Налоговая реформа и гармонизация налоговых отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: текстпо экономике, доктора экономических наук, Оспанов, Марат Турдыбекович, Санкт-Петербург: Изд-во Санкт-Петербург. гос. ун-та экономики и финансов

Пре

: .:;/-> с« :: и и !(

Il

l¡ i !

5 у/у J л.

\ ....

Шчал

Мм^М

\ Fосели

г—

(

\

T^afyumestfrrft cé&u<œt

(г

I

ШШШЯШШ МЙ*

ОСПАНОВ МАРАТ ТУРДЫБЕКОВИЧ,

кандидат экономических наук, доцент, академик Международной Экономической Академии Евразия. Окончил общеэкономический факультет Московского института народного хозяйства и аспирантуру Казахского Государственного университета. С 1973 по 1989 годы - на преподавательской работе.С 1990 года - Народный депутат Республики Казахстан, заместитель председателя Комитета Верховного Совета по вопросам экономической реформы, бюджета и финансов. С 1991 по 1994 годы - заместитель начальника, начальник Главной государственной налоговой инспекции Республики Казахстан - Первый заместитель Министра финансов. С марта 1994 года - депутат, заместитель Председателя Верховного Совета Республики Казахстан. С апреля 1995 года - Председатель Комитета по использованию иностранного капитала при Кабинете Министров Республики Казахстан. С января 1996 года по настоящее время - депутат, Председатель Мажилиса Парламента Республики Казахстан. Автор четырех монографий и более 50 публикаций по проблемам собственности, распределения и использования прибыли, аграрным проблемам, по налоговой, бюджетной и инвестиционной политике.

М.Т. ОСПАНОВ

НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА И ГАРМОНИЗАЦИЯ НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

ИЗДАТЕЛЬСТВО

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ 1997

ББК 65.9 О 72

Оспанов М.Т.

Налоговая реформа и гармонизация налоговых отношений. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1997. - 426 с.

В монографии рассмотрены таксонометрические закономерности налоговой реформы, а также основы гармонизации налоговых отношений.

Приводится упрощенная методика исчисления совокупного налогового бремени от совместного действия общепринятых налогов на динамику, анализируются значение и функции элементов налогового администрирования.

Предназначена для руководителей и специалистов в области управления экономикой, аспирантов и студентов, обучающихся по специальностям, связанным с налоговыми отношениями.

Рецензент: д-р экон. наук Л. С. Тарасевич

О

0605010204-139 186(02) - 97

без объявл.

ISBN 5-7310-0789-6

© Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов,

"Самая сложная для понимания в мире вещь - эта система налогов"

Альберт Эйнштейн

"Справедливые налоги способствуют инвестициям, а доходы с налогов обеспечивают благосостояние нации"

Кен Дерр

ПРЕДИСЛОВИЕ

Неуклонное повышение роли налогов в социально-экономическом развитии большинства государств вполне объяснимо: успех государственного управления в немалой степени зависит от решения всё более острых и чрезвычайно сложных бюджетных проблем. Ведь главным инструментом здесь во все времена являлись и сегодня являются именно налоги. Отсюда, столь пристальное неослабевающее внимание учёных-налоговедов и специалистов-аналитиков к вопросам дальнейшего совершенствования теории и практики налогообложения. И в первую очередь это относится к поиску заложенных в нём скрытых резервов, использованию его потенциальных возможностей, оптимизации и достижению им максимальной эффективности с учётом специфики рыночных отношений, местных условий и современных требований, при минимальных затратах сил и средств и с минимальным ущербом для налогоплательщиков.

Претендуя на необходимую для таких исследований точность, справедливости ради отметим, что для ряда зарубежных авторов (М.Гиллис, Р.Бёрд, Мак Люэр, С.Сюррей и другие) эта проблема отнюдь не нова. Ими опубликовано достаточно интересных и обстоятельных работ, внесших весомый вклад в разработку самых разных аспектов налогообложения. Правда, значительная часть этих работ, к сожалению, пока недоступна нашему читателю. Отдельные стороны этой проблемы рассматривались и отечественными авторами, например Г.Карагусовой, Н.Мамыровым, А.Худяковым, В.Радостовцем, А.Нурумовым. Однако в большинстве случаев публикации последних имеют преимущественно описательный характер. Систематических же исследований методологического плана в отечественных источниках нам найти не удалось.

Между тем налоговая реформа, означающая, как известно, полное или частичное изменение налоговых отношений в результате соответствующего переустройства существовавшей до этого налоговой системы с одновременным преобразованием прежнего механизма - системы управления налогами, представляет собой тоже систему, причём особую -таксономическую. Таким образом, она является ещё более сложно организованной, чем обе вышеназванные, и состоит из ещё большего количества (множества) взаимосвязанных, образующих в целом некое единство, подсистем и первичных элементов (таксонов). Количество их возможных комбинаций может доходить до десятков, а то и сотен вариантов.

