Налоговый контроль в условиях реформирования экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Угренинова, Светлана Геннадьевна

ВВЕДЕНИЕ

1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ

1.1. Сущность налогового контроля

1.2. Зарождение и эволюция налогов и налогового контроля.

1.3. Методология работы налоговых органов

2. НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ В СОВРЕМЕННЫХ РОССИЙСКИХ 56 УСЛОВИЯХ (НА ПРИМЕРЕ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

2.1. Анализ налогового контроля и его эффективность

2.2. Существующие методики оценки эффективности налогового контро- 89 ля и их применение в Российской Федерации

3. АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАЛОГО- 100 ВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

3.1. Методика расчёта эффективности работы налоговых органов на 100 основе бальной рейтинговой оценки и общие показатели эффективности налоговой системы и налогового контроля

3.2. Направления дальнейшего совершенствования налогового контроля 113 в Российской Федерации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Налоговый контроль в условиях реформирования экономики"

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Взимание налогов - древнейшая функция и одно из основных условий существования государства и развития общества. Представляя собой инструмент перераспределения валового внутреннего продукта (ВВП), налоги оказывают влияние на налогоплательщиков и на общество в целом. Во многих экономически развитых странах налоговые поступления составляют более 4/5 доходов бюджета. Одной из основных задач государства является создание такой системы налогового контроля, которая позволяет обеспечивать стабильное поступление финансовых ресурсов в бюджет. Этим в основном определяется значение рационально организованной и эффективно действующей налоговой службы.

Современная российская налоговая система сложна. Изменения законодательства и отсутствие в штате многих предприятий достаточно квалифицированных бухгалтеров ведёт к ошибкам в учёте при исчислении и уплате налогов. Нередки случаи сознательного искажения отчетных данных, что приводит к занижению налогооблагаемой базы и недопоступлению налогов в бюджет. В этих условиях особую значимость приобретают вопросы совершенствования организации налогового контроля на всех уровнях.

Эффективность налогового контроля всегда будет определяться потребностями государства и материальным благосостоянием граждан. Кардинальные потрясения в налогообложении нежелательны ни государству, ни налогоплательщикам. Поэтому проблема поиска внутренних резервов при совершенствовании функционирования налоговых органов всегда находится в центре внимания независимых экспертов и Правительства Российской Федерации.

Необходимость определения эффективности налогового контроля и факторов, влияющих на этот показатель, в целях совершенствования работы налоговых органов и всей налоговой системы России, обусловили цель работы и круг рассматриваемых в ней вопросов.

ЦЕЛЬ ИССЛЕДОВАНИЯ состоит: в разработке направлений реформирования действующей системы налогового контроля и показателей его эффективности, в том числе методики определения эффективности функционирования налоговых органов, на основе изучения и обобщения теоретических основ налогового контроля, методологии работы налоговых органов и анализа результативности действующего налогового контроля.

Поставленная цель обуславливает решение следующих ЗАДАЧ:

1. Рассмотреть и дополнить теорию налогообложения и налогового контроля (сущность, принципы и методология налогового контроля);

2. Исследовать этапы появления и развития налоговых органов;

3. Оценить состояние налогового контроля в Российской Федерации и определить факторы, влияющих на его эффективность;

4. Проанализировать существующие методики определения эффективности работы налоговых органов, выявив достоинства и недостатки каждой из них;

5. Разработать и обосновать показатели, характеризующие эффективность налогового контроля и налоговой системы в целом;

6. Разработать и обосновать методику определения эффективности работы налоговых органов;

7. Рассмотреть, обобщить и дать авторскую трактовку основных направлений по изменению налогового контроля для определения перспектив и тенденций его дальнейшего развития.

ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ - система налогового контроля, осуществляемого налоговыми органами в России и Свердловской области.

ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ - совокупность налоговых отношений между государством и налогоплательщиками, а также отношения между вышестоящими и нижестоящими налоговыми органами.

ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ ИССЛЕДОВАНИЯ являются научные работы российских и зарубежных экономистов, раскрывающих теорию и практику налоговой системы и налогового контроля. В работе были использованы труды, раскрывающие теоретические аспекты и проблемы финансов и налогообложения: А.В. Брызгалина, Э.А. Вознесенского, В.П. Иваницкого, А.Ю. Казака, В.И. Колесникова, Б.М. Райзберга, Б.М. Сабанти, Г.И. Тиктина, Г.М. Точильникова, А.А. Тривуса, Т.Ф. Юткиной, В.П. Яроцкого и др., а также работы зарубежных авторов: А. Вагнера, А. Лаффера, В. Мирабо, В. Парето, Д. Рикардо, П.А. Самуэльсона, А. Смита, Дж. Стиглица и др. Также использовались работы, посвященные финансовому и налоговому контролю: Д.И. Аленчикова, В.К. Бабаева, И.А. Белобжецкого, Ф.Ф. Бутынца, М.А. Карасика, С.Е. Каменицера, А.С. Наринского, Г.Б. Поляка, А.П. Починка, М.В. Романовского, Д.Г. Черника и др.

