Организационно-экономические аспекты формирования системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономические аспекты формирования системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе"

На правах рукописи

ВАВИЛКИНА Надежна Александровна

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МИНИМАЛЬНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ В РЕГИОНЕ (на примере Московской области)

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями и комплексами сферы услуг)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ООЗ 1В1282

Москва 2007

003161282

Диссертация выполнена на кафедре «Менеджмент в социальной сфере» ГОУВПО «Московский государственный университет сервиса».

Научный руководитель

кандидат экономических наук, доцент Харитонова Татьяна Викторовна

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Ахинов Григор Артушевич

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова;

кандидат экономических наук Панфилова Наталья Вячеславовна

ГОУВПО «Московский государственный университет сервиса»

Ведущая организация

ЗАО «Институт Региональных Экономических Исследований «ИРЭИ»

Защита состоится 09 ноября 2007 года в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 212.1S0.02 к ГОУВПО «Московский государственный университет сервиса» по адресу: 141220, Московская область, Пушкинский район, пос, Черкизово, ул. Главная, 99, ауд. 1209 зал заседаний советов.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУВПО «Московский государственный университет сервиса».

Автореферат разослан 09 октября 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, д-р эконом, наук, проф.

Новикова Н.Г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Существующая в настоящее время в России система финансирования социальной сферы основана преимущественно на сметном финансировании, в основе которого лежит затратный метод Такой метод не только не содержит встроенных механизмов стимулирования качества и количества предоставляемых услуг, но и создает заинтересованность в наращивании размера расходов, так как именно от этого зависят размеры финансирования в следующем году, требует от организаций социальной сферы наличия механизма контроля на всех этапах процесса создания услуги Но самое главное - использование сметного финансирования препятствует развитию рыночных отношений в отраслях социальной сферы, так как ориентируется при выборе производителя услуг преимущественно на государственные организации социальной сферы

По мнению автора, для преодоления существующих проблем и создания предпосылок для дальнейшего развития социальной сферы в рыночных условиях необходим переход от сметного финансирования тех видов деятельности, которые связаны с оказанием услуг потребителям, к более рыночным механизмам, например, нормативному финансированию

Практика введения нормативного подушевого финансирования позволяет оптимизировать ресурсы отраслей социальной сферы; повысить прозрачность бюджетного процесса, выровнять бюджетную обеспеченность территорий

Переход к нормативному финансированию социальной сферы во многом затруднен из-за отсутствия стандартных методик расчета финансовых подушевых нормативов, для которых необходима система натуральных (социальных) нормативов

Автор считает, что для решения данной проблемы может быть использована система государственных минимальных социальных стандартов, которая должна включать натуральные (социальные) нормативы, описывающие процесс оказания услуг, и финансовые нормативы, отражающие совокупные затраты на их оказание

Разработка системы 1 государственных минимальных социальных стандартов приобретает большое значение для экономики регионов в части развития отраслей социальной сферы В настоящее время на основе этих стандартов можно также определить минимальную потребность региональных и местных бюджетов в отношении их обеспечения, перераспределить по

необходимости и закрепить доходы по уровням бюджетной системы В результате становится возможным перевод основной части субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на самофинансирование так, чтобы они сами были заинтересованы в расширении собственной налоговой базы и развитии реального сектора экономики

В целях методической поддержки социально-экономической стандартизации на федеральном уровне были утверждены «Социальные нормативы и нормы», которые представляют собой отраслевые стандарты, выраженные в натуральных единицах Однако сами государственные минимальные социальные стандарты на федеральном уровне разработаны не были, несмотря на имеющиеся проекты федеральных законов

Учитывая полномочия властных структур в обеспечении процесса предоставления услуг социальной сферы, задача по разработке государственных минимальных социальных стандартов все больше смещается на региональный и местный уровень Поэтому достаточно остро встает вопрос о разработке системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе. Необходимость решения данной проблемы и определила актуальность данного диссертационного исследования

Степень разработанности проблемы. Вопросами развития услуг социальной сферы, в том числе и их финансирования, в разное время занимались такие выдающиеся отечественные ученые, как А М Бабич, ДВ Валовой, ЕН. Жильцов, ВД Маркова, ВЮ Морозов, А Г Новицкий, А.П Панкрухин, Н С Перекалина, Н А Платонова, А И Потемкин, И А Рождественская, Л Б Сульповар, Л.И, Якобсон и др В основном их работы посвящались исследованию рыночных механизмов развития услуг социальной сферы в разных условиях функционирования экономики При этом вопросы социально-экономической стандартизации практически не затрагивались

Непосредственно проблемам, связанным с социально-экономической стандартизацией услуг в России, посвящены труды В А. Тупчиенко Однако основной упор,в них делается на стандартизацию государственных услуг населению в сфере высшего профессионального образования, то есть на разработку базовых (федеральных) стандартов в сфере образования

Фундаментальные труды, посвященные вопросам социально-экономической стандартизации в регионе, практически отсутствуют Основную

базу исследования составляют главным образом нормативно-правовые акты отдельных субъектов РФ о внедрении системы государственных минимальных социальных стандартов

Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является разработка научно-практических и методических рекомендаций по формированию системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе (на примере Московской области)

Основные задачи диссертационного исследования, решение которых необходимо для достижения поставленной цели

• исследовать теоретические подходы к определению системы государственных минимальных социальных стандартов,

• определить объект социально-экономической стандартизации на региональном уровне,

• исследовать возможность применения системы государственных минимальных социальных стандартов в качестве основы нормативного финансирования отраслей социальной сферы,

• обобщить региональный опыт социально-экономической стандартизации,

• проанализировать нормативную базу отраслей социальной сферы в регионах Российской Федерации, в том числе Московской области,

• сформировать перечни государственных минимальных социальных стандартов на предоставление услуг в отраслях социальной сферы для Московской области,

• разработать методы расчета социальных показателей государственных минимальных социальных стандартов (на примере услуг здравоохранения),

• дать предложения по расчету финансовых затрат на основе социальных показателей государственных минимальных социальных стандартов (на примере услуг здравоохранения)

"Предметом исследования является совокупность организационно-экономических и правовых отношений, складывающиеся между всеми прямыми и косвенными участниками процесса формирования системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе

В качестве объекта исследования рассматриваются услуги отраслей социальной сферы, подлежащие социально-экономической стандартизации в Московской области

Теоретической основой исследования послужили научные разработки отечественных ученых, связанные с финансированием отраслей социальной сферы, формированием и внедрением системы государственных минимальных социальных стандартов в Российской Федерации В исследовании широко используются относящиеся к предмету исследования законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и отдельных субъектов РФ в области социально-экономической стандартизации

Методологической основой исследования являются способы и приемы статистического, сравнительного, логического анализа, оценки социально-экономического положения региона (территории), технологии экспертных оценок, нормативный метод планирования

Информационную базу исследования составили данные Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Московской области, результаты исследований, проведенных и обработанных с участием автора, отчеты научно-исследовательских организаций и учреждений, публикации отдельных исследователей

Научная новизна диссертации заключается в разработке комплекса методических положений и научно-практических рекомендаций по формированию системы государственных минимальных социальных стандартов региона (на примере Московской области)

На защиту выносятся следующие наиболее важные положения диссертации, содержащие элементы научной новизны.

