Обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных образований"

КОШКИНА ВАЛЕРИЯ АЛЕКСАНДРОВНА

ОБЕСПЕЧЕНИЕ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006 г.

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы» Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации*

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Грибов Владимир Дмитриевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Бухвальд Евгений Моисеевич кандидат экономических наук, Фрыгин Александр Владимирович

Ведущая организация:

Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Защита состоится « 12 » апреля 2006 г. в « » часов на заседании диссертационного совета Д 266.001.01 при Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации по адресу: 101990, г. Москва, Малый Златоустинский пер., 7 стр.1, этаж 2, ауд. 203.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Автореферат разослан «_» марта 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, Сй

доцент Коренева В.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Стабильность и темпы экономического роста Российской Федерации в значительной степени определяются развитием финансовых отношений на всех уровнях управления. Муниципальные финансы являются неотъемлемой частью государственной финансовой системы Российской Федерации, развивающейся на принципах рыночной экономики.

Радикальные экономические реформы, социально-рыночная трансформация всей экономической" системы Российской Федерации коренным образом изменили экономические и финансовые отношения между всеми уровнями власти. В результате становления новых межбюджетных отношений, существенно расширились бюджетные права органов местного самоуправления, а также повысилась их роль в решении социально-экономических проблем муниципальных образований. Основная масса местных бюджетов в 1992-1999 гг. сводилась с дефицитом, поскольку объем бюджетных средств оказался совершенно не адекватен задачам, которые выполняли органы местного самоуправления. Несбалансированность бюджетов муниципальных образований актуальна и в настоящее время, к тому же, наблюдается ежегодный рост дефицита консолидированного бюджета муниципальных образований.

Поскольку социальная направленность бюджетной системы является приоритетной, то большинством исследователей признается тот факт, что местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы государства. Однако в сложившейся структуре доходов и расходов муниципальных образований, механизме перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы, обеспечения финансовых основ деятельности органов местного самоуправления имеются существенные недостатки.

Проблема исследования определяется противоречием между

необходимостью соблюдения

бюджетного

федерализма, важнейшими из которых являются повышение самостоятельности территориальных бюджетов и их сбалансированность и ежегодным ростом дефицита консолидированного бюджета муниципальных образований, отсутствием модели управления сбалансированностью бюджета муниципального образования.

Степень разработанности темы

Управление сбалансированностью бюджетов муниципальных образований привлекает внимание многих отечественных и зарубежных исследователей и рассматривается в ' последнее время как важная составляющая теории и практики управления муниципальными финансами и их оздоровления. Вопросы обеспечения сбалансированности местных бюджетов непосредственно связаны с исследованием таких аспектов, как: бюджетно-налоговый федерализм, формирование финансовых основ деятельноста местных органов власти и управление, система местного самоуправления и межбюджетные отношения. В период реформирования бюджетно-налоговой системы Российской Федерации вопросы о подходах и методах достижения сбалансированности местных бюджетов рассматривались многими российскими учеными, среди них - Бабич A.M., Баринов В.Т., Бухвальд Е.М., Дробозина JI.A., Игудин А.Г., Лексин В.Н., Матеюк В.И., Павлова Л.Н., Пансков В.Г., Поляк Г.Б., Таксир К.И., Христенко В., Хурсевич С.Н., Швецов А.Н., Ширкевич H.A. Из зарубежных авторов, исследовавших эти вопросы можно выделить Циммерманна X., Третнера К.Х., Маршалла А., Скотта Д.

В опубликованных работах глубоко проанализированы проблемы управления финансовыми средствами местных органов власти. Однако недостаточная, на наш взгляд, разработанность теоретических и методологических исследований заключающаяся в отсутствии целостного подхода к управлению сбалансированностью бюджетов муниципальных образований как в Российской Федерации, так и в ряде зарубежных стран, обусловила выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Цель диссертационной работы заключается в исследовании путей оптимизации формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований и разработке рекомендаций по обеспечению

сбалансированности бюджетов муниципальных образований Российской Федерации.

Основные задачи, вытекающие из цели исследования:

• обосновать роль и место органов местного самоуправления в решении вопросов социально-экономического развития муниципальных образований;

• исследовать теоретические аспекты обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований;

• проанализировать современную практику формирования и исполнения бюджета муниципального образования, выявить основные тенденции динамики структурных бюджетных показателей и проблемы управления сбалансированностью бюджета муниципального уровня на примере Челябинской области;

• выделить приоритетные направления обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований с учетом изучения зарубежного и отечественного опыта;

• оценить состояние межбюджетных отношений и выявить основные направления бюджетно-налоговой политики по развитию доходной базы местных бюджетов;

• разработать рекомендации по совершенствованию механизма формирования, использования и управления бюджетными ресурсами муниципальных образований;

• разработать авторскую модель управления сбалансированностью бюджета муниципального образования.

Объектом исследования диссертации являются бюджеты муниципальных образований Челябинской области.

Предметом исследования являются теоретические й практические

аспекты управления сбалансированностью бюджета муниципального образования.

Теоретические и методологические основы исследования.

Теоретической основой работы являются труды отечественных и зарубежных учёных в области государственных финансов по проблемам сбалансирования бюджетов, межбюджетных отношений, бюджетной и налоговой политики, региональных и муниципальных финансов, Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, законодательные и нормативно-правовые акты, годовые отчёты финансовых органов местной власти, официальные труды и публикации, материалы научных конференций, федеральные, региональные, местные статистические и аналитические материалы.

Исследование проблем сбалансирования бюджетов муниципальных образований проводилось с применением общенаучных методов: абстракции, анализа и синтеза, системного подхода, экономико-статистического анализа, логико-аналитической оценки параметров. Совокупность используемой методологической базы позволила обеспечить в конечном итоге достоверность и обоснованность выводов и практических рекомендаций.

Научная новизна исследования

В результате проведенного исследования обоснованы основные принципы и направления бюджетной и налоговой политики по повышению эффективности системы обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований, как на уровне Федерации, так и на местном уровне. Наиболее существенные результаты, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

• обоснованно определение местного бюджета как фонда денежных средств муниципального образования, формирование, утверждение, исполнение которого осуществляется органом местного самоуправления самостоятельно;

• раскрыты особенности обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований в современных условиях;

• разработаны основные подходы к увеличению бюджетных доходов местных бюджетов, как на федеральном, так и территориальном уровнях;

• предложены основные подходы к оптимизации бюджетных расходов в целях обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований;

• выработан комплексный подход к обеспечению сбалансированности бюджета муниципального образования, заключающийся в сочетании различных мер государственной и муниципальной финансово-экономической политики;

• разработана авторская модель обеспечения сбалансированности бюджета муниципального образования, базирующаяся на таких современных технологиях, как стратегическое управление и бюджетирование;

• предложена система показателей анализа и корректировки бюджета муниципального образования для оценки эффективности исполнения бюджета на этапе его реализации.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для совершенствования механизма управления сбалансированностью бюджетов муниципального уровня власти Челябинской области, а также обеспечении эффективности управления их материальным и имущественным комплексом. Выводы создают методическую и методологическую базу совершенствования федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и местного самоуправления.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке конкретных предложений по совершенствованию межбюджетных отношений, правовых основ финансового обеспечения деятельности органов

местного самоуправления; в целесообразности применения её положений и выводов различными муниципальными образованиями при организации системы управления бюджетом. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебных и практических пособий, лекционных и специальных курсов в высших учебных заведениях по дисциплинам: «Финансы», «Бюджет и бюджетная система», «Бюджетное планирование и прогнозирование», а также на курсах повышения квалификации работников финансовых органов всех уровней.