Всесторонне и по-настоящему результативно исследовать такую систему для подготовки и обоснования соответствующих решений по ней можно лишь с использованием методов

системного анализа, опирающихся, в свою очередь, на системный же подход, ряд математических дисциплин и современные методы управления системой с построением её обобщённой модели, отображающей взаимосвязи реальной ситуации и ориентирующей эти исследования на раскрытие целостности объекта.

С построения, так называемой универсальной таксономической модели ("дерева целей") налоговой реформы, и начинается Глава I нашего исследования "Таксономические закономерности налоговой реформы". На

наш взгляд, эта модель имеет фундаментальное значение для конституирования исследуемой модели в целом. Последовательность и классификация всех элементов налоговой реформы составляют в совокупности законченный иерархический ряд. В данной главе описывается менеджмент собственно процессов её подготовки, запуска и управления ею. Глубокое знание и понимание указанных закономерностей, умение, используя системный подход и методы математического анализа, моделировать этот процесс и неуклонно, путём периодических корректировок, совершенствовать, позволяют сделать правильный, научно обоснованный выбор стратегических целей, задач и основных параметров налоговой реформы. Без этого невозможно чётко их скоординировать с проводимой государством социально-экономической и бюджетно-финансовой политикой, соизмерить с его национальными и геополитическими интересами. Вышеуказанные параметры и существующие между ними взаимосвязи могут быть использованы в качестве опорной сети построенного в масштабе времени сетевого графика, применение которого в сочетании с современной

компьютерной техникой призваны значительно облегчить и повысить эффективность оперативного управления этой реформой, своевременно обеспечить её необходимыми ресурсами и способствовать снижению затрат. Исследование содержит выведенные автором формализованные сведения об эффективности решения основных задач налоговой реформы, в том числе с учётом и оценкой влияния реальных факторов риска.

В Главе II "Основы гармонизации налоговых отношений", харатеризующей особенности налогообложения в развивающихся странах, приводятся обоснованные аргументы в пользу того, что одним из главных условий успешного проведения любой налоговой реформы, без которого она обречена на провал, является сбалансированность, иными словами, максимальное сближение, как правило, не совпадающих, а то и прямо противоположных точек зрения на неё всех участвующих в процессе налогообложения сторон. И относится это прежде всего к населению, которое должно убедиться, что такая реформа во всех отношениях необходима и справедлива, и в качестве таковой будет решительно поддерживать её.

Всесторонний анализ задачи гармонизации налоговых отношений позволяет сделать вывод, что это проблема комплексная, во многом зависящая от правильности выбора стратегии и тактики налоговой реформы, умения предвидеть все, даже самые отдалённые, её последствия. Поэтому она должна решаться на всём протяжении этой реформы в составе выполнения задачи "Изменение окружающей среды", под которой понимается проведение специальных мероприятий по адаптации к новому налоговому законодательству как налогоплательщиков, так и работников самих налоговых служб,

по соответствующему изменению их менталитета, улучшению сотрудничества и взаимопонимания между ними.

Необходимо создание такого психологического климата, такой поворот в общественном сознании, которые бы способствовали превращению населения из обезличенной, так называемой "налогооблагаемой базы" в персонифицированного искренне заинтересованного в успехе налоговых преобразований активного союзника и партнёра властных государственных структур. Для столь доверительных партнёрских отношений, в свою очередь, требуется доверие одновременно: к самому государству, к Закону, к налоговой системе и к институту налогового администрирования.

Доверие к государству зависит в основном от уверенности налогоплательщиков в том, что оно не станет злоупотреблять своим правом взимать с них налоги и что размеры оказываемых им за это услуг и получаемых от него благ в целом эквивалентны размерам их налоговых платежей. Для доверия к Закону необходимы прежде всего его максимальная гласность, справедливость и стабильность, готовность в равной степени и на равных условиях защищать интересы всех участвующих в процессе налогообложения сторон.

В главе III "Гармонизация налоговых отношений в процессе реформирования структуры налогов" детально исследуются факторы, обеспечивающие доверие к налоговой системе в целом как к совокупности подлежащих уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет, механизмов их исчисления и взимания, а также характерные черты и критерии привлекательности всех основных налогов в отдельности, делается их сравнительный анализ и даются рекомендации по их применению с разной целью, в зависимости от состояния экономики, особенностей налоговой

политики и других конкретных обстоятельств.

7

Особое место в настоящем исследовании занимает глава IV "Совокупное налоговое бремя как критерий привлекательности налоговой системы в целом". В ней

показано социально-экономическое значение этой важнейшей таксономической категории, отражающей стратегию и целевую направленность налоговой реформы. Здесь же в формализованном виде предложена принципиально новая, упрощённая методика исчисления СНБ, характеризующего налоговый компонент в сумме прямых и косвенных затрат на получение облагаемого дохода, приведены выполненные по данной методике на примерах конкретных казахстанских предприятий расчёты. При этом установлено, что совокупное налоговое бремя от совместного действия налогов на динамику (так называемых, "регулирующих налогов"), базами исчисления которых служат находящиеся между собой в определённой зависимости разные составляющие результата хозяйственной деятельности, существенно отличается от суммы ставок тех же налогов. Поэтому его влияние на экономику предприятий должно непременно учитываться при проектировании и проведении налоговой реформы, определении её эффективности.