1 Определено место государственных минимальных социальных стандартов региона в процессе государственной социально-экономической стандартизации Уточнено понятие системы государственных минимальных социальных стандартов региона и ее основных элементов объекта социально-экономической стандартизации, социальных (натуральных) и финансовых показателей

2 На основе результатов исследования региональных подходов к социально-экономической стандартизации (на примере Самарской области, Республики Карелия, Республики Татарстан, Ямало-Ненецкого автономного округа) разработаны предложения по формированию нормативно-правовой базы для развития процесса социально-экономической стандартизации в Московской области

3 Сформулированы принципы, которые должны учитываться при разработке государственных минимальных социальных стандартов региона Предложена структура государственного минимального социального стандарта на предоставление услуг социальной сферы

4 На примере Московской области разработаны перечни объектов государственных минимальных социальных стандартов региона в отраслях социальной сферы (здравоохранении, образовании, культуре, социальной защите населения) и перечни показателей государственных минимальных социальных стандартов региона (на предоставление отдельных видов услуг здравоохранения)

5 Предложены методические подходы к расчету социальных (натуральных) и финансовых показателей государственных минимальных социальных стандартов региона

Практическая значимость работы состоит в том, что ее основные выводы, сформулированные в виде конкретных рекомендаций, могут быть использованы

1) органами государственного управления Московской области и других субъектов РФ при формировании расходной части региональных бюджетов и государственном регулировании социальной сферы,

2) организациями социальной сферы при планировании текущей деятельности и перспективного развития

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на научно-практических и научно-теоретических конференциях, проводимых ГОУВПО «Московский государственный университет сервиса» и другими вузами и организациями. ХН-й Международной научно-практической конференции «Наука — сервису» (Москва, 2007 год); Всероссийской научной конференции аспирантов и молодых ученых «Современные проблемы сервиса и туризма», 1-й Региональной научно-практической конференции «Наука, образование, практика проблемы и перспективы» (Москва, 2007 год)

Практические результаты исследования используются в учебном процессе Московского государственного университета сервиса в рамках курсов «Региональная экономика», «Организация и планирование услуг в регионе»

Публикации. По содержанию диссертационного исследования было опубликовано 6 печатных работ общим объемом 2,8 п л, в том числе лично авторских - 2,15 п л

Структура диссертации. Цели, задачи, логика исследования и его специфические особенности определили следующую структуру диссертации Введение

Глава 1 Роль системы государственных минимальных социальных стандартов в развитии отраслей социальной сферы

1 1 Современные механизмы финансирования отраслей социальной сферы 1 2 Теоретические подходы к определению системы государственных минимальных социальных стандартов

1 3 Государственные услуги как объект социально-экономической стандартизации

Глава 2 Анализ существующей базы социально-экономической стандартизации в регионах России

2 1 Исследование нормативно-правовой базы социально-экономической стандартизации в регионах

2 2 Анализ существующих норм и нормативов в отраслях социальной сферы в отдельных регионах РФ

2 3 Анализ существующей базы социально-экономической стандартизации в Московской области

Глава 3 Методические подходы к определению государственных минимальных социальных стандартов в регионе

3 1 Формирование перечней государственных минимальных социальных стандартов на предоставление услуг в отраслях социальной сферы

3 2 Методы расчета социальных показателей государственных минимальных социальных стандартов (на примере услуг здравоохранения) 3 3 Предложения по расчету финансовых показателей государственных минимальных социальных стандартов на основе социальных показателей (на примере услуг здравоохранения) Заключение

Библиографический список Приложения

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ И ИХ КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

1. В настоящее время в практической работе при формировании бюджетов различных уровней все чаще применяются социальные нормы и нормативы по широкому кругу показателей Значительная часть законодательно установленных и закрепленных другими нормативно-правовыми актами социальных норм и нормативов определяет гарантии предоставления социальных услуг в отраслях социальной сферы ЖКХ, образовании, здравоохранении, культуре и др

Большинство этих норм и нормативов является обязательствами государства перед различными категориями и группами населения и должны обеспечиваться за счет его финансовых ресурсов Однако недостаток ресурсов, которыми располагает государство, не позволяет в полной мере реализовывать конституционные гарантии граждан В связи с этим наибольшую актуальность приобрел вопрос о формировании системы государственных минимальных социальных стандартов в качестве нормативной базы обеспечения конституционных гарантий гражданам

Повышению уровня социальной защищенности человека призвана способствовать государственная социальная (социально-экономическая) стандартизация

В ходе диссертационного исследования автором было уточнено понятие государственной социально-экономической стандартизации

Государственная социально-экономическая стандартизация - это процесс формирования и практического использования системы государственных минимальных социальных стандартов

Для обеспечения большей результативности в вопросах социальной защищенности граждан процесс социально-экономической стандартизации должен охватывать все уровни государственного управления Полномочия и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления в области формирования и реализации государственных минимальных социальных стандартов осуществляются в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий, устанавливаемыми Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов РФ, между

• органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,

• органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Поэтому, по мнению автора, процесс государственной социально-экономической стандартизации можно представить следующим образом (рис 1)

Рис 1 Процесс государственной социально-экономической стандартизации

В данном диссертационном исследовании автор акцентирует внимание на формировании системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе Это объясняется тем, что в соответствии с действующим в настоящее время законодательством перечень предметов ведения и полномочий в области социально-экономической стандартизации перемещается с федерального уровня на уровень субъектов РФ.

В этой связи автор уточняет понятия, связанные с системой государственных минимальных социальных стандартов региона.

Система государственных минимальных социальных стандартов региона (субъекта РФ) — это законодательноустановленные государственные минимальные социальные стандарты в здравоохранении, образовании, социальной защите населения и культуре (в части библиотечного обслуживания населения), выражающие предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъекта РФ, и методические рекомендации по их формированию

Система государственных минимальных социальных стандартов региона состоит, по мнению автора, из перечня государственных услуг социальной сферы, являющихся объектами социально-экономической стандартизации в регионе, финансовых и социальных (натуральных) нормативах, являющихся конкретными показателями процесса социально-экономической стандартизации в регионе.

Перечень государственных услуг социальной сферы, являющихся объектами социально-экономической стандартизации региона, - это предусмотренные законом обязательства государства по предоставлению нематериальных социальных благ, направленные на реализацию конституционных прав граждан.

Социальные (натуральные) нормативы - это определенные количественные и качественные параметры оказания государственных услуг и являющиеся основой для определения финансовых нормативов.

Финансовые нормативы — это подушевые нормы бюджетной обеспеченности одного потребителя государственных услуг.

Схематично система государственных минимальных стандартов региона представлена на рис. 2.

Перечень услуг социальной сферы, выражающих предусмотренные законом обязательства государства, направленные на реализацию конституционных прав граждан

' ' ' п

I и

.. . V-

Социальные (натуральные) нормативы, определяющие количественные и качественные параметры оказания государственных услуг

ч/-

_^

Финансовые нормативы, выражающие подушевые нормы бюджетной ; обеспеченности одного потребителя государственных услуг

Объект ГМСС

Социальные (натуральные) показатели ГМСС

________

Финансовые показатели ГМСС

Рис. 2 Система государственных минимальных социальных стандартов региона

2. На сегодняшний день нормативно-правовая и методическая база социально-экономической стандартизации на федеральном уровне до конца не проработана Ее основу составляет Распоряжение Правительства РФ от 3 07 1996 г № 1063-р, в котором содержится ряд натуральных социальных нормативов и норм, необходимых для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов Другим документом, обеспечивающим нормативно-правовое и методическое обеспечение социально-экономической стандартизации, стала методика определения нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 19 10 1999 г № 1683-р. Методика позволяет определить нормативную потребность в объектах образования, здравоохранения, культуры и других объектах социальной сферы на региональном уровне

Как уже было отмечено ранее, в связи с перемещением центра тяжести законодательства о социально-экономической стандартизации с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации в некоторых регионах были разработаны и приняты собственные законодательные и иные нормативно-правовые акты о государственных минимальных социальных стандартах

На сегодняшний день из 79 субъектов Российской Федерации, которые были проанализированы,