Апробация результатов диссертационного исследования

Отдельные положения и результаты исследования докладывались и обсуждались на конференции молодых ученых и аспирантов Академии бюджета и казначейства Минфина РФ (2003 г., Москва), на межрегиональной научно - практической конференции молодых ученых и студентов «Трансформация финансово-кредитной системы: проблемы и перспективы» (2003 г., Ростов-на-Дону), а также отражены в шести монографиях.

Ряд рекомендаций диссертанта используются в Ставропольском крае, в рамках проводимого эксперимента по реформе местного самоуправления, и реализации Программы социально-экономического развития Края на 20052010 гг. Основные научные результаты исследования, выносимые на защиту, внедрены и используются в рабочем процессе комитета по экономике депутатского корпуса и Финансового управления м/о г. Магнитогорск, что подтверждено справками о внедрении.

Публикации

По теме исследования опубликованы 8 печатных работ общим объёмом 4,2 п.л., в том числе авторский вклад 3,5 п.л.

Объём и структура диссертационной работы обусловлены целью и задачами исследования. В соответствии с ними работа состоит из введения, трёх глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных литературных источников и 6-и приложений. Работа изложена на 176 страницах машинописного текста и содержит 15 таблиц, 16 рисунков.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Во Введении раскрыта актуальность, показано современное состояние, сформулированы цель и основные задачи исследования, определен объект исследования, показаны теоретико-методологические основы работы, выделены научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, представлена ее апробация.

В первой главе «Теоретические аспекты сбалансирования бюджета муниципального образования» исследуется сущность и содержание бюджета муниципального образования, его роль в решении социально-экономических проблем территории, анализируются формы и методы обеспечения его сбалансированности.

Важнейшим элементом теоретико-методологического исследования финансово-экономических основ местного самоуправления является понятийный аппарат, его формирование и развитие. Проведенный в этой части работы анализ различных определений местного бюджета позволил установить, что в наибольшей степени его финансовую сущность раскрывает следующее: местный бюджет - это фонд денежных средств муниципального образования, формирование, утверждение, исполнение которого должно осуществляться самостоятельно органом местного самоуправления для решения вопросов местного значения.

Эффективность бюджетной политики в условиях рыночных преобразований напрямую зависит от того, насколько соблюдаются основные принципы бюджетного федерализма, важнейшими из которых являются повышение самостоятельности территориальных бюджетов и их сбалансированность.

С началом реформ на региональные и местные бюджеты легла основная тяжесть бюджетных расходов, подавляющее большинство местных бюджетов тогда сводилось с дефицитом. Несбалансированность бюджетов

муниципальных образований характерна и для настоящего времени, более того наш анализ показал, что наблюдается тенденция ежегодного роста дефицита консолидированного бюджета муниципальных образований: в 2001 г. он составил 12 млрд. руб., в 2002 г. - 27 млрд. руб., в 2003 г. -33,6 млрд. руб., в 2004 г. - 41,45 млрд. руб. Таким образом, за четыре года он увеличился в три с половиной раза.

Основные причины финансовых трудностей муниципальных образований обусловлены крайне неблагоприятными экономическими предпосылками; проведением бюджетно-административной реформы; низкой исполнительской дисциплиной должностных лиц муниципальных образований, несоблюдением действующего бюджетного законодательства; недостаточностью доходной базы муниципального уровня власти; незаинтересованностью органов местного самоуправления в развитии экономики территории, недостатками в организации, методическом и техническом обеспечении работы органов управления на муниципальном уровне; низкой эффективностью управления местным ресурсным комплексом.

Одна из наиболее острых финансово-бюджетных проблем, выявленных при анализе - методика разграничения расходных полномочий, взаимоотношения между уровнями власти по поводу «федеральных мандатов». Расчеты показывают, что примерно 85% расходов, осуществляемых муниципалитетами по направлению «Социальная политика», связаны с исполнением государственных полномочий. Расходы местных бюджетов на исполнение «федеральных мандатов» по отношению к расходам на исполнение собственных бюджетных функций в 2000 г. составили 22,9 %. К 2001 г. Правительством было накоплено 6,4 триллиона нефинансируемых «федеральных мандатов».

В первой главе особое внимание уделяется анализу основ местной власти. Рассмотрение правовых основ местного самоуправления позволило отразить роль ведущих законодательных актов в становлении и развитии

муниципальных финансов, выявить недостатки федерального законодательства, существовавшие на момент начала реформирования местного самоуправления. К ним отнесены: необеспечение финансовой самодостаточности местного самоуправления, серьезное отставание теоретических разработок в области местных бюджетов применительно к современным условиям, определенное несоответствие отдельных норм законодательства Конституции Российской Федерации в части разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней, неадекватность действующей бюджетной классификации. На основе анализа установлено, что ввиду отсутствия четкого распределения расходных полномочий и соответствующей доходной базы по уровням власти системе межбюджетных отношений в 2001 г. не хватало стабильности и предсказуемости.

Новым этапом развития муниципальных финансов явилось принятие Федеральных законов - №131 - ФЗ от 6 октября 2003 г. и №122 - ФЗ от 22 августа 2004 г. Их исследование показало, что впервые за время реформ произошло разграничение компетенции между уровнями бюджетной системы, в том числе по предметам совместного ведения, с указанием источников финансирования полномочий. В результате реформирования происходит перестройка системы местного самоуправления, муниципальных финансов и межбюджетных отношений. В полном объеме вступление в силу реформы местного самоуправления планировавшееся с 2005 г., отложено до 2009г. Существенным достижением в сфере нефинансируемых «федеральных мандатов» явились меры по их сокращению. Новый механизм, введенный постановлением №131 - ФЗ предусматривает обязательное исполнение государственных полномочий муниципальными органами власти даже при невыделение субвенций вплоть до судебного решения. Наш анализ показал, что такая практика не изменит существующего положения дел, а произойдет увеличение объема невыполненных обязательств.

В работе показана роль местного бюджета в осуществлении социально-экономической политики государства на местном уровне. Так, расходы бюджетов муниципальных образований на 94 - 95 % (в среднем по России) состоят из расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, здравоохранение, образование, социальную политику и на государственное управление. В бюджетах муниципальных образований Челябинской области, эти расходы варьировались в пределах 91 - 97 %, ежегодно увеличиваясь в целом по области (табл. 1). Суммарная доля расходов на правоохранительную деятельность, промышленность, энергетику и строительство, сельское хозяйство, культуру, охрану окружающей среды крайне незначительна и составляет соответственно 5-6 % в среднем по России.