Исследование и анализ действующего в России налогового контроля проведены в диалектическом развитии и взаимосвязи с другими социально- экономическими категориями и процессами. При оценке и обработке материалов использовались математические и статистические методы, такие как: метод сравнительного анализа, метод группировки, метод средних величин, системный метод, способы классификаций и графических изображений.

ИНФОРМАЦИОННОЙ БАЗОЙ ИССЛЕДОВАНИЯ являются: законодательные и нормативные акты РФ по налогообложению; материалы Управления Министерства по налогам и сборам РФ (УМНС РФ) по Свердловской области, Государственного комитета статистики РФ, Министерства финансов по Свердловской области; публикации в отечественной и зарубежной печати.

В процессе исследования автором достигнут ряд результатов, позволяющих определить НАУЧНУЮ НОВИЗНУ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ:

1. В области теории налогов и налогообложения:

- определено место налогового контроля в налоговой системе и его взаимосвязь с другими элементами налогового механизма; уточнено определение налогового контроля;

- обоснована авторская классификация принципов налогообложения; предложена и дополнена классификация принципов налогового контроля;

- обобщены и дополнены критерии классификации налогового контроля; с учётом практики налогообложения дана авторская трактовка понятий «проверка» и «ревизия»;

- предложена периодизация этапов эволюции Российской налоговой службы; выделены общие тенденции, влияющие на структуру построения и функции налоговых органов в любой стране.

2. В области практики налогообложения:

- предложена классификация организационных форм налогового контроля;

- разработано и предложено понятие эффективности налогового контроля;

- разделены на две группы показатели оценки эффективности налогового контроля, обоснованы и классифицированы факторы, влияющие на этот показатель;

- разработаны направления совершенствования действующей системы налогового контроля, в том числе:

- предложены общие показатели эффективности налоговой системы и налогового контроля,

- разработана методика расчёта эффективности работы налоговых органов на основе совокупной бальной рейтинговой оценки.

ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ работы состоит в дальнейшем развитии теории налогообложения и управления государственными финансами. Это позволило автору разработать практические рекомендации по совершенствованию налогового контроля в России. ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ исследования заключается в возможности использования полученных результатов: в работе представительных органов государственной власти и налоговых органов по совершенствованию налогового законодательства и организации налогового контроля; в аналитической работе, при налоговом планировании на макроуровне; в практической деятельности вышестоящих налоговых органов при оценке эффективности работы нижестоящих инспекций.

АПРОБАЦИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ. Основные положения диссертационной работы:

- обсуждались и получили одобрение на Всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях, проходивших в г. Екатеринбурге, г. Санкт - Петербурге, г. Перми и г. Томске с 1994 по 2001гг.;

- применяются в методических пособиях и при проведении семинаров в УМНС РФ по Свердловской области. В том числе: показатели оценки эффективности налогового контроля и проведённый анализ факторов, влияющих на него, используются в аналитической работе налоговых органов, а методика определения эффективности работы налоговых органов апробирована и применялась ИМНС РФ по г. Екатеринбургу и в УМНС РФ по Свердловской области;

- в 2000 - 2001гг. автором в качестве ответственного исполнителя выполнялась научно-исследовательская работа по единому заказу Уставного Суда Свердловской области по рассмотрению дела, касающегося экономической обоснованности введения единого налога на вменённый доход для определённых видов деятельности на территории Свердловской области; её результаты также учтены Министерством экономики и труда Свердловской области при разработке экономического обоснования базовой доходности для исчисления единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

- по результатам конкурса 2000г. диссертанту выделен грант Министерства образования РФ в области экономических наук на финансирование проекта «Совершенствование методики определения эффективности работы налоговых органов»;

- используются в учебном процессе Уральского государственного экономического университета, Академии управления и предпринимательства, Уральского экономического колледжа (г. Екатеринбург и г. Нижний Тагил).

По теме диссертации ОПУБЛИКОВАНО индивидуально и в соавторстве - 41 научная работа общим объёмом 25,7 п.л., из них - авторские 18,7 п.л.

ОБЪЁМ И СТРУКТУРА РАБОТЫ. Диссертационная работа выполнена на 184 страницах машинописного текста, включает 7 рисунков и 14 таблиц в тексте работы и состоит из: введения, трёх глав, заключения, списка используемой литературы из 206 наименований и 13 приложений, содержащих 1 методику и 12 таблиц.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Угренинова, Светлана Геннадьевна

Результаты работы налоговых органов Свердловской области по бесспорному взысканию недоимки за 1997 - 2000 гг.1

Мероприятия по бесспорному взысканию недоимки 1997г. 1998г. 1999г. 2000г. выставлено платёжных инкассовых поручений погашена недоимка выставлено платёжных инкассовых поручений погашена недоимка выставлено платёжных инкассовых поручений погашена недоимка выставлено платёжных инкассовых поручений погашена недоимка кол-во единиц млдр. руб. млрд. руб. кол-во единиц млн. руб. млн. руб. Кол-во млн. руб. млн. руб. кол-во млн. руб. млн. руб.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Выставлено платёжных инкассовых поручений (всего) : 232005 26766,5 565,0 161920 27469,7 608,6 98173 15673,5 487,81 125782 25050,3 1159,7 в том числе:

- на расчет, счета 221829 14886,5 515,0 159813 20225,5 581,3 96487 12096,7 475,88 123849 22768,7 1151,2 взыскания 3,45 % 2,87 % 3,93 % 5,06 %

- на валют, счета 2147 8235,6 5,4 2107 7244,2 13,3 1686 3576,8 11,7 1933 2281,6 6,94 взыскания 0,06 % 0,18% 0,32 % 2,46 %

-на счета дебитор. 8029 3644,3 41,3 - - 13,996 - - 0,23 - - 1,533 взыскания 1,13% - - -

ОБЩИЙ % взыскания 2,22 % 2,21 % 3,11 % 4,63 %

1 Составлена автором по данным Управления Министерства по налогам и сборам по Свердловской области.

Результаты иной организационной работы налоговых органов Свердловской области по взысканию недоимки за 1997 - 2000 гг.1

Мероприятия по погашению недоимки 1997г. 1998г. 1999г. 2000г. кол-во млдр. руб. кол-во млн. руб. кол-во млн. руб. кол-во млн. руб.

1. Направлено требований о погашении недоимки 1981 14527,4 3849 21089,9 52395 73663,8 65149 36600,1

2. Вынесено постановлений об обращении взыскания на имущество (всего): в том числе: - вынесено постановлений об административном аресте имущества - произведено арестов имущества должников 1244 884 721 13662,7 4483.4 2007.5 2881 1724 1276 17242.2 15040.3 3436,6 5313 3464 2255 19077,6 14422,1 4890,2 2969 789 10571,87 1229,356

3. Погашено должниками (всего): в том числе: - добровольно после получения требований о погашении задолженности - добровольно после получения решения об административном аресте имущества должника - в результате изъятия наличных ден. средств - за счёт реализованного имущ, должников 4096,21 3814,3 6715,62 5009,1 7081,68 5273,5 8260,7

1547,9 1569,0 1678,3

20,41 61,16 86,34 24,912

261,5 97,46 152,84 30,404

4. ИТОГО % взыскания ((п. 3) / (п.1 + п.2)) * 100% 29,98 % 31,84% 9,61 %

5. Кол-во организаций - недоимщиков (ед.) 6. Рост (+) или снижение (-) по сравнению с прошлым годом (количество единиц) 32292 - 3077 ед. 18481 - 13811 ед. 18442 - 39 ед. 24998 + 6556 ед.

1 Построена автором по данным Управления Министерства по налогам и сборам по Свердловской области. порядке гасить имеющуюся недоимку. Процент взыскания, показывающий эффективность мер, об обращении взыскания имущество должника в среднем за три года 23,8%, говорит сам за себя. Однако, как видно, по снижению этого процента в 3,3 раза или на 22,2 пункта к 1999г. (9,61%) по отношению к его размеру в 1998г. (31,84%), принятие 1 части Налогового кодекса оказалось необходимым и на этом участке работы налоговых органов, более жёстко расписав процедуру ареста и действия налоговых органов. Проведение всех рассмотренных выше мероприятий, в том числе и проведение взаимозачётов по уплате налогов в бюджет позволили сократить количество предприятий - недоимщиков по сравнению с прошлым годом: в 1997г. на 8,7%, в 1998г. - на 42,8%, в 1999г. - на 0,21%.

Изучение налогового контроля, проводимого налоговой службой, показало, что его эффективность зависит от многих факторов. Полученные результаты автор классифицирует в две группы: внешние и внутренние факторы. Каждую из них автор ещё подразделяет на субъективные и объективные (таблица 13).

К внутренним факторам отнесены те, которые непосредственно связаны с работой налоговых органов, а к внешним - те, которые связаны с экономическим развитием общества (объём производства, состояние платёжно-расчётных отношений в экономике, налогоспособность населения, решения правительства и в области налогообложения, так и экономики в целом и т.п.).

Все выделяемые факторы тесно взаимосвязаны, каждый из них по-своему, и нередко противоречиво, сказывается на поступлении налогов и контрольной работе налоговых органов. При определении размера влияния внешних и внутренних факторов, автор согласен с А. Богдановым, создавшего в десятых годах XX века теорию системы («учение о системе»), исследовавшего влияние этих факторов и считавшего, что влияние внешних факторов существеннее внутренних, так как внутренние зависимы -от внешних.

Эффективность налогового контроля, характеризуемая объёмом мобилизуемых налогов и других обязательных платежей в бюджетную систему страны, во многом зависит от чёткого исполнения юридическими и физическими лицами налогового законодательства и других нормативных актов. Так как именно на них возложена ответственность за правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов и других обязательных платежей.