• в 47 субъектах РФ полностью отсутствуют нормативно-правовые акты по вопросам социально-экономической стандартизации,

• в 24 субъектах РФ разработаны нормативно-правовые акты социально-экономической стандартизации только в сфере ЖКХ,

• в 8 субъектах РФ есть нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы социально-экономической стандартизации в области здравоохранения, культуры, образования, социальной защиты населения, физической культуры и спорта

К этим 8 регионам относятся: Республика Карелия, Республика Татарстан, Краснодарский край, Красноярский край, Калининградская область, Самарская область, Тульская область, Ямало-Ненецкий автономный округ

Автор исследует систему социально-экономической стандартизации в регионах на примере Республики Татарстан, Республики Карелия, Самарской области, Ямало-Ненецкого автономного округа (табл 1). -

Таблица 1

Сравнительная характеристика региональных систем государственных минимальных социальных стандартов

Название субъекта Российской Федерации Государственные услуги, являющиеся о&ьектами ГМСС Наличие разработанных показателей ГМСС Отличительные черты региональной системы ГМСС

социальных финансовых

1 Республика Татарстан Культура, физическая культура и спорт, СМИ, ЖКХ, правоохранительная деятельность, противопожарная служба, ветеринарная служба, городской пассажирский транспорт, социальное обеспечение, молодежная политика разработаны частично* разрабо таны Социальные стандарты формируются на основе показателя прожиточного минимума в Республике Татарстан На основе социальных стандартов, социальных натуральных и финансовых норм и нормативов рассчитывается минимальный уровень бюджетной потребности финансирования отраслей социальной сферы

1 Республика Карелия Образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт, ЖКХ, социальное обслуживание, городской пассажирский транспорт, благоустройство, правоохранительная деятельность, местное самоуправление разработаны частично* разработаны На основе системы государственных минимальных социальных стандартов разрабатывается социальная политика, формируются региональные бюджеты

3 Самарская область Здравоохранение, образование, социальная защита, культура, физическая культура и спорт, ЖКХ, безопасность граждан, поддержка семьи, материнства и детства разработаны частично* разработаны Разработанная система государственных минимальных социальных стандартов по существу «неработающая», требует серьезной доработки

4 Ямало-Ненедкии автономный округ Образование, здравоохранение, кулыура, социальное обслуживание, физическая культура и спорт, СМИ разработаны частично* разработаны При формировании социальных натуральных и финансовых норм и нормативов используется коэффициент «региональной корректировки», который учитывает уровень социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в состав ЯНАО

* Связано с тем, что нет единого перечня социальных натуральных нормативов

Обобщая опыт социального нормирования рассмотренных субъектов РФ, автор отмечает следующее-

• перечень сфер социальной стандартизации в отдельных регионах шире, чем предусмотрено концепцией федерального законопроекта,

• в основе разработки государственных минимальных социальных стандартов лежит нормативный подход, предполагающий формирование системы минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, характеризующих уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными, медицинскими, образовательными идр услугами,

• система государственных минимальных социальных стандартов в большинстве регионов используется для разработки проектов бюджетов и определения размеров финансовой помощи муниципальным образованиям,

• отдельные регионы имеют достаточно развитую правовую основу в области социально-экономической стандартизации, однако оценка нормативно-правовых актов показывает, что в условиях отсутствия утвержденных федеральных минимальных социальных стандартов и единых методических рекомендаций по их расчету в регионах наблюдается «разнобой» в сфере определения и применения стандартов.

В финансировании отраслей социальной сферы Московской области преобладает сметное финансирование, основанное на принципе покрытия затрат учреждений социальной сферы Такой механизм финансирования ставит их в жесткую зависимость от бюджета Так, экономический кризис 1998-1999 гг и необходимость его преодоления привели к тому, что за период с 2000 по 2004 гг расходы из консолидированного бюджета на финансирование культуры, образования и ЖКХ (самых бюджетозависимых отраслей на тот период времени) сократились в сопоставимом выражении на 62,8%' Однако расходы на финансирование здравоохранения и социальную политику выросли на 19% Наибольшая доля бюджетных расходов в 2004 году пришлась на здравоохранение, «физическую культуру и социальную политику -ь 23,7%, на образование - 18,6 %, на ЖКХ - 8,2%

' По данным Правительства Московской области

В 2004 году по уточненному плану бюджета Московской области на финансирование образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и социальной политики было выделено в абсолютном выражении 16,5 млрд рублей, в том числе на финансирование

• культуры и искусства - 0,64 млрд рублей,

• социальной политики - 5,5 млрд. рублей,

• образования - 3,5 млрд рублей

В 2005 году по уточненному плану бюджета Московской области на финансирование образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и социальной политики было вьщелено 26,9 млрд рублей, что на 63,4% больше по сравнению с 2004 годом Наименьший объем финансирования приходился на культуру и искусство - 1,2 млрд рублей (на 88,4% больше по сравнению с 2004 годом) Наибольший объем средств выделен на финансирование мероприятий социальной политики - 12,1 млрд рублей (в 2,2 раза больше по сравнению с 2004 годом)

В 2006 году доля расходов, направленных на финансирование образования, здравоохранения, социальной политики, культуры, и финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на социальные расходы возросла на 10% и составила в общей сумме расходов бюджета 56%, что составляет в абсолютном выражении 58,4 млрд рублей

Уход от сметного финансирования социальной сферы Московской области к более рыночным механизмам финансирования (например, нормативному) позволит, по мнению автора, достичь более эффективного распределения бюджетных средств по отраслям. В частности, нормативное финансирование позволит

• оптимизировать ресурсы отраслей социальной сферы;

• повысить прозрачность бюджетного процесса,

• выровнять бюджетную обеспеченность территорий и т п

Попытки финансового нормирования в отраслях социальной сферы прослеживаются в Московской области с 2002 года с принятием Постановления Правительства Московской области от 7 06 2002 г № 228/20 «О применении нормативов бюджетной обеспеченности при составлении прогноза бюджета Московской области в системе социальной защиты населения Московской области» (ред от 19 10 2004 г № 634/41) Однако в данном постановлении

представлена лишь методика расчета нормативов бюджетной обеспеченности Конкретные финансовые нормативы в правовых документах Московской области отсутствуют В 2005 году был принят Закон Московской области «О нормативах расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области, и региональном стандарте предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг» В соответствии с этим законом финансовый норматив в отраслях социальной сферы Московской области - это расчетный показатель финансового обеспечения за счет средств бюджета расходов государственных и муниципальных учреждений социальной сферы Московской области на материальные затраты и проведение отдельных мероприятий Но этот финансовый норматив не может обеспечивать покрытия всех расходов учреждений на предоставление населению гарантированных государством социальных услуг

Необходимый финансовый норматив, по мнению автора, можно рассчитать только на основе государственных минимальных социальных стандартов Поэтому следующим этапом перехода к нормативному финансированию отраслей социальной сферы должно стать формирование системы государственных минимальных социальных стандартов Московской области

Процесс формирования системы государственных минимальных социальных стандартов сдерживает, как уже было отмечено ранее, отсутствие единых методических подходов к их определению, а также отраслевых нормативов, необходимых для их расчета В этой связи автором предлагается внести следующие изменения в нормативно-правовую базу, способствующие формированию системы государственных минимальных социальных стандартов в регионах (рис 3)

Рис 3 Предложения по формированию нормативно-правовой базы, способствующей развитию системы государственных минимальных социальных стандартов в регионах

3. Основной целью разработки государственных минимальных социальных стандартов региона является их использование при формировании бюджетов субъектов РФ При их разработке и обеспечении должны учитываться, по мнению автора, следующие принципы

