Налоговый контроль в рыночной экономике: организация, функционирование и способы реализации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Налоговый контроль в рыночной экономике: организация, функционирование и способы реализации"

На правах рукописи

ЦАХАЕВА ЗАЛИНА ЗАГИДИНОВНА

НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ: ОРГАНИЗАЦИЯ, ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ И СПОСОБЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность: 08.00.10.— Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Махачкала — 2004

Диссертация выполнена в Дагестанской государственной сельскохозяйственной академии

Научный руководитель кандидат экономических наук, профессор

Гусейнов Абдурахман Гаджиевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Алклычев Алклыч Магомедович кандидат экономических наук Гираев Визирхан Камалиевич

Ведущая организация:

Управление Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Республике Дагестан

Защита состоится

2004года в

на заседании диссертационного Совета Д 212.053.01. в Дагестанском государственном университете по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. Гаджие-ва, 43а.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Дагестанского государственного университета.

Автореферат разослан

« /I » ШтЩ^дтА

года.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. М.Гаджиева 43 "а", Дагестанский государственный университет, диссертационный совет Д 212.053.01.

Учёный секретарь диссертационного совета, д.т.н., профессор

///Ж

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из важнейших функций государства и условием его существования выступает взимание налогов и обеспечение контроля за правильностью исчисления и своевременностью их уплаты. Этим и определяется значение рационально организованной и эффективно действующей налоговой службы.

Экономические преобразования в современной России закономерно обусловили реформирование системы налогов и создание новой налоговой службы, которая призвана осуществлять контроль за соблюдением налогоплательщиками налогового законодательства. Это оказалось настолько сложным, что и в настоящее время идёт активный поиск как наиболее оптимальных способов организации налогового контроля, так и построения эффективно функционирующей системы налоговых органов, способной с минимальными издержками решать стоящие перед ними задачи.

Всё это свидетельствует о важном государственном предназначении налоговой службы, высокой ответственности всех её органов, каждого сотрудника за точное квалифицированное осуществление налогового контроля. Актуальность и значимость этих вопросов возрастает многократно в условиях действия Налогового Кодекса РФ и постоянного расширения правоприменительной практики в сфере налогообложения.

Налоговый контроль является элементом управления налогообложением и необходимым условием существования эффективной налоговой системы. Он обеспечивает обратную связь налогоплательщиков с органами государственной власти. Налоговый контроль по своей сути - это завершённая фаза управления налогообложением и один из элементов методики планирования поступлений налоговых доходов в бюджет.

От чёткой и грамотной организации налоговой службы, функционирования эффективной системы налогового контроля, в конечном итоге, зависит успех нынешних реформ в становлении рыночной экономики.

Поэтому исследование вопросов организации налогового контроля, рассмотрение приоритетных направлений его совершенствования весьма актуально и представляет наибольший научный и практический интерес. Особенно это важно в условиях переходного периода формирования национальной экономики и установления правовых отношений между налогоплательщиками и контролирующими органами государства. Между тем эта проблема до настоящего времени остаётся недостаточно изученной.

В этой связи возрастает роль и значение теоретических исследований, призванных выработать соответствующие подходы к повышению действенности и эффективности контрольных мероприятий налоговых органов.

.{Г^§ррр;щческие и практические

БИБЛИОТЕКА | 3

Степень разработанности проблемь:

Б1________

вопросы организации налогового контроля и деятельности налоговых органов исследовались широким кругом авторов, таких как Бабаев В. К., Ба-рабаш А. Я. , Буренков А. П. , Гришин С. П. , Дадашев А. 3. , Кацюба И. А., Кузнецов А. П. , Мазурова И. И., Павлова Л. П.,Пуртов В. А., Родионова В.М., Томин В. Т., Черник Д. Г. и другие.

Методические подходы к совершенствованию организации и построения эффективной системы налогового контроля в условиях модернизации налоговых органов предлагались к обсуждению в периодической печати специалистами-практиками: Будариной Т.' Н., Букаевым Г. И., Гусевым В.Г., Персиковой И. С, Сашичевым В. В. и другими.

Различные аспекты этих проблем с учётом особенностей Республики Дагестан рассматриваются в работах учёных и специалистов - практиков: Апаева Н. М., Гираева В. К., Гусейнова М. Ш. , Девришбекова Ф., Кал-лаева A.M., Рабаданова И.М. и других экономистов.

Признавая важность работ этих авторов в рассматриваемой области, отметим, что проблема повышения действенности налогового контроля в региональном аспекте исследована недостаточно глубоко и требует дальнейшей научной проработки. По сути, нет работ, в которых даётся организационно-экономическая характеристика налоговых органов, комплексно исследуется контрольная работа, делаются выводы и предлагаются рекомендации по повышению её организованности.

Наличие вышеобозначенных проблем, необходимость их теоретического осмысления для выработки практических рекомендаций и предложений обусловили выбор темы исследования.

Целью диссертационной работы является теоретическое обоснование и разработка предложений по совершенствованию организационной структуры налоговых органов, применению эффективных форм и методов осуществления налогового контроля.

В соответствии с целью предусмотрено решение следующих задач:

- исследовать и обобщить исторический опыт становления и развития государственной налоговой службы;

- проанализировать организационную структуру налоговых органов Российской Федерации и Республики Дагестан (РД) на современном этапе;

- теоретически переосмыслить сущность, содержание и организационно-методические основы налогового контроля в свете требований действующего Налогового Кодекса РФ;

- провести анализ динамики и структуры налоговых поступлений, выявить факторы, влияющие на их изменение;

- проанализировать контрольную работу МНС России и, в частности, его территориального органа - Управления МНС (УМНС) России по РД,

выявить резервы повышения эффективности их деятельности;

- рассмотреть механизм внутриведомственного контроля, в том числе подробно изучить так называемый дистанционный контроль.

- определить конкретные пути модернизации и информатизации деятельности налоговых органов в региональном аспекте;

- сформулировать методологические принципы и обосновать направления совершенствования форм и методов контроля;

- исследовать зарубежный опыт организации налогового контроля и сформулировать основные предложения для использования в российской практике.

Предметом исследования выступают теоретические, методические и организационные проблемы деятельности налоговых органов при реализации ими контрольных функций по соблюдению налоговой дисциплины налогоплательщиками.

Объектом исследования является организационная структура налоговых органов МНС России, территориальных органов, в том числе Управления МНС России по Республике Дагестан, деятельность этих органов по реализации контрольных функций.

Методологическую основу исследования составили диалектический способ познания, принципы исторического, логического, сравнительного, структурно-функционального, комплексного и системного анализа.

Теоретической базой работы являются законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Республики Дагестан, методические и проектные материалы, посвященные организации деятельности налоговых органов при выполнении контрольных функций, монографическая литература, материалы периодических изданий по рассматриваемым вопросам.

Эмпирическая часть исследования основывается на практических данных деятельности МНС России, в том числе Управления МНС России по Республике Дагестан, собранных и обобщенных диссертантом, материалах научных конференций и семинаров, официальной статистической информации Госкомстата по РД.

Научная новизна диссертационной работы состоит в разработке теоретических положений и методических рекомендаций по повышению эффективности работы налоговых органов в ходе реализации контрольных функций.

Основные научные результаты, определяющие новизну исследования, заключаются в следующем:

- выделены основные этапы становления налоговых органов России в постсоветский период;

- уточнено содержание категории "налоговый контроль" в широком и узком смысле.

- разработаны методологические принципы предпроверочного контроля, сформулированы основные направления повышения эффективности камеральных и выездных налоговых проверок;

- дана характеристика результативности контрольной деятельности налоговых органов и предложены меры по повышению её эффективности;

- уточнено содержание нового вида контроля — дистанционный контроль, сформулированы критерии отбора налоговых органов для осуществления данного вида контрольной деятельности;

- обоснована необходимость модернизации налоговых органов и переход на функциональную структуру построения, их укрупнение. В связи с этим, предложено и аргументировано создание в структуре Управления МНС России по РД отдела комплексного развития территориальных органов, а в нижестоящих — отделов по работе с налогоплательщиками;

- предложено создание на базе укрупненных инспекций 5 центров обработки электронных отчетных данных в городах Буйнакск, Избербаш, Дербент, Кизляр, Хасавюрт, объединенных в единую информационную систему УМНС России по РД в г. Махачкале;

- на основе анализа зарубежного опыта организации налогового контроля сформулированы предложения по совершенствованию контрольной деятельности Российской налоговой службы на современном этапе.

Теоретическая и практическая значимость. Сделанные теоретические обобщения, разработанные принципы, положения и вытекающие из них практические выводы могут быть рекомендованы для использования в дальнейших научных исследованиях и на практике для совершенствования контрольной деятельности российской налоговой службы всех уровней.