Таблица 1

Доля основных статей расходов муниципальных образований Челябинской области, %

Показатель 2001г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. на 01.10. 2005 г.

Доля основных статей расходов бюджетов муниципальных образований Челябинской области в общих расходах 91,34 92,04 93,56 93,61 -

Динамика. (+) - увеличение, (-) - уменьшение - +0,7 + 1,52 +«,05 -

Доля основных статей расходов бюджета и/о г. Магнитогорск 95,23 94,95 92,85 93,44 94,91

Динамика: (+) - увеличение, (-) - уменьшение -1,5« -0,28 -2,1 +0,59 + 1,3

Изучены формы и методы достижения сбалансированности бюджета муниципального образования, существующие на данный момент, такие как: увеличение доходов бюджета, сокращение расходов бюджета и осуществление заимствований.

Проблема увеличения доходной части бюджетов актуальна на протяжении всего пореформенного периода. Основная часть финансов муниципальных образований Российской Федерации обеспечивается за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, а также трансфертов. Доля местных налогов в доходах бюджетов, составлявшая в 2000 г. - 14,4 %,

снизилась до 3,9 % в 2004 г. В результате, по степени самодостаточности бюджетов муниципальных образований, Россия занимает одно из последних мест среди федеративных государств - ниже, чем Колумбия и Пакистан, не говоря уже о таких странах как Германия и США, где доля местных налогов составляет 26 % и 65 % соответственно. Такая ситуация в значительной мере снижает заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов на своей территории, к наращиванию налогового потенциала. В сложившейся модели межбюджетных отношений, муниципальным образованиям сегодня выгоднее быть иждивенцами. Так, например, в городах, где постоянно развивается доходная база бюджета, за их счет формируется основная часть бюджетов субъектов, а сами они в результате имеют недостаток необходимых финансовых ресурсов. В работе проанализированы имеющиеся предложения по реформированию системы местного налогообложения, а также федеральное законодательство.

Неналоговые доходы бюджетов муниципальных образований Российской Федерации крайне незначительны, отсутствует стремление у органов местного самоуправления к активному управлению собственностью и возможность развития рыночных механизмов использования земли.

Что касается снижения расходов бюджетов муниципальных образований, как одного из методов достижения сбалансированности бюджета, то целесообразно, по нашему мнению, заменить их рационализацией. В настоящее же время, основными способами оптимизации расходов региональных бюджетов является урезание статей финансирования, в результате чего соответственно происходит ухудшение качества услуг, а также привлечение заемных средств на финансирование текущих расходов, что не приветствуется в мировой практике.

Привлекательным инструментом финансовой политики территории могут стать облигационные займы, позволяющие: привлекать достаточно крупные объемы средств при относительно низких процентных расходах, ослабить зависимость муниципалитета от вышестоящих органов власти,

привлекать дополнительные финансовые ресурсы без увеличения налогового бремени, регулировать неравномерное поступление бюджетных средств, создавать новые рабочие места, повышать уровень социальной стабильности территории, равномерно распределять расходы между несколькими поколениями, пользующимися созданными объектами. После осуществления административной и бюджетной реформ, реформы местного самоуправления возрастет самостоятельность местных органов власти, около У* доходов муниципальных бюджетов будут поступать из источников, закрепленных на долгосрочный период, что увеличит возможность привлечения заимствований на фондовом рынке.

Привлечение дополнительных денежных средств на муниципальном уровне путем заимствования на рынке свободных капиталов широко используется во многих странах. Становление российского рынка субфедеральных и муниципальных ценных бумаг (1992 - 1993 гг.) проходило в условиях недостаточности законодательной базы этого сегмента фондового рынка, отсутствия опыта заимствований и соответствующей рыночной инфраструктуры, однако у российского рынка муниципальных облигаций имеется потенциал. Так, за период с 2002 - 2005 гг., рынок долговых обязательств местных органов власта вырос в 5,5 раз, ежегодно увеличивается количество муниципальных эмитентов, однако до сих пор их число крайне незначительно (табл. 2). Облигационные займы местных органов власти отличаются небольшими объемами (в среднем до 500 млн. руб.) и низкой ликвидностью.

Таблица 2

Характеристика муниципальных заимствований в Российской Федерации

Показатель 01.0j.2003 01.01.2004 01.04.2005

Объем рынка облигаций муниципальных эмитентов, млн. руб. 553,3 2300 6730

Количество выпусков облигаций муниципальных эмитентов, шт 5 6 14

Количество муниципальных эмитентов, шт. 3 4 10

Во второй главе «Состояние и проблемы сбалансирования бюджета муниципального образования» рассматриваются формы и методы

анализа бюджета, цели и значимость бюджетного анализа в управлении бюджетными средствами, анализируется современная практика формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований Челябинской области по доходам и расходам, исследуются факторы, обуславливающие несбалансированность бюджетов.

Местные финансовые органы недооценивают роль анализа в осуществлении финансового регулирования в бюджетной сфере, в том числе и в вопросах обеспечения сбалансированности бюджета. Научно-обоснованное и всестороннее проведение бюджетного анализа должно являться основой их деятельности. Анализ практики формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований позволил выявить основные негативные моменты, отражающиеся непосредственно на их сбалансированности:

1. За долгие годы реформ, так и не создан механизм предоставления местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости, несмотря на то, что в этом заключалась одна из основных целей. Так, доли собственных доходов по м/о г. Магнитогорск, на протяжении семи лет составляют в среднем 81 %, по муниципальным образованиям Челябинской области данный показатель существенно ниже и находится на уровне 60 %. Основная доля собственных доходов муниципальных образований состоит из установленных долей федеральных и региональных налогов, обуславливая тем самым их высокую зависимость от решения властей высших уровней. В результате снижается заинтересованность со стороны органов местного самоуправления в экономическом развитии, расширении базы налогообложения и повышения собираемости налогов. Из года в год происходит уменьшение доли собственных доходов в общей сумме доходов бюджетов территории, данная тенденция наблюдается даже у самодостаточных регионов (табл. 3).

Анализ данных по Ставропольскому краю, где реформа местного самоуправления реализуется в порядке эксперимента, показал, что

существующие на данный момент изменения в бюджетном и налоговом законодательстве не способствуют усилению финансовой самодостаточности местных органов власти. Так, доля финансовой помощи в общем объеме доходов местных бюджетов по Ставропольскому краю в 2005 г. по муниципальным районам составила 52,3% против 18,8% в 2004 г., по поселениям - 48,7% и 9,1% соответственно. Федеральный закон №131-Ф3 не направлен на создание стимулов для местных органов власти к развитию экономики подведомственной им территории и на повышение их ответственности за результативность бюджетной сферы муниципального образования. Поскольку среди налоговых доходов местных бюджетов отсутствуют такие источники или их весомые доли, роль которых была бы значительна и зависима от экономической политики местных органов власти.