1 Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов осуществляется органами государственной власти субъектов РФ Поэтому выбор социальных нормативов и их .правовая регламентация в качестве государственных минимальных социальных стандартов должны ориентироваться, прежде всего, на компетенцию органов управления субъектов

РФ, включать виды общедоступных и бесплатных услуг отраслей социальной сферы, финансируемые за счет бюджета субъекта РФ

2 Органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать государственные минимальные социальные стандарты с учетом местных условий и возможностей При этом указанные стандарты не могут ухудшать условия, предусмотренные государственными минимальными социальными стандартами Российской Федерации

3 В качестве государственных минимальных социальных стандартов могут быть приняты только те социальные и финансовые нормативы (показатели), которые устанавливаются законодательными или нормативно-правовыми актами по соответствующим направлениям социальной политики

4 Социальные нормативы должны быть по возможности агрегированными и использоваться для расчета финансовых нормативов при формировании регионального бюджета В связи с этим социальные нормативы должны включаться в состав государственных минимальных социальных стандартов при соответствующем финансовом обосновании

5 Для обеспечения единого подхода к расчету социальных (натуральных) и финансовых показателей государственных минимальных социальных стандартов в регионах должны использоваться минимальные отраслевые нормативы (для отраслей социальной сферы), утвержденные на федеральном уровне, обеспечение которых обязательно на всей территории Российской Федерации

6 Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должно иметь приоритетное значение как при формировании, так и при исполнении бюджета региона Ответственность за соблюдение государственных минимальных социальных стандартов следует ограничивать рамками средств, предусмотренных на эти цели

Предлагаемая автором структура государственного минимального социального стандарта представлена на рис 4

I. Нормативно-правовая база стандарта

II. Предмет стандартизации

III. Измерители государственных минимальных социальных стандартов, которые включают в себя натуральные измерители (социальные нормативы) и финансовые измерители (финансовые нормативы), -приводятся в отношении каждого вида услуг, составляющих предмет стандартизации

IV. Обобщающий финансовый норматив, который и является стоимостным выражением государственного минимального социального стандарта

Рис 4 Структура государственного минимального социального стандарта

4. Следуя сделанным ранее выводам, объектом государственных минимальных социальных стандартов являются государственные (бюджетные) услуги социальной сферы Однако, по мнению автора, для региональных стандартов перечень этих услуг должен быть уточнен, исходя из установленных законодательством полномочий органов государственного управления субъекта РФ Именно те государственные услуги, которые выражают полномочия органов управления субъекта РФ в отдельных отраслях социальной сферы, и должны являться объектами государственных минимальных социальных стандартов региона

Исходя из разграничения полномочий органов государственного управления на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, автором в рамках диссертационного исследования разработаны-

1) Перечни объектов государственных минимальных социальных стандартов региона в сферах здравоохранения, образования, культуры (в части библиотечного обслуживания), социальной защиты населения

2) Перечни показателей государственных минимальных социальных стандартов в сферах здравоохранения, образования, культуры (в части библиотечного обслуживания), социальной защиты населения (в автореферате ► перечень приведен в части отдельных видов услуг здравоохранения)

Выбор отраслей обусловлен тем, что в соответствии с разграничением полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в них обозначен объект социально-экономической стандартизации - государственная (бюджетная) услуга, обязательная к предоставлению населению Московской области

Перечень объектов государственных минимальных социальных стандартов региона приведен на рис 5 Перечень показателей государственных минимальных социальных стандартов в части отдельных услуг здравоохранения приведен в табл 2

Услуги в сфере здравоохранения:

• услуги по оказанию специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи,

• услуги по оказанию специализированной амбулаторно-поликлинической помощи, оказываемые в медицинских учреждениях Московской области,

• услуги по оказанию специализированной стационарной помощи, оказываемые в медицинских учреждениях Московской области,

• услуги по оказанию специализированной медицинской помощи, оказываемые в медицинских учреждениях Московской области в соответствии с номенклатурой медицинских организаций при социально значимых заболеваниях заболеваниях, передаваемых половым путем, туберкулезе, синдроме приобретенного иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, наркологических заболеваниях,

• услуги по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи, перечень которой утверждается Министерством здравоохранения Московской области,

• услуги по оказанию дополнительной медицинской и лекарственной помощи в отношении отдельных категорий граждан (в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области)

Услуги в сфере образования:

• услуги, оказываемые общеобразовательными учреждениями,

• услуги, оказываемые учреждениями начального профессионального образования,

• услуги, оказываемые учреждениями среднего профессионального образования,

• услуги, оказываемые специальными (коррекционнымн) образовательными учреждениями,

• услуги, оказываемые образовательными учреждениями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,

• услуги, оказываемые оздоровительными образовательными учреждениями санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении

Услуги в сфере культуры:

• услуги общедоступных библиотек.

Услуги в сфере социальной зашиты населения:

• услуги социального обслуживания, предоставляемые гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому,

• услуги, предоставляемые гражданам пожилого возраста и инвалидам в государственных учреждениях социального обслуживания Московской области,

• услуги, предоставляемые несовершеннолетним детям и женщинам, находящимся в трудной жизненной ситуации или подвергшимся насилию, в учреждениях социального обслуживания Московской области, 1

• услуги, предоставляемые несовершеннолетним детям и женщинам, находящимся в трудной жизненной ситуации, или подвергшимся насилию в стационарах социального обслуживания,

• услуги социальной защиты, предоставляемые отдельным лицам, попавшим в трудную жизненную ситуацию в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшими в результате вооруженных и межэтнических конфликтов, в учрежденйях социального обслуживания Московской области_;_

Рис 5 Перечень объектов государствешых минимальных социальных стандартов региона

В сфере жилищно-коммунального хозяйства на федеральном уровне установлены федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг Региональные стандарты применяются для расчета показателей минимально необходимой потребности в финансовых средствах на содержание и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства и оказанию населению жилищно-коммунальных услуг

В таких отраслях, как физическая культура и спорт и культура (за исключением библиотечного обслуживания населения), соответствующими учреждениями в настоящее время оказываются населению платные услуги Регулирование их развития все в большей мере опирается на спрос населения В связи с этим разработка государственных минимальных социальных стандартов, оказываемых по каждому виду учреждений культуры, физической культуры и спорта, а также использование нормативов, тем более носящих рекомендательный характер, на региональном уровне утратила актуальность

Таблица 2

Перечень социальных (натуральных) и финансовых показателей государственных минимальных социальных стандартов региона_

Наименование норматива Измеритель норматива

Услуги по оказанию специализированной медицинской амбулаторно-поликлинической помощи

Социальные нормативы

Норматив обеспеченности рабочими местами врачей-специалистов в амбулаторно-поликлинических учреждениях Количество рабочих мест специалистов на 10000 жителей

Норматив обеспеченности врачами-специалистами амбулаторно-поликлинических учреждений Численность врачей на одно рабочее место

Норматив обеспеченности средним медицинским персоналом амбулаторно-поликлинических учреждений Численность среднего медицинского персонала на одно рабочее место

Норматив обеспеченности рабочих мест мягким инвентарем Наборов на одно рабочее место

Норматив обеспеченности рабочих мест медицинским инвентарем Наборов на одно рабочее место

Норматив обеспеченности рабочих мест медикаментами и прочими материалами, полностью потребляемыми в процессе оказания услуг Наборов на одного жителя

Финансовые нормативы 1

Норматив затрат на содеркание рабочего места врача-специалиста в амбулаторно-поликлинических учреждениях в год Рублей на одно рабочее место специалиста

Норматив затрат на оказание услуги по предоставлению специализированной амбулаторно-поликлинической помощи Рублей на одного жителя