Основные положения методического характера могут быть использованы практическими работниками в целях повышения эффективности камеральных и планирования выездных налоговых проверок. Особо следует отметить, что реализация их на практике не потребует дополнительных затрат.

Широкое использование различных путей повышения эффективности контрольной работы налоговых органов, предложенных в диссертационном исследовании, позволит оптимизировать структуру налоговых органов, повысить результативность контрольной деятельности и качество обслуживания налогоплательщиков. Рекомендации в этом отношении могут применяться на разных уровнях организационной структуры управления.

Разработанные в диссертации положения использованы Управлением МНС России по Республике Дагестан, низовыми территориальными нало-

говыми органами при налоговом планировании контрольных мероприятий, а также при модернизации и информатизации их деятельности.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Основные результаты диссертации были доложены на научных конференциях, совещаниях в Дагестанской государственной сельскохозяйственной академии (2001-2003 гг). Отдельные выводы и результаты диссертационного исследования рекомендованы к использованию в практической деятельности Управления МНС России по РД. В частности, предложенные автором критерии отбора налоговых органов для дистанционного контроля приняты к использованию в Управлении МНС России по РД.

Ряд положений диссертационной работы используется в учебном процессе при изучении дисциплин «Налоги и налогообложение», «Организация налогового контроля», «Организация и методика налоговых проверок» в Дагестанской Государственной Сельскохозяйственной Академии, филиале Всероссийской государственной налоговой академии МНС России - Северо-Кавказском государственном налоговом институте.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объемом 1,0 п.л. (в том числе автором - 0,8 п.л.).

Структура и объём диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Работа изложена на 167 машинописных страницах, содержит 14 таблиц, 8 рисунков и 3 приложения. Список использованной литературы включает 115 наименований.

Во введении обоснована актуальность темы, степень её разработанности, определены цель и задачи, предмет и объект исследования. Раскрывается научная новизна результатов исследования, их апробация и практическая значимость.

Глава первая "Организационно-методические основы деятельности налоговых органов" посвящена изучению вопросов становления налоговой службы в России и формирования её современной организационной структуры, исследованию организационно-методических основ налогового контроля на современном этапе.

Во второй главе "Организация контрольной работы налоговых органов" проанализирована контрольная деятельность УМНС России по РД, выявлены резервы повышения эффективности налогового контроля. Рассмотрен механизм внутриведомственного контроля, в том числе изучен дистанционный контроль, сформулированы критерии отбора нижестоящих налоговых органов для постановки на такой вид контроля.

В третьей главе "Пути повышения эффективности контрольной работы налоговых органов" сформулированы методологические принципы и обоснованы направления совершенствования форм и методов налогового

контроля. Предложены конкретные пути модернизации налоговых органов республики и информатизации их деятельности с учётом географии и специфики региона. В этой же главе исследован зарубежный опыт организации налогового контроля и сформулированы основные предложения для использования в российской практике.

В заключении сформулированы основные выводы, предложения и рекомендации, являющиеся результатом проведённого исследования.

П. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Сформулированы основные этапы становления налоговых органов в постсоветский период.

Становление государственной налоговой службы России происходило в соответствии с требованиями времени и являлось фактором становления и укрепления российского государства. В связи с этим в диссертационном исследовании рассмотрен теоретико-практический процесс эволюции взглядов на построение налоговых органов России, критически проанализирована действующая в настоящее время организационная структура налоговых органов Республики Дагестан.

В работе предложена авторская классификация этапов развития налоговых органов России в постсоветский период.

Первый этап: Хронологически охватывает период с 1991 года по конец 1998года. Характеризуется бессистемностью вносимых поправок в налоговое законодательство, неустойчивостью и несовершенством организационной структуры.

Второй этап (начало 1999г. — середина 2002г) характеризуется относительной стабильностью в экономике. Упрощено налоговое законодательство, принят Налоговый кодекс РФ в двух частях. В организационном плане существенно изменены статус и полномочия налоговых органов. Государственная налоговая служба РФ преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. С целью перехода на единую типовую структуру созданы межрайонные налоговые органы. В этот же период сформированы межрегиональные - по работе с крупнейшими налогоплательщиками (4 ед) и по федеральным округам (7 ед)- инспекции МНС России.

Третий этап ( с середины 2002года по настоящее время) характеризуется началом масштабной модернизации налоговых органов России в со-огветствии с Программой утверждённой Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2001 года (№888). Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004г. № 314 "О системе и структуре Федеральных органов испол-

нительной власти" МНС России преобразовано в Федеральную налоговую службу в составе Министерства финансов России.

В Дагестане в настоящее время действуют 22 территориальных налоговых органа Управления МНС России по РД, численный состав которой характеризуется следующими данными: от 40 до 60 человек - 5 инспекций; от 60 до 100 человек - 9 инспекций; свыше 100 человек — 8 инспекции.

Организационная структура налоговых органов республики (по состоянию на 1.09.04г) отражена на рисунке 1.

Рис. 1. Организационная структура налоговых органов Республики Дагестан

Автором сделан вывод о необходимости укрупнения налоговых органов республики, перевода их на функциональный принцип организационного построения, что позволит снизить расходы на их содержание и повысить эффективность контрольной работы.

Укрупнение налоговых органов в соответствии с требованиями и целями Программы модернизации налоговых органов позволит уточнить функции подразделений, создаст удобства для налогоплательщиков и снизит расходы по содержанию налоговых органов. Главная цель модернизации - обеспечение стабильных прогнозируемых поступлений за счёт качественного обслуживания налогоплательщиков и сокращения случаев неуплаты налогов и сборов.

2. Теоретически переосмыслена сущность налогового контроля, уточнено содержание категории "налоговый контроль " в широком и узком смысле.

Исследование организационно-методических основ налогового контроля позволили автору сформулировать понятие "налоговый контроль" в широком и узком смысле.

Налоговый контроль в широком смысле - это специализированный (только в отношении налогов и сборов) государственный финансовый контроль, сущность которого состоит не только в проверке соблюдения налогового законодательства, но и в проверке правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов, а так же в устранении выявленных нарушений. Налоговый контроль, являясь одной из функций государственного управления, рассматривается как система наблюдения за финансово-хозяйственной деятельностью налогоплательщиков с целью её оптимизации для качественного исполнения законодательства о налогах и сборах.

Налоговый контроль в узком смысле - это проверка соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства, основанная на оценке достоверности задекларированных налогоплательщиками данных и сведений.

Теоретическая ценность и практическая значимость предложенных в авторской редакции понятий возрастает многократно в силу того, что в Налоговом Кодексе РФ не дано определение налогового контроля.

В работе дана краткая характеристика форм налогового контроля, выделены основные из них - камеральная и выездная налоговые проверки.

При камеральной налоговой проверке, осуществляемой в ходе сдачи отчётности в срок не более трёх месяцев, проверяются все представленные налогоплательщиками налоговые декларации и документы, служащие основанием для исчисления и уплаты налога, производится их сопоставление с другими документами о деятельности налогоплательщика, имеющимися у налогового органа.

Выездная налоговая проверка проводится с использованием документов и данных первичного бухгалтерского учёта и других отчётных материалов, подтверждающих получение доходов, обоснованность списания расходов, полноту уплаты налогов и др.

В диссертационной работе выделены особенности этих форм контроля, описаны методы и приёмы их проведения, дан критический анализ подходов к осуществлению налогового контроля на различных этапах его проведения, выявлены его противоречия. Основным недостатком, затрудняющим эффективное использование и развитие существующей стратегии налоговых проверок является, по мнению диссертанта, осуществление налогового контроля по материалам "белой" бухгалтерии, то есть той, которая предоставляется налогоплательщиком в виде отчётности в налоговые

органы и в виде внутренней документации во время проведения выездной проверки.

3. Разработаны методологические принципы предпроверочного контроля, сформулированы основные направления повышения эффективности камеральных и выездных налоговых проверок.

Разрешение противоречий и устранение имеющихся в организации налогового контроля недостатков имеет особую актуальность в процессе перехода налоговых органов на функциональную структуру.

В методологическом плане устранение этих недостатков должно опираться на базовые принципы предпроверочного налогового контроля как составной части аналитической работы налоговых органов. Проведённый анализ позволил нам сформулировать методологические принципы, на которые должен опираться предпроверочный контроль. Это:

- принцип обеспечения законности;

- принцип целенаправленной системности;

- принцип объективности и соответствия;

- принцип поэтапности создания и внедрения методологии предпро-верочного автоматизированного налогового контроля.

