Налоговая система и налоговый контроль на субфедеральном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Яцков, Анатолий Федорович

Введение.

Глава 1. Теоретический анализ содержания налоговой системы и налогового контроля.

1.1. Сущность и основы построения налоговой системы.

1.2. Налоговый механизм в структуре налоговой системы.

1.3. Содержание налогового контроля и его место в налоговом механизме.

Глава 2. Приоритеты формирования и реформирования налоговой системы на субфедеральном уровне.

2.1. Проблемы формирования собственной налоговой базы региональных и местных бюджетов.

2.2. Повышение значимости ресурсных налогов как важнейшее направление реформирования налоговой системы.

2.3. Модель рациональной налоговой системы субъекта Российской Федерации.

Глава 3. Механизм повышения эффективности налогового контроля на субфедеральном уровне.

3.1. Правовые основы организации налогового контроля, применение налоговых правонарушений и ответственности за их совершение.

3.2. Организация налогового контроля в органах Федеральной службы по борьбе с экономическими и налоговыми правонарушениями.

3.3. Приоритеты построения эффективной системы налогового контроля.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Налоговая система и налоговый контроль на субфедеральном уровне"

Актуальность темы исследования.

Современный этап развития России характеризуется стабилизацией экономики и наметившимся экономическим ростом. Тем не менее, темпы инфляции продолжают превышать темпы роста экономики и налоговых баз. Не снизилась острота финансовых проблем, государство продолжает испытывать серьезные финансовые затруднения в реализации социальной политики и решении важных народнохозяйственных задач, особенно на субфедеральном уровне. Действующая налоговая система не в состоянии пока должным образом выполнять свои фискальную, регулирующую и контрольную функции. Поэтому возникает острая необходимость активизации работы по реализации налоговой реформы в направлении построения национальной системы налогов и налогового контроля на субфедеральном уровне - там, где непосредственно формируются налоговые базы и собираются налоги.

Состав и структура действующей субрегиональной системы налогов, а также «качество» большинства ее элементов вряд ли можно назвать удовл^ творительными. Только четыре субъекта Федерации в стране являются «донорами», а подавляющему большинству регионов и муниципалитетов катастрофически не хватает собственных налоговых доходов для выполнения в полном объеме и в срок своих обязательств по социальным и иным выплатам, по расчетам с ЖКХ, за электроэнергию и т.д.

Слабость собственной доходной базы субфедеральных бюджетов не дает возможности региональным органам власти проводить относительно самостоятельную региональную налоговую, социальную и экономическую политику, реально влиять налоговыми методами на социально-экономическое развитие своих территорий с учетом их специфики, реализовать на практике региональные социальные стандарты.

На протяжении многих лет налоговый контроль сводился к выявлению нарушителей налогового законодательства и их последующему наказанию.

В зоне критики остается система взаимодействия и коммуникации органов, осуществляющих налоговый контроль. Последний должен создавать условия эффективного функционирования налоговой системы, что, к сожалению, пока не проявляется в должной мере. Налоговых правонарушений становится не меньше, не снижается задолженность по налогам и штрафам — в 2003 г. она составила почти 45% от сумм фактически поступивших в бюджет налогов и сборов. Все это говорит о недостаточной эффективности действующей системы налогового контроля в современной России и необходимости ее реформирования путем повышения коммуникабельности и внедрения новых контрольных технологий.

Все вышесказанное обусловило актуальность и выбор темы исследования, посвященной комплексной разработке проблем построения рациональной налоговой системы и активизации ее контрольно-регулятивной составляющей, а также цели и задачи диссертационной работы.

Степень разработанности проблем. Проблемы налогообложения широко представлены в научной и специальной литературе. Основы современной теории налогов, построения налоговой системы и налогового механизма заложены в трудах таких экономистов, как Л.А.Дробозина, С.В.Барулин, А.Ю.Казак, Л.П.Павлова, В.Г.Пансков, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти, Р.Г. Самоев, Т.Ф.Юткина и др. Вопросы налогового реформирования на субфедеральном уровне, в дополнение к уже названным экономистам, рассматривались в работах С.С.Артемьевой, Т.М.Ковалевой, Н.М.Сабитовой, В.И Са-марухи и др. Проблемы налогового контроля поднимаются в трудах А.В.Макрушина, Д.С.Черника, других ученых и налоговиков-практиков.