Обобщающий финансовый норматив

Подушевой норматив финансирования Рублей на одного жителя

Продолжение табл 2

Услуги по оказанию специализированной медицинской стационарной помощи, предоставляемой в стационарах, в том числе и дневных стационарах

Норматив обеспеченности населения региона больничными учреждениями Койко-мест на 10000 жителей

Норматив обеспеченности врачами-специалистами больничных учреждений Численность врачей на одно рабочее место

Норматив обеспеченности средним медицинским персоналом больничных учреждений Численность среднего медицинского персонала на 100 койко-мест

Норматив обеспеченности больничных учреждений санитарным транспортом Санитарных машин на 100 койко-мест

Норматив обеспеченности койко-мест мягким инвентарем Наборов на одно койко-место

Норматив обеспеченности койко-мест медикаментами и прочими материалами, полностью потребляемыми в процессе оказания услуг Наборов на одно койко-место

Норматив обеспеченности стационаров продуктами питания Наборов на одно койко-место

Норматив обеспеченности рабочих мест мягким инвентарем Наборов на одно рабочее место

Норматив обеспеченности рабочих мест медицинским инвентарем Наборов на одно рабочее место

Финансовые нормативы

Норматив затрат на содержаниерабочего места врача-специалиста в больничных учреждениях в год Рублей на одно рабочее место

Норматив затрат на оказание услуги по предоставлению специализированной стационарной помощи в больничных учреждениях Рублей на одного жителя

Обобщающий финансовый норматив

Подушевой норматив финансирования Рублей на одного жителя

5. В качестве методического обеспечения социально-экономической стандартизации на региональном уровне автором разработаны методические подходы к расчету социальных (натуральных) и финансовых показателей государственных минимальных социальных стандартов региона

Методические подходы к расчету показателей государственных минимальных социальных стандартов Московской области будут способствовать

• установлению единого порядка расчета финансовых нормативов в отраслях социальной сферы,

• покрытию расходов государственных учреждений социальной сферы на оказание услуг, предоставляемых на бесплатной основе в соответствии с действующим законодательством,

• планированию финансово-экономических показателей в отраслях социальной сферы и мониторингу их выполнения

В диссертационном исследовании предлагаемые методические подходы апробированы автором на отдельных видах услуг здравоохранения В автореферате методы расчета показателей государственных минимальных социальных стандартов на примере услуг по оказанию специализированной медицинской амбулаторно-поликлинической помощи схематично приведены в табл 3

Таблица 3

Схема расчета социальных (натуральных) и финансовых показателей государственных минимальных социальных стандартов региона (на примере услуг по оказанию специализированной медицинской амбулаторно-поликлинической помощи)

Наименование норматива Схема расчета

Социальные нормативы Рассчитываются преимущественно на основе отраслевых нормативов

Норматив обеспеченности рабочими местами врачей-специалистов в амбулаторно-поликлиннческих учреждениях Рассчитывается исходя из годовой врачебной функции (количество врачебных посещений специалиста в амбулаторно-поликлинической сети) и годового баланса рабочего времени врача-специалиста 1-го профиля Для определения количества врачебных посацений специалиста в расчете на одного жителя в год можно воспользоваться показателями, рассчитанными на основе Методики определения нормативной потребности муниципальных образований Московской области в объектах здравоохранения, утвержденной Постановлением Правительства Московской области от 13 05 2002№ 175/16

Норматив обеспеченности врачами-специалистами амбулаторно-поликлинических учреждений Соответствует созданному количеству рабочих мест специалистов 1-го профиля и зависит от сменности работы амбулаторно-поликлинического учреждения

Норматив обеспеченности средним медицинским персоналом амбулаторно-поликлинических учреждений Рассчитывается исходя из созданного количества рабочих мест врачей-специалистов в сети амбулаторно-поликлинических учреждений и отраслевых нормативов обеспеченности рабочих мест средним медицинским персоналом

Норматив обеспеченности рабочих мест мягким инвентарем Рассчитывается исходя из созданного количества рабочих мест врачей-специалистов в сети амбулаторно-поликлинических учреждений (с учетом численности врачей и среднего медицинского персонала)

Норматив обеспеченности рабочих мест медицинским инвентарем Рассчитывается исходя из созданного количества рабочих мест врачей-специалистов в сети амбулаторно-поликлинических учреждений

_Продолжение табл 3

Наименование норматива Схема расчета

Норматив обеспеченности рабочих мест медикаментами и прочими материалами, полностью потребляемыми в процессе оказания услуг Количество наборов медикаментов соответствует количеству врачебных посещений специалиста в расчете на одного жителя в год Стандартный набор медикаментов и прочих материалов, полностью потребляемых в процессе оказания амбулаторно-поликлинических услуг, включает в себя спирт, перевязочные средства, рентгеновская пленка, гипс, картон хирургический и прочие средства

Финансовые нормативы Рассчитываются на основе социальных нормативов

Норматив затрат на содержание рабочего места врача-специалиста в амбулаторно-поликлинических учреждениях в год Складывается из затрат на обеспеченность этих рабочих мест мягким и медицинским инвентарем, а также текущих расходов косвенного характера К текущим расходам косвенного характера в амбулаторно-поликлинических учреждениях относятся оплата труда административно-управленческого персонала, начисления на оплату труда административно-управленческого персонала, расходы на канцелярские принадлежности, материалы и предметы для текущих хозяйственных целей, расходы на оплату услуг связи, расходы на оплату коммунальных услуг Сумма текущих расходов косвенного характера рассчитывается на основе ретроспективных данных Затем она распределяется на затраты по содержанию рабочего места врача-специалиста пропорционально удельному весу количества рабочих мест врачей-специалистов 1-го профиля в общем количестве рабочих мест врачей-специалистов в сети амбулаторно-поликлинических учреждений

Норматив затрат на оказание услуги по предоставлению специализированной амбулаторно-поликлинической помощи К затратам на оказание услуг относятся затраты на оплату труда врачей-специалистов и среднего медицинского персонала (с начислениями) и затраты на медикаменты и прочие материалы, полностью потребляемые в процессе оказания услуг Эти затраты носят прямой характер, то есть могут относиться на объект учета методом прямого счета

Обобишюший финансовьй норматив Является итоговым расчетным показателем, основным измерителем государственных минимальных социальных стандартов в отраслях социальной сферы

Подушевой норматив финансирования Данный норматив включает в себя сумму затрат на оказание услуг по предоставлению специализированной амбулаторно-поликлинической помощи по всем профилям в расчете на 1 жителя в год и суммарные затраты по содержанию рабочих мест врачей-специалистов по всем профилям а расчете на 1 жителя в год

с 1 Предложенные методические подходы, по мнению автора, представляют

г >

собой наиболее рациональный порядок расчета показателей государственных минимальных социальных стандартов и в дальнейшем могут быть унифицированы с целью разработки единой методики расчета государственных минимальных социальных стандартов региона

По теме диссертационного исследования соискателем опубликованы следующие печатные работы:

1 Вавилкина Н А Система государственных минимальных социальных стандартов как основа нормативного финансирования отраслей социальной сферы / В сборн материалов 1-й Региональной научно-практ конф Воскресенского филиала РосНоУ «Наука, образование, практика проблемы и перспективы» М, 2007 - 0,2 п л

2 Вавилкина Н А Подходы к социально-экономической стандартизации в регионах / В сборн материалов Всероссийской научной конф аспирантов и молодых ученых «Современные проблемы сервиса и туризма» М, 2007 - 0,2 п л

3 Вавилкина Н А Исследование региональных особенностей системы государственных минимальных социальных стандартов // Сервис plus 2007 № 1 - 0,5 п л

4 Вавилкина Н А, Харитонова Т В Методические подходы к формированию государственных минимальных стандартов региона в сфере здравоохранения // Экономист лечебного учреждения 2007 № 7 - 0,8 пл, в т ч авторских - 0,4 п л

5 Вавилкина Н А Исследование регионального опыта социально-экономической стандартизации // Региональная экономика теория и практика 2007 № 11(50) - 0,6 п л

6 Вавилкина Н А, Харитонова Т В Финансирование отраслей социальной сферы на основе системы государственных минимальных социальных стандартов // Социальная политика и социальное партнерство 2007 № 11 - 0,5 п л , в т ч. авторских - 0,25 п.л.