В практическом плане данный вопрос требует решения в направлении расширения и развития методов, применяемых при проведении камеральной проверки. В диссертации для этого предлагается помимо общеизвестных и широко применяемых методов использовать косвенные методы исчисления налогооблагаемой базы, к которым отнесены:

- Метод общего сопоставления имущества, предполагающий учёт изменения имущественного положения, объёмов производственного и личного потребления за отчётный период.

- Метод основанный на анализе производственных и товарных затрат, использование которого позволит дать оценку достоверности бухгалтерского отражения в отчётности объёмов продаж, затрат на производство и запасов.

Возможность использования этих методов обоснована, в том числе и тем, что Налоговый Кодекс РФ предоставил налоговым органам право проводить в необходимых случаях инвентаризацию имущества.

4. На основе анализа динамики и структуры налоговых поступлений выявлены факторы, влияющие на изменения объёмов налоговых доходов.

Анализ динамики налоговых поступлений, тенденций развития налогооблагаемой базы и составляющих её элементов является важнейшей задачей налоговых органов, решение которой связано с качественным выполнением контрольных функций.

Доля налогов в валовом региональном продукте выросла: с 7,2% в 1998 году до 13,2% в 2003году. (Для сравнения в целом по России соот-

ношение «налоги /валовой внутренний продукт» в 2001 году - 10,6%, в 2002 году - 10,5%, а в 2003 году - 9,8%).

За этот же период сальдированный финансовый результат деятельности предприятий республики возрос с 56,2 млн. рублей в 1998 году до 1147,3 млн. руб. в 2003 году (в сопоставимых ценах). При этом удельный вес прибыли в структуре ВРП возрос с 0,5% до 2,8%, что предполагает расширение налогооблагаемой базы, свидетельствует о положительных тенденциях развития экономики республики (таблица 1).

Анализ динамики налоговых поступлений имеет важнейшее практическое значение в организации и разработке контрольных мероприятий налоговых органов. Надёжный анализ выступает базой объективного планирования и прогнозирования налоговых поступлений, что обеспечивает реальность налогово-бюджетных показателей и выполнение утверждённых планов. Из проведенного анализа автором сделан вывод о наличии резервов увеличения объёмов поступлений по акцизам и имущественным налогам путём применения на практике вышеописанных методов и совершенствования контрольной работы налоговых органов.

Выполнение бюджетных заданий по мобилизации налоговых и неналоговых доходов, контролируемых Управлением МНС России по Республике Дагестан, начиная с 1999 года имеет устойчивую динамику роста. В 1999году план по мобилизации налогов и сборов был выполнен на 92,6%, в 2000 на 127,2%, в 2001 на 125,9%, в 2002 году - на 111,1%, а в 2003 году на 101,4%. При этом следует отметить, что рост поступлений налоговых и неналоговых доходов контролируемых УМНС России по РД, в номинальном выражении превышает рост потребительских цен за сравниваемые периоды, что свидетельствует о реальном росте налоговых и неналоговых доходов, за счёт эффективной работы налоговых органов и качественного и объективного налогового планирования бюджетных заданий.

В разрезе уровней бюджетной системы складывается противоречивая ситуация. В отношении федеральных бюджетных назначений выявлена тенденция постепенного снижения процента их выполнения — от 148,1% в 1999году до 104,1% в 2003году. Выполнение плановых назначений в республиканский бюджет составило 80,9% - в 1999г., 101,6%- 2000г., 119,5% - в 2001г., 102,7% в 2002 году и 92,5% в 2003 году. Одной из причин снижения является недопоступление по акцизам, перечисляемым в региональный бюджет. Наиболее высокие показатели выполнения плановых бюджетных назначений наблюдаются в отношении местных бюджетов: 78,0% в 1999г., 130,6% в 2000 г., 124,7% в 2001 г., 139,0% в 2002 году и 107,3% в 2003 году. Местные администрации с приходом к власти новых руководителей взялись за укрепление и повышение самостоятельности местных бюджетов.

Таблица 1

Динамика и структура поступлений налогов и сборов по Республике Дагестан.

Ч. Годы Виды налогов и сборовЧ 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Сумма, млнруб Уд вес, % Сумма, млн руб Уд вес, % Сумма, млнруб Уд вес, % Сумма, млнруб Уд вес, % Сумма, млн руб Уд вес, % Сумма, млнруб Уд вес, %

Всего налогов и сборов в т ч 753,7 100 1129,4 100 2023,9 100 3277,2 100 4689,6 100 5334,4 100

Налог на добавленную стоимость 227,1 30,1 267,2 24,0 374,7 18,5 705,1 21,5 944,5 20,0 1089,0 20,4

Налог на прибыль 102,0 13,4 230,2 20,4 500,0 24,7 973,6 29,7 1191,4 25,4 1220,9 23,0

Налог на доходы с физических лиц 132,3 17,5 177,2 15,6 344,9 17,0 557,6 17,0 1028,7 21,9 1385,2 26,0

Платежи за пользование природными ресурсами 30,0 3,9 60,0 5,3 124,2 6,1 185,7 5,6 465,6 9,9 530,4 10,0

Акцизы 87,0 12,0 148,6 13,0 276,8 13,7 233,0 7,1 330,6 ' 7,0 409,7 7,5

Налоги на имущество 64,8 8,6 56,5 5,0 76,2 3,8 88,1 2,7 153,8 3,3 174,1 3,3

Прочие 110,5 14,5 189,7 16,7 327,1 16,2 534,1 16,4 575 12,2 525,1 9,8

Источник. Отчетные данные УМНС РФ по РД за соответствующие годы

Дополнительно внесено платежей в федеральный бюджет - 71,6 млн. рублей, в местные бюджеты - свыше 130,8 млн. рублей, в республиканский бюджет не поступило около 130,3 млн.рублей.

Выполнение плановых бюджетных назначений происходит на фоне снижения удельного веса задолженности по налогам и сборам и общего роста уровня налогообложения. Проведённое исследование показало снижение удельного веса задолженности в целом по республике с 65,1% в 1998году до 12,2% в 2003 году, а уровень налогообложения (с учётом задолженности) возрос за этот период с 11,9% до 14,8% к ВРП.

По мнению автора, налоговая нагрузка должна быть ограничена в целях избежания эффекта, описанного кривой А.Лэффера.

Следствием роста собственных доходов РД является наблюдаемое снижение трансфертов и дотаций из федерального бюджета с 85,0% в 2000году, 82,2% в 2001году, 81,0% - в 2002 году до 80,4% в 2003 году.

5. Дана характеристика результативности контрольной деятельности налоговых органов, предложены меры по повышению ее эффективности.

Анализ контрольной деятельности налоговых органов РД показал, что как и по России в целом в республике, наблюдается тенденция снижения количества выездных проверок на фоне усиления аналитической работы при камеральных проверках.

Основные показатели контрольной работы УМНС России по РД представлены в таблице 2.

Наблюдается устойчивая динамика роста доначисленных платежей по камеральным и выездным налоговым проверкам, а так же поступлений доначислений в расчете на одного работника налоговых органов.

За анализируемый период процент результативных проверок возрос с 47,1% в 2000году до 70,8% - в 2003году.

Из данных таблицы сделан вывод о том, что результативность контрольной работы УМНС России по РД возрастает, повышается эффективность контрольной деятельности налоговых органов, центр тяжести контрольной работы постепенно переносится с выездных налоговых проверок к камеральным, что ставит на повестку дня задачу поиска новых направлений совершенствования налогового контроля.

Исследование вопросов по контролю налоговыми органами за соблюдением законодательства о контрольно-кассовой технике (ККТ) показал, что происходит фронтальное расширение количества проверок, возрастает удельный вес взысканных сумм с 8,8% в 2000году до 27,8% в 2003году -при снижении количества выявленных нарушений с 31,3% до 30,4% за соответствующие годы. Установлено, что в этой области деятельности налоговых органов республики резервы имеются. Для этого необходимо до-

биться повсеместного применения ККТ при расчётах с населением на рынках, при торговле с контейнеров, с открытых прилавков и с пассажирами маршрутных такси, в том числе междугороднего и внутригородского сообщения. Последовательные и согласованные действия налоговых органов администраций городов и районов республики позволит, на наш взгляд, реализовать имеющиеся резервы.