Тем не менее, субфедеральный уровень налогообложения и налогового контроля остается еще недостаточно разработанным, особенно в свете реализации политики ускоренного экономического роста, вступления в силу с 2006 г. закона о местном самоуправлении и необходимости внесения адекватных изменений в налоговую систему в ближайшие 2-3 года. Доработки требуют вопросы теоретического обоснования приоритетов налогового регулирования на субфедеральном уровне с учетом новых задач.

Исследование субфедеральных налоговых систем чаще всего ограничивается перечнем собственных региональных и местных налогов, установленных Налоговом кодексом, хотя не они сейчас играют основную роль в формировании доходов бюджетов субъектов федерации и органов местного самоуправления. Разработка региональной модели налоговой системы на субфедеральном уровне, включающей в себя весь перечень соответствующих собственных, закрепленных и регулирующих налогов и сборов - важнейшая нерешенная пока еще задача современного этапа налогового регулирования.

Недостаточное внимание как научной проблеме уделяется налоговому контролю, содержание которого на самом деле, составляет совокупность приемов и методов обеспечения налоговых обязательств. Это имеет отношение и к теоретическим, и к методологическим, и к организационным аспектам функционирования системы налогового контроля. Много вопросов остается в области теории и практики налоговых правонарушений и применения мер налоговой ответственности, взаимодействия органов налогового контроля, перехода на новые контрольные технологии, оценки эффективности работы контролирующих органов и др. Существующие работы по налоговому контролю обычно ограничены деятельностью налоговых органов, не затрагивая деятельность органов бывшей налоговой полиции.

В настоящей диссертационной работе предпринимается попытка решения названных и других научно-практических проблем, актуальность и недостаточная степень разработанности которых и послужили причиной углубленного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка рациональной налоговой системы на субфедеральном уровне и комплекса мер по повышению эффективности действующей системы налогового контроля, включая контроль со стороны органов налогового расследования.

В рамках реализации поставленной цели были поставлены следующие конкретные задачи:

- исследовать сущность и основы построения налоговой системы, а также налогового механизма в структуре налоговой системы;

- раскрыть экономическое содержание и место налогового контроля в налоговом механизме;

- проанализировать существующую систему формирования доходной базы региональных и местных бюджетов, определить приоритетные направления ее укрупнения;

- разработать механизмы повышения фискальной и регулирующей значимости ресурсных налогов как одного из приоритетов налогового реформирования;

- сформировать развернутую модель рациональной налоговой системы субъекта Федерации, включая местный уровень;

- определить правовые основы организации налогового контроля, применения налоговых правонарушений и ответственности за их совершение;

- проанализировать действующую систему организации налогового контроля в органах Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям;

- определить приоритеты и разработать меры по построению эффективной системы налогового контроля.

Предметом исследования выступает система денежных отношений, возникающих в процессе формирования налоговой базы региональных и местных бюджетов, а также проведения налогового контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации и субфедеральных органов власти.

Объектом исследования является система собственных и закрепленных федеральных, региональных и местных сборов, а также деятельность субфедеральных органов власти (управления) и органов налогового контроля (включая органы налогового расследования) по организации налогового процесса и налогового контроля за соблюдением налогового законодательства, включая оценку эффективности работы самих контролирующих органов.

Теоретической и методологической основой исследования выступают теории финансов и налогов как финансовой категории, налоговой системы, налогового механизма и налогового контроля, а также труды ведущих отечественных экономистов в области налогообложения, налогового реформирования и совершенствования налогового контроля. Кроме того, в диссертации автор опирался на действующие законодательные акты, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, материалы исполнительных органов власти и органов налогового контроля Саратовской области, входящей в состав Поволжского региона, и субъектов Федерации Уральского региона.

В диссертационной работе использованы такие методологические подходы, приемы и специальные методы как анализ и синтез, экспертных оценок и группировок, динамического прогнозирования и графических изображений.

Информационной базой исследования послужили материалы Госкомстата России, Министерства по налогам и сборам РФ и его управлений по Саратовской области и субъектам федерации Уральского региона, Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД РФ, а также материалы, опубликованные в периодической печати, и результаты авторских расчетов.

Научная новизна исследования в целом состоит в разработке рациональной налоговой системы на субфедеральном уровне и мер по повышению эффективности действующей системы налогового контроля на основе развития теоретических аспектов и практических рекомендаций в области налогообложения, моделирования элементов налоговой системы и организации контрольной работы.

Наиболее существенные научные результаты, полученные в процессе диссертационного исследования, заключаются в следующем:

- с нетрадиционных позиций раскрыто по элементам экономическое содержание понятия «налоговая система» как экономической категории управления налоговыми отношениями, включающей в себя систему налогов и сборов, органы управления налоговым процессом, налоговый механизм (последний элемент обычно неоправданно выводится за рамки налоговой системы); уточнен состав региональных и местных налогов и сборов путем включения в нее не только собственных по статусу, но и приравненных к собственным налогов (налогов вышестоящего уровня, закрепленных в налоговом законодательстве на постоянной основе по разделенным ставкам, объектам налогообложения или налогоплательщикам);

- предложено отойти от стереотипного подхода к рассмотрению сущности налогового механизма с позиций его механического деления на элементы (налоговое планирование, регулирование, контроль), и обосновано содержание налогового механизма как совокупности приемов и методов, при помощи которых функционирует налоговая система, а также классифицированы названные приемы и методы налогового механизма, в частности, по группам: сбор и анализ информации, планирование и прогнозирование, исполнение налоговых бюджетов, налоговое регулирование, налоговое право, налоговый контроль;

- раскрыто содержание налогового контроля с трех методологических позиций: как способ и результат реализации контрольной функции категории налогов; как составная часть финансового контроля; как деятельность органов государственного управления в составе механизма функционирования налоговой системы; обобщены и приведены в систему объекты, субъекты, виды, формы, принципы, приемы и методы налогового контроля; раскрыто понятие взаимодействия субъектов налогового контроля в широком и узком смысле, а также дополнены и систематизированы сведения и источники информации, предоставляемой в налоговые органы для проведения эффективного налогового контроля;

- в реализацию приоритетов политики налогового реформирования в современной России разработаны механизмы повышения фискальной и регулирующей значимости ресурсных налогов, в частности: предложены в форме проектов законодательных актов по основным элементам налогообложения (плательщики, объекты, налоговая база, ставки, налоговый период, порядок и сроки уплаты) авторские модели комплексного налога на дополнительный доход от добычи полезных ископаемых, заготовки древесины на корню и производства продуктов первичной переработки природного сырья, водного налога и экологического налога; предложены в рамках этих моделей подходы и механизмы закрепления ресурсных налогов по разделенным ставкам за региональными и местными бюджетами;

- разработаны в виде проектов законодательных актов по всем элементам налогообложения модели регионального налога на недвижимость и местного налога на наследование или дарение; предложены новые и уточнены существующие механизмы закрепления за региональными и местными бюджетами (по принципу разделения ставок, объектов налогообложения и налогоплательщиков) в части следующих налогов: налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, налога на недвижимость, единых налогов на вмененный доход и при упрощенной системе налогообложения;

- сформирована по видам налоговых платежей, налогоплательщикам, налоговым базам и ставкам авторская модель субфедеральной системы налогов и сборов, включающая в себя систему региональных и систему местных налоговых платежей как собственных, так и приравненных к ним, в предлагаемом порядке закрепления последних за региональными и местными бюджетами (без существенных изменений в перечне видов налогов и сборов, устанавливаемых первой частью Налогового кодекса РФ);

- уточнены финансово-экономические предпосылки и организационно-правовые основы налогового контроля, в частности: для целей выбора методов и инструментов налогового контроля введено и раскрыто понятие «Экономическая выгодность налоговых правонарушений и преступлений»; предложено ограничить признаки налогового правонарушения тремя признаками: противоправностью, наличием вины и наличием вреда, исключив признак причинной связи между противоправным деянием и вредом; раскрыты признаки налогового преступления (общественная опасность, уголовная противоправность, виновность, наказуемость деяния); предложено перейти на международный стандарт при применении мер ответственности путем применения принципа поглощения большей ответственности меньшей ответственности при совершении одновременно нескольких налоговых правонарушений;

- предложены подходы к построению и внедрению в практику механизма организации налогового контроля на основе автоматизации процесса проведения камеральных проверок, расчета налогового потенциала каждого налогоплательщика, и выбора на этой основе налогоплательщиков для проведения выездных проверок с учетом предложенных в работе критериев (существенность отклонений фактических платежей от потенциальных — более чем на 20%систематичерсть этих отклонений по налоговым периодами годам);

- на основе комбинации применяемых и авторских подходов и критериев разработаны и апробированы на конкретных примерах комплексная методика оценки эффективности налогового контроля и алгоритм ее применения на базе двух групп показателей: системы абсолютных (общих) показателей эффективности налогового контроля в целом и системы относительных (расчетных) показателей, характеризующих эффективность контрольной работы налоговых органов; в качестве основного критерия рейтинговой оценки эффективности налоговых органов предложено использовать качественно новый показатель уровня собираемости налогов, исчисленный по отношению к расчетному показателю максимально возможной суммы налоговых платежей.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в методологическом уточнении общих понятий налоговой системы, налогового механизма и методологических основ налогового контроля, а также в теоретическом обосновании новых подходов к содержанию и качественному составу субфедеральной (региональной и местной) налоговой системы были введены в научный оборот термины и понятия: «приравненные к собственным региональные и местные налоги», «экономическая выгодность налоговых правонарушений и налоговых преступлений».

Практическая значимость диссертации заключается в разработке в форме проектов законодательных актов моделей ресурсных налогов и поимущественных налогов, имеющихся в перечне видов налогов и сборов, зафиксированных в статьях 13-15 первой части Налогового кодекса РФ, но еще не введенных его второй частью, а также в разработке целостной, развернутой модели региональной и местной налоговой системы, включающей в себя не только собственные, но и соответственно приравненные к ним налоги. Такая система вправе претендовать на рациональность и с фискальной, и с регулирующей позиций, не ущемляя интересов федерального центра. Прикладная значимость диссертации состоит также в разработке подходов к внедрению новых контрольных технологий с применением автоматизированной системы управления налогообложением и комплексной методики оценки эффективности налогового контроля в целом и эффективности контрольной работы налоговых органов.

Апробация диссертационного исследования. Основные результаты научного исследования по теме диссертации были доложены на научно-практических конференциях по НИР Саратовского государственного социально-экономического университета за 2002 и 2003 гг., а также на международной научно-практической конференции «Финансовый механизм и его правовое обеспечение» (Саратов, СГСЭУ, СГАП, 2003 г.).

Отдельные прикладные разработки автора, в частности, комплексная методика оценки эффективности налогового контроля и эффективности контрольной деятельности налоговых органов внедрены в деятельность областного Управления МНС по Саратовской области, что подтверждено соответствующей справкой. Основные теоретические положения диссертации используются при преподавании и изучении дисциплин «Налоги и налогообложение», «Налоговый контроль» в Саратовском государственном социально-экономическом университете, что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Яцков, Анатолий Федорович

Заключение

В работе проблема реформирования налоговой системы рассматривается как важная составная часть общего комплекса мер по построению в России подлинных федеративных отношений в общепринятом понимании их смысла и назначения. Ввиду сложности и многоаспектности проблемы формирования налоговой системы, она рассматривается в различных направлениях: выявляются принципиальные основы формирования налоговой системы в регионе, определяются приоритеты в формировании собственной налоговой базы региональных и местных бюджетов, предлагаются меры по повышению значимости ресурсных налогов в качестве важнейшего инструмента реформирования налоговой системы региона, а также разрабатываются новые подходы к организации налогового контроля и выбору критерий для оценки его эффективности.

В первой главе диссертационной работы «Теоретический анализ содержания налоговой системы и налогового контроля» раскрываются теоретические аспекты налоговой системы и налогового контроля в современной России.

Исследование начинается с критического анализа дефиниций понятия «налоговая система», представленных в трудах отечественных и зарубежных экономистов. В результате были сформулированы характерные особенности и отличительные признаки этого понятия. Содержание налоговой системы рассматривается с позиций ее исследования как организационно-экономической категории и как особой сферы деятельности государства.

Объективное содержание налоговой системы во многом определяется принципами, положенными в основу ее механизма построения и функционирования. В работе рассмотрены точки зрения различных ученых по вопросу определения принципов организации налоговой системы: З.Мирабо, А Смита, Л. фон Штейна, А. Вагнера, Дж. Ю. Стиглица, из числа ученых советского и более позднего российского периодов - В.Ю.

Галкина, Т.Ф. Юткиной, A.B. Брызгалина и других. В силу разнообразия позиций в вопросах определения принципов и механизмов функционирования налоговой системы, в работе сформулирована авторская позиция по этому вопросу. Так, к принципам организации системы налогов следует отнести следующие: простоту, полноту (достаточность), справедливость (равнонап-ряженность, равномерность). Кроме того, функционирование налоговой системы должно строиться на иных, отличных от организационных, принципах: ответственности, целесообразности, гибкости.

На основе исследования вопроса о принципах налоговой системы, в работе делается вывод о необходимости различать понятия налоговой системы, системы налогов, а также принципов функционирования налогов и налоговой системы в целом. Налоговая система рассматривается в работе как более широкое по отношению к системе налогов понятие: налоговая система представляет собой систему налогов, принципов, форм и методов их установления, изменения и отмены, уплаты и применения мер к их уплате, осуществления налогового контроля, а также применения мер ответственности за налоговые правонарушения и налоговые преступления.

Структурно налоговая система представляет собой организованную определенным образом интегрированную систему трех взаимосвязанных между собой звеньев: систему налогов, налоговые органы и налоговый механизм. Каждое звено, в свою очередь, состоит из отдельных элементов.

Совокупность рассмотренных принципов ложатся в основу механизма построения и функционирования налоговой системы. Налоговый механизм, в единстве всех составляющих: приёмов, методов и принципов функционирования, обеспечивает функционирование всей налоговой системы.

В работе содержание налогового механизма рассматривается с позиции его практической реализации. Изначально выделены следующие формы реализации налогового механизма: сбор и анализ информации; планирование и прогнозирование; исполнение налоговых планов и заданий; налоговое регулирование (менеджмент); налоговое право; налоговый контроль.

Приоритеты в использовании тех или иных форм налогового механизма во многом определяются целями и задачами каждого конкретного этапа развития общества в целом и налоговой системы, в частности.

В виду отсутствия в экономической литературе четкого определения методов такого воздействия, в работе предложено выделять два метода, при помощи которых функционируют финансы и налоги (методы налоговой системы): методы принуждения и методы убеждения субъектов налогообложения, которые в свою очередь разделяются на административные и экономико-правовые. Подобная классификация предполагает четкое разграничение сфер воздействия отдельных элементов налогового механизма, в частности, налогового контроля.

Среди возможных приемов (функциональных форм) налогового механизма в работе называются и раскрываются основные их группы, обеспечивающие в совокупности необходимое воздействие налогового механизма на налоговую систему: сбор и анализ информации; планирование и прогнозирование; исполнение налоговых планов и заданий; налоговое регулирование (менеджмент); налоговое право; налоговый контроль.

Вместе с тем, в работе особое значение уделяется проблемам повышения эффективности налогового контроля как потенциально возможного источника пополнения бюджетных налоговых доходов. Резюмирующим результатом рассмотрения проблем налогового контроля является вывод, сделанный в работе: эффективность налогового контроля должна в большей степени определяться мерами, направленными на профилактику и предупреждение налоговых правонарушений, чем на устранение их последствий.

На основе анализа позиций ряда советских и российских ученых по вопросам содержания налогового контроля, в работе дается определение налогового контроля как деятельности органов государственной власти с использованием специальных приемов (форм) и методов, нацеленной на создание оптимальной системы налогообложения и достижение такого уровня налоговой дисциплины, при которых нарушения налогового законодательства сводятся к минимуму.

Далее, формулируются, уточняются и сводятся в единую систему специфические принципы организации налогового контроля. Предложено условно поделить их на две основные группы: общие (универсальные) принципы; принципы, носящие прикладной характер. К первой группе наряду с традиционными отнесены принципы: независимости органов, осуществляющих налоговый контроль; объективности; гласности и компетентности налоговых органов; законности действий налоговых органов; разграничения функций проверяющих и самих органов, осуществляющих налоговый контроль. Последние два принципа являются авторскими.

Ко второй группе отнесены следующие принципы: результативности контроля; четкости и логичности предъявляемых контролерами требований; неподкупности субъектов контроля; обоснованности и доказательности информации, приведенной в актах проверок и ревизий; превентивности (предупреждения) вероятных налоговых нарушений; презумпции невиновности подозреваемых в налоговых преступлениях лиц; согласованности действий различных контролирующих органов.

В работе обозначены организации, образующие систему органов налогового контроля, и имеющие информационные контакты в процессе реализации такого контроля со множеством организаций. Анализ показал, что в настоящее время таких организаций насчитывается более чем пятьдесят, в силу чего требуется законодательное оформление процесса их взаимодействия в части предоставления информации и движения информационных потоков. Подобное взаимодействие предлагается рассматривать в двух аспектах: в широком смысле — как деловое сотрудничество нескольких государственных органов в обеспечении экономической безопасности в пределах конкретной территории (разработка и принятие совместных программ и документов, проведение межведомственных совещаний и т.д.); в узком смысле - как координация действий Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям с налоговыми инспекциями, Федеральной службой безопасности, следователем, прокурором в конкретных эпизодах борьбы с экономическими преступлениями, в раскрытии налоговых правонарушений и коррупции.

Вторая глава «Приоритеты формирования и реформирования налоговой системы на субфедеральном уровне» посвящена проблемам построения устойчивой доходной базы субфедеральных (региональных) и местных бюджетов в части налоговых доходов. Вопросы разграничения властных и финансовых полномочий между различными уровнями власти и местного самоуправления относятся к наиболее актуальным на современном этапе развития Российской Федерации. В этой связи делается вывод о важности четкого, установленного в законодательном порядке, разграничения прав и полномочий между уровнями власти и управления. Именно это позволяет правильно определять необходимый объем региональных налоговых доходов, составляющих значительную часть региональных бюджетов.

Проблема несоответствия расходов региональных бюджетов их доходам рассматривается в работе, с одной стороны, как проблема вертикальной несбалансированности налоговой системы, которая характеризует дисбаланс распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, с другой стороны, как проблема горизонтальной несбалансированности налоговой системы, характеризующаяся неадекватностью формируемых в рамках существующей налоговой системы доходов конкретных региональных бюджетов их расходным полномочиям.

Вопрос оптимальной доли собственных доходов имеет огромное практическое значение для бюджета любого уровня. Именно собственные доходы, а вернее их прогнозируемый объем, позволяет осуществлять нормальное бюджетное планирование, разрабатывать долгосрочные программы развития важнейших отраслей экономики и инфраструктурных объектов области. Анализ формирования доходов региональных бюджетов, проведенный в работе на примере Саратовской области и ряда областей Уральского региона, позволил сделать в работе вывод, что на протяжении ряда лет рост доли собственных доходов в структуре как консолидированного бюджета регионов объясняется не столько фактическим ростом собственных доходов, сколько постоянным пересмотром не в пользу регионов ставок отчислений в региональные бюджеты от основных федеральных налогов и, соответственно, снижением абсолютного объема поступлений в них от основных регулирующих налогов.

В качестве важнейшего направления налогового реформирования в современной России обозначено в работе укрепление собственной налоговой базы региональных бюджетов, а в рамках решения этой задачи - повышение фискальной и регулирующей значимости системы налогов за пользование природными ресурсами — ресурсных налогов.

Обоснована необходимость подчинить систему ресурсных налогов выполнению трех специальных функций, конкретизирующих общественное предназначение этих платежей: фискальной оценки рентных доходов, подлежащих изъятию государством, как собственника природных ресурсов в бюджет; регулирования процесса производственного потребления природных ресурсов их пользователями и доходов природопользователей; контроля за полнотой изъятия в бюджет незаработанных рентных доходов, за правильностью исчисления и уплаты ресурсных налогов, за эффективным использованием природных ресурсов и загрязнением окружающей среды.

Наиболее приоритетными направлениями реформирования системы ресурсных налогов названы максимально возможное изъятие в бюджет природной ренты, незаработанной природопользователями, и повышение фискальной значимости этих налогов. В работе отмечается, что в настоящее время многие ресурсные налоги, такие как налог на добычу полезных ископаемых, лесные подати не выполняют функцию изъятия природной ренты государством, поскольку они относятся на издержки производства и обращения природопользователей, и через продажные цены сырья перекладываются на его потребителей.

В силу этих ряда других причин, рассматриваемых в работе, отмечается необходимость введения в России комплексного рентного налога на дополнительный доход (сверхприбыль) от добычи полезных ископаемых, заготовки древесины на корню и производства продуктов первичной переработки природного сырья. Он представляет собой комплексный налог, не имеющий аналогов в современном налоговом законодательстве России. Особое внимание обращается на то, что данный налог предлагается не вместо, а в дополнение к налогу на добычу полезных ископаемых и лесному налогу.

Такие же авторские модели на правах проектов законодательных актов разработаны в отношении налогов, которые установлены первой частью Налогового кодекса РФ, но не введены еще второй частью Кодекса — водного налога, экологического налога, налога на недвижимость, налога на наследование или дарение. Для всех этих и других налогов предусмотрены механизмы закрепления по разделенным ставкам, объектам и налогоплательщикам за региональными и местными бюджетами. Кроме того, предложено установить и закрепить за местными бюджетами прогрессивные ставки налога на доходы физических лиц с целью заинтересованности местных органов власти в поиске объектов налогообложения, изменить пропорции деления ставки налога на прибыль: уменьшить региональную ставку и увеличить ставку местную на 1%.

Логическим завершением исследования проблем укрепления собственной налоговой базы региональных и местных бюджетов стала предложенная автором модель налоговой системы субъекта Федерации, в которой нашли отражение и другие авторские предложения по реализации структуры приравненных к собственным налогов.

В основу ее построения положен тезис о том, что систему региональных и местных налогов и сборов следует рассматривать как совокупность не только собственных по статусу налоговых платежей, но и приравненных к собственным налогов. К последним необходимо относить федеральные, а для местных - и региональные, налоги, закрепленные в налоговом законодательстве по разделенным региональным и местным налоговым ставкам, а для местных налогов - еще и по разделенным в налоговом законодательстве на постоянной основе объектам налогообложения и категориям налогоплательщиков.

В третьей главе диссертационной работы «Механизм повышения эффективности налогового контроля на субфедеральном уровне» особое внимание уделено рассмотрению проблем повышения эффективности налогового контроля в структуре налогового механизма.

В отличие от существующих традиционных походов к определению сферы налогового контроля, в работе определяются два ведущих сектора, в которых концентрируются в основном объекты налогового контроля: счетные и непреднамеренные ошибки в исчислении налоговых платежей; оптимизация системы налогообложения хозяйствующих субъектов и индивидуальных предпринимателей. Уклонение от налогов вместе с незаконным обходом налогов составляют основную часть налоговых правонарушений, за допущение которых на налогоплательщики (потенциальные или фактические) несут налоговую ответственность. Для того, чтобы четко представлять себе экономические границы между налоговыми правонарушениями и налоговым планированием организаций, в работе сформулированы факторы, определяющие возможность обхода налогов.

В работе указывается на необходимость нахождения баланса между репрессивным характером налогового контроля и необходимостью превентивных мер по предупреждению налоговых правонарушений и преступлений. С этой целью определены причины, которые предопределяют возможность, а в ряде случаев и своеобразную необходимость, уклонения от уплаты: психологические, политические, правовые, экономические.

В силу того, что основанием привлечения к налоговой ответственности является налоговое правонарушение, в работе подробно рассмотрены и уточнены понятия налогового правонарушения и налогового преступления, даны основные признаки налоговых правонарушений: противоправность, виновность нарушителя, общественная вредность, деяние (действие или бездействие) и дееспособность нарушителя. Первые четыре являются определяющими при квалификации нарушения налогового законодательства как налогового правонарушения. Труднодоказуемость в практической деятельности причинной связи между виной конкретного лица и последствиями правонарушения заставила автора предложить внести изменения в Налоговый кодекс и ограничить признаки налогового правонарушения, исключив признак причинной связи.

На основе систематизации признаков правонарушений были определены элементы, определяющие состав правонарушения. К ним относятся: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

В целях разграничения мер ответственности за нарушение налогового законодательства, в работе налоговое правонарушение рассматривается в зависимости от степени его вредности и опасности для общества, что позволяет квалифицировать его либо как проступок, либо как преступление. В силу того, что термин «налоговые правонарушения», используемый в налоговом законодательстве, в иных, смежных правовых актах трактуется несколько шире, включая в себя и преступления как вид правонарушений, в работе отмечается необходимость привести в соответствие употребляемую терминологию, поскольку за этим стоит и определение мер ответственности за совершенные деяния или бездействия. Так, в соответствии с требованиями налогового законодательства в настоящее время все налоговые правонарушения можно разделить на три основных вида: правонарушения, наказания за которые установлены в НК РФ; налоговые административные проступки; налоговые уголовные преступления.

Особое внимание в работе уделено вопросам организации налогового контроля силовыми ведомствами: управлением по борьбе с налоговыми правонарушениями. В результате исследования причин совершения налоговых преступлений, в работе сделан вывод о том, что на степень распространенности налоговой преступности важнейшее влияние оказывает баланс выгод от совершения таких преступлений и убытков, которые несет хозяйствующий субъект в случае их обнаружения; то есть экономическая выгодность налоговых преступлений и правонарушений может быть сведена к изучению баланса поступления и оттока финансовых средств в результате их совершения. Для целей выбора методов и инструментов налогового контроля введено и раскрыто понятие «Экономическая выгодность налоговых правонарушений и преступлений».

Анализ данных о результатах налогового контроля в рассматриваемых регионах показал, что эффективность от проведения мероприятий по контролю за исчислением и своевременной уплатой налогов в бюджет не велика, в связи с этим делается вывод, что в рамках проводимой реформы модернизации налоговых органов первоочередная цель — это переход на автоматизированный камеральный контроль с использованием внутренних и внешних источников информации. Для этого в распоряжении контролирующих органов должна находится специальная система автоматизированной камеральной проверки, входящая в систему электронной обработки данных. Вся отчетность должна проходить автоматизированный внутридокументный и междокументный контроль. В систему должны быть заложены так называемые контрольные соотношения между отдельными показателями отчетности и налоговым потенциалом каждого налогоплательщика, при нарушении которых программа подает сигнал проверяющему. В этом случае инспектор должен запросить у налогоплательщика дополнительные данные, вызвать его для объяснений или предпринять другие действия.

В условиях этой реформы должен измениться и подход к определению круга плательщиков для проведения выездных налоговых проверок. Сегодня налоговые органы руководствуются в основном рекомендованными сроками периодичности таких проверок: одни раз в три года, что связано со сроком давности привлечения к налоговой ответственности, предусмотренной Налоговым кодексом РФ. На основе автоматизации процесса налогового контроля налоговыми органами может быть использован критериальный подход к такому отбору. В качестве критериев предложено использовать: результаты анализа отклонений фактических платежей от потенциальных, выявленных ранее налоговых правонарушений, нарушений сроков предоставления отчетности, ошибок при заполнении налоговой отчетности и т.д.; специфику отраслевой принадлежности плательщика; наличие в его деятельности зон налогового риска, связанных с несовершенством законодательства, формами организации бизнеса.

В целях повышения эффективности налогового контроля в современных условиях сформулированы ряд предложений и рекомендаций. В частности, эффективность налогового контроля в работе рекомендуется оценивать двумя группами показателей:

- первая группа - абсолютные (общие) показатели эффективности налогового контроля и налоговой системы в целом (общий объём поступлений, размер недоимки, сумма доначисленных налоговых платежей по результатам камеральных проверок);

- вторая группа — относительные (расчетные) показатели, непосредственно связанные с контрольной работой налоговых органов (сумма доначислений на 1 работника ФСЭНП, показатели (коэффициенты) прироста недоимки и др.).

Для минимизации субъективизма при оценке эффективности налогового контроля предлагается использовать три основных показателя: 1) уровень выполнения прогнозных заданий за отчетный период; 2) рост суммы налоговых платежей за отчетный период по сравнению с соответствующим периодом прошлого года; 3) собираемость налогов как отношение суммы фактически поступивших налоговых платежей к сумме начисленных платежей.

Особое значение имеет разработанная и апробированная на конкретных примерах комплексная методика оценки эффективности налогового контроля и алгоритм ее применения на базе двух групп показателей: системы абсолютных (общих) показателей эффективности налогового контроля в целом и системы относительных (расчетных) показателей, характеризующих эффективность контрольной работы налоговых органов; в качестве основного критерия рейтинговой оценки эффективности налоговых органов предложено использовать качественно новый показатель уровня собираемости налогов, исчисленный по отношению к расчетному показателю максимально возможной суммы налоговых платежей.