Вавилкина Надежда Александровна

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МИНИМАЛЬНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ В РЕГИОНЕ (на примере Московской области)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Лицензия ИД № 04205 от Об 03 2001 г

Сдано в производство 02 10 2007 Тираж 100 экз

Объем 1,75 пл Формат 60x84/16 Изд № 237 Заказ 237

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный университет сервиса» 141221, Московская обл, Пушкинский р-он, пос. Черкизово, ул Главная, 99

© ГОУВПО «МГУС», 2007

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Вавилкина, Надежда Александровна

Введение

Глава 1. Роль системы государственных минимальных социальных стандартов в развитии отраслей социальной сферы

1.1. Современные механизмы финансирования отраслей социальной сферы

1.2. Теоретические подходы к определению системы государственных минимальных социальных стандартов

1.3. Государственные услуги как объект социально-экономической стандартизации

Глава 2. Анализ существующей базы социально-экономической стандартизации в регионах России

2.1. Исследование нормативно-правовой базы социально-экономической стандартизации в регионах

2.2. Анализ существующих норм и нормативов в отраслях социальной сферы в отдельных регионах РФ

2.3. Анализ существующей базы социально-экономической стандартизации в Московской области

Глава 3. Методические подходы к определению государственных минимальных социальных стандартов в регионе

3.1. Формирование перечней государственных минимальных социальных стандартов на предоставление услуг в отраслях социальной сферы

3.2. Методы расчета социальных показателей государственных минимальных социальных стандартов (на примере услуг здравоохранения)

3.3. Предложения по расчету финансовых показателей государственных минимальных социальных стандартов на основе социальных показателей (на примере услуг здравоохранения) 142 Заключение 159 Библиографический список 169 Приложения

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-экономические аспекты формирования системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе"

Актуальность исследования.

Существующая в настоящее время в России система t финансирования социальной сферы основана преимущественно на сметном финансировании, в основе которого лежит затратный метод. Такой метод не только не содержит встроенных механизмов стимулирования качества и количества предоставляемых услуг; создает заинтересованность в наращивании размера расходов, так как именно от этого зависят размеры финансирования в следующем году; требует от организаций социальной сферы наличия механизма контроля на всех этапах процесса создания услуги. Но самое главное, использование сметного финансирования препятствует развитию рыночных отношений в отраслях социальной сферы, так как ориентируется при выборе ^ производителя услуг преимущественно на государственные организации социальной сферы.

На наш взгляд, для преодоления существующих проблем и создания предпосылок для дальнейшего развития социальной сферы в рыночных условиях необходим переход от сметного финансирования тех видов деятельности, которые связаны с оказанием услуг потребителям, к более рыночным механизмам, например, нормативному финансированию.

Практика введения нормативного подушевого финансирования позволяет оптимизировать ресурсы отраслей социальной сферы; повысить прозрачность бюджетного процесса; выровнять бюджетную обеспеченность территорий.

Переход к нормативному финансированию социальной сферы во многом затруднен из-за отсутствия стандартных методик расчета финансовых подушевых нормативов, для которых необходима система натуральных (социальных) нормативов.

Для решения данной проблемы, по нашему мнению, может быть использована система государственных минимальных социальных стандартов, которая должна включать: натуральные (социальные) it нормативы, описывающие процесс оказания услуг, и финансовые нормативы, отражающие совокупные затраты на их оказание.

Разработка системы государственных минимальных социальных стандартов приобретает большое значение для экономики регионов в части развития отраслей социальной сферы. В настоящее время, на основе этих стандартов можно также определить минимальную потребность региональных и местных бюджетов в отношении их обеспечения, перераспределить по необходимости и закрепить доходы по уровням бюджетной системы. В результате становится возможным перевод основной части субъектов Российской Федерации и муниципальных ^ образований на самофинансирование так, чтобы они сами были заинтересованы в расширении собственной налоговой базы и развитии реального сектора экономики.

В целях методической поддержки социально-экономической стандартизации на федеральном уровне были утверждены «Социальные нормативы и нормы», которые представляют собой отраслевые стандарты, выраженные в натуральных единицах. Однако сами государственные минимальные социальные стандарты на федеральном уровне разработаны не были, несмотря на имеющиеся проекты федеральных законов.

Учитывая полномочия властных структур в обеспечении процесса предоставления услуг социальной сферы, задача по разработке государственных минимальных социальных стандартов все больше смещается на региональный и местный уровень. Поэтому достаточно остро встает вопрос о разработке системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе. Необходимость решения данной проблемы и определило актуальность данного диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. у Вопросами развития услуг социальной сферы, в том числе и их финансирования, в разное время занимались такие выдающиеся отечественные ученые, как Е.Н. Жильцов, A.M. Бабич, Д.В. Валовой, В.Д. Маркова, В.Ю. Морозов, А.Г. Новицкий, А.П. Панкрухин, Н.С. Перекалина, Н.А. Платонова, А.И. Потемкин, И.А. Рождественская, Л.Б. Сульповар, Л.И. Якобсон и др. В основном их работы посвящались исследованию рыночных механизмов развития услуг социальной сферы в разных условиях функционирования экономики. При этом вопросы социально-экономической стандартизации практически не затрагивались.

Непосредственно проблемам, связанным с социально-экономической ^ стандартизацией услуг в России посвящены труды В.А. Тупчиенко.

Однако основной упор в них делается на стандартизацию государственных услуг населению в сфере высшего профессионального образования, то есть разработке базовых (федеральных) стандартов в сфере образования.

Фундаментальные труды, посвященные вопросам социально-экономической стандартизации в регионе, практически отсутствуют. Основную базу исследования составляют в основном нормативно-правовые акты отдельных субъектов РФ о внедрении системы государственных минимальных социальных стандартов.

Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является разработка научно-практических и методических рекомендаций по формированию системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе (на примере Московской области).

Основные задачи диссертационного исследования, решение которых необходимо для достижения поставленной цели:

• исследовать теоретические подходы к определению системы государственных минимальных социальных стандартов;

• определить объект социально-экономической стандартизации на региональном уровне;

• исследовать возможность применения системы государственных минимальных социальных стандартов в качестве основы нормативного финансирования отраслей социальной сферы;

• обобщить региональный опыт социально-экономической стандартизации;

• проанализировать нормативную базу отраслей социальной сферы в регионах Российской Федерации, в том числе Московской области;

• сформировать перечни государственных минимальных социальных стандартов на предоставление услуг в отраслях социальной сферы для Московской области;

• разработать методы расчета социальных показателей государственных минимальных социальных стандартов (на примере услуг здравоохранения);

• дать предложения по расчету финансовых затрат на основе социальных показателей государственных минимальных социальных стандартов (на примере услуг здравоохранения)

Предметом исследования является совокупность организационно-экономических и правовых отношений, складывающиеся между всеми прямыми и косвенными участниками процесса формирования системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе.

В качестве объекта исследования рассматриваются услуги отраслей социальной сферы, подлежащие социально-экономической стандартизации в Московской области.

Теоретической основой исследования послужили научные разработки отечественных ученых, связанные с финансированием отраслей социальной сферы, формированием и внедрением системы ik государственных минимальных социальных стандартов в Российской

Федерации. В исследовании широко используются относящиеся к предмету исследования законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и отдельных субъектов РФ в области социально-экономической стандартизации.