Таблица 2

Динамика показателей контрольной работы Управления МНС России по _Республике Дагестан_

№ п/п Показатели Годы

2000 2001 2002 2003

1. Поступило налоговых платежей в бюджет, млн. руб. 2023,9 3277,2 4689,6 5334,4

2. Задолженность по налоговым платежам в бюджет, млн. руб. 755,8 1068,0 778,3 652,5

в % к поступлениям 37,3 32,5 16,6 12,2

3. Количество налогоплательщиков-организаций, состоящих на учете в налоговых органах, ед. 28137 22194 22634 21040

Из них охвачено выездными налоговыми проверками, ед. 7151 6118 4985 4740

% охвата выездными налоговыми проверками 25,4 27,6 22,0 22,5

4. Количество налогоплательщиков, у которых выявлены нарушения выездными налоговыми проверками 3368 3021 2516 3357

% результативных проверок 47,1 49,3 50,4 70,8

5. Доначислено платежей выездными и камеральными налоговыми проверками всего в ходе контрольной работы, млн. руб. 518,1 686,8 655,9 601,6

в % к общему поступлению 25,6 20,9 13,9 11,2

6. Доначислено выездными налоговыми проверками, млн. руб. 164,1 213,2 284,3 243,5

в том числе на 1 плательщика в ходе выездной проверки, млн. руб. 0,023 0,035 0,057 0,062

7. Доначислено по камеральным проверкам, млн. руб. 354,0 473,6 371,6 358,1

8. Поступило (взыскано) из доначисленных сумм, млн. руб. 238,2 176,7 252,4 228,5

9. Удельный вес в доначислениях, % 45,9 25,7 38,4 38,0

10. Поступило доначислений в среднем на одного специалиста, тыс руб 122,4 88,7 128,2 242,8

Составлена по отчётным данным УМНС России по РД и Госкомстата РД за 2000 -2003 гг.

По вопросам соблюдения валютного законодательства налоговыми органами республики в 2003 году проведено 413 проверок, по результатам которых нарушений не выявлено. Автор считает, что налоговые органы

должны решить вопрос о взаимодействии налоговых и таможенных органов республики, координации их функций в сфере валютного контроля и внешнеэкономической деятельности налогоплательщиков.

В ходе контрольной работы налоговые органы республики помимо финансовых санкций применяли и административные меры, предусмотренные налоговым законодательством. Так, за 2000-2003гг. привлечено 12974 организаций и физических лиц, к административной ответственности при этом взыскано свыше 2,6 млн. рублей административных штрафов.

Возрастает роль камерального анализа как формы предпроверочного налогового контроля для целенаправленного отбора налогоплательщиков и последующего проведения выездной проверки. Для этого все шире используются программные средства с вводом исходных данных для последующего углубленного контроля. По данным камерального анализа в 2003 году проведено 2505 проверок, что на 619 проверок больше, чем в 2002году. Это свидетельствует о наметившихся тенденциях перехода налоговых органов республики к целенаправленной работе, что позволит повысить результативность контрольной деятельности.

Активизируется работа налоговых органов во взаимодействии со Службой судебных приставов Управления Минюста РФ по РД аресту имущества, его реализации и последующего погашения задолженности по налогам и сборам. Удельный вес погашенных требований за 2001-2003 гг. возрос с 32,2% до 40,2%. По мнению автора, работу в этом направлении необходимо продолжить, поскольку это одна из эффективных мер воздействия на нарушителей законодательства о налогах и сборах.

6. Обобщена практика организации внутриведомственного контроля, уточнено содержание нового вида контроля — дистанционный контроль, сформулированы критерии отбора налоговых органов для осуществления данного вида контрольной деятельности.

В целях всестороннего анализа, оценки и совершенствования контрольной работы налоговых органов республики диссертантом исследовано состояние ведомственного контроля. Установлено, что всеобщим методом реализации ведомственных функций выступают комплексные проверки. Анализ показал, что плановые задания по комплексным проверкам нижестоящих налоговых органов Управления МНС России по РД выполняются. Результаты ведомственного контроля Управления МНС России по РД отражены в таблице 3.

Из данных таблицы 3 видно, что происходит рост как количественных, так и качественных показателей ведомственного контроля. За 1999-2003гг. процент выявленных нарушений в ходе комплексных проверок налогоплательщиков возрос с 50,5% до 92,0%. Общая сумма доначислений на

одного налогоплательщика, проверенных в ходе комплексной проверки, возросла с 13,3 тыс. рублей до 313,4 тыс. рублей. Усложнение налогового законодательства, необходимость снижения расходов на содержание налоговых органов потребовал поиска новых форм и методов повышения эффективности налогового контроля.

Одной из таких форм должен стать дистанционный контроль, который осуществляется в отношении нижестоящего налогового органа без выезда на место. В связи с этим, с научно-методической и практической точек зрения возникает необходимость разработки критериев постановки налоговых органов на такой вид контроля.

Таблица 3

Данные о комплексных проверках деятельности нижестоящих налоговых органов УМНС России по РД

№ п/п Год Показатели "—_____ 1999 2000 2001 2002 2003

1. Количество нижестоящих налоговых органов (ед.) 53 53 53 34 34

2. Плановое количество комплексных проверок нижестоящих налоговых органов (ед.) 17 18 20 13 13

3. Проведено проверок (ед) 12 23 20 13 13

4. Количество инспекций, в которых выявлены нарушения (ед.) 12 23 20 13 13

5. Принятые меры к работникам подчиненных налоговых органов по результатам проверок (ед.)' выговора - увольнения - другие дисциплинарные взыскания 66 2 12 92 1 21 108 4 30 63 26 110 12 30

6. Возбувдено уголовных дел (ед ) 6 - 2 - -

7. Количество проверенных в ходе комплексных проверок налогоплательщиков (ед.), из них: - выявлены нарушения (ед ) - в процентах 97 49 50,5 из 63 55,7 121 72 59,5 134 92 68,6 101 93 92,0

8. Доначислено по результатам проверок тыс. руб. 1292 2458 7267 8565 31657

Источник: Аналитическая справка о ходе контрольной работы УМНС РФ по РД за соответствующие годы.

Автор предложил следующие критерии: - невыполнение плановых бюджетных назначений;

- снижение уровня собираемости налогов и сборов, рост задолженности в бюджетную систему;

- снижение показателей эффективности контрольной работы, в том числе результативности камеральных и выездных налоговых проверок;

- значительные объёмы предоставленных налоговых льгот;

- несвоевременное представление в вышестоящий налоговый орган данных по формам отчётности, представление недостоверных сведений;

• рост числа (процента) удовлетворённых судами исков по заявлениям налогоплательщиков;

- прочие отрицательные показатели (данные) по остальным направлениям деятельности налогового органа.

С другой стороны, в ходе дистанционного контроля, должен выявляться и положительный опыт организации налогового контроля, учёта налогоплательщиков с целью обобщения и последующего распространения.

Для устранения недостатков в диссертации предлагается разработать План мероприятий по осуществлению дистанционного контроля, в котором должны быть чётко прописаны мероприятия с указанием сроков их реализации, ответственность должностных лиц. При этом срок дистанционного контроля должен быть не меньше одного квартала и не больше одного года. В случае неустранения нарушений вышестоящему налоговому органу следует принимать меры организационно-кадрового характера.

Важнейшим направлением повышения эффективности и действенности налогового контроля является определение приоритетных для выездных проверок категорий налогоплательщиков. К таковым, по мнению автора, относятся:

- организации допустившие значительные отклонения показателей от среднеотраслевых, а также имеющие убытки от деятельности;

- налогоплательщики, у которых выявлены нарушения по предыдущим проверкам;

- организации, пользующиеся различными льготами;

- предприятия, предоставляющие нулевой баланс и уклоняющиеся от предоставления отчётности, но ведущие хозяйственную деятельность;

: - предприятия и организации, осуществляющие внешнеэкономическую деятельность.

7. Обоснована необходимость модернизации и информатизации на-логовыхорганов.

Модернизация и информатизация рассматривается в диссертации как важнейшие направления для повышения эффективности и качества деятельности налоговых органов. В связи с этим предложено укрупнить налоговые органы республики численностью 100 и более человек путём

объединения их на базе тех инспекций, на территории которых находятся крупные налогоплательщики. Эти мероприятия должны сопровождаться с одновременным переходом на функциональную структуру построения налоговых органов. Для этого диссертантом предложено создание в структуре УМНС России по РД отдела комплексного развития территориальных налоговых органов, а на местах - рабочих групп из штатных работников. При этом Программа модернизации должна иметь следующие приоритеты целей: на первом месте - оказание информационных услуг массового характера, на втором - консультационные услуги, и только на третьем — реформирование собственно налоговых органов.

В плане информатизации, предложено создание 5 центров приёма и электронной обработки данных: для высокогорной зоны - г.Буйнакск, предгорной - г.Избербаш, южный - г.Дербент, северной зоны - городов Хасавюрт и Кизляр.

Это позволит оперативно проводить камеральный анализ, осуществлять целенаправленный отбор налогоплательщиков для углубленного налогового контроля, наладить работу по обмену информацией между министерствами и ведомствами республики.

8. На основе анализа зарубежного опыта организации налогового контроля, сформулированы основные предложения по совершенствованию контрольной деятельности налоговой службы с точки зрения возможности их использования в России на современном этапе.