Таблица 3

Динамика коэффициента автономии по некоторым муниципальным образованиям Российской Федерации, %

Муниципальное обрюоишис 1999 г. 2000г. 2001г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. на 01.10. 2005 г.

г. Магнитогорск 91,53 88,57 89,29 83,81 81,42 77,49 61,82

г Стерлитамак 85,8 72,4 76,7 80,4 - - -

г. Пенза 89,4 88,4 74,8 76 - - -

г. Чита 67,7 76,6 79,8 66,2 - - -

г Чебоксары 75,6 76,6 52,2 63,4 - - -

2. Наблюдается тенденция снижения доли налоговой составляющей в бюджетных доходах территорий: от 72,16% в 2001 г. до 50,88% в 2004 г. по муниципальным образованиям Челябинской области (рис.1). В доходах местных бюджетов Российской Федерации удельный вес налоговой составляющей снизился с 73,8% в 2000 г. до 60,1% в 2004 г. Снижение налоговой составляющей характерно также и для региональных бюджетов Российской Федерации. При этом 20 субъектов Федерации имели уровень ниже 50%: от 6,8% до 47,9%. Наблюдаемое усиление централизации налогов на федеральном уровне, привело к увеличению дотационных форм

межбюджетного регулирования, к формированию иждивенческих настроений территориальных органов государственной власти. Ситуация с распределением налоговых доходов по уровням бюджетной системы не улучшится и в результате изменений внесенных в бюджетное законодательство, ожидается снижение налоговых доходов на четверть.

1999 г 2000г. 2001 г 2002г. 2003г. 2004г. на

01.10.2005 г.

—•— по м/о г.Магнитогорск ■ по муниципальным образования Челябинской облает

Рис. 1 Динамика налоговых доходов бюджетов муниципальных образований Челябинской области, %

3. Основной доходной базой местных бюджетов остаются закрепленные доходы, которые полностью остаются в ведении органов местного самоуправления и стали относиться законодательством к собственным доходам. Таким образом, ввиду того, что основная доля так называемых собственных доходов бюджетов муниципальных образований состоит из установленных долей федеральных и региональных налогов, и в меньшей степени от местных налогов и сборов, обеспечивается высокая зависимость бюджетных доходов муниципальных образований от решений федеральных властей, а значит ни о какой самостоятельности бюджета муниципального образования, а соответственно и территории, говорить не приходится.

4. Неналоговые доходы за рассматриваемый период увеличились значительно: в целом по Челябинской области в 1,5 раза, а по г. Магнитогорску почти в 4 раза. В тоже время таких темпов роста недостаточно для того, чтобы неналоговые доходы стали фактором,

17

оказывающим существенное влияние на формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований. Ввиду этого особо актуальной является задача определения путей и способов повышения эффективности использования имущественного и земельного комплекса территории. Не завершены в настоящий момент процессы разграничения государственной собственности на землю, неудовлетворительно состояние реестров государственного имущества (многие объекты не учтены, данные не отражают полной характеристики объекта), не определен порядок учета и контроля земельных объектов.

5. Основная доля расходов бюджетов муниципальных образований принадлежит социально ориентированным расходам и превышает в 8-14 раз доли расходов реального сектора экономики, к которым относятся расходы на промышленность, энергетику и строительство, сельское хозяйство, транспорт, связь и информатику, охрану окружающей среды, природоохранных мероприятий.

6. Велика в расходах бюджетов муниципальных образований Челябинской области доля статьи «Прочие расходы бюджета» - около 6,5 %, отражающая нерациональное расходование средств.

7. Основными способами сокращения расходов муниципальных образований является урезание статей финансирования, в результате чего происходит снижение качества услуг, а также привлечения заемных средств на финансирование текущих расходов.

Анализ сбалансированности бюджета отражает фактическое отсутствие дефицитов бюджета на протяжении шестилетнего периода по м/о г. Магнитогорск и наличие дефицита в целом по области (рис. 2), однако бюджеты ежегодно не сбалансированы.

При рассмотрении тенденций формирования и исполнения бюджета в разрезе сопоставления проектируемых, утвержденных, и фактических показателей, а также его сбалансированности (рис. 3), выявлено что, в результате уточнения в течение финансового года данных и указания их в

годовых отчетах в качестве изначально планируемых, искусственно нивелируется наличие проблем в бюджетном планировании. Существующее бюджетное законодательство в сфере межбюджетных отношений таково, что не дает государственным органам власти полноценно использовать достоинства бюджетного планирования.

1999 г 2000 г

2004 г

•Профицит / Дефицит бюджета и/о г. Магнитогорск

■Профицит / Дефицит бюджета муниципальных образований Челябинской области

Рис. 2 Дефицит бюджетов муниципальных образований Челябинской области, %

73431

-' 7-:-!х\*-'

г 2001 г.» 2002 £." 2003 г 20|(* 2005 г. > / -46(21.«

\

-в29бу

-134000

155000

-3)|332,0 -337332 В

"Дефицит фактический 1

■Дефицит первоначально утвержденный

Дефицит по уточненному плану

Рис. 3 Дефицит бюджета м/о г. Магнитогорск на разных стадиях бюджетного процесса, тыс. руб.

Многие специалисты в сфере финансов под несбалансированностью бюджета понимают «дефицит бюджета». Однако «профицит бюджета», в той

19

же степени, что и «дефицит бюджета» носит негативный характер и зачастую является результатом умышленно заниженных в начале периода расходов.

Анализ факторов, обуславливающих несбалансированность бюджета, позволил выявить, что существует негативная практика принятия сбалансированных или относительно сбалансированных бюджетов искусственно, путем значительного занижения реально необходимых потребностей в расходах. Отсутствуют законодательно определенные критерии достаточности доходной базы муниципальных образований и минимально необходимого объема расходов, в результате чего возникает ситуация, при которой доходы бюджетов муниципальных образований не соответствуют их потребностям на предоставление услуг по жизнеобеспечению населения.

Актуальна для муниципальных образований проблема отсутствия квалифицированных кадров. Существенной проблемой является использование различных форм безденежных расчетов.

Практика использования муниципальных заимствований на фондовом рынке в целях обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований Челябинской области после дефолта 1998 г. отсутствует. В целом, на рынке регионального и муниципального долга российской Федерации ощущается недостаток крупных и качественных эмитентов, размещающих регулярные, большие по объему и ликвидные облигационные займы. Ресурсы, привлекаемые муниципальными образованиями, не всегда используются эффективно. Так в 2003 г. свои облигации выпустили всего 2 муниципальных образования - Уфа и Волгоград, в проспекте эмиссии которых было заявлено, что все привлеченные средства пойдут на финансирование дефицита бюджета. В этом и заключается основной «опасный момент» привлечения дополнительных финансовых ресурсов, поскольку использование облигационных займов с целью исключительно покрытия текущих финансовых проблем чревато скорым приведением данного муниципалитета к несостоятельности.

