально-экономического развития муниципального образования показало, что:

• сущность управления социально-экономическим развитием муниципального образования состоит в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на все субъекты хозяйствования, расположенные в границах муниципального образования или вне его границ, но имеющих здесь интерес, с соблюдением принципа баланса интересов, преимущественно на договорной основе при условии полной экономической ответственности партнеров, обеспечивающем повышение качества жизни населения;

• управление социально-экономическим развитием муниципального образования в современных условиях есть стратегическое управление, т.е. управление с учетом предвидения изменений внутренней и внешней среды и адаптации к ним процесса развития;

• система управления местными финансами есть основная подсистема общего управления, обеспечивающая формирование финансовой базы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

• объект управления в системе управления местными финансами -сложно структурированные финансы муниципального образования, понимаемые как все финансы, задействованные на его социально-экономическое развитие;

• субъект управления в системе управления местными финансами -органы местного самоуправления, которые непосредственно распоряжаются собственными финансовыми ресурсами и координируют деятельность других субъектов экономики, входящих в финансовый ареал муниципального образования. Проведенный анализ теоретической базы организации управления финансами, позволил определить, что процесс управления финансами муниципального образования в широком смысле должен включать в себя формулирование местной финансовой политики и формирование механизма управления финансами. Механизм управления финансами может быть структурирован в виде: концепция развития местных финансов, как уточнение и конкретизация местной финансовой политики; финансовое планирование; организационная деятельность местных органов самоуправления в области финансов.

Финансовая политика выступает как блок установок для организации процесса управления финансами, именно в ней фиксируются политические амбиции местного сообщества и именно она связывает процесс управления финансами муниципального образования с представлением населения о своем будущем.

Управление финансами муниципального образования не сводимо только к применяемым местными органами власти методам бюджетного регулирования и бюджетной политике. В управлении местными финансами своими методами участвует акционерный и частный капитал как местный, так и нерезиденты, государственные структуры. Роль децентрализованного по отношению к органам местного самоуправления управления финансами, его воздействие в целом на социально-экономическое развитие муниципального образование с развитием рыночной экономики и, одновременно, с усилением вертикали власти в стране заметно возрастает.

Организация управления местными финансами основывается на финансовых возможностях местного самоуправления, которые включают три уровня:

• первый уровень - ресурсы прямого доступа, контроля и подотчетности в их использовании. Это средства местного бюджета, в том числе трансферты и дотации вышестоящих бюджетов, финансовые средства, передаваемые региональными и федеральными органами для осуществления государственных полномочий, доходы от муниципальных предприятий и муниципальной собственности;

• второй уровень финансовых возможностей местных властей выходит за пределы прямого доступа к ним и опирается на совокупный финансовый потенциал муниципального образования, состоящий из совокупных доходов юридических и физических лиц, которые в определенных условиях могут быть мобилизованы на приращение экономического потенциала данной территории и, тем самым, на увеличение финансовых ресурсов первого уровня.

• третий уровень - средства нерезидентов, привлекаемые муниципальными органами управления для наращивания экономического потенциала территории.

Методические основы формирования механизма управления финансами муниципального образования, разработанные в диссертационном исследовании, включают методику разработки концепции развития местных финансов, методику финансового планирования, принципы и формы организационной деятельности органов местного самоуправления в области финансов.

Концепция развития местных финансов представляет собой прогнозно-аналитический документ, в котором обосновываются цели, задачи, приоритеты и направления деятельности местного сообщества в сфере финансовых отношений с целью его стратегического развития. В диссертационном исследовании определена структура концепции развития местных финансов:

• оценка исходного состояния и анализ стартовых условий развития местных финансов;

• стратегический финансовый выбор муниципального образования (совокупность приоритетов развития местных финансов в рассматриваемой перспективе).

• цели развития местных финансов.

Алгоритм формирования концепции развития местных финансов включает:

• формирование информационного массива данных;

• анализ исходного состояния и стартовых условий развития местных финансов;

• интегральная оценка исходного состояния местных финансов;

• анализ внутренних закономерностей и внешних факторов, определяющих перспективное развитие, с целью выявления и систематизации предпосылок и ограничений развития местных финансов;

• генерация вариантов стратегического финансового выбора муниципального образования;

• прогноз возможностей привлечения финансовых ресурсов и прогноз потребности в финансовых ресурсах для развития муниципального образования на основании финансового выбора и концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

• формулирование на основании операции сравнения возможностей и потребностей наиболее предпочтительного варианта стратегического финансового выбора муниципального образования;

• разработка целей развития местных финансов.