Классификация факторов, влияющих на эффективность налогового контроля, осуществляемого налоговыми органами 1

ВНУТРЕ ННИЕ ФАКТОРЫ ВНЕШНИЕ ФАКТОРЫ

Объективные факторы, связанные: Субъективные, факторы, связанные: Объективные, факторы, связанные: Субъективные, факторы, связанные: с законодательно - правовой регламентацией работы налоговых органов, - с материально -технической оснащённостью налоговых органов - с уровнем оплаты труда работников налоговых органов и, как следствие, - отток квалифицированных кадров из системы - и т.п. - организацией работы налоговой службы, непосредственно касающейся сбора налогов и других обязательных платежей (учёт налогоплательщиков, проведение камеральных и выездных проверок и т.п.), - с результатами контрольной работы налоговых органов, - с оценкой работы налоговых органов вышестоящими налоговыми органами, - и т.п. - с ростом или спадом объёмов производства (реальный объём ВВП) и индексом инфляции, - с размерами дебиторской и кредиторской задолженности и кризисом платежей, - с разногласием между собственниками и менеджерами, а также неудовлетворительным менеджментом на предприятиях, - с высоким налоговым бременем - с обменным курсом национальной валюты - и т.п. - с несогласованностью действий государственной власти различного уровня - с преднамеренным и непреднамеренным нарушением налогового законодательства налогоплательщиками в виде неуплаты и сокрытия налогов - с усилением "сопротивляемости" регионов в передаче налоговых платежей в Центр - и т.п.

Рост производства (при прочих равных условиях) ведёт к увеличению сбора налогов в результате расширения налогооблагаемой базы, а спад - к уменьшению. Инфляция как уменьшает, так и увеличивает налоговые поступления: в условиях высокой инфляции номинальные объёмы налоговых поступлений в бюджет растут, но возникает задача сохранить их реальную величину. Например, прибыль завышается из-за недооценки используемых в производстве материальных ресурсов и амортизационных отчислений, а при отсутствии систематической их переоценки уменьшается база налогов на имущество: как предприятий, так и физических лиц. С ростом цен сокращается реальная величина необлагаемого минимума доходов физических лиц.

Эффективность налогового контроля во многом зависит и от платёжно-расчётных отношений в экономике. Рост взаимных неплатежей предприятий приводит к сокращению реализации и прибыли и, следовательно, к падению реальных падению реальных налоговых поступлений. Сокращение задолженности ведёт к обратному процессу. Однако сама задолженность обесценивается под влиянием инфляции. Чем она выше, тем больше ее обесценивание и, соответственно, меньше реальные налоговые поступления (при том же уровне инфляции). От размера просроченной дебиторской задолженности существенно зависят неплатежи предприятий бюджету, поскольку их неплатёжеспособность непосредственно сказывается на платёжеспособности кредиторов и взаимоотношениях последних с бюджетом.

Проблема неплатежей говорит об отсутствии оборотных средств у предприятий и сказывается как на спаде производства, так и, в конечном счёте, на поступлении налогов в бюджет. Спад производства и кризис платежей, по мнению автора, обусловлен ещё и наследием командно-административного способа управления экономикой, ускоренным развитием процесса формирования рыночных собственников предприятий и недобросовестным поведением банков (особенно до 1995г).

Высокое налоговое бремя заставляет уклоняться от налогов или уходить в теневой сектор экономики, использовать при этом несовершенство налогового законодательства и правила игры, навязанные государством.

В России давно обозначилась проблема спада производства. Основной причиной убыточности предприятий является отсутствие денег на входе в производство, явившееся результатом:

1. инфляционных процессов (1992 - 1995гг. и 1998г.), обесценивших имеющиеся у предприятий элементы основных фондов и оборотных средств;

2. у предприятий, не свернувших производство, недостатка оборотных средств, ставшего основной причиной массовых неплатежей за поставку сырья, материалов, оборудования, энергии и т.п.;

3. использования предприятиями кредиторской задолженности в виде источника формирования оборотных средств, из-за отсутствия ликвидных активов для залога, вследствие убыточности или низкой рентабельности, а также высоких банковских процентов, что не позволяет предприятиям брать кредиты на формирование оборотных средств.

Таким образом, продукция многих предприятий оказалась неконкурентоспособной. Помимо изношенного оборудования и старых технологий, ещё одной причиной этого является неудовлетворительный менеджмент на предприятии: руководители многих бывших государственных предприятий оказались не готовы работать в новых условиях. Хотя, проблемы с менеджментом характерны и для вновь созданных предприятий. Наслаивание спада производства, неплатежей, отсутствие оборотных средств на неудовлетворительный менеджмент ставит предприятия фактически на грань банкротства. Также обозначилась ещё одна причина, влияющая, в конечном итоге на эффективность налогового контроля, это - объективное разногласие между собственниками предприятий и менеджерами. Собственник и менеджер в одном лице - явление не частое в российской действительности, за исключением малого и среднего бизнеса. Цель собственника - получение максимальной прибыли, и, желательно, чем раньше, тем лучше. Поэтому отсутствие знаний и управленческой культуры, не позволяет ему в должной мере оценить работу нанятого менеджера, выполняющего функции оперативного управления, цель которого - эффективно работающее предприятие как сейчас, так и в перспективе. Разность целей порождает конфликты, ведущие, в конечном итоге, к неудовлетворительной работе предприятий и к неуплате налогов в бюджет.

Только в 1999г. впервые по многим отраслям народного хозяйства заметен подъём. Так, в целом по России индекс реального роста промышленных предприятий составил 108,6% [95, с. 170], а удельный вес убыточных организаций снизился на 11,0% по сравнению с 1998г. и не превысил 40% [197, с.6]. В результате улучшения финансового состояния предприятий произошло небольшое расширение налоговой базы и улучшения ситуации со сбором налогов, на что также повлияло незначительное повышение эффективности налогового контроля.

Однако в течение всего десятилетия многие предприятия успешно работали, не показывая прибыль, используя при этом как несовершенство российского законодательства, так и иные способы ухода от налогов.

Ещё одним внешним фактором, влияющим на эффективность налогового контроля, является несогласованность действий государственной власти различного уровня. Неполное соответствие законов и постановлений одного уровня власти законодательным актам иного уровня власти, а иногда и полное их противоречие. Вследствие этого проявляется неэкономическое поведение государства, как при решении проблемы межбюджетных отношений (существенное расхождение между установленными, начиная со II квартала 1994г., и реально действующими нормативами распределения регулирующих налогов между федеральными, территориальными и местными бюджетами); так и при решении проблемы начисления пени, проблемы возврата переплат из бюджетов всех уровней. Поясним это. а) Например, проблема возврата переплат по НДС остро обозначилась с 1994г. При существовавшей системе исчисления НДС, значительных задержках расчётов за отгруженную продукцию у ряда предприятий, образовалась разница сумм налога по товарно-материальным ценностям (ТМЦ), стоимость которых фактически отнесена на издержки производства и обращения над суммами налога, исчисленными по реализованным товарам. В соответствии с действующим налоговым законодательством [50, п.22], она должна быть возмещена (зачтена) налогоплательщику из бюджета в 10-ти дневный срок. Кроме того, значительные суммы НДС подлежат возмещению из федерального бюджета предприятиям, осуществляющим экспортные поставки готовой продукции (например, занимающимся алюминиевым толлингом1). По указаниям МНС РФ, МФ РФ и ЦБ России [54], налоговые инспекции после проверки расчётов обязаны осуществлять перевод НДС в уплату текущих платежей в пределах ежедневного поступления денежных средств на счёт федерального бюджета. Фактически ежедневные поступления денежных средств на городские счёта составляют незначительные суммы, что значительно ниже сумм, подлежащих возмещению (зачёту) в течение 10 дней. Кроме того, ввиду ежемесячных перерасчётов, суммы НДС, подлежа

2 3 щие возврату, постоянно увеличиваются . Эта проблема остро стоит с 1992 года . б) Несмотря на наличие невозвращённой из бюджета суммы переплаты, на сумму недоимки, образовавшейся у предприятий по текущим платежам, начисляется пени. Причина - всё та же: несвоевременный возврат из бюджета, в связи с недостатком денежных средств на бюджетных счетах, так как возврат осуществляется в пределах однодневных поступлений. Например, переплата по НДС, исчисляемая по некоторым предприятиям в млрд. руб., как правило, перекрывает всю имеющуюся у предприятия недоимку, но при условии возврата налоговых платежей только из однодневных поступлений, перегонка переплаты в счёт гашения недоимки затягивается на недели и даже месяцы. А, согласно налогового законодательства [49], это не освобождает от начисления пени на непогашенные суммы недоимки, и Налоговый кодекс не решил этой проблемы [3, ст.78]. Таким образом, неэкономическое поведение государства Например, по данным УМНС по Свердловской области, по состоянию на 01.07.94г., по расчётам НДС за 1993г. и 1 пол.1994г. подлежало возврату из федерального бюджета: 2,5 млрд.руб. АО "Ферросплавный завод" (г. Серов), 8,9 млрд.руб. АО "Богословский алюминиевый завод" (г. Краснотурьинск), 3,1 млрд.руб. АО "Нижнетагильский металлургический комбинат" (г.Н.Тагил) и др. А ежедневные поступления - не более 30 млн. руб.

2 Например: по данным Управления МНС по Свердловской области по АО «Богословский алюминиевый завод» к 01.01,94г. переплата по НДС составляла 4,6 млрд. руб., а на 01.07.94г. возросла до 8,8 млрд. руб.

3 Из-за конфиденциальности информации приводятся примеры по 1994г., однако эта проблема остра и сегодня. при решении проблемы межбюджетных отношений искусственно завышает размер недоимки, и предприятия становятся ещё менее платёжеспособными.

Преднамеренное и непреднамеренное нарушение налогоплательщиками налогового законодательства также теснейшим образом связано с результатами непосредственной контрольной работы налоговых органов. Причинами непреднамеренного нарушения налогового законодательства являются:

Во-первых, ошибки в расчётах налогов и «неправомерное» использование налоговых льгот. Неправильное заполнение бухгалтерских документов зависит не только от уровня квалификации бухгалтера предприятия, но и от осведомлённости налогоплательщика в последних изменениях налогового законодательства, которые неоднократно принимаются «задним числом».

Во-вторых, разобраться в налоговом законодательстве, даже без учёта постоянных изменений, - не просто. Некоторые моменты налогового законодательства трактуются двояко, налогоплательщику нужны грамотные и ответственные консультации. Консультации аудиторов могут быть неправильными, а консультационная информация в прессе для налоговых органов - не аргумент. Налоговый Кодекс вменил в обязанность налоговой службы давать разъяснения по налоговому законодательству. Однако консультации ограничены по времени и по содержанию в связи с нехваткой времени налоговых органов, а также с не свойственностью пока для них консультационной функции. В результате - налогоплательщик нарушает налоговое законодательство не по умыслу, а по незнанию.

Низкая эффективность налогового контроля также обусловлена несовершенством законодательства и «мягкостью» государственной власти по отношению к недобросовестным субъектам хозяйствования, в том числе к учредителям. К категории налогоплательщиков преднамеренно нарушающих налоговое законодательство можно отнести: а) налогоплательщиков, сознательно не встающих на учёт в налоговые инспекции, а также уже не работающие предприятия, которые в связи с этим не прошли перерегистрацию в налоговых органах (по присвоению ИНН и КП); б) предприятия - однодневки, возникающие для проведения одной - двух операций, и после этого «уходящие на дно»; в) стабильно работающие фирмы, которые всячески затягивают погашение своих задолженностей бюджету (используя: судебные разбирательства, имитацию банкротства, перекачку активов на счета вновь организованных структур и др. финансовые и юридические ухищрения); г) не отчитывающиеся предприятия и др.

Отмечая внутренние факторы, необходимо резюмировать: все они связаны с техническим и материальным обеспечением налоговых органов, с законодательной регламентацией их работы, непосредственно с проведением ими контрольных мероприятий и с результатами этих мероприятий.

Использование технических средств, новых компьютерных технологий и программного обеспечения важно, как на отдельных участках работы налоговых органов, так и для связи результатов работы воедино, для формирования налоговой статистики и базы для неё1. Без их применения, при постоянном росте количества налогоплательщиков, появлении новейших форм их деятельности, при постоянном усложнении бухгалтерского учёта, аппарат налоговой службы разросся бы до неоправданно больших размеров, превратив сами налоговые органы в неэффективно функционирующее звено государственного управления. От квалификации и опыта работы сотрудников налоговых органов напрямую зависят результаты налоговых проверок. А материальное стимулирование труда налоговых органов важно в плане предупреждения оттока квалифицированных кадров из налоговых органов, для эффективности проведения контрольных мероприятий и пресечения коррупции сотрудников налоговой службы.

Рассматривая факторы, влияющие на результативность контрольной работы, автор считает, что в России сильно искажено значение инструкции, что влечёт за собой налоговые нарушения не столько сознательные, сколько порождённые неоднозначным толкованием законодательства. Инструкция должна быть технологией к пользованию и включать в себя определённый набор действий, а не толкований. Однако российское законодательство многие содержательные вопросы решает именно в ней, а не в законе. Поэтому часто закон можно истолковать двояко, а изменения, вносимые в инструкцию, превращают её в документ как бы «работы над ошибками» последнего.

Финансовая стабилизация, осуществляемая путём конфискационного налогообложения предприятий, а также личных доходов населения, является причиной сниже

1 Например, автоматизированное ведение Государственного реестра (Госррестра) налогоплательщиков и карточек лицевых счетов налогоплательщиков и на базе этого - формирование форм налоговой отчётности по формам типа № 1-Н, 2-Н, 4-Н и иным и т.п. ния поступлений налогов и других обязательных платежей в бюджет, так как высокие предельные ставки налогов (в сочетании с неэффективностью и коррупцией налоговой системы) есть действительная причина бегства от налогов. Результат - наихудший из всех: серьезное искажение стимулов и недостаточные налоговые сборы не способны покрыть даже сокращённые расходы правительства.

Кроме того, по мнению автора, сам объём дополнительно начисленных сумм налогов, зависит от квалифицированности налоговых инспекторов; их знаний и умений; от корректности поведения при проведении проверок (налоговых органов и налогоплательщиков); от однозначности или неоднозначности толкования конкретных налоговых законов и инструкций; а также от факторов, непосредственно связанных с деятельностью налогоплательщиков, с их материальным (для физических лиц) и финансовым (для предприятий) положением.

Итак, проведённый анализ позволил сделать следующие вывод: действующий в современной России налоговый контроль в целом, не достаточно эффективен, что подтверждается ростом размера недоимки. Оценку налогового контроля осуществляют Представительные органы власти и Правительство для принятия своевременных решений в области налогового законодательства. А осуществление ведомственного контроля и оценку эффективности налоговых органов (то есть, то как налоговые органы выполняют свою основную функцию) лежит на МНС РФ. Поэтому, для того чтобы минимизировать субъективизм при оценке эффективности, необходимы расчётные показатели.

2.2. Существующие методики оценки эффективности налогового контроля и их применение в Российской Федерации

Налоговая система будет эффективна, если создан и действует механизм, позволяющий контролировать обратную связь. Налоговые органы созданы как раз для контроля за полнотой и своевременностью поступлений налоговых платежей. Их работу характеризуют не только данные по поступлению в бюджет, рассмотренные выше, но и показатели контрольной работы, сказывающиеся на общем размере недоимки и налоговых поступлениях. Среди них количество проверенных налогоплательщиков, в том числе при проведении выездных проверках, сумма дополнительно начисленных налоговых платежей в бюджет и взысканная сумма этих платежей, суммы начисленных финансовых санкций и их поступление и др.

Существуют разные методики определения эффективности налогового контроля (определения эффективности работы налоговых органов). Единой методики нет. Судить о достоинствах и недостатках этих методик можно, только рассмотрев и проанализировав их.

I. Первая методика, построенная на использовании только абсолютных показателей контрольной работы налоговых органов, широко применяется исполнительными и органами власти, реализуя принцип гласности. По сути, её нельзя даже назвать методикой, так как она содержит набор показателей контрольной работы налоговых органов, которые сопоставляются с прошлогодними или у одноуровневых субъектов -между собой (сравниваются инспекции МНС одного уровня управления). Этот подход используется автором при анализе контрольной работы налоговых органов в общероссийском разрезе.

Показатели работы налоговой службы России включают в себя:

1) показатель налоговых поступлений (в абсолютной сумме);

2) общую сумму недоимки и отсроченных платежей (в абсолютной сумме);

3) общую сумму дополнительно начисленных и уменьшенных в ходе контрольной работы налогов (оба показателя - в абсолютной сумме);

4) объём дополнительно начисленных (отдельно из суммы доначислений) по документальным (выездным) и по камеральным проверкам налоговых органов (оба показателя - в абсолютной сумме);

5) объём предъявленных финансовых санкций из суммы дополнительно начисленных платежей (в абсолютной сумме);

6) сумма взысканных налоговых платежей из общей суммы дополнительно начисленных (в абсолютной сумме или в % от доначислений);

7) количество документально проверенных юридических лиц (в единицах);

8) количество налогоплательщиков, у которых выявлены нарушения в ходе проверок (в единицах);

9) общая сумма наложенных административных штрафов (в абсолютной сумме);

10) количество налогоплательщиков, привлечённых к административной ответственности (в единицах);

11) количество случаев приостановления операций в финансово-кредитных учреждениях (в единицах);

12) количество материалов, направленных в правоохранительные органы (в единицах).

Причём, эти показатели делятся на группы, согласно представленной в п. 2.1. классификации оценки эффективности налогового контроля, и анализируются отдельно, вначале общие показатели поступления и недоимки (1 и 2), а затем - показатели контрольной работы - отдельно (с третьего).

Ранее (в п.2.1. в таблицах 6, 7, 8) и приложениях 7 и 8 анализ эффективности контрольных мероприятий налоговых органов и всей налоговой системы построен именно на основе данного официального подхода. Надо отметить, что по всем этим показателям не легко получить сведения, особенно в целом по России. Показатели контрольной работы налоговых органов Российской Федерации (за исключением некоторых общих показателей), как уже отмечалось, - информация редкая.

II. Вторая методика1 разработана и применяется Министерством по налогам и сборам в г. Москве. Она была предложена для применения её всеми вышестоящими инспекциями МНС, осуществляющими вертикальный (ведомственный) контроль, а также для информированности о результатах работы налоговых органов. При этом, исследуются и сравниваются уже не только количественные показатели, но и качественные. Данная методика предполагает, помимо выше указанных показателей, сравнение ещё и - по следующим, представленным в таблице 14. Причём, автор хотел бы заметить, что качественных показателей немного, как, впрочем, и показателей количественных.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Взимание налогов - одно из основных условий существования государства и развития общества. Контроль за их поступлением выполняют налоговые органы. Этим определяется значение рационально организованной и эффективно действующей налоговой службы, осуществляющей налоговый контроль.

Проведённые исследования теоретических основ налогового контроля, его анализ в современной ситуации России позволяют сделать вывод, о том, что развитие научных исследований и исторический опыт отражаются в действующем законодательстве недостаточно, а цикличность экономических процессов практически не учитывается.

Являясь важнейшим элементом управления и представляя собой частную категорию налогового механизма, налоговый контроль в своём развитии прошёл длительный исторический путь развития, осуществляя свою основную цель - мобилизацию государством финансовых средств, для обеспечения выполнения государством своей деятельности - пополнение бюджета.

Одним из основных критериев эффективности налогового контроля является с одной стороны - его безусловное соответствие как общим принципам налогообложения, включающим в себя принципы функционирования налоговой системы (ответственность, целесообразность и гибкость), так и принципам финансового контроля (законность, объективность, независимость, гласность и системность). С другой стороны - налоговый контроль должен осуществляться при помощи всей совокупности административных, экономико-правовых методам и методам убеждения. Причём с использованием всех приёмов налогового механизма.

Проведённый анализ действующего налогового контроля и его эффективности позволяет сделать вывод о его несовершенстве. Предложенные показатели определения эффективности налогового контроля и налоговой системы в целом (коэффициент накопления недоимки и коэффициент прироста недоимки) просты и применимы для анализа в динамике за ряд лет (периодов), при сравнении за аналогичные периоды как по странам (субъектам федерации, по муниципальным образованиям), так и по конкретным видам налогов. Их использование подтверждается актами внедрения

Потребности переходной экономики требуют пополнения бюджета любой ценой. Налогооспособность податного населения, нарушения основных теоретических принципов налогообложения в расчёт не принимаются. Поэтому, обычные меры правительства в области финансовой политики вряд ли дадут желаемый результат. Более актуальной сейчас актуальной является проблема совершенствования не только системы налогов, сколько налогового контроля.

Проведённый анализ причин, влияющих на эффективность налогового контроля, выявил внешние и внутренние факторы: преднамеренное и непреднамеренное нарушение налогоплательщиками налогового законодательства; несовершенство действующего налогового законодательства, неоднозначные трактовки которого, его частые изменения и неоднократное принятие этих изменений «задним числом»; спад производства; кризис платежей; неудовлетворительный менеджмент на предприятии; несогласованность действий различного уровня государственной власти, порождающая законодательную неразбериху, особенно при проведении ценовой политики.

Говоря об эффективности налогового контроля следует оценивать работу налоговых органов. В основном, их работа оценивается количественными показателями. Проанализировав существующие методики определения эффективности работы налоговых органов, и, факторы, влияющие на их работу, предложена методика, определения эффективности их работы на основе рейтинговой оценке налоговых инспекций, учитывающая и количественные, и качественные показатели. За основу методики взят показатель, характеризующий эффективность работы налоговых органов по наполняемости бюджетов. Предложенная методика прошла апробацию и применяется в ИМНС РФ по г. Екатеринбургу и в УМНС РФ по Свердловской области, так как через оценку рейтинговых критериев позволяет объективно и комплексно проанализировать деятельность налоговых органов.

Проведя анализ предложений экономистов и Правительства по совершенствованию налогового контроля, рассмотрев их сильные стороны и недоработанные моменты, мы считаем, что налоговая система, реформируемая предложенными способами, не сможет обеспечить должных налоговых поступлений в бюджет. Произведённые расчёты показали не эффективность введения налога с продаж, что сейчас подтверждается практикой.

Рассмотрение вопросов теории налогового контроля, проведённый анализ эффективности действующего налогового контроля в России и причин на него влияющих и исследование предложений по его реформированию, позволили определить основные пути совершенствования налогового контроля и разработать конкретные предложения, реализация которых, может помочь России выйти из кризиса.

Построение эффективного налогового контроля и налоговой системы в целом является целью любого правительства. Однако, если правительство не учитывает интересы своих налогоплательщиков, то они в свою очередь не торопятся отдавать часть своего прибавочного продукта государству. Поэтому, чтобы успешно вести налоговую реформу, совершенствовать налогообложение, и в конечном итоге достигая цели введения налога - добиваться максимального поступления финансовых ресурсов в бюджет, т.е. добиваться максимальной наполняемости бюджета, руководствуясь целью построения эффективной налоговой системы, государству, необходимо строить правовое государство. Решение этой задачи повлечет за собой увеличение поступлений налогов и других обязательных платежей в бюджет, т.е. поможет максимально мобилизовать финансовые ресурсы государства для исполнения им важнейших функций: социально-экономической, оборонительной и др.

Россия стоит на пороге вхождения в цивилизованный рынок. Поэтому важнейшей задачей является: во-первых, разработка правового обеспечения деятельности и государства, и налогоплательщиков, и налоговых органов. Причём, необходимо чтобы реально был осуществлён примат закона и равенство любого члена общества перед законом. Во-вторых, - создание цивилизованной системы налогообложения и эффективного налогового контроля, позволяющего обеспечить государство достаточными финансовыми ресурсами. Однако, основной задачей реформы налогового контроля должно явиться не только решение основных текущих интересов бюджета, а выработка долгосрочной концепции налогообложения, где бы чётко были сформулированы цели и задачи налоговой системы, обоснована налоговая политика. Поэтому в первую очередь необходимо обеспечить стабильность, предсказуемость и определённость налогового законодательства.

Итак, только создав прочный экономический базис, можно будет говорить о выходе страны из кризиса. А для этого необходима как политическая, так и экономическая стабильность. Вероятность того, что произойдёт быстрый выход из кризиса -очень мала. Структурная перестройка экономики - процесс долговременный.