В третьей главе «Рекомендации по сбалансированию бюджета муниципального образования» излагаются основные научные результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, сформулированы предложения по повышению эффективности системы обеспечения сбалансированности бюджета муниципального образования, разработана модель управления сбалансированностью бюджета муниципального образования.

Как было отмечено ранее, вопрос обеспечения сбалансированности бюджета муниципального образования недостаточно разработан: в качестве основных идей обеспечения сбалансированности бюджетов исследователи предлагают либо совершенствование планирования, либо совершенствование доходных источников бюджетов муниципального уровня или инструментов межбюджетного регулирования, либо оптимизацию расходов. По нашему мнению необходим комплексный подход к обеспечению сбалансированности бюджета муниципального образования, представленный на рис. 4.

Достижение сбалансированности бюджета муниципального образования находится в равной степени зависимости как от качества и направленности государственной бюджетной политики, так и от грамотной финансово-экономической политики и качественного менеджмента местной администрации.

Государственная бюджетная политика должна быть направлена на обеспечение административной и экономической самостоятельности местного самоуправления, создание заинтересованности местных органов власти в эффективном функционировании. Необходимо обеспечение достаточного уровня собственных финансовых ресурсов муниципалитетов, посредством закрепления за местным уровнем некоторых налоговых источников доходов или их весомых долей, роль которых в доходах местных бюджетов значительна и зависима от экономической политики местных органов власти. Основным предложением в этой области является введение единого налога на недвижимость - разработка и проведение

соответствующих мероприятий на федеральном, региональном и местном уровнях.

Государственная бюджетная политика, направленная на обеспечение административной и экономической самостоятельности местного самоуправления, создание заинтересованности местных органов власти в эффективном функционировании

I

1 Создание достаточного уровня собственных финансовых ресурсов муниципалитетов:

- закрепление за местным уровнем нескольких налоговых источников или их весомых долей, роль которых в доходах местных бюджетов значительна и зависима от экономической политики местных органов власти (налог на доходы физических лиц, налог на прибыль, налог на малый бизнес);

- законодательные условия для увеличения неналоговых источников бюджетов через эффективное использование их земельных и имущественных ресурсов;

- стимулирование повышения собираемости налоговых платежей.

■ Эффективная политика перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой;

• Формирование оптимального состава муниципальной собственности;

• Улучшение сервисных механизмов по муниципальным заимствованиям;

■ Развитие законодательной базы рынка муниципальных облигаций;

■ Создание на законодательном уровне критериев достаточности доходной базы муниципальных органов власти и минимально необходимого объема расходов;

■ Тщательное регулирование практики передачи полномочий муниципальным образованиям по соглашениям; исключить полностью предметы совместного ведения.

Эффективная финансово-экономическая политика местной администрации, наличие качественного менеджмента

■ Заинтересованность местных властей в благополучии территории;

■ Наличие квалифицированного персонала;

• Использование эффективных инструментов управления;

■ Расширение коммерческой деятельности (в сфере ЖКХ, образования), постепенный вывод из государственного сектора;

■ Разграничение политического и хозяйственного управления (позиций «глава муниципального образования» и #сити-менеджер»)

* Эффективная политика привлечения дополнительных финансовых ресурсов.

- привлечение заемных средств инвестиционной направленности;

- объединение муниципалитетов с целью проведения совместной эмиссии;

■ Рационализация бюджетных расходов муниципальных образований:

- определение приоритетов расходования средств;

- четкое формирование расходов бюджета;

- сопоставление затрат и полученных результатов;

- выявление и ликвидация неэффективных и неактуальных расходов.

Рис. 4 Комплексный подход к обеспечению сбалансированности бюджета муниципального образования

В работе обоснована целесообразность перевода в разряд местных налога на малый бизнес и налога на доходы физических лиц, предложена новая процедура его взимания - дифференциация ставки по месту жительства и по месту получения дохода. В результате местное самоуправление получит весомый источник собственных доходов и сможет выступать полноправным уровнем публичной власти; станет наглядной зависимость между уплатой одного из основных бюджетообразующих налогов и количеством и качеством услуг, предоставляемых населению; повысится ответственность и заинтересованность местных органов власти в расширении налогооблагаемой базы.

Необходимо закрепление за местным уровнем части налога на прибыль, поскольку заинтересованность местных органов власти в развитии различных отраслей промышленности, которые к тому же являются градообразующей базой приведет к росту производства. В диссертационном исследовании достаточно аргументировано обоснован механизм расщепления данного налога в пределах 2 - 4 % (в зависимости от размеров муниципального образования) в пользу местных органов власти.

Необходимо принятие законодательных актов в целях увеличения неналоговых источников бюджетов через эффективное использование их земельных и имущественных ресурсов: изменить порядок разграничения земельных ресурсов, поставив на первое место интересы муниципальных образований; экономически стимулировать решение вопроса о формировании оптимального состава муниципальной собственности.

Необходимо ведение Министерством финансов тщательного регулирования практики передачи полномочий муниципальным образованиям по соглашениям, стремиться к закреплению всех видов расходных полномочий за одним уровнем бюджетной системы, вести грамотную политику перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой. При выравнивании бюджетной обеспеченности территории необходимо учитывать налоговые усилия местных органов власти по темпам

и объемам роста собственных доходов, поскольку в настоящее время как субъекты Российской Федерации, так и муниципальные образования заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налогооблагаемой базы и обращении к вышестоящим органам государственной власти за дополнительной финансовой помощью.

Для динамичного развития рынка муниципальных ценных бумаг необходимы активные действия как со стороны государственных органов, так и со стороны органов местного самоуправления. Основными рекомендациями по привлечению дополнительных ресурсов являются: улучшение сервисных механизмов по муниципальным заимствованиям (информационно-аналитическая поддержка, появление возможностей сделок РЕПО); развитие законодательной базы рынка муниципальных облигаций; программы выпуска облигаций должны быть тщательно продуманны; цели заимствований должны носить исключительно инвестиционный характер, что повысит надежность и ликвидность займов; необходима ориентация рынка муниципальных облигаций не на свои потребности (потребности эмитента), а на ожидания инвестора (граждан, инвестиционных фондов, страховых компаний); использование опыта европейских стран -объединение муниципалитетов с целью проведения совместной эмиссии.

В диссертационном исследовании доказано, что для обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований в области финансово-экономической политики местной администрации необходимо: повысить заинтересованность местных властей в благополучии территории, формировать квалифицированный персонал, использовать эффективные инструменты управления, зарабатывать средства бюджетными учреждениями, разграничить политическое и хозяйственное управление (позиции «глава муниципального образования» и «сити-менеджер»), осуществлять эффективную политику привлечения дополнительных финансовых ресурсов (привлечение заемных средств инвестиционной направленности, позволяющие муниципальным образования сокращать

бюджетную нагрузку, увеличивать поступления в бюджет муниципального образования, и не снижать социальные расходы, а наоборот увеличивать их за счет доходов от осуществления инвестиционных проектов); объединять действия муниципалитетов с целью проведения совместной эмиссии; оптимизировать бюджетные расходы муниципальных образований путем определения приоритетов расходования средств; четкого формировать расходы бюджета; проводить сопоставление затрат и полученных результатов; выявлять и ликвидировать неэффективные и неактуальные расходы.

Разработана авторская концепция рационализации расходов местных бюджетов, которая существенно дополняет и расширяет уже имеющиеся методики, опубликованные в экономической литературе.

Главная задача реформы местного самоуправления - повышение самостоятельности и ответственности муниципальных образований за экономическую и финансовую результативность их действий. Решение данной задачи невозможно только правовыми и политическими методами, требуются серьезные изменения в структуре управления муниципальными образованиями и экономическом мышлении должностных лиц местного самоуправления. Наличие сбалансированного и контролируемого бюджета, требует новых подходов к управлению этой системой.

В этой связи нами разработана модель управления сбалансированностью бюджета муниципального образования, способная эффективно определять задачи и пути их решения, и которая должна стать основным инструментом осуществления эффективной финансово-экономической политики муниципалитета. Основные этапы этой модели представлены на рис. 5. Основным принципом формирования разработанной модели должен быть корпоративный принцип управления муниципальным образованием. Основными методами управления сбалансированностью бюджета муниципального образования, по нашему мнению, должны стать

такие неотъемлемые инструменты корпоративного управления, как стратегическое управление, бюджетирование и контроллинг.

Рис. 5 Этапы модели управления финансовыми ресурсами муниципального образования

Разработана система показателей анализа и корректировки бюджета муниципального образования. Отслеживание и оценка двадцати •*

индикаторов, сгруппированных по следующим направлениям: доходы бюджета, расходы бюджета, бюджетный дефицит/профицит, заимствования, позволяющих анализировать состояние финансовой сферы муниципального образования, выявлять слабые моменты, негативные тенденции, и в соответствии с этим вносить коррективы в процесс управления сбалансированностью бюджета муниципального образования, не дожидаясь

следующего бюджетного года. Каждому показателю дана характеристика, определена опасная тенденция и меры по ее устранению.

В Заключении диссертационной работы изложены основные научные выводы, полученные в результате исследования, сформулированы практические рекомендации по совершенствованию процесса обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований.

Основные положения диссертации изложены в следующих работах:

1. Кошкина В.А. Роль бюджета муниципального образования в решении социально-экономических проблем территории. // Ученые записки. Академия бюджета и казначейства. Выпуск 2. - М.: изд. Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, 2003 г., с.27-37,0,4 пл.

2. Кошкина В.А. Финансовые ресурсы региона: доходы и расходы. // Финансовый баланс территории и его использование. - М.: изд. Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, 2003 г., с. 71-93,0,9 п.л.

3. Кошкина В.А. Проблемы сбалансирования бюджетов муниципальных образований. Тезисы доклада // Трансформация финансово-кредитной системы: проблемы и перспективы. Материалы межрегиональной научно-практической конференции молодых ученых и студентов, Ростов-на-Дону, 2003 г., с.15-16,0,1 п.л.

4. Кошкина В.А. Финансовые ресурсы региона: доходы и расходы. // Финансовый баланс территории и его использование. - М.: Финансы и статистика, 2003 г., с.61-75,0,6 пл.

5. Кошкина В.А. Реформирование муниципальных образований. // Формирование и использование финансового потенциала региона. - М.: изд. Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, 2004 г., с.257-280,1 пл. (лично автора 0,6 пл.)

6. Кошкина В.А. Реформирование муниципальных образований. // Актуальные проблемы укрепления региональных финансов. - М.: Финансы, 2004 г., с.150-163,0,5 пл. (лично автором 0,4 п.л.)

7. Кошкина В.А. Обзор бюджетных расходов субъекта РФ и рекомендации по их оптимизации. // Стратегия управления финансами в регионе. - М.: Финансы, 2005 г., с.36-44,0,3 п.л. (лично автора 0,2 п.л.)

8. Кошкина В.А. Управление бюджетными расходами. // Стратегия управления финансами в регионе. - М.: Финансы, 2005 г., с.45-54, 0,4 п.л. (лично автора 0,3 пл.)

Изд. № 12-11-01 Объем 1,0 п.л. Тираж 100 Заказ 9.9

Академия бюджета и казначейства

101990, Москва, Малый Златоустинский пер., 7.

2006^

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кошкина, Валерия Александровна

ВВЕДЕНИЕ.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

1.1. Сущность и содержание бюджета муниципального образования.

1.2. Роль бюджета муниципального образования в решении социально-экономических проблем территории.

1.3. Формы и методы обеспечения сбалансированности бюджета.

2. СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

2.1. Формы и методы анализа бюджета.

2.2. Анализ практики формирования и исполнения бюджета по доходам и расходам.

2.3. Факторы, обуславливающие несбалансированность бюджета.

3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

3.1. Предложения по повышению эффективности системы обеспечения сбалансированности бюджета муниципального образования.

3.2. Модель управления сбалансированностью бюджета муниципального образования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных образований"

Актуальность темы исследования

Стабильность и темпы экономического роста Российской Федерации в значительной степени определяются развитием финансовых отношений на всех уровнях управления. Муниципальные финансы являются неотъемлемой частью государственной финансовой системы Российской Федерации, развивающейся на принципах рыночной экономики. Как элемент системы государственных финансов, муниципальные финансы в России, начали формироваться во второй половине 19 века. В период социалистической системы хозяйствования, управление муниципальными финансами, как и в целом, экономикой страны, было сконцентрировано в руках государства и развивалось в контексте централизованного управления.

Радикальные экономические реформы, социально-рыночная трансформация всей экономической системы Российской Федерации коренным образом изменили экономические и финансовые отношения между всеми уровнями власти. В результате становления новых межбюджетных отношений, существенно расширились бюджетные права органов местного самоуправления, а также повысилась их роль в решении социально-экономических проблем муниципальных образований. Основная масса местных бюджетов в 1992-1999 гг. сводилась с дефицитом, поскольку объем бюджетных средств оказался совершенно не адекватен задачам, которые выполняли органы местного самоуправления. Несбалансированность бюджетов муниципальных образований актуальна и в настоящее время, к тому же, наблюдается ежегодный рост дефицита консолидированного бюджета муниципальных образований.

Поскольку социальная направленность бюджетной системы является приоритетной, то большинством исследователей признается тот факт, что местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы государства. В этой связи, в целях стабилизации экономики, научное исследование проблем, связанных с соблюдением основных принципов бюджетного федерализма, важнейшими из которых являются повышение самостоятельности территориальных бюджетов и их сбалансированность является актуальным. Однако в сложившейся на сегодняшний момент структуре доходов и расходов муниципальных образований, механизме перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы, обеспечения финансовых основ деятельности органов местного самоуправления наблюдаются существенные недостатки, что влечет за собой появление трудностей в сфере управления сбалансированностью бюджета. Не соблюдается, в первую очередь, одно из основных положений, предусмотренных Конституцией Российской Федерации - финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Проблема исследования определяется противоречием между необходимостью соблюдения основных принципов бюджетного федерализма, важнейшими из которых являются повышение самостоятельности территориальных бюджетов и их сбалансированность и ежегодным ростом дефицита консолидированного бюджета муниципальных образований, отсутствием модели управления сбалансированностью бюджета муниципального образования.

Степень разработанности темы

Управление сбалансированностью бюджетов муниципальных образований привлекает внимание многих отечественных и зарубежных исследователей и рассматривается в последнее время как важная составляющая теории и практики управления муниципальными финансами и их оздоровления. Вопросы обеспечения сбалансированности местных бюджетов непосредственно связаны с исследованием таких аспектов, как: бюджетно-налоговый федерализм, формирование финансовых основ деятельности местных органов власти и управление, система местного самоуправления и межбюджетные отношения. В период реформирования бюджетно-налоговой системы Российской Федерации вопросы о подходах и методах достижения сбалансированности местных бюджетов рассматривались многими российскими учеными, среди них - Бабич A.M., Баринов В.Т., Бухвальд Е.М., Дробозина Л.А., Игудин А.Г., Лексин В.Н., Матеюк В.И., Павлова Л.Н., Пансков В.Г., Поляк Г.Б., Таксир К.И., Христенко В., Хурсевич С.Н., Швецов А.Н., Ширкевич Н.А. Из зарубежных авторов, исследовавших эти вопросы можно выделить Циммерманна X., Третнера К.Х., Маршалла А., Скотта Д.

В опубликованных работах глубоко проанализированы проблемы управления финансовыми средствами местных органов власти. Однако недостаточная, на наш взгляд, разработанность теоретических и методологических исследований заключающаяся в отсутствии целостного подхода к управлению сбалансированностью бюджетов муниципальных образований как в Российской Федерации, так и в ряде зарубежных стран, актуальность рассматриваемой проблемы обусловила выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Цель диссертационной работы заключается в исследовании путей оптимизации формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований и разработке рекомендаций по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований Российской Федерации.

Основные задачи, вытекающие из цели исследования:

• обосновать роль и место органов местного самоуправления в решении вопросов социально-экономического развития муниципальных образований;

• исследовать теоретические аспекты обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований;

• проанализировать современную практику формирования и исполнения бюджета муниципального образования, выявить основные тенденции динамики структурных бюджетных показателей и проблемы управления сбалансированностью бюджета муниципального уровня на примере Челябинской области;

• выделить приоритетные направления обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований с учетом изучения зарубежного и отечественного опыта;

• оценить состояние межбюджетных отношений и выявить основные направления бюджетно-налоговой политики по развитию доходной базы местных бюджетов;

• разработать рекомендации по совершенствованию механизма формирования, использования и управления бюджетными ресурсами муниципальных образований;

• разработать авторскую модель управления сбалансированностью бюджета муниципального образования.

Объектом исследования диссертации являются бюджеты муниципальных образований Челябинской области.

Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты управления сбалансированностью бюджета муниципального образования.

Теоретические и методологические основы исследования.

Теоретической основой работы являются труды отечественных и зарубежных учёных в области государственных финансов по проблемам сбалансирования бюджетов, межбюджетных отношений, бюджетной и налоговой политики, региональных и муниципальных финансов, Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, законодательные и нормативно-правовые акты, годовые отчёты финансовых органов местной власти, официальные труды и публикации, материалы научных конференций, федеральные, региональные, местные статистические и аналитические материалы.

Исследование проблем сбалансирования бюджетов муниципальных образований проводилось с применением общенаучных методов: абстракции, анализа и синтеза, системного подхода, экономико-статистического анализа, логико-аналитической оценки параметров. Совокупность используемой методологической базы позволила обеспечить в конечном итоге достоверность и обоснованность выводов и практических рекомендаций.

Эмпирическая база

Законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъекта Федерации по вопросам бюджетных и налоговых отношений, методические и справочные материалы, информация из специализированных и периодических изданий, справочников и статистических сборников Российской Федерации и Челябинской области, отчеты об исполнении бюджета субъекта федерации и бюджетов муниципальных образований, факты, опубликованные в экономической литературе, информационные ресурсы Internet, собственные расчеты автора.

Научная новизна исследования

В результате проведенного исследования обоснованы основные принципы и направления бюджетной и налоговой политики по повышению эффективности системы обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований, как на уровне Федерации, так и на местном уровне. Наиболее существенные результаты, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

• обоснованно определение местного бюджета как фонда денежных средств муниципального образования, формирование, утверждение, исполнение которого осуществляется органом местного самоуправления самостоятельно;

• раскрыты особенности обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований в современных условиях;

• разработаны основные подходы к увеличению бюджетных доходов местных бюджетов, как на федеральном, так и территориальном уровнях;

• предложены основные подходы к оптимизации бюджетных расходов в целях обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований;

• выработан комплексный подход к обеспечению сбалансированности бюджета муниципального образования, заключающийся в сочетании различных мер государственной и муниципальной финансово-экономической политики;

• разработана авторская модель обеспечения сбалансированности бюджета муниципального образования, базирующаяся на таких современных технологиях, как стратегическое управление и бюджетирование;

• предложена система показателей анализа и корректировки бюджета муниципального образования для оценки эффективности исполнения бюджета на этапе его реализации.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для совершенствования механизма управления сбалансированностью бюджетов муниципального уровня власти Челябинской области, а также обеспечении эффективности управления их материальным и имущественным комплексом. Выводы создают методическую и методологическую базу совершенствования федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и местного самоуправления.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке конкретных предложений по совершенствованию межбюджетных отношений, правовых основ финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления; в целесообразности применения её положений и выводов различными муниципальными образованиями при организации системы управления бюджетом. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебных и практических пособий, лекционных и специальных курсов в высших учебных заведениях по дисциплинам: «Финансы», «Бюджет и бюджетная система», «Бюджетное планирование и прогнозирование», а также на курсах повышения квалификации работников финансовых органов всех уровней.

Апробация результатов диссертационного исследования

Отдельные положения и результаты исследования докладывались и обсуждались на конференции молодых ученых и аспирантов Академии бюджета и казначейства Минфина РФ (2003 г., Москва), на межрегиональной научно - практической конференции молодых ученых и студентов «Трансформация финансово-кредитной системы: проблемы и перспективы» (2003 г., Ростов-на-Дону), а также отражены в шести монографиях.

Ряд рекомендаций диссертанта используются в Ставропольском крае, в рамках проводимого эксперимента по реформе местного самоуправления, и реализации Программы социально-экономического развития Края на 20052010 гг. Основные научные результаты исследования, выносимые на защиту, внедрены и используются в рабочем процессе комитета по экономике депутатского корпуса и Финансового управления м/о г. Магнитогорск, что подтверждено справками о внедрении.

Публикации

По теме исследования опубликованы 8 печатных работ общим объёмом 4,2 п.л., в том числе авторский вклад 3,5 п.л.

Объём и структура диссертационной работы обусловлены целью и задачами исследования. В соответствии с ними работа состоит из введения, трёх глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных литературных источников и 6-и приложений. Работа изложена на 176 страницах машинописного текста и содержит 15 таблиц, 16 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кошкина, Валерия Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сегодня из многих проблем бюджетной сферы, проблема использования бюджетных ресурсов муниципальных образований и управления ими, по своей актуальности выходит на одно из первых мест. Проблемы местного самоуправления в настоящее время стали предметом внимания на государственном уровне. Поставлена задача пересмотра концептуальных основ функционирования власти на местном уровне, включая ее структуру, полномочия и финансовое обеспечение. Местному самоуправлению в современных российских реформах отводится чрезвычайно важная роль, поскольку многие проблемы приняли глубинный характер.

Для бюджетов муниципальных образований характерны: низкая обеспеченность бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр стабильных доходных источников в пользу федерального и регионального бюджетов, завышенное прогнозирование поступлений в местные бюджеты федеральных и региональных налогов, занижение расходов бюджетов с целью уменьшения нормативов отчислений от регулирующих налогов, неэффективный менеджмент в сфере неналоговых доходов и в целом финансовыми ресурсами территории. К настоящему времени стала очевидной необходимость перехода на качественно новый уровень управления муниципальными финансами, немаловажная роль в котором должна отводиться одному из принципов бюджетной системы -сбалансированности бюджета.

Ситуация сложилась сложная и требует решения. Негативные тенденции, наблюдавшиеся еще и в 2000 г. присутствуют и до сих пор. За последние десятилетие много раз менялась налоговая система. Одни налоги вводились, другие отменялись, изменялись налоговые ставки, процентные отчисления для каждого уровня бюджетной системы. Все это отрицательно сказывалось на межбюджетных отношениях. Несмотря на принятие новой редакции федерального закона о местном самоуправлении и изменении огромного числа законодательных актов в ходе реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений, остается много нерешенных вопросов и негативных тенденций. Такие как: большая зависимость территориальных бюджетов от долей федеральных и региональных налогов - ежегодно эта зависимость усугубляется, неудовлетворительное состояние структуры местных налогов, преобладание трансфертов над собственными ресурсами, субъективный подход со стороны органов государственной власти субъектов Федерации при определении ими нормативов отчислений от регулирующих налогов и финансовой помощи из регионального бюджета местным бюджетам и т.д. Неудовлетворительна и финансово-экономическая политика местных администраций. Таким образом, в качестве основных направлений по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований можно выделить следующие:

1. Государственная бюджетная политика должна быть направлена на обеспечение административной и экономической самостоятельности местного самоуправления, создание заинтересованности местных органов власти в эффективном функционировании.

Создание достаточного уровня собственных финансовых ресурсов муниципалитетов, посредством закрепления за местным уровнем некоторых налоговых источников или их весомых долей, роль которых в доходах местных бюджетов значительна и зависима от экономической политики местных органов власти. Основным предложениями в этой области является введение единого налога на недвижимость - разработка и проведение соответствующих мероприятий на федеральном, региональном и местном уровнях. Перевести в разряд местных налог на доходы физических лиц, преобразование процедуры его взимания - по месту жительства. В таком случае местное самоуправление получит весомый источник собственных доходов и сможет выступать полноправным уровнем публичной власти наряду с федеральным и субфедеральным уровнями. Становится наглядной зависимость между уплатой одного из основных бюджетообразующих налогов и количеством и качеством услуг, предоставляемых населению, повышается ответственность и заинтересованность местных органов власти в расширении налогооблагаемой базы. По тем же самым мотивам, налог на малый бизнес должен стать местным. Возможно закрепление за местным уровнем части налога на прибыль. Для увеличения роста производства местные власти должны быть заинтересованы в развитии различных отраслей промышленности, которые к тому же являются градообразующей базой. Нами предлагается расщепление данного налога в пределах 2 - 4 % в пользу местных органов власти.

Создание законодательных условий для увеличения неналоговых источников бюджетов через эффективное использование их земельных и имущественных ресурсов. Необходимо изменить порядок разграничения земельных ресурсов, поставив на первое место интересы муниципальных образований, экономически стимулировать решение вопроса о формировании оптимального состава муниципальной собственности, привести в надлежащий вид нормативно-правовую базу по управлению государственной собственностью, как на федеральном, так и территориальном уровне.

Необходима разработка критерия достаточности доходной базы бюджетов муниципальных образований для реализации полномочий и критерия минимально необходимого объема расходов. Тщательное регулирование практики передачи полномочий муниципальным образованиям по соглашениям. Стремление к закреплению всех видов расходных полномочий за одним уровнем бюджетной системы. Грамотная политика перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой. При выравнивании бюджетной обеспеченности территории необходимо учитывать налоговые усилия региональных и местных властей. Поскольку в настоящее время как субъекты РФ, так и муниципальные образования заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налогооблагаемой базы и обращении к вышестоящим органам государственной власти за дополнительной финансовой помощью. Улучшение сервисных механизмов по муниципальным заимствованиям. Развитие законодательной базы рынка муниципальных облигаций. 2. Грамотная финансово-экономическая политика местной администрации, наличие качественного менеджмента, заключающиеся в заинтересованности местных властей в благополучии территории, наличие квалифицированного персонала, использовании эффективных инструментов управления, зарабатывании средств бюджетными учреждениями, разграничение политического и хозяйственного управления (позиций «Глава муниципального образования» и «сити-менеджер»), грамотная политика привлечения дополнительных финансовых ресурсов: привлечение заемных средств инвестиционной направленности; объединение муниципалитетов с целью проведения совместной эмиссии.

Оптимизация бюджетных расходов муниципальных образований путем определение приоритетов расходования средств; четкого формирование расходов бюджета; сопоставления затрат и полученных результатов; выявления и сокращения неэффективных и неактуальных расходов. В случае, если сбалансированность" бюджета муниципального образования решается за счет оптимизации, то это не должно происходить за счет оптимизации социальных расходов.

Использование средств займов на инвестиции позволит муниципальным образования сокращение бюджетной нагрузки, увеличит поступления в бюджет муниципального образования, что позволит не снижать социальные расходы, а наоборот увеличивать их за счет доходов от осуществления инвестиционных проектов. Все это будет способствовать более эффективной работе администрации.

Повышение самостоятельности территориальных органов власти, повышение ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за неэффективное управление своими бюджетами, наличие четкой стратегии, наличие качественного менеджмента и качественного управленческого персонала позволит достичь экономической эффективности в использовании бюджетных ресурсов и обеспечении сбалансированности бюджета муниципального образования. Эффективность управления сбалансированностью бюджета муниципального образования заключается не в экономном достижении цели, а за счет качественной оптимизации потенциала территории.