Изучение опыта организации налогового контроля зарубежных стран позволил автору сформулировать ряд выводов, рекомендаций для улучшения организации налогового контроля в России.

К ним относятся:

- скорейший переход на функциональную структуру построения налоговых органов, организация их работы по принципу "одного окна";

- определение цели контроля и стратегии налоговых проверок;

- разработка методологии целенаправленного отбора налогоплательщиков для выездной проверки на основе камерального анализа налоговых деклараций и отчётности;

- расширение масштабов охвата налогоплательщиков на основе аналитического выявления нарушителей;

- разработка и реализация автоматизированной информационной системы налогового контроля на основе критериев отбора используемых зарубежными налоговыми органами.

Создание на территории Российской Федерации единой эффективной системы налогового контроля необходимо для цивилизованного развития экономики страны.

По теме проведённых исследований опубликованы следующие работы:

1. Цахаева 3.3. Поступления налоговых платежей в консолидированный бюджет Республики Дагестан //Материалы Республиканской научно-практической конференции "Проблемы развития сельского хозяйства и его рационального налогообложения". - Махачкала: ДГСХА, 2001. 0,2 п.л.

2.Цахаева 3 3., Аджиева Э.Б., Максимова СЮ. Акцизы - источник пополнения доходной части бюджета //Материалы юбилейной научной конференции профессорско-преподавательского состава экономического факультета. "Рыночные реформы и совершенствование организационно -экономического механизма хозяйствования" - Махачкала: ДГСХА, 2002. 0,2п.л. (в т.ч. автора 0,1 п.л.)

3.Цахаева 3.3. Анализ поступления налоговых платежей //Вестник молодых учёных Дагестана. - Махачкала: Дагестанский научный центр РАН, 2003.0,2 п.л.

4.Цахаева 3.3. О контрольной работе налоговых органов //Вестник молодых учёных Дагестана. - Махачкала: Дагестанский научный центр РАН, 2003. 0,2 п.л.

5.Цахаева 3.3., Аджиева Э.Б. Совершенствование консультационной работы с налогоплательщиками //Материалы международной научно -практической конференции. "Современные проблемы развития рационального АПК". - Махачкала: ДГСХА, 2003. 0,2 п.л.(в т.ч.автора 0,1 п.л.)

Формат 60x84.1/16. Печать ризографная. Бумага № 1. Гарнитура Тайме. Ус.пл. - 1 изд.пл. - 1 Заказ № 340- 04 Тираж - 100 экз. Отпечатано в ООО «Деловой Мир» Махачкала, ул. Коркмасова, 35

»17718

РНБ Русский фонд

2005-4

14838

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Цахаева, Залина Загидиновна

Введение.

Глава I. Организационно- методологические основы деятельности налоговых органов.

1.1. Становление и развитие государственной налоговой службы

1.2. Организационная структура налоговых органов на современном этапе.

1.3.Организационно-методологические основы налогового контроля. ф,

Глава II. Организация контрольной работы налоговых органов.

2.1. Анализ и оценка поступлений налогов и сборов.

2.2. Анализ контрольной работы по мобилизации налогов и сборов.

2.3. Организация внутриведомственного контроля.

Глава III. Пути повышения эффективности контрольной работы налоговых органов.

3.1. Методологические принципы и направления совершенствования налогового контроля.

3.2. Модернизация и информатизация деятельности налоговых ф» органов.

3.3. Использование зарубежного опыта организации налогового контроля в российской практике.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Налоговый контроль в рыночной экономике: организация, функционирование и способы реализации"

Актуальность темы исследования. Одной из важнейших функций государства и условием его существования выступает взимание налогов и обеспечение контроля за правильностью исчисления и своевременностью их уплаты. Этим и определяется значение рационально организованной и эффективно действующей налоговой службы.

Экономические преобразования в современной России закономерно обусловили реформирование системы налогов и создание новой налоговой службы, которая призвана осуществлять контроль за соблюдением налогоплательщиками налогового законодательства. Это оказалось настолько сложным, что и в настоящее время идёт активный поиск как наиболее оптимальных способов организации налогового контроля, так и построения эффективно функционирующей системы налоговых органов, способной с минимальными издержками решать стоящие перед ними задачи.

Всё это свидетельствует о важном государственном предназначении налоговой службы, высокой ответственности всех её органов, каждого сотрудника за точное квалифицированное осуществление налогового контроля. Актуальность и значимость этих вопросов возрастает многократно в условиях действия Налогового Кодекса РФ и постоянного расширения правоприменительной практики в сфере налогообложения.

Налоговый контроль является элементом управления налогообложением и необходимым условием существования эффективной налоговой системы. Он обеспечивает обратную связь налогоплательщиков с органами государственной власти. Налоговый контроль по своей сути - это завершённая фаза управления налогообложением и один из элементов методики планирования поступлений налоговых доходов в бюджет.

От чёткой и грамотной организации налоговой службы, функционирования эффективной системы налогового контроля, в конечном итоге, зависит успех нынешних реформ не только в становлении рыночной экономики.

Поэтому исследование вопросов организации налогового контроля, рассмотрение приоритетных направлений его совершенствования весьма актуально и представляет особый научный и практический интерес. Особенно это важно в условиях переходного периода формирования национальной экономики и установления правовых отношений между налогоплательщиками и контролирующими органами государства. Между тем эта проблема до настоящего времени остаётся недостаточно изученной.

В этой связи возрастает роль и значение теоретических исследований призванных выработать соответствующие подходы к повышению действенности и эффективности контрольных мероприятий налоговых органов.

Степень разработанности проблемы. Теоретические и практические вопросы организации налогового контроля и деятельности налоговых органов исследовались широким кругом авторов, таких как Бабаев В. К., Барабаш А. Я., Буренков А. П., Гришин С. П., Дадашев А. 3., Кацюба И. А., Кузнецов А. П., Мазурова И. И., Павлова Л. П., Пуртов В. А., Родионова В. М., Томин В. Т., Черник Д. Г. и другие.

Методические подходы к совершенствованию организации и построения эффективной системы налогового контроля в условиях модернизации налоговых органов предлагались к обсуждению в периодической печати специалистами - практиками: Будариной Т. Н., Букаевым Г. И., Гусевым В. В., Персиковой И. С., Сашичевым В. В. и другими.

Различные аспекты этих проблем с учётом особенностей Республики Дагестан рассматриваются в работах учёных и специалистов - практиков: Апаева Н. М., Гираева В. К., Гусейнова М. Ш., Девришбекова Ф., Каллаева А.М., Рабаданова И.М. и других экономистов.

Признавая важность работ этих авторов в рассматриваемой области, отметим, что проблема повышения действенности налогового контроля в региональном аспекте исследована недостаточно глубоко и требует дальнейшей научной проработки. По сути, нет работ, в которых даётся организационно-экономическая характеристика налоговых органов, комплексно исследуется контрольная работа, делаются выводы и предлагаются рекомендации по повышению её организованности.

Наличие выше обозначенных проблем, необходимость их теоретического осмысления для выработки практических рекомендаций и предложений обусловили выбор диссертантом темы исследования.

Целью диссертационной работы является теоретическое обоснование и разработка предложений по совершенствованию организационной структуры налоговых органов, применению эффективных форм и методов осуществления налогового контроля.

В соответствии с названной целью предусмотрено решение следующих задач:

- исследовать и обобщить исторический опыт становления и развития государственной налоговой службы России;

- проанализировать организационную структуру налоговых органов Российской Федерации и Республики Дагестан (РД) на современном этапе; теоретически переосмыслить сущность, содержание и организационно - методические основы налогового контроля в свете требований действующего Налогового Кодекса РФ;

- провести анализ динамики и структуры налоговых поступлений, выявить факторы влияющие на их изменение;

- проанализировать контрольную работу МНС России и, в частности, его территориального органа - Управления МНС России по РД, выявить резервы повышения эффективности их деятельности;

- рассмотреть механизм внутриведомственного контроля, в том числе подробно изучить так называемый дистанционный контроль;

- сформулировать методологические принципы и обосновать направления совершенствования форм и методов налогового контроля;

- определить конкретные пути модернизации и информатизации деятельности налоговых органов в региональном аспекте;

- исследовать зарубежный опыт организации налогового контроля и сформулировать основные положения для использования в российской практике.

Предметом исследования выступают теоретические, методические и организационные проблемы деятельности налоговых органов при реализации ими контрольных функций по соблюдению налоговой дисциплины.

Объектом исследования является организационная структура налоговых органов МНС России, территориальных органов, в том числе Управления МНС России по Республике Дагестан, деятельность этих органов по реализации контрольных функций.