В связи с тем, что СНБ для одной и той же налоговой системы при неизменных структурах доходов и расходов не зависит от величины их объёмов, предложенная нами упрощённая методика может быть использована как для любых по величине и видам производства хозяйствующих субъектов, так и для решения целого ряда практических задач - от прогнозирования поступлений налоговых платежей в бюджет до анализа эффективности таких прогнозов, от позволяющего избежать односторонних фискальных ориентиров планирования самой реформы до оценки её результатов. Именно на

основании таких расчётов, анализа достоинств и недостатков налоговой системы Казахстана как развивающегося государства посттоталитарного периода в той же главе автором даны исчерпывающие рекомендации по дальнейшему её совершенствованию. Особое внимание уделено основным принципам научно обоснованной налоговой политики, в частности, вопросам распределения налогового бремени, горизонтального и вертикального равенства, селективного и глобального льготирования, другим концептуальным и методологическим основам налоговой реформы.

Заключительная Глава V "Доверие к институту налогового администрирования" посвящена специальным исследованиям, актуальность которых трудно переоценить. Это проблемы налогового администрирования: как процесса и механизма управления налоговой системой со стороны соответствующих органов налоговой службы, организации этих органов, их полномочий и статуса; как процесса внедрения и управления налоговой реформой в рамках экономической реформы; как элемента системы менеджмента; как организатора и одновременно главного исполнителя информационного обеспечения выполнения задачи "Изменение окружающей среды".

При этом администрирование налоговой реформы рассматривается в тесной взаимосвязи с конституцией реализуемой налоговой политики и в контексте налоговой службы как таковой (задачи, статус, полномочия, обязанности, структура, численность, оплата труда,налоговые расследования, штрафные санкции, методы сбора налогов, спорные вопросы и судебные процедуры,взаимоотношения с регионами и другими контрольными органами).

Без чётко организованной научно обоснованной системы управления в этой специфической сфере финансовых отношений нельзя надеяться на процветание государства. И хотя администрирование в сознании людей более всего ассоциируется с факторами субъективного плана, преимущественно эмпирический подход здесь чреват невосполнимыми финансовыми, социальными и даже политическими потерями. Кандидаты в Президенты всех стран, как правило, в своих предвыборных программах обещают усовершенствовать налоговую систему как совокупность конкретных налогов. Но никто из них никогда не обещает усовершенствовать налоговое администрирование в вышеупомянутом смысле. Да и сами избиратели ни от кого не ждут таких обещаний. И вовсе не потому, что этот вопрос в действительности является второстепенным, а только из-за нашей традиционной привычки считать его второстепенным. Именно она во многих странах сослужила недобрую службу её обладателям, пожелавшим усовершенствовать либо совсем поменять свои налоговые системы.

Актуальность исследуемых проблем подтверждается текущей практикой казахстанских органов налоговой службы. Как признают сами её работники и показывает даже поверхностный анализ, она во многом ещё не отвечает необходимым требованиям и своим потенциальным возможностям. О том же свидетельствуют и соответствующие оценки в отчётах миссии МВФ, Всемирного Банка, МЦНИ (Международного Центра по Налогам и Инвестициям), Аналогичную ситуацию в налоговом администрировании переживают и другие государства переходного периода. Во весь рост встают они в целом во всех развивающихся странах.

ГЛАВА I

ТАКСОНОМИЧЕСКИЕ ЗАКОНОМЕРНОСТИ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ 1.1. Налоговая реформа - сложно-организованная таксономическая система

С начала XIX века под таксономией (от греческого "taxis" - расположение, строй, порядок и "nomos" - закон) понимается теория классификации и систематизации сложно-организованных процессов или соподчиненных групп объектов - так называемых таксонов, имеющих иерархическое строение. К той же категории объектов вполне относятся и налоги, которые, видимо, не случайно по-английски называются "taxes" (произносится "таксис"). В связи с этим само слово "таксономия" в наше время все шире употребляется и применительно к исследованиям закономерностей, характерных для решения вопросов налогообложения, в том числе благодаря трудам Малкольма Гиллиса - при подготовке (проектировании) и проведении налоговых реформ, системном анализе их экономических, политических и социальных последствий: "Налоги являются платой за цивилизованное общество, за право

жить в этом обществе и за то, что налоговая система

*

является справедливой.

Особое внимание современных таксономистов чаще всего уделяется изучению и обобщению соответствующего опыта развивающихся стран, где многообразие индивиду-

к---

Gillis Malkolm, Tax Reform in Developing Countries. Washington Duke University Press, 1989. - p. 321.

альных подходов и специфических условий проведения таких реформ позволяет лучше изучить их динамику, точней определить основные параметры происходящих при этом процессов, добиться большей сопоставимости полученных результатов. Сделанные таким образом оценки и выводы призваны помочь властным структурам других развивающихся стран принимать в аналогичных обстоятельствах, при необходимости, более взвешенные, то есть более экономически мотивированные и только �