Методологической основой исследования являются способы и приемы статистического, сравнительного, логического анализа; оценки социально-экономического положения региона (территории); технологии экспертных оценок, нормативный метод планирования.

Информационную базу исследования составили данные Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Московской области, результаты исследований, проведенных и обработанных с участием автора, отчеты научно-исследовательских организаций и учреждений, публикации отдельных исследователей.

Научная новизна диссертации заключается в разработке комплекса методических положений и научно-практических рекомендаций по формированию системы государственных минимальных социальных стандартов региона (на примере Московской области).

На защиту выносятся следующие наиболее важные положения диссертации, содержащие элементы научной новизны: 1. Определено место государственных минимальных социальных стандартов региона в процессе государственной социально-экономической стандартизации. Уточнено понятие системы государственных минимальных социальных стандартов региона и ее основных элементов: объекта социально-экономической стандартизации, социальных (натуральных) и финансовых показателей.

2. На основе результатов исследования региональных подходов к » социально-экономической стандартизации (на примере Самарской области, Республики Карелия, Республики Татарстан, Ямало-Ненецкого автономного округа) разработаны предложения по формированию нормативно-правовой базы для развития процесса социально-экономической стандартизации в Московской области.

3. Сформулированы принципы, которые должны учитываться при разработке государственных минимальных социальных стандартов региона. Предложена структура государственного минимального социального стандарта на предоставление услуг социальной сферы.

4. На примере Московской области разработаны перечни объектов ^ государственных минимальных социальных стандартов региона в отраслях социальной сферы (здравоохранении, образовании, культуре, социальной защите населения) и перечни показателей государственных минимальных социальных стандартов региона (на предоставление отдельных видов услуг здравоохранения).

5. Предложены методические подходы к расчету социальных (натуральных) и финансовых показателей государственных минимальных социальных стандартов региона.

Практическая значимость работы состоит в том, что ее основные выводы, сформулированные в виде конкретных рекомендаций, могут быть использованы:

1) органами государственного управления Московской области и других субъектов РФ при формировании расходной части региональных бюджетов;

2) организациями социальной сферы при планировании текущей деятельности и перспективного развития.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на научно-практических и научно-теоретических конференциях, t проводимых Московским государственным университетом сервиса и другими вузами и организациями: XII Международной научно-практической конференции «Наука - сервису» (2007 год), Всероссийской научной конференции аспирантов и молодых ученых «Современные проблемы сервиса и туризма», I Региональной научно-практической конференции «Наука, образование, практика: проблемы и перспективы» (2007 год).

Практические результаты исследования используются в учебном процессе Московского государственного университета сервиса - в рамках курсов «Региональная экономика», «Организация и планирование услуг в | регионе».

Публикации. По содержанию диссертационного исследования было опубликовано 6 печатных работ общим объемом 2,15 п.л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и библиографического списка.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Вавилкина, Надежда Александровна

Заключение

В настоящее время в практической работе при формировании бюджетов различных уровней все чаще применяются социальные нормы » и нормативы по широкому кругу показателей. Значительная часть законодательно установленных и закрепленных другими нормативно-правовыми актами социальных норм и нормативов определяют гарантии предоставления социальных услуг в отраслях социальной сферы: ЖКХ, образовании, здравоохранении, культуре и др.

Большинство этих норм и нормативов является обязательствами государства перед различными категориями и группами населения и должны обеспечиваться за счет его финансовых ресурсов. Однако, недостаток ресурсов, которыми располагает государство, не позволяет в полной мере реализовывать конституционные гарантии граждан. В связи с этим наибольшую актуальность приобрел вопрос о формировании системы государственных минимальных социальных стандартов в качестве нормативной базы обеспечения конституционных гарантий гражданам.

Повышению уровня социальной защищенности человека призвана способствовать государственная социальная (социально-экономическая) стандартизация.

В ходе диссертационного исследования нами было уточнено понятие социально-экономической стандартизации.

Социально-экономическая стандартизация - это процесс формирования и практического использования системы государственных минимальных социальных стандартов.

Приведенное выше определение требует уточнения понятия системы ' государственных минимальных социальных стандартов. Нами также уточнено это понятие применительно к региональному уровню.

Система государственных минимальных социальных стандартов региона (субъекта РФ) - это комплекс законодательно установленных государственных минимальных социальных стандартов в отраслях социальной сферы (здравоохранении, образовании, социальной защиты населения и культуры в части библиотечного обслуживания населения) и методических рекомендаций по их формированию.

Система государственных минимальных социальных стандартов региона основывается, по нашему мнению, на перечне государственных услуг социальной сферы, являющихся объектами социально-экономической стандартизации в регионе, финансовых и социальных (натуральных) нормативах.

Перечень государственных услуг социальной сферы - это предусмотренные законом обязательства государства по предоставлению нематериальных социальных благ, направленные на реализацию конституционных прав граждан.

Социальные (натуральные) нормативы - основа для определения финансовых нормативов, закладывающая определенные количественные и качественные параметры оказания государственных услуг.

Финансовые нормативы - это государственные социально-экономические стандарты, выражающие подушевые нормы бюджетной обеспеченности одного потребителя государственных услуг.

В данном диссертационном исследовании нами акцентируется внимание на формировании системы государственных минимальных социальных стандартов в регионе. Это связано с перемещением акцентов законодательства в области социально-экономической стандартизации с федерального уровня на уровень субъектов РФ.

Исследование показало, что основным объектом государственных минимальных социальных стандартов являются государственные (бюджетные) услуги социальной сферы. Однако, по нашему мнению, для региональных стандартов перечень этих услуг должен быть уточнен, исходя из установленных законодательством полномочий органов государственного управления субъекта РФ. Именно те государственные услуги, которые выражают полномочия органов управления субъекта РФ в отдельных отраслях социальной сферы, и должны являться объектами государственных минимальных социальных стандартов региона.

Исходя из разграничения полномочий органов государственного управления на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, а также органов местного самоуправления нами разработаны Перечни государственных услуг в сферах здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения, жилищно-коммунального хозяйства, являющиеся объектами социально-экономической стандартизации в регионе (на примере Московской области).

На сегодняшний день нормативно-правовая и методическая база социально-экономической стандартизации на федеральном уровне до конца не проработана. Ее основу составляет Распоряжение Правительства РФ от 3.07.1996 № 1063-р, в котором содержится ряд натуральных социальных нормативов и норм, необходимых для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Другим документом, обеспечивающим нормативно-правовое и методическое обеспечение социально-экономической стандартизации, стала методика определения нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 19.10.1999 № 1683-р. Методика позволяет определить нормативную потребность в объектах образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, культуры и искусства на региональном уровне.

Как уже было отмечено ранее, в связи с перемещением центра тяжести законодательства о социально-экономической стандартизации с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации в некоторых регионах были разработаны и приняты собственные законодательные и иные нормативно-правовые акты о государственных минимальных социальных стандартах.

На сегодняшний день из 79 субъектов Российской Федерации, которые были проанализированы,

• в 47 субъектах РФ полностью отсутствуют нормативно-правовые акты по вопросам социально-экономической стандартизации;

• в 24 субъектах РФ разработаны нормативно-правовые акты социально-экономической стандартизации только в сфере ЖКХ;

• в 8 субъектах РФ есть нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы социально-экономической стандартизации в области здравоохранения, культуры, образования, социальной защиты населения, физической культуры и спорта.