Формирование целей развития местных финансов достаточно объемная работа и она разбивается на следующие этапы:

• на основании стратегического финансового выбора осуществляется прогноз основных показателей развития финансов муниципального образования;

• по результатам прогноза осуществляется выявление и предварительная оценка перспективных проблем развития местных финансов;

• на основании комплексного анализа достигнутого уровня развития местных финансов производится выявление и предварительная оценка существующих финансовых проблем;

• перспективные и существующие финансовые проблемы группируются в массив финансовых проблем разного уровня и значимости;

• на основании операций классификации, обобщения и ранжирования из общего массива производится отбор приоритетных проблем развития местных финансов;

• применительно к комплексу наиболее приоритетных проблем развития местных финансов осуществляется операция уточнения их качественных и количественных характеристик, детализации описания и установления взаимосвязи факторов, разработки соответствующих количественных оценок;

• используя уточненное описание проблем, формируются цели развития местных финансов.

В диссертационной работе предложено и обосновано применение системы стратегического и годового финансовых балансов в качестве основного метода финансового планирования в муниципальном образовании. Алгоритм финансового планирования развития муниципального образования выглядит так:

• исходя из целей, сформулированных в концепции развития местных финансов, на основании среднесрочной программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования разрабатывается стратегический финансовый баланс;

• на основании мониторинга хода его исполнения и с учетом конкретизации социально-экономического развития в годовом плане разрабатывается годовой финансовый баланс;

• на основании установок годового финансового баланса и в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ разрабатывается муниципальный бюджет;

• в соответствии с установками годового финансового баланса и с учетом возможностей муниципального бюджета на основании согласительных процедур с хозяйствующими субъектами и государственными органами территориального управления разрабатываются "сквозные бюджеты" - бюджет использования финансовых ресурсов муниципальных предприятий, консолидированный бюджет немуниципальных хозяйствующих субъектов, обеспечивающих жизнедеятельность отдельных частей муниципального образования, инвестиционный бюджет, бюджет прочих доходов и расходов.

Выделение "сквозных бюджетов" позволяет определить конкретные организационные, управленческие подходы и центры ответственности за исполнение соответствующих бюджетов. Применение двух временных горизонтов финансовых балансов позволяет состыковать стратегическое финансовое планирование с системой показателей, применяемой органами государственной статистики, а также с отработанной практикой бюджетного планирования.

Строки доходной и расходной частей финансовых балансов определяются финансовыми потоками, участвующими в социально-экономическом развитии муниципального образования и возможностями влияния на них местного сообщества в лице координирующего центра - органов местного самоуправления. В диссертационной работе предложен и обоснован минимальный перечень финансовых потоков, подлежащий координации. Для доходной части это:

• налоги, сборы уровня федерации, субъекта федерации и платежи в государственные внебюджетные фонды;

• доходы муниципального бюджета;

• средства населения для оплаты услуг ЖКХ;

• средства внебюджетных социальных фондов для использовании на территории;

• средства других целевых фондов для использования на территории;

• средства хозяйствующих субъектов территории (прибыль и амортизационные отчисления);

• привлекаемые внешние финансовые ресурсы.

Для расходной части, как текущие расходы:

• государственное управление и местное самоуправление;

• правоохранительная деятельность и госбезопасность;

• ЖКХ и благоустройство;

• народное образование;

• культура и искусство;

• здравоохранение и физическая культура;

• социальная политика;

• налоги, сборы, перечисляемые с территории государству и платежи внебюджетным Фондам;

• расходы хозяйствующих субъектов из прибыли и амортизационных фондов не на инвестиционные цели; как инвестиционные расходы:

• реализация программ развития хозяйствующих субъектов;

• развитие инфраструктуры;

• развитие базы социально-культурной сферы;

• прочие инвестиционные расходы.

Принципы организационной работы органов местного самоуправления по реализации алгоритма механизма управления местными финансами включают:

• принцип целенаправленности - обоснование количественно определенных целей укрепление финансовой базы местного сообщества;

• принцип системного подхода - финансы муниципального образования включают финансы субъектов экономики финансового ареала и, с другой стороны, являются подсистемой финансов субъекта федерации и государства;

• принцип реалистичности подхода к выбору и обоснованию целей развития местных финансов;

• принцип эффективности - направление финансовых ресурсов в сферы, где может быть получен наибольший экономический и социальный эффект.

Формы организационной деятельности по управлению местными финансами включают:

• создание и организация функционирования общественных формирований, вырабатывающих общественно-значимые ориентиры развития местных финансов;

• проведение согласительных процедур по привлечению финансовых ресурсов для развития муниципального образования с держателями структурообразующих финансовых потоков;

• создание подразделения администрации по финансовому планированию;

• рассмотрение и принятие собранием депутатов концепции развития местных финансов, положения о сводно-бюджетном процессе, стратегического финансового баланса, годового финансового баланса и отчетов об их исполнении.

Применение методических основ формирования механизма управления местными финансами для разработки основных положений концепции развития финансов и стратегического финансового баланса на 2002-2004 гт. муниципального образования "г. Остров и Островский район" Псковской области позволило определить значимые приоритеты и цели развития финансов муниципального образования, установить центры ответственности и взять под контроль ряд финансовых потоков, обеспечивающих социально-экономическое развитие территории.