Методологическую основу исследования составили диалектический способ познания, принципы исторического, логического, сравнительного, структурно-функционального, комплексного и системного анализа.

Теоретической базой работы являются законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Республики Дагестан, методические и проектные материалы посвященные организации деятельности налоговых органов при выполнении контрольных функций, монографическая литература, материалы периодических изданий по рассматриваемым вопросам.

Эмпирическая часть исследования основывается на практических данных деятельности МНС России, в том числе Управления МНС России по Республике Дагестан, собранных и обобщенных диссертантом, материалах научных конференций и семинаров, официальной статистической информации Госкомстата по РД (ныне ТО Госкомстата РФ по РД).

Новые научные результаты состоят в следующем:

- на основе проведённого ретроспективного анализа формирования системы налоговых органов, сформулированы основные проблемы, этапы становления, что позволило выработать основные направления их дальнейшего развития с учетом особенностей Республики Дагестан; первый этап (1991 - конец 1998 г.); второй этап (начало 1999 - середина 2002 г.); третий этап (середина 2002 г. и далее) теоретически переосмыслена сущность налогового контроля, уточнено содержание категории "налоговый контроль" в широком и узком смыслах. Налоговый контроль в широком смысле - это специализированный (только в отношении налогов и сборов) государственный финансовый контроль, сущность которого состоит не только в проверке соблюдения налогового законодательства, но и в проверке правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов, а также в устранении выявленных нарушений. Налоговый контроль как одна из функций государственного управления представляет собой систему наблюдения за финансово-хозяйственной деятельностью налогоплательщиков с целью ее оптимизации для качественного исполнения законодательства о налогах и сборах.

Налоговый контроль в узком смысле - это проверка соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства, основанная на оценке достоверности задекларированных налогоплательщиками данных и сведений.

- исследована контрольная работа налоговых органов республики, выделены особенности, дана характеристика ее результативности и предложены мероприятия по повышению эффективности контрольной деятельности;

- обобщена практика организации внутриведомственного контроля, уточнено содержание нового вида контроля - дистанционный контроль, сформулированы критерии отбора налоговых органов для осуществления данного вида контрольной деятельности; разработаны методологические принципы предпроверочного контроля, сформулированы основные направления повышения эффективности камеральных и выездных налоговых проверок;

- обоснована необходимость модернизации налоговых органов и переход на функциональную структуру построения, их укрупнение путем объединения численностью не менее 100 человек. В связи с этим, предложено и аргументировано создание в структуре Управления МНС России по РД отдела комплексного развития территориальных органов, а в нижестоящих - отделов по работе с налогоплательщиками;

- в условиях возрастающего объема информационных потоков и постепенного перехода на сдачу отчетности в электронном виде предложено создание на базе укрупненных инспекций 5 центров обработки электронных отчетных данных в городах Буйнакск, Избербаш, Дербент, Кизляр, Хасавюрт, объединенных в единую информационную систему УМНС России по РД в г. Махачкала;

- на основе анализа зарубежного опыта организации налогового контроля, сформулированы предложения по совершенствованию контрольной деятельности российской налоговой службы на современном этапе, заключающиеся в скорейшем переходе на функциональную структуру построения налоговых органов, в определении цели контроля и чёткой разработки стратегии налоговых проверок, в разработке методологии целенаправленного отбора налогоплательщиков для выездной проверки на основе камерального анализа налоговых деклараций и отчётности и т.д.

Теоретическая и практическая значимость Сделанные теоретические обобщения, разработанные принципы, положения и вытекающие из них практические выводы могут быть рекомендованы для использования в дальнейших научных исследованиях и на практике для совершенствования контрольной деятельности российской налоговой службы всех уровней.

Основные положения методического характера могут быть использованы практическими работниками в целях повышения эффективности камеральных и планирования выездных налоговых проверок.

Особо следует отметить, что реализация их на практике не потребует дополнительных затрат.

Широкое использование различных путей повышения эффективности контрольной работы налоговых органов, предложенных в диссертационном исследовании, позволит оптимизировать структуру налоговых органов, повысить результативность контрольной деятельности и качество обслуживания налогоплательщиков. Рекомендации в этом отношении могут применяться на разных уровнях организационной структуры управления.

Разработанные в диссертации положения могут быть использованы Управлением МНС России по Республике Дагестан, низовыми территориальными налоговыми органами при налоговом планировании контрольных мероприятий, а также при модернизации и информатизации их деятельности.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Основные результаты диссертации были доложены на научных конференциях, совещаниях в Дагестанской государственной сельскохозяйственной академии (2001-2003гг). Отдельные выводы и результаты диссертационного исследования рекомендованы к использованию в практической деятельности Управления МНС по РД. В частности, предложенные автором критерии отбора налоговых органов для дистанционного контроля приняты к использованию в Управлении МНС России по РД.

Ряд положений диссертационной работы используется в учебном процессе при изучении дисциплин «Налоги и налогообложение», «Организация налогового контроля», «Организация и методика налоговых проверок» в Дагестанской Государственной Сельскохозяйственной Академии, филиале Всероссийской государственной налоговой академии МНС России - Северо-Кавказском государственном налоговом институте.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объемом 0,8 печатный лист.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трёх глав включающих 9 параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы из 115 наименований. Работа содержит 8 рисунков, 14 таблиц.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Цахаева, Залина Загидиновна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование организационной структуры и направлений повышения эффективности контрольной работы налоговых органов показало наличие комплекса методологических, организационных и управленческих проблем, связанных с реализацией масштабной программы модернизации налоговых органов, утвержденной от 21 декабря 2001 года Постановлением Правительства РФ за №888.

Совершенствование организационной структуры невозможно без изучения исторического опыта и практики становления налоговой службы.

В данной диссертационной работе рассматривается теоретико-практический процесс эволюции взглядов на построение организационной структуры налоговых органов в России. Дана характеристика сложившейся в настоящее время организационной структуры налоговых органов Республики Дагестан, доказана необходимость укрупнения налоговых органов республики, что позволит снизить расходы на их содержание и повысить эффективность контрольной работы.

В результате изучения практики становления налоговых органов в постсоветский период России выделены три этапа развития налоговых органов:

I этап: хронологически охватывает 1991 - конец 1998 года, характеризуется бессистемностью внесения поправок в налоговое законодательство, неустойчивостью организационной структуры и ее обкаткой на практике.

II этап: (начало 1999 - середина 2002 г.) характеризуется относительной стабильностью в экономике. Упрощено налоговое законодательство, принят Налоговый кодекс РФ в двух частях. Самое важное в организационном плане - существенно изменен статус и более четко прописаны полномочия налоговых органов. Государственная налоговая служба Российской Федерации преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Одновременно была начата масштабная реорганизация низовых налоговых органов и создание межрайонных налоговых инспекций с целью перехода на единую типовую структуру. В этот же период созданы межрегиональные - по работе с крупнейшими налогоплательщиками и по федеральным округам - инспекции МНС России.

III этап: (с середины 2002 года по настоящее время), начало масштабной модернизации налоговых органов в соответствии с Программой, утвержденной вышеупомянутым Постановлением Правительства РФ. Указом Президента РФ Министерство РФ по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу в составе Министерства финансов РФ.

Главная цель модернизации - обеспечение стабильных и прогнозируемых поступлений за счет качественного обслуживания налогоплательщиков и сокращения случаев их неуплаты. Реализация этой Программы позволит достичь поставленных целей.

Исследование организационно-методических основ налогового контроля позволили диссертанту сформулировать понятие «налоговый контроль» в широком и узком смысле.

Налоговый контроль в широком смысле - это специализированный (только в отношении налогов и сборов) государственный финансовый контроль, сущность которого состоит не только в проверке соблюдения налогового законодательства, но и в проверке правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов, а также в устранении выявленных нарушений. Налоговый контроль в данном случае рассматривается как одна из функций государственного управления, представляет собой систему наблюдения за финансово-хозяйственной деятельностью налогоплательщиков с целью ее оптимизации для качественного исполнения законодательства о налогах и сборах.

Налоговый контроль в узком смысле - это проверка соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства, основанная на оценке достоверности задекларированных налогоплательщиками данных и сведений.

Теоретическая ценность практическая значимость предложенных в авторской редакции понятий возрастает многократно в силу того, что в Налоговом кодексе РФ не дано определение налогового контроля.

Основными формами налогового контроля выступают камеральные и выездные налоговые проверки.

Камеральная налоговая проверка - это проверка представленных налогоплательщиком налоговых деклараций и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога.

Выездная налоговая проверка (проверка с выходом на объект контроля) проводится с использованием документов и данных первичного бухгалтерского учета и других отчетных материалов, подтверждающих получение доходов, обоснованность списания расходов, полноту уплаты налогов и др.