К этим 8 регионам относятся: Республика Карелия, Республика Татарстан, Краснодарский край, Красноярский край, Калининградская область, Самарская область, Тульская область, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Обобщая опыт социального нормирования рассмотренных субъектов РФ, следует отметить:

• перечень сфер социальной стандартизации в отдельных регионах шире, чем предусмотрено концепцией федерального законопроекта;

• в основе разработки государственных минимальных социальных стандартов лежит нормативный подход, предполагающий формирование системы минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, характеризующих уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными, медицинскими, образовательными и др. услугами;

• система государственных минимальных социальных стандартов в большинстве своем составляет нормативную базу разработки проектов бюджетов и определения размеров финансовой помощи муниципальным образованиям;

• отдельные регионы имеют достаточно развитую правовую основу в области социально-экономической стандартизации, однако оценка правовых актов показывает, что в условиях отсутствия утвержденных федеральных минимальных социальных стандартов в регионах наблюдается чрезвычайный разнобой в сфере применения стандартов, а также в методических подходах к их определению.

В финансировании отраслей социальной сферы Московской области преобладает сметное финансирование, что ставит их в жесткую зависимость от бюджета.

Перевод на нормативное подушевое финансирование социальной сферы Московской области позволит, по нашему мнению, достичь более эффективного распределения бюджетных средств по отраслям. В частности, нормативное финансирование позволит:

• оптимизировать ресурсы отраслей социальной сферы;

• повысить прозрачность бюджетного процесса;

• выровнять бюджетную обеспеченность территорий.

Попытки финансового нормирования в социальной сфере прослеживаются в Московской области с 2002 года с появлением Постановления Правительства Московской области от 7.06.2002 № 228/20 «О применении нормативов бюджетной обеспеченности при составлении прогноза бюджета Московской области в системе социальной защиты населения Московской области» (ред. от 19.10.2004 № 634/41). Однако в данном постановлении представлена лишь методика расчета нормативов бюджетной обеспеченности. Конкретные финансовые нормативы в правовых документах Московской области отсутствуют.

В 2005 году был принят Закон Московской области «О нормативах расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области, и региональном стандарте предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг». В соответствии с этим законом финансовые нормативы в отраслях социальной сферы Московской области - это расчетные показатели финансового обеспечения за счет средств бюджета расходов государственных и муниципальных учреждений социальной сферы Московской области на материальные затраты и проведение отдельных мероприятий.

По нашему мнению, следующим этапом перехода к нормативному финансированию отраслей социальной сферы должна стать разработка системы государственных минимальных социальных стандартов.

На основе данных анализа региональных подходов к социально-экономической стандартизации, в том числе и в Московской области, нами предлагается внести изменения в нормативно-правовую базу Московской области, способствующие формированию системы ГМСС.

Целью разработки государственных минимальных социальных стандартов региона является их использование при формировании бюджетов субъектов РФ. При их разработке и обеспечении должны учитываться, на наш взгляд, следующие принципы:

1. Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. Поэтому выбор социальных нормативов и их правовая регламентация в качестве государственных минимальных социальных стандартов должны ориентироваться, прежде всего, на компетенцию органов управления субъектов РФ, включать виды общедоступных и бесплатных услуг отраслей социальной сферы, финансируемые за счет бюджета субъекта РФ.

2. Выбранные для установления указанных стандартов показатели, характеризующие набор услуг, должны быть по возможности агрегированными и позволять рассчитывать финансовые нормативы для формирования бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией.

3. Органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать минимальные социальные стандарты с учетом местных условий и возможностей. При этом указанные стандарты не могут ухудшать условия, предусмотренные государственными минимальными социальными стандартами Российской Федерации.

4. В качестве государственных минимальных социальных стандартов могут быть приняты только те социальные нормативы, которые устанавливаются законодательными или нормативно-правовыми актами по соответствующим направлениям социальной политики.

5. Социальные нормативы должны быть обязательными для расчета финансовых нормативов при формировании регионального бюджета. В связи с этим социальные нормативы должны включаться в состав государственных минимальных социальных стандартов при соответствующем финансовом обосновании.

6. Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должно иметь приоритетное значение как при формировании, так и при исполнении бюджета региона. Ответственность за соблюдение государственных минимальных социальных стандартов следует ограничить рамками средств, предусмотренных на эти цели.

В рамках диссертационной работы на примере Московской области нами были разработаны Перечни государственных минимальных социальных стандартов в таких отраслях, как здравоохранение, образование, социальное обслуживание населения, культура в части библиотечного обслуживания. Этот выбор обусловлен тем, что в данных отраслях в соответствии с разграничением полномочий органов государственной власти обозначен предмет социально-экономической стандартизации - государственная (бюджетная) услуга, обязательная к предоставлению населению Московской области.

В таких отраслях, как физическая культура и спорт и культура (за исключением библиотечного обслуживания населения), соответствующими учреждениями в настоящее время оказываются населению платные услуги. Регулирование их развития все в большей мере опирается на спрос населения. В связи с этим разработка государственных минимальных социальных стандартов, оказываемых по каждому виду учреждений культуры, физической культуры и спорта, а также использование нормативов, тем более носящих рекомендательный характер, на региональном уровне утратила актуальность. Поэтому в диссертационном исследовании рассмотрены предложения по расчету нормативов финансовых затрат на основе минимальных социальных нормативов в сферах физической культуры и спорта и культуры.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства на федеральном уровне установлены федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг. Региональные стандарты применяются для расчета показателей минимально необходимой потребности в финансовых средствах на содержание и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства и оказанию населению жилищно-коммунальных услуг.

Предлагаемая нами структура государственного минимального социального стандарта следующая.

I. Нормативно-правовая база стандарта

И. Предмет стандартизации

III. Измерители государственных минимальных социальных стандартов, которые включают в себя натуральные измерители (социальные нормативы) и финансовые измерители (финансовые нормативы) -приводятся в отношении каждого вида услуг, составляющих предмет стандартизации;

IV. Обобщающий финансовый норматив, который и является стоимостным выражением государственного минимального социального стандарта.

Также в рамках диссертационного исследования нами разработан Перечень показателей государственных минимальных социальных стандартов, то есть социальные и финансовые нормативы для определения государственных минимальных социальных стандартов.

В качестве методического обеспечения социально-экономической стандартизации на региональном уровне нами предлагаются методические подходы к расчету государственных минимальных социальных стандартов и финансовых затрат для их обеспечения.

Предложенные методы, по нашему мнению, представляют собой наиболее рациональный порядок расчета социальных (натуральных) нормативов в сфере здравоохранения. Предложенные методы расчета социальных показателей (социальных нормативов) в дальнейшем возможно унифицировать с целью разработки единой методики расчета социальных показателей государственных минимальных социальных стандартов.

Методические подходы к расчету финансовых затрат для обеспечения государственных минимальных социальных стандартов Московской области на предоставление услуг социальной сферы, относящихся к полномочиям органов государственного управления Московской области разработаны нами с целью:

• установления единого порядка расчета финансовых нормативов в отраслях социальной сферы;

• покрытия расходов государственных учреждений социальной сферы на оказание услуг, предоставляемых на бесплатной основе в соответствии с действующим законодательством;

• планирования финансово-экономических показателей в отраслях социальной сферы и мониторингу их выполнения. Финансовые затраты для обеспечения государственных минимальных социальных стандартов и являются по существу финансовыми нормативами. Они рассчитываются на основе социальных нормативов.

Обобщающий финансовый норматив формируется как сумма финансовых нормативов. Он является итоговым расчетным показателем, основным измерителем государственного минимального социального стандарта в отраслях социальной сферы.

Единицей измерения государственного минимального социального стандарта в сфере здравоохранения приняты рубли в расчете на одного жителя субъекта РФ.

Подводя итог, следует еще раз заметить, что обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи государственные минимальные социальные стандарты должны вводиться в действие законодательными актами субъекта РФ.