В работе выделены особенности этих форм контроля, описаны этапы, методы и приемы их проведения, дан анализ существующих подходов к осуществлению налогового контроля. Это позволило выявить недостатки существующей стратегии налоговых проверок, в разработке которой принимали участие и зарубежные специалисты.

К основным недостаткам, по нашему мнению, относятся:

- осуществление налогового контроля по материалам «белой» бухгалтерии представляемой налогоплательщиком в виде отчетности в налоговые инспекции и в виде внутренней документации при проведении выездной проверки;

- наличие большого количества методик анализа налоговых деклараций, большинство из которых плохо формализуемы, не учитывают специфические особенности российской действительности;

- сложности автоматизации методического обеспечения и проведения предпроверочного контроля, а значит, и самих выездных проверок;

- отсутствие механизма объективного контроля деятельности самих налоговых инспекторов;

- направленность на ревизию исключительно налоговой отчетности;

- использование разных методик и критериев отбора налогоплательщиков для выездных проверок и т. д.

В методологическом плане устранение этих недостатков должно опираться на базовые принципы предпроверочного налогового контроля как составной части аналитической работы налоговых органов. Особенно это важно в процессе перехода на функциональную структуру построения налоговых органов.

Экономические реформы в стране привели к серьезным сдвигам в структуре государственных доходов. В истекшем 2003 году в консолидированный бюджет страны мобилизовано 2671,3 млрд рублей налогов и сборов, что на 14,7% больше, чем в 2002 году. Темпы роста поступлений налогов и сборов в реальном выражении (114-115%) опережают темпы роста реального объема ВВП (106,7%).

В разрезе видов налогов, формирующих основную часть бюджета наиболее высокими темпами росли поступления по акцизам (133,6%), налогу на доходы физических лиц (127,4%), платежам за пользование природными ресурсами (119,3%), НДС (116,3%), налогу на прибыль (113,8%).

Установленное федеральным законом "О федеральном бюджете на 2003 год" МНС России задание по мобилизации в федеральный бюджет налогов и сборов (включая ЕСН зачисляемый в федеральный бюджет) в размере 1666,5 млрд. рублей выполнен на 100,6%. Фактически поступило 1676,3 млрд рублей, что в номинальном выражении на 12,6% больше, чем в 2002 году.

Наибольшие доли поступлений обеспечены в Управлениях МНС России по субъектам РФ, входящим в Уральский (58,2%), Приволжский (50,7%) и Центральный (50,7%) федеральные округа. Южный федеральный округ, куда входит и Республика Дагестан обеспечил 44,3% поступлений в федеральный бюджет в общей доле налоговых поступлений округа.

В бюджеты территорий поступило за 2003 год 1359,4 млрд. рублей, или 115% к 2002 году. Причем по сравнению с 2002 годом средний по России показатель темпа роста поступлений в бюджеты территорий превысил средний по России темп роста поступлений в федеральный бюджет.

Анализ динамики ВРП в Республике Дагестан показал, что начиная с 1999 года наблюдается устойчивый рост этого показателя. Однако в его структуре за последние годы произошли изменения: более 50% приходится на производство услуг, промышленность дает в среднем 15-20% ВРП, сельское хозяйство - около 25%, торговля и общественное питание - около 15%.

Доля налоговых поступлений в ВРП динамично растет (с 7,2% до 13,2% за 1998-2003 гг.), что является, с одной стороны, доказательством улучшения социально-экономического положения республики, с другой - повышения качества контрольной работы налоговых органов республики по мобилизации доходов в бюджетную систему.

За 1998-2003 гг. абсолютные суммы поступлений налогов и сборов возросли в 7,1 раз, т. е. рост обеспечивался опережающими темпами по сравнению с ростом цен.

В структуре поступлений НДС не произошли сколь-нибудь заметные изменения. Общая сумма поступлений возросла в 4,8 раз, что сопоставимо с общей тенденцией увеличения абсолютных сумм налоговых поступлений. Однако в структуре НДС за последние три года наблюдается устойчивый рост: в 2000 году - 18,5%, 2001 год - 21,5%, 2002 год - 20,0%, в 2003 году -20,4%.

Анализ динамики поступлений по налогу на прибыль в Республике Дагестан показал, что поступления в 2003 году возросли в 12 раз по сравнению с 1998 годом, а удельный вес в структуре возрос с 13,4% до 23ё%, что свидетельствует об устойчивых положительных тенденциях экономики республики.

Наибольший рост поступлений - в 17,6 раз за анализируемый период -обеспечен за счет платежей за пользование природными ресурсами. При этом доля возросла с 3,9% в 1998 году до 10,0% в 2003 году.

Аналогичные тенденции характерны и для налога на доходы физических лиц: абсолютный рост - в 10,4 раза, структурный - с 17,5% до 26,0% за 19982003 годы.

Рост абсолютных сумм поступлений по акцизам (4,7раз) обеспечен, главным образом, за счет роста цен. В структуре наблюдается увеличение по сравнению с 2002 годом с 7,0% до 7,6% в 2003 году.

Увеличение объемов поступлений по налогу на имущество в 2,6 раз объясняется, главным образом, за счет роста цен. При этом удельный вес в общей сумме поступлений снизился с 8,6% в 1998 году до 3,3% в 2003 году.

Исходя, из проведённых исследований сделан вывод о наличии резервов увеличения объемов поступлений по акцизам и имущественным налогам путем совершенствования контрольной работы налоговых органов.

Налоговые поступления в 2003 году по отраслям экономики претерпели структурные изменения. На долю базовых отраслей экономики приходилось свыше 5204,1 млн. рублей, или 99,9%, в то время как в 2002 году - 75,6%.

За 1998-1999 годы плановые бюджетные назначения в республике выполнялись на уровне 45,8% и 92,6% соответственно. Наблюдаемая динамика роста выполнения плановых показателей в последующем стала устойчивой тенденцией. В 2000 году план по мобилизации налогов и сборов был выполнен на 127,2%, в 2001-м - на 125,9%, в 2002 году - на 111,1%, в 2003 году - 101,4% соответственно. Из этого сделан вывод как о повышении качества налогового планирования бюджетных доходов, так и росте эффективности работы налоговых органов по обеспечению плановых назначений.

Наиболее высокие показатели выполнения плановых бюджетных назначений наблюдаются в отношении местных бюджетов.

Выполнение плановых бюджетных назначений происходит на фоне снижения удельного веса задолженности по налогам и сборам и общего роста уровня налогообложения. Так, удельный вес задолженности в налоговых поступлениях устойчиво снижался с 65,1% в 1998 году до 12,2% в 2003 году, а уровень налогообложения (с учетом задолженности) возрос за этот период с 11,9% до 14,8%, что ниже уровня 2002 года на 0,9%.

Из этого вытекает вывод о качественном улучшении работы налоговых органов по мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему, реализацией действенных мер по реструктуризации кредиторской задолженности по обязательным платежам. С другой стороны, несмотря на незначительное уменьшение уровня налогообложения в 2003 году, высокая налоговая нагрузка должна быть ограничена в целях избежания эффекта, описанного кривой А. Лэффера.

Следствием роста собственных бюджетных доходов является наблюдаемое снижение трансфертов и дотаций из федерального бюджета с 85% в 2000 году и 82,2% - в 2001 году, 81% - в 2002 году до 80,4% в 2003 году.

Анализ контрольной работы налоговых органов показал, что наблюдается устойчивый рост взысканных сумм в результате контрольной работы. Так, в 2000 году по результатам выездных и камеральных проверок в бюджет поступило 41,6 млрд. рублей, что на 11,1 млрд. рублей больше, чем в 1999 году; в 2001 году - 59,7 млрд. рублей; в 2002 году поступило 68,6 млрд. рублей, что на 15% больше, чем 2001, в 2003 году поступило 88,7 млрд. рублей, что на 29% больше чем в предыдущем.

Приоритетная роль отводится камеральным проверкам как основной в решении проблемы повышения эффективности налогового контроля.

Существенно возросла эффективность налоговых проверок. Так, результативность (суммы доначисленных и взысканных платежей в расчете на одного налогоплательщика, проверенного на выездной проверке) в 2003 году возросла в 2,1 раз по сравнению с 2002 годом и составила 530 тыс. рублей. Доля проверок, выявивших нарушения, возросли на 4 процентных пункта и составили 66%.

По результатам анализа предложены конкретные мероприятия по повышению эффективности контрольной работы на уровне МНС России, которые заключаются в следующем: усиление контрольных мероприятий в отношении организаций-экспортеров по возмещению НДС; проверка соблюдения законодательства о налогах и сборах, валютного и таможенного законодательства организациями, осуществляющими добычу, переработку, транспортировку и реализацию нефти, газа и нефтепродуктов, а также драгоценных металлов и камней; по выявлению организаций, не представляющих отчетность или представляющих «нулевую» отчетность; по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых правонарушений организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими оптовую и розничную торговлю; постоянный контроль за соблюдением законодательства о применении контрольно-кассовой техники (ККТ) при осуществлении расчетов с населением.

Анализ контрольной деятельности налоговых органов Республики Дагестан по соблюдению налогоплательщиками законодательства о налогах и сборах показал, что налоговыми органами используются все меры, предусмотренные законодательством. При этом, как и по России в целом, наблюдается тенденция снижения количества выездных проверок, на фоне усиления аналитической работы при камеральных проверках.

Процент результативных проверок возрос с 47,1% в 2000 году до 49,3% - в 2001 году, 50,4% - 2002 году, и в 2003 году составил 70,8%.

В ходе выездных и налоговых проверок в 2003 году доначислено 601,6 млн рублей, что на 84,0 млн рублей больше, чем в 2000 году. По сравнению с 2002 годом сумма доначислений снизилась на 54,3 млн рублей. По камеральным проверкам за анализируемый период (2000-2003 гг.) доначислено 1557,3 млн рублей, что в 1,7 раза больше, чем по выездным проверкам. Из этого сделан вывод о переносе центра тяжести контрольной работы с выездных налоговых проверок к камеральным, что требует повышения качества аналитической работы налоговых органов.

Наблюдается устойчивая динамика роста количества проверок по соблюдению законодательства о применении ККТ. Растут также размеры предъявляемых штрафных санкций. Эти мероприятия дали результаты: количество выявленных нарушений снижается с 31,3% в 2000 году до 30,4% в 2003 году от общего количества проверок. Одновременно возрастает и удельный вес взысканных сумм с 8,8% до 27,8% за 2000-2003 годы. Вывод заключается в том, что происходит фронтальное расширение количества проверок по соблюдению законодательства о применении ККТ при одновременном росте качественных показателей деятельности налоговых органов в этой сфере. Однако резервы в этой области имеются. Необходимо добиться повсеместного применения ККТ при расчетах с населением на рынках, при торговле с контейнеров, с открытых прилавков и с пассажирами маршрутных такси.

Помимо финансовых санкций к нарушителям налогового законодательства применяются и административные меры в виде взыскания административных штрафов и приостановки операций в финансово-кредитных учреждениях.

Налоговые органы республики все шире используют программные средства с вводом исходных данных для последующего автоматического отбора и проведения углубленного контроля. Тем самым осуществляется более целенаправленная работа налоговых органов.

В целях более объективного контроля налоговые органы в соответствии с НК РФ все шире проводят инвентаризацию, встречные проверки.

К ^оргапйза^т* * предпринимателям, не представляющим либо представляющим «нулевую» отчетность, необходимо применять меры принудительной ликвидации. Тем самым освободятся силы и средства для проверки действующих организаций и предпринимателей.

Активизируется работа налоговых органов во взаимодействии со Службой судебных приставов РД по аресту имущества, его реализации и погашения задолженности по налогам и сборам. Вследствие этого удельный вес погашенных требований возрос с 32,2% до 40,2% за 2001-2003 годы. Работу в этом направлении необходимо продолжать, как одну из эффективных форм взаимодействия государственных органов.

В целях всестороннего анализа контрольной работы налоговых органов изучено состояние ведомственного контроля. Всеобщим методом реализации ведомственных функций выступают комплексные проверки, проводимые УМНС России по РД в отношении нижестоящих налоговых органов. Плановые комплексные проверки выполняются. В ходе проверок во всех налоговых органах выявлены нарушения. В результате этого к нарушителям применялись административные, дисциплинарные меры и меры уголовного характера.

Необходимость поиска новых форм ведомственного контроля привела к появлению дистанционного контроля нижестоящих налоговых органов вышестоящими. Это предполагает разработку критериев отбора налоговых органов для постановки на такой вид контроля.

По мнению диссертанта, такими критериями могут быть: невыполнение плановых назначений по мобилизации налогов и сборов, снижение уровня их собираемости; рост задолженности по налогам и сборам; снижение показателей эффективности контрольной работы; несвоевременность и неполное принятие мер по устранению недостатков и нарушений, выявленных в ходе предыдущих проверок; задержки с представлением предусмотренной налоговой отчетности в вышестоящий налоговый орган; рост числа удовлетворенных арбитражными судами исков по заявлениям налогоплательщиков.

В целях устранения нарушений и качественного решения задач дистанционного контроля предложено разработать План мероприятий налоговым органом, находящимся на дистанционном контроле. В нем должны быть прописаны конкретные меры с указанием ответственных должностных лиц. Сроки дистанционного контроля должны быть не меньше одного квартала и не больше одного года.

Вместе с тем дистанционный контроль должен предусмотреть и изучение, а также распространение положительного опыта.

Проведенный анализ позволил диссертанту сформулировать методологические принципы, на которые должен опираться предпроверочный контроль.

Они заключаются в следующем: принцип обеспечения законности; принцип целенаправленной системности; принцип объективности и соответствия; принцип поэтапности создания и внедрения методологии предпроверочного автоматизированного налогового контроля.

Сформулированы приоритетные для выездных проверок категории налогоплательщиков. Это: организации, допустившие значительные отклонения показателей, а также убытки от финансово-хозяйственной деятельности; налогоплательщики, у которых выявлены нарушения по предыдущим проверкам, повлекшим начисления финансовых санкций; плательщики, пользующиеся различными налоговыми льготами; предприятия, представляющие нулевой баланс, уклоняющиеся от представления отчетности; предприятия и организации, осуществляющие внешнеэкономическую деятельность, в том числе и по информации от правоохранительных ведомств.

Первоочередной задачей налоговых органов является постоянное совершенствование форм и методов контроля. Для решения этой задачи предложено широко применять перепроверки предприятий. Этому способствует предложенная организационная структура налоговых органов республики, предусматривающая их укрупнение.

Опыт использования зарубежных косвенных методов исчисления налогооблагаемой базы вполне применим и в условиях России, что является одним из направлений совершенствования налогового контроля.

Модернизация и информатизация диссертантом рассматриваются как важнейшие направления повышения как эффективности деятельности налоговых органов, так и улучшения качества контрольной работы. В плане модернизации предложено укрупнить налоговые органы республики численностью 100 и более человек путем объединения на базе тех налоговых органов, на территории которых находятся крупные налогоплательщики. Эти мероприятия должны сопровождаться одновременно с переходом на функциональную структуру налоговых органов.

С целью координации работы по модернизации налоговых органов республики предложено создание в структуре УМНС России по РД отдела комплексного развития территориальных налоговых органов, а на местах -рабочих групп из штатных работников. При этом программа модернизации должна иметь следующие приоритеты целей: на первом месте - оказание информационных услуг массового характера, на втором - оказание консультационных услуг индивидуального характера и только на третьем -реформирование собственно налоговых органов.

В условиях расширения применения информационных технологий необходимо подготовить инфраструктуру для приема отчетов и налоговых деклараций в электронном виде. На первоначальном этапе (в силу неразвитости телекоммуникационных сетей в республике, ограниченности доступа в Интернет у многих налогоплательщиков) для этого предложено создание 5 центров обработки данных: для высокогорной зоны - г. Буйнакск; предгорной - г. Избербаш; южной - г. Дербент, северной зоны - города Хасавюрт и Кизляр. Это позволит оперативно проводить камеральный анализ, отбирать более целенаправленно и обоснованно тех налогоплательщиков, у которых имеются ошибки в налоговых декларациях и отчетах.

С другой стороны, создание центров позволит на более высоком и качественном уровне наладить работу по оперативному обмену информацией между министерствами и ведомствами республики.

Проведённые исследования и изучение опыта организации налогового контроля зарубежных стран позволили сформулировать ряд выводов, реализация которых позволит улучшить организацию налогового контроля в России и повысить эффективность деятельности налоговых органов.

К ним относятся: скорейший переход на функциональную структуру построения налоговых органов; определение цели контроля и четкая разработка стратегии налоговых проверок; разработка методологии целенаправленного отбора налогоплательщиков для выездной проверки на основе камерального анализа налоговых деклараций и отчетности; расширение масштабов охвата налогоплательщиков, особенно крупных, на основе аналитического выявления нарушителей; разработка и реализация автоматизированной информационной системы налогового контроля на основе критериев отбора используемых зарубежными налоговыми органами.

Создание на территории Российской Федерации единой эффективной системы налогового контроля необходимо для цивилизованного развития российской экономики в условиях рынка, поскольку в правовом государстве уплата налогов - признак не рабства